Polà ticas socioproductivas y Cooperación Municipal en

POLÍTICAS Y PROGRAMAS
Políticas socioproductivas
y Cooperación Municipal
en Argentina.
Lecciones aprendidas
Adriana Clemente
y Claudio Lesnichevsky*
Introducción
Entre junio de 2005 y enero de 2008 el IIEDAL con apoyo de la Fundación Tinker ejecutó un proyecto cuyo objetivo fue incrementar
el impacto local en la implementación de los
proyectos con enfoque socioproductivo que
posibiliten una mejora real en la inserción
laboral de personas pobres, una mejora en
los ingresos de la gente y una ejecución más
participativa y efectiva de estos programas a
nivel territorial.
El proyecto se ejecuto en 4 micoregiones:
i. Microrregión Rosario (Area Metropolitana, AMR), ii. EINCOR (Ente Intercomunal
del Norte de Córdoba), iii. CORPRENOCH
(Consejo Regional de Planificación de la
Región Norte Chaqueño) y iv. Microrregión
Concordia, provincia de EntreRíos.
Los sectores en torno a los que se desarrollaron
los proyectos fueron variados: cunícola (AMR),
Ladrilleros (Córdoba), Apícola (Chaco) y
frutihortícola (Entre Ríos). (Ver recuadro 1).
* Miembros del equipo de investigación del IIED-AL
Teniendo en cuenta la complejidad con la que
se presenta la incorporación del enfoque socioproductivo en las políticas sociales, para el
alcance de este objetivo el proyecto propuso
articular 5 estrategias: a) investigación; b)
apoyo a iniciativas microrregionales; c) capacitación y asistencia técnica a Consejos Consultivos; d) consolidación de iniciativas; e)
difusión. Para la ejecución de este proyecto el
IIED-AL contó con apoyo de la Fundación
Tinker (EEUU) y de la Secretaria de Políticas
Sociales del MDSN. En diferentes momentos
del proyecto se sumó el apoyo de otros actores
claves como la Universidad Nacional de Quilmes, a través de la Unidad de Fortalecimiento
de los Gobiernos Locales y otros proyectos
afines entre los que destacamos al Programa
FOSIP (BIRF 3958 AR) del Ministerio de
Economía de La Nación.
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Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
Recuadro 1
Breve descripción de los proyectos ejecutados
Rosario Metropolitana, provincia de Santa Fe.
Proyecto Socioproductivo: Polo productivo granjero.
Este proyecto consiste en la constitución de un polo granjero en la microrregión Rosario Metropolitana,
incorporando en una primera instancia la cría de conejos de productores de baja escala y en una segunda
instancia, otros animales de granja como gallinas y codornices.
El polo agroindustrial granjero tiene entre sus componentes, la construcción de una planta procesadora de
alimento balanceado, un galpón de engorde comunitario, una sala de elaboración de conservas y chacinados
y la construcción de una sala de faena.
El apoyo del IIED-AL estuvo destinado a financiar parte de la infraestructura y el equipamiento para la sala
de elaboración de conservas y chacinados y fortalecer el funcionamiento de la cooperativa de productores.
Técnicamente, se plantearon los siguientes objetivos: mejorar las capacidades técnicas municipales para el
diseño y ejecución de proyectos asociados, asistir técnicamente a los técnicos municipales en la gestión para
la integración de los municipios integrantes de la microrregión,
EINCOR (Ente Intercomunal del Norte de Córdoba), provincia de Córdoba.
Proyecto Socioproductivo: Mejorar las condiciones de trabajo y promover la asociatividad de los productores ladrilleros, en el marco de un programa de cooperación intermunicipal.
El EINCOR es una organización con trayectoria en la ejecución de proyectos socioproductivos microrregionales.
Sin embargo, la organización requería la formación de técnicos que acompañen la gestión en los territorios y el
armado de un equipo que promueva los proyectos que impulsa la microrregión.
La ladrillería es una actividad de tipo tradicional, llevada a cabo por familias que de generación en generación se van transfiriendo el oficio, se realiza de manera informal, en condiciones de trabajo muy precarias y
con recursos de capital escasos. La fabricación de ladrillos es una producción artesanal que implica por sus
características productivas una actividad intensa en el uso de mano de obra de bajo nivel de calificación y la
autoexplotación o la explotación de terceros.
El proyecto impulsado por el IIED-AL y el EINCOR consistió entonces en la formación de un equipo de
promoción de proyectos socioproductivos representativo de distintos municipios del EINCOR para luego, en una segunda instancia, trabajar con los productores de ladrillos en la mejora de las condiciones
de trabajo, la comercialización conjunta, la tecnificación de la producción.
CORPRENOCH (Consejo Regional de Planificación de la Región Norte Chaqueño), provincia de Chaco.
Proyecto Socioproductivo: Fortalecimiento del sector apícola de la microrregión.
La organización CORPRENOCH es un ente impulsado por la provincia. Si bien en su organización formal cuenta
con representantes técnicos y promotores locales en cada uno de los municipios integrantes, esta estructura no
posee la capacidad de gestión para impulsar y acompañar la ejecución de proyectos socioproductivos.
Por otro lado, la actividad apícola en nuestro país posee un gran dinamismo y produce muy buena calidad de
miel que se exporta a diversos países. Es una actividad que en la microrregión cuenta con un grado de desarrollo importante pero que no es suficiente para impulsar la exportación directa de los pequeños productores.
En este caso el proyecto consistió en fortalecer las organizaciones de los productores apícolas (una cooperativa y una asociación de productores). Entre otras actividades, se realizó un relevamiento de productores
apícolas, se promocionó el trabajo conjunto entre la asociación y la cooperativa (que trabajaban por separado) y se creó un fondo rotatorio en dependencia del CORPRENOCH que facilita a los productores la compra
de insumos y equipos para la producción.
Microrregión Concordia, provincia de Entre Ríos.
Proyecto Socioproductivo: Fortalecimiento de productores frutihortícolas de la Provincia de Entre Ríos.
La microrregión Concordia es una organización de cooperación intermunicipal que se encuentra en formación. El
proyecto tuvo dos ejes principales. El primero, fue asistir a los funcionarios en el proceso de formalización de la
microrregión, su constitución y su figura jurídica. El segundo, que fue el proyecto que presentaron sus representantes, consistió en el fortalecimiento de la actividad frutihortícola, mejorando la organización de los productores
y sus capacidades de producción mediante la realización de inversiones en los lugares de producción.
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
Inicialmente el proyecto relevó, junto con la
UNQ, 72 micorregiones, ampliando en un
30% los casos registrados en un estudio
previo del Ministerio del Interior (2000).
Este estudio permitió reconocer el perfil
(fortalezas y debilidades) de las micorregiones y definir la estrategia con la que finalmente se intervendría en el proyecto. En este
artículo se condensa la revisión de los supuestos de partida y comparten los aprendizajes generados por el proyecto con la siguiente estructura: una primera parte donde
se retoman algunos de los guarismos obtenidos en el relevamiento inicial y revisan según su comportamiento en los casos trabajados y una segunda parte donde se comparten, a partir de la experiencia adquirida por
el IIED-AL, las lecciones aprendidas particularmente en lo que refiere a estrategias y
abordaje metodológico de proyectos socioproductivos a nivel microrregional.
Asociación municipal en Argentina
Pedro Piréz (1998) establece cuatro configuraciones de experiencias de cooperación
municipal: i- Cooperación por áreas significativas; es decir municipios que forman parte de una región productiva, o un área inundable o un mismo tipo de producto; ii- Cooperación por áreas de gestión, es decir,
cooperación en relación a políticas sociales,
medio ambiente, a cómo instrumentar servicios; iii- Cooperación por problemas comunes, es decir, municipios que tienen problemas comunes y que generan actividades de
cooperación para enfrentarlos y iv- Cooperación por proyectos comunes. En el relevamiento realizado los principales motivos
para la conformación de las cooperaciones
son por iniciativa de los municipios para
resolver problemas comunes el 80% y por la
necesidad de negociar frente a otros el 44%.
Las iniciativas de desarrollo económico concentran la mayor cantidad de casos, junto
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con turismo y medio ambiente son las que
reúnen más casos.
En cuanto a la caracterización de estas experiencias, sobre un universo de 72 casos el
50% se crearon en medio de la crisis de 2001,
mientras que un 31% consigna su creación a
partir de 1995 y el restante 8% con fecha
anterior. Esto da cuenta no sólo de la vigencia
que tiene el instrumento con motivo de la
crisis, sino de su tradición y antecedentes en
el tiempo y que por el contrario después del
2001 se acelera el proceso de creación de
nuevas microrregiones (Cravacuoroe, 2005).
En cuanto a localización, el 45 % de los casos
se ubica en la región pampeana, donde
involucra a más de 250 municipios y comunas. (Ver mapa microrregiones).
Competencias e Institucionalización
El 71% de las cooperaciones identificadas
tiene algún tipo de institucionalización, aspecto que demuestra que no hay obstáculos
para formalizar las iniciativas. En este punto
son los convenios y las actas de acuerdo los
instrumentos más utilizados. En cuanto a las
modalidades oportunamente se observó la
heterogeneidad de opciones, entre las que se
destacaba, por ser las más utilizadas, la de
microrregión (cooperación por proximidad
geográfica) y la de corredor productivo. Mario
Helgue (2000) define a los corredores y/o
consorcios como asociaciones de municipios
que se agrupan para promover desarrollo
regional e impulsar iniciativas productivas,
atendiendo necesidades comunes. Para este
autor, los corredores productivos hacen alusión a una regionalización ad hoc, en base a
criterios de homogeneidad y complementación productiva; dando como resultado la
delimitación de zonas de crecimiento común
que aparecen como un contexto favorable
para la expresión conjunta de actividades
vinculadas a la similitud socioeconómica;
con o sin proximidad geográfica. Desde esta
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Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
acepción la cooperación intermunicipal puede ser resultado de una iniciativa promovida
tanto desde los propios municipios, como por
parte de la provincia o la nación, como parte
de una política de desarrollo regional.
Si bien en el relevamiento realizado se observa un alto grado de institucionalización,
ante la diversidad de figuras asociativas nos
preguntamos por cuáles son las modalidades que por definición les brindan más autonomía para el desarrollo económico en materia de: ser sujeto de crédito, captación de
subsidios, facilitar planes de negocios, etc.
En principio se debe considerar que cada
Provincia tiene un margen importante de
regulación en estos temas y que es difícil
hacer generalizaciones.
A continuación se sintetizan los aportes de
Enrique Marchiaro (2006) que si bien propone no hacer generalizaciones observa algunas
distinciones. La microrregión puede ser formal o informal. La primera con reconocimiento provincial legal y/o constitucional
expreso (por ejemplo: Chaco) la segunda
tiene reconocimiento provincial y municipal
implícito. Lo formal y lo informal no le quita
importancia ni resta potestad alguna, ambas
son formas de institucionalización de base.
La figura de “base” (comarca, microrregión)
puede no tener implicancias administrativas
(jurídicas siempre las tiene). La calificación
de microrregión con sólo un acta acuerdo
como hacen muchos de los casos relevados,
no tiene consecuencias administrativas inmediatas y por ello hay restricciones, en principio, en materia de desarrollo local.1
En el marco del proyecto realizado la situación
de institucionalización de cada una de las microrregiones fue un aspecto significativo al momento de administrar los recursos y reforzar el componente asociativo entre los municipios que la
conforman. La existencia o no de figuras que
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permiten (en el marco de la legislación Provincial) la recepción y administración de fondos
como el caso de Córdoba y Chaco facilitó el
alcance de objetivos y reforzó el reconocimiento de la figura institucional de la micorregion
como instrumento ante sus miembros.
En cuanto a las fuentes de financiamiento
En materia de fuentes de financiamiento, el
60% de las cooperaciones consultadas oportunamente dijo acceder a ellas por la vía de
diferentes programas. A su vez, la falta o
insuficiente financiamiento externo fue señalado como un problema común en el 80% de
los casos consultados. El proyecto realizado,
dio cuenta de las limitaciones en materia de
financiamiento externo que declaran las micorregiones. Si bien están formadas para captar
recursos (subsidios, donaciones y créditos),
no tienen oferta para que esta expectativa se
cumpla satisfactoriamente. Por otra parte, antecedentes como el FONDO de Desarrollo
Productivo de la Provincia de Buenos Aires
que tuvo muchos problemas de subejecución
presupuestaria en plena crisis de los 90, dio
cuenta de que no es sólo la disponibilidad de
recursos lo que puede hacer exitosa una experiencia de cooperación intermunicipal.
En los casos trabajados, si bien se manejó un
fondo muy limitado de recursos, también se
observó que hay problemas de gestión que
pueden reducir el impacto de los programas
micorregionales y que sin recursos, tampoco
se producen avances que superen el voluntarismo de los municipios.
Los municipios consultados acordaron en
que hoy los programas nacionales son una
fuente muy limitada de recursos para las
microrregiones. Aspecto que no va en desmedro de que algunas de las experiencias hayan
alcanzado apoyos significativos pero no por
políticas específicas, sino por fondos gestionados de manera excepcional. Esto se vio
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especialmente en iniciativas de infraestructura y turismo y en menor medida en microcrédito como es el caso de Chaco. En el marco
del proyecto realizado quedó en evidencia la
debilidad financiera de las mircorregiones y
cómo esta debilidad las torna también débiles
desde el punto de vista político a los fines de
influir en la agenda provincial o nacional con
los temas que podrían tener tratamiento en
esa escala como es el caso de los programas
de desarrollo socioeconómico.
En cuanto al desarrollo económico
y la atención de la pobreza
La cooperación intermunicipal consiste en
superar diferencias en pos de ganar capacidad de negociación frente a la provincia y/o la
nación. Del mismo modo, la posibilidad de
brindar cobertura en materia de transporte,
salud, políticas sociales e iniciativas en la
gestión económica del territorio (producción
y trabajo) son motivos claros de asociatividad. La perspectiva del desarrollo local
circunscripta al municipio es la que aún persiste y que limita el impacto de las políticas
socioproductivas destinadas a beneficiar a
los sectores con menos capacidad de inserción y competitividad en el mercado. Los
sectores más afectados por la crisis requieren
de políticas específicas de promoción por
parte de las áreas especializadas en fomento
a la producción (a través de créditos, asistencia técnica y otras estrategias de comercialización).
En su momento se había observado que las
estrategias de desarrollo económico territorial (DET) identificadas en los proyectos que
llevan adelante las microrregiones consisten
en acciones de fomento en tres órdenes principales: el financiamiento, la comercialización y la productividad. (ver recuadro 2).
En materia de políticas y programas socioproductivos, entendiendo por tal a las iniciativas
Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
de política social destinadas a atender problemas de ingresos de los sectores más pobres y/
o más afectados por la falta de ingresos, durante el relevamiento se observó que un importante número de experiencias comprendían en sus
áreas de competencia la ejecución de políticas
sociales y socioproductivas entre los que se
destacaban programas de capacitación en oficios y microcrédito. Tanto el programa Manos
a la Obra (MDSN) y el Plan Más y Mejor
Trabajo (MTEySSN) fueron señalados por el
35% de las experiencias como acciones destinadas a mejorar la empleabilidad de los sectores más pobres. Esto no quiere decir que la
escala de estas iniciativas fuera regional, sino
que es el resultado de la sumatoria de experiencias de uno o más municipios de la microrregión, aspecto que en parte se reprodujo en el
proyecto realizado, en los casos donde no
estaba formalmente constituida la microrregión como son los casos del Gran Rosario y
Concordia.
Las iniciativas microrregionales en materia
socioproductiva apoyan la actividad de pequeños productores y están dirigidas a mejorar la
relación entre los recursos y las prácticas productivas locales lo que ha posibilitado mejoras
en la calidad, cantidad y diversificación en
encadenamientos productivos. La participación de los sectores con NBI es baja y esto
según la experiencia de ejecución de este proyecto se puede adjudicar tanto a la oferta de
programas nacionales y provinciales que no
promueven este tipo de asociactividad para
ampliar su escala, como a la lógica municipal
de trabajo con la pobreza que tiende a ser
territorial y dentro de límites jurisdiccionales
(políticos y administrativos). El proyecto realizado por el IIED-AL con foco en población
NBI, pudo constatar la dificultad que supone
para los municipios mancomunar esfuerzos
con población que tiene muchas dificultades
para hacer mejorar su productividad en actividades que no esten fuertemente apoyadas por
programas de fomento específico.
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
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Recuadro 2
Estrategias microrregionales de apoyo a los programas socioproductivos
Acceso a financiamiento: en este punto es relevante identificar la gestión y la articulación de las microrregiones con otros actores para el acceso a nuevos recursos. Las fuentes posibles de financiamiento no
sólo se limitan a entes públicos (como el Ministerios de Desarrollo Social o el Ministerio de Economía) sino
que también aparecen instituciones del ámbito privado.
Comercialización: La vinculación comercial entre municipios identifica la potencialidad de la oferta /
demanda entre los mismos. A su vez, la generación de espacios para la distribución de los productos,
como son las Zonas Francas, permite dinamizar el proceso de comercialización a menores costos y otorgando valor agregado a la producción local. Las acciones tendientes a construcción y/o mejoras en los
caminos posibilitan en estos proyectos optimizar accesos e intercambios en la región.
Mejoras en la Productividad de las iniciativas: Hemos podido identificar que los proyectos se enmarcan
principalmente en ámbito rural y con pequeños productores, por lo que podríamos señalar que estos
procesos productivos corren en desventajas por las dificultades de competitividad y comercialización.
Pero simultáneamente podemos decir que las iniciativas están dirigidas a mejorar la relación entre los
recursos y las prácticas productivas locales lo que ha posibilitado mejoras en la calidad, cantidad y diversificación en encadenamientos productivos, lo cual presenta sus aspectos positivos.
Sobre los actores sociales
La participación de la sociedad civil fue otro
de los aspectos que se revisó en la puesta en
marcha del proyecto en función de conocer
cómo se instala la cooperación en la sociedad
civil. En este punto interesó conocer cómo se
transversalizan las iniciativas y se suman
otros actores del desarrollo a las mismas, en
vistas a promover dinámicas de desarrollo
redistributivas e integradoras.
La inclusión de OSC en la micorregión comprendía a un 50 % de los casos relevados, en
los que se destacaba la participación de Consejos Consultivos, Organismos Provinciales
y Cámaras empresarias (en menor medida).
En consulta con gerentes de diferentes microrregiones se observa que la participación de
dirigentes y vecinos dependía del estilo de
cada intendente y que en los casos en los que
se llevan adelante experiencias de apertura,
la comunidad responde a las convocatorias y
actúa como aval para nuevas iniciativas.
En los cuatro casos trabajados por el IIEDAL, las dificultades para incluir de manera
estable a representantes de sociedad civil
como parte de la microrregión es atribuible
por lo menos a dos aspectos: i. el carácter
político de la cooperación municipal que
incentiva la participación activa de pares a
través de sus intendentes y eventualmente
equipos técnicos y ii. La cultura localista de
las organizaciones sociales que tampoco
visualiza el espacio como ámbito de incidencia. Estos aspectos dan cuenta tanto de la
naturaleza del espacio como de la cultura de
las organizaciones. A su vez, teniendo en
cuenta la falta de apoyo y promoción que
tienen estos dispositivos de cooperación entre municipios es deseable que amplíen su
campo de asociación con otros actores vinculados al desarrollo local. Y así sumar consenso en torno a sus iniciativas.
En este punto la experiencia desarrollada
por este proyecto indica la importancia de
respetar la naturaleza política/técnica del
espacio de cooperación de pares e incenti-
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Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
var de manera flexible la participación regular de los sectores que sí reconocen el ámbito micorregional como facilitador de sus
objetivos, como es el caso de las cooperativas de productores, los sindicatos y eventualmente los movimientos sociales en torno
a temas como el ambiental o el sanitario,
entre otros. En cuanto a figuras, las variantes
deben considerar desde mesas de trabajo
por sector, como ámbitos que articulen lo
local / microrregional a través de la representación microrregional de dirigentes que
actúen a nivel de los municipios, con la
figura de grupos o comités locales. La observación principal que arroja la experiencia
sobre este aspecto es reconocer que la convocatoria/interés de la microrregión, por
lógica tiende a restringirse a los actores que
a su vez actúan en ese plano.
Sobre el proyecto. Objetivos
y metodología
El proyecto “Participación ciudadana y desarrollo socioproductivo para el desarrollo microrregional” tuvo tres objetivos principales:
Consolidar la asociación y la cooperación multiactoral en la gestión de políticas sociales de promoción del empleo y
de generación de ingresos.
Incidir en las agendas locales de gobierno, incorporando en éstas la problemática socioeconómica ampliada a la microrregión.
Fortalecer la relación sociedad - estado
en vistas a hacer más eficiente la ejecución de los programas de promoción nacional, provincial y local.
Tal como se menciona más arriba, la composición de las microrregiones responden a una
lógica política territorial muy ligada a las
afinidades partidarias, cuestión que se supera
solo cuando los objetivos lo justifican. A su
vez se trata de un espacio político, donde la
figura de los Intendentes es la que le da
contenido al espacio. Entonces, la mesa de
coordinación de las entidades microrregionales, como se verificó en este proyecto, no
reúne habitualmente a los técnicos municipales ni a las organizaciones de la sociedad civil
que no sea para ocasiones que lo justifiquen.
Sobre la base de esta observación sobre la
lógica de funcionamiento, la metodología
de trabajo empleada para la ejecución del
proyecto implicó, un abordaje en tres niveles distintos. Estos son: un primer nivel que
refiere a los funcionarios de gobierno municipales y de las organizaciones microrregionales. Un segundo nivel se corresponde con
los técnicos (tanto de gobierno como de
organizaciones de la sociedad civil) que
tienen a su cargo la coordinación de programas y proyectos socioproductivos. Y un
tercer nivel de trabajo, es la población destinataria de los proyectos, es decir, los productores y/o beneficiarios de programas sociales.
En el primer nivel se ha trabajado en reuniones y talleres de discusión de políticas y
programas de asistencia a la población más
pobre, armado de agendas de trabajo relacionadas con la temática de lo socioproductivo, sobre los diagnósticos territoriales para
completarlos y compartirlos, así como sobre
la asignación de recursos para la ejecución
de los proyectos. En estas instancias de
trabajo se han elaborado los acuerdos necesarios para la ejecución de los proyectos
correspondientes al componente de apoyo a
iniciativas microrregionales. Este espacio
ha tenido como resultado nuevas iniciativas
adoptadas por los organismos microrregionales para la presentación de proyectos y la
procuración de fondos para otros proyectos
socioproductivos o para reforzar los aportes
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
realizados por este proyecto, y para el involucramiento de funcionarios en cuestiones
más operativas de los proyectos.
En el segundo nivel, el nivel de los técnicos,
se trabajó en un plano más operativo, sobre
el diseño y la ejecución de los proyectos.
Con ellos, mediante acciones de capacitación y asistencia técnica sobre formulación
y ejecución de proyectos socioproductivos
en el marco de la cooperación intermunicipal, se han diseñado los proyectos y ejecutado las acciones en los distintos territorios.
Los técnicos formados, tanto los municipales como los miembros de organizaciones,
han sido los responsables de la coordinación
de las acciones territoriales y del trabajo
operativo con los grupos de productores.
Los grupos de técnicos han sido la pieza
clave para alcanzar la población destinataria
de las acciones previstas en cada proyecto.
El desarrollo de capacidades a nivel de los
técnicos ha sido uno de los objetivos principales. Esto se observa, en la mayoría de los
casos, en la aplicación de los conceptos y las
herramientas, que son transferidas a otros
programas municipales y/o microrregionales, según la evaluación que ellos mismos
hacen del proyecto.
Con el tercer nivel de trabajo, la población
destinataria de los proyectos, también se
han efectuado acciones directas, de forma
tal de co-gestionar con los técnicos las
acciones programadas y simultáneamente,
acompañar las actividad de éstos con asistencia en los aspectos emergentes de la
propia experiencia. Y, al mismo tiempo,
actuar como modelos de trabajo sobre contenidos y procesos que los técnicos no están formados, en muchos casos, para acompañar tales procesos. Algunos resultados
de los observados con esta población son,
entre otros, la organización en comisiones
de las cooperativas para eficientizar la labor colectiva, el armado de planes comer-
53
ciales, el análisis de la estructura de costos
de los proyectos y de la producción, la
cooperación entre organizaciones del mismo sector productivo, los acuerdos colectivos para la administración de fondos, e
importantes intercambios entre los grupos
de productores.
Acerca de la ejecución del proyecto
Como se expresó previamente, el proyecto
se llevó a cabo en cuatro microrregiones. En
cada una de ellas se seleccionó un proyecto
socioproductivo central a trabajar, más allá
de haber discutido y diseñado acciones con
los equipos técnicos para otras experiencias.
Al momento de identificar aspectos que limitaron la ejecución del proyecto, se observan principalmente, dos factores. El primero, ligado al período electoral y el segundo,
vinculado a las capacidades de gestión de
los entes microrregionales. Si bien ambos
factores estaban previstos en la planificación, conviene repasar su incidencia.
En cuanto al contexto electoral hay que
considerar que las microrregiones están
compuestas por municipios de diferentes
partidos políticos. Esta situación generó la
dilación de decisiones, la suspensión de
reuniones de trabajo y de Comisiones Directivas, y, en algunos casos, la ausencia de
interlocutores en los distintos niveles de gobierno.
El segundo factor externo, fue la limitada capacidad de gestión de los organismos microrregionales. En dos de los casos, la selección de los
proyectos y las microrregiones para asistir se
eligieron teniendo en cuenta la institucionalidad que ya poseían. Sin embargo tal como se
identificó en el relevamiento realizado, éstas
tenían dificultades como falta de estructuras
técnicas estables, bajo nivel de gestión de pro-
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yectos, escasez de recursos tanto técnicos como
económicos. Esto llevó a que antes de comenzar
con la ejecución de los proyectos se trabaje en
capacitación y asistencia técnica a equipos microrregionales para tener mejores bases para
montar los proyectos seleccionados.
Asimismo se pueden mencionar también algunos factores claves que contribuyeron a la
ejecución de las acciones. Por un lado, las
políticas de promoción de programas socioproductivos ya han logrado instalarse en la
agenda de los municipios, en parte debido a la
fuerte presencia de programas nacionales que
se han ejecutado en los últimos cinco años.
Esto, que se había presentado como factor
limitante para otros proyectos, hoy se ha
convertido en un factor facilitador para la
sensibilización y capacitación de funcionarios y técnicos. La instalación de la temática
e impulso que se le ha dado a los programas
socioproductivos, aún requiere de mejoras en
el acompañamiento técnico y una adaptación
de algunos procedimientos municipales que
los acompañen. Sobre estas dos cuestiones
mencionadas se pueden comentar dos ejemplos. Con relación a las capacidades técnicas
que requieren las iniciativas con enfoque
socioproductivo (MAyU 2005), todavía no
hay suficientes técnicos que acompañen los
procesos asociativos de grupos de productores o los procesos de conformación de cooperativas. Con relación a los tiempos de los
procedimientos municipales y los requisitos
exigidos, no se ajustan a la realidad de los
destinatarios, ni acompañan los tiempos de la
producción.
Las debilidades mencionadas, pudieron neutralizarse por medio de un abordaje microrregional. Por un lado, en lo técnico por la vía de
reuniones de capacitación y planificación, se
han dado naturalmente intercambios de recursos humanos entre municipios integrantes
de las microrregiones. Por otro lado, con
relación a los mecanismos y procedimientos
Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
municipales, las entidades microrregionales
más institucionalizadas con las que se trabajó
(EINCOR y CORPRENOCH), han demostrado mayor agilidad en la ejecución de los
fondos y menores condicionamientos políticos y burocráticos. Entendemos que el nivel
de las microrregiones otorga a los proyectos
un perfil mayoritariamente técnico (además
del político) que permite agilizar cuestiones
ligadas a la ejecución de fondos con escala
regional, aspecto que no pueden resolver
fácilmente los municipios.
Observaciones y comentarios
sobre el proceso
Volviendo a los tres niveles de trabajo que
hemos definido anteriormente, el plano de los
funcionarios, el de los técnicos y el de los
emprendimientos socioproductivos podemos
comentar algunas observaciones que surgen
de la propia ejecución de los proyectos en
cada territorio. (Ver recuadro 3)
El plano de los municipios
y de los funcionarios
En este plano se puede observar que la lógica
dominante de la cooperación es la lógica política. Si bien la cooperación intermunicipal
puede responder a un eje particular de política
regional, los vínculos que se establecen entre
los distintos municipios responden a una lógica político partidaria. Asimismo, las relaciones entre municipios no son simétricas. Existen entre éstos diferencias de tamaño significativas que en algunos casos determinan la estructuración de la microregión en torno a un
municipio más grande como es el caso de la
microregión Concordia. Los restantes municipios pequeños parecen como “ir a la cola” del
más grande, que es quien marca los lineamientos de las políticas, la agenda de trabajo y es
quien posee mayor poder de negociación con
la provincia y la nación.
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
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Recuadro 3
Cooperación Intermunicipal: planos de trabajo
Municipio
Funcionarios
Lógica político partidaria
Líneas de gestión
Convocatoria y operacionalización del PDE
Nivel de Técnicos
Diferencias entre municipios (tamaño y
realidades)
Organización en torno a un municipio más
grande
Agenda de problemas diferente
Visión del territorio microregional
Lógica técnica (de programas/proyectos)
Reciben demanda de productores y ejercen
fuerza de demanda hacia nivel de
funcionarios
Diferentes capacidades (fortaleza y dificultad)
Socedad Civil
Lógica de la demanda es municipal (no
microregional)
(Emprendimientos Socioproductivos)
Nivel de desarrollo de unidades productivas
Intereses comunes e intereses contrapuestos
Acuerdos / conflictos
Capacidades técnicas variadas
Por otro lado, hay que reconocer que las
diferencias entre los municipios integrantes
de la cooperación también se reflejan en las
problemáticas que cada uno de ellos presenta
como prioritaria. Tal como se mencionaba
más arriba, “los pobres no se comparten”, y
mucho menos cuando hay municipios que
tienen escasos niveles de pobreza. La problemática de la pobreza, así como otros temas,
marcan agendas territoriales diferentes entre
los municipios.
Por último, hay que resaltar el valor que
posee para los funcionarios de una microrregión la posibilidad de participar de un espacio de discusión del territorio. En este sentido
y dejando de lado las diferencias antes mencionadas, existe un acuerdo natural esencial
para el desarrollo microrregional que consis-
Agenda sobrecargada
Importante valor al intercambio y la integración
Relación mediatizada por municipio
Relación directa con técnicos para aspectos del
proyecto socioproductivo
Vocación asociativa y de intercambio con otros
productores (potencial)
te en la visión compartida de la microrregión
que poseen los funcionarios integrantes de la
misma, como un territorio con características
y problemas comunes con potencial de ser
atendidos con políticas y programas de forma
integrada.
El plano de los técnicos
En el plano de los técnicos hay una especie de
“lugar del medio”, que dificulta el desarrollo
de los proyectos. Los técnicos municipales,
que son en la mayoría de los casos, los
integrantes de los equipos técnicos de las
organizaciones microrregionales, se presentan como los responsables de la relación
municipio-microrregión, en términos de articular los programas de desarrollo sociproductivo. Estos tienen dentro de su fun-
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ción establecer y mantener el vínculo con los
destinatarios de los proyectos en sus municipios, mantener el diálogo con los funcionarios de su gobierno y llevar adelante las líneas
políticas que éstos deciden y, a su vez, participar de los espacios de discusión, diseño y
ejecución de los proyectos que resulten en el
nivel de la cooperación municipal. Además
de recordar que la escasez de técnicos municipales es significativa, y mucho más en municipios más pequeños, con lo que recae
sobre un pequeño grupo de técnicos cada vez
mayor cantidad de tareas a su cargo, tenemos
que tener en cuenta que, con los proyectos
microrregionales, se les agrega una labor
adicional. Seguramente que en muchos casos
la ejecución de un proyecto a nivel microrregional puede contribuir a mejorar y potenciar
las acciones de los proyectos que se ejecutan
a nivel municipal y esto descomprimir las
tareas de los técnicos. No obstante, la primera
impresión sobre la participación técnica en el
espacio microrregional es que recargará la
agenda de trabajo.
Por otro lado, las capacidades técnicas de
los equipos municipales son variadas. Esto
da cuenta de un potencial de intercambio de
técnicos, que en algunos casos se ha dado de
manera no sistemática. Existen ejes temáticos y problemáticas comunes que fueron
resueltas de una manera eficiente y que pueden ser replicables en otros lugares. Este
intercambio de experiencias y saberes entre
técnicos se observa como valioso entre los
equipos, pero para ello deben darse las condiciones que los faciliten y el espacio de
intercambio para su conocimiento. Tanto en
el punto anterior como en este, juega un
papel fundamental la decisión política de los
funcionarios municipales sobre los técnicos. En muchos casos son ellos quienes
determinan la agenda de los técnicos y esto
favorece o condiciona la participación en un
espacio de cooperación intermunicipal en el
nivel que estamos hablando.
Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
El plano de los proyectos socioproductivos
Tal como ha sido la principal hipótesis del
proyecto ejecutado por el IIED-AL, la microrregión como espacio territorial y como instancia de cooperación entre municipios puede otorgar a los emprendimientos socioproductivos una posibilidad de mejora en las
políticas orientadas a estas iniciativas de generación y mejora de ingresos y un cambio en
la escala que comprenda a mayor número de
personas o pequeñas unidades productivas.
Pero además, un mayor poder de negociación
con gobierno nacional y provincial, un intercambio de recursos, un abordaje común y
colectivo de las problemáticas productivas
en un territorio y el acceso a mejores niveles
de asistencia técnica.
Los diferentes grados de desarrollo de proyectos socioproductivos, tanto en términos
tecnológicos, organizativos como de escalas de producción, requieren acciones distintas por parte de los programas de promoción. En términos de diseño y ejecución de
un programa microrregional de apoyo a un
sector, esto debe interpretarse como una
diversificación necesaria en su diseño dadas
las diferencias existentes en los niveles de
desarrollo y necesidades de asistencia de
cada grupo. Esto supone, entonces, elaborar
programas que posean una variedad de componentes y acciones flexibles, adaptables a
las realidades de los diferentes destinatarios.
Otro aspecto relevante a mencionar, a partir
de la experiencia de ejecución del proyecto,
refiere a la demanda que ejercen los grupos
destinatarios e integrantes de los proyectos
socioproductivos. Estos no demandan a la
microrregión, ya que ésta no es vista como
interlocutora para resolver sus necesidades.
Esta es una figura relativamente novedosa.
Junto a esto, la modalidad instalada de la
demanda social, se da por la vía del municipio
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
en forma directa. Esta situación, se ha podido
modificar en parte en dos de las cuatro experiencias, ya que se logró, a partir de la perspectiva microrregional de trabajo con los
proyectos socioproductivos, acercar la provincia a los proyectos para asistirlos técnica
y económicamente.
Por último, si bien sabemos que en nuestro
país es todavía muy escaso el desarrollo de
una cultura asociativa, cabe rescatar la vocación de integración que se ha dado en la
mayoría de los casos. El ejemplo más paradigmático es el del grupo de ladrilleros de la
microregión EINCOR. Esta actividad ha sido,
tradicionalmente, familiar e individual. Sobre
la base de esta premisa presumimos que no
existiría una voluntad asociativa significativa.
La experiencia de éste y otros muchos proyectos, ha demostrado que trabajando con los
grupos la integración sobre la base de intereses
comunes y acompañando técnicamente los
procesos de construcción colectiva se pueden
lograr importantes resultados. En definitiva se
trata de mejorar las condiciones de trabajo, el
acceso a los bienes, las posibilidades de negociación de los grupos de productores más
desfavorecidos, desatendidos, y excluidos de
las tramas productivas de mayor dinamismo,
las que les permitirían un crecimiento cualitativo y cuantitativo.
Comentarios finales
La cooperación intermunicipal construye sus
propias características, abonadas fuertemente por la experiencia de trabajo a nivel del
Desarrollo Local, pero con una agenda y
capacidades que pueden (deben) complementarse a la agenda de los municipios. Así como
se observa que las organizaciones microrregionales constituidas reúnen, en algunos aspectos, dificultades similares a las de los
municipios, también es importante señalar
las particularidades de este tipo de organiza-
57
ción intermedia entre los municipios y las
provincias.
La ejecución de este proyecto, a pesar de su
modesto financiamiento, demostró que el
impacto de políticas y programas socioproductivos en escala territorial / microrregional
es sumamente enriquecedor tanto para los
actores económicos y sociales que las promueven, como para mejorar el impacto de las
políticas públicas y hacerlas más eficientes.
En el marco de este proyecto los beneficios
que se pudieron constatar para los pequeños
productores fueron, entre otros: la posibilidad de ampliar mercados y escala de producción, conocer y/o acceder a diferentes tecnologías de producción dentro del rubro, intercambiar productos y servicios con otras localidades y de acceder a servicios que de otra
forma no accederían. Es evidente que, como
estamos hablando de proyectos socioproductivos montados en su mayoría con escasos
recursos económicos y técnicos, esto debería
enmarcarse en un programa de trabajo abierto y flexible que pueda contener la diversidad
de la problemática de la microrregión, atendiendo a su vez la complejidad de los problemas con los que se encuentran los productores de pequeñas unidades económicas que
son entre otros: falta de financiamiento y
asistencia técnica, precariedad de las condiciones de trabajo, falta de apoyo para la
búsqueda y/o consolidación de los canales de
comercialización y asistencia para la constitución de grupos cooperativos.
Por su parte, el beneficio de la cooperación a
nivel de los municipios y para las políticas
públicas enfocadas en esta dirección, se puede observar en el intercambio y la replicabilidad de experiencias realizadas con el potencial adicional de incrementar los resultados
de las primeras como consecuencia del aumento de la escala, en el acceso a recursos
técnicos más variados y específicos, en la
constitución de fondos de asistencia econó-
58
mica más eficientes que eviten los procedimientos burocráticos municipales que no
acompañan los tiempos de producción, en la
planificación de la asistencia a proyectos con
perspectiva territorial.
Para ello se debe trabajar en los aspectos
mencionados como la falta de experiencia
asociativa de los municipios, los problemas
de gestión de las organizaciones microrregionales, las asimetrías entre actores y niveles de
gobierno, así como el acceso a recursos adicionales para el diseño de programas de ejecución territorial. Sobre la base de la experiencia del proyecto comentado en este artículo, podemos mencionar diferentes estrategias y acciones posibles de diseñar para dar
mayor impulso al desarrollo socioproductivo
microrregional.
a) La formación de técnicos y la constitución de equipos territoriales sobre la
base de las realidades socioeconómicas y de los proyectos en cuestión. Se
pueden integrar equipos con técnicos
municipales y con técnicos de otras organizaciones del territorio. Es importante que haya un número de técnicos estable para atender las demandas de los
distintos proyectos.
b) La constitución de fondos de apoyo específicos para las distintas actividades productivas. Se pueden conformar fondos de
apoyo destinados a las actividades productivas que sean diseñados sobre la base de las
características de la propia actividad (tiempos y ciclos productivos, estrategias de desarrollo, planes de inversión, generación de
nuevos puestos de trabajo) y que, en el
mediano plazo, dependiendo de cada caso,
puedan ser administrados por los mismos
grupos de productores.
c) La sistematización y difusión de modelos de trabajo. Esta estrategia está aso-
Adriana Clemente y Claudio Lesnichevsky
ciada a la posibilidad de producir intercambios entre los distintos municipios de
una microrregión que enfrentan problemas comunes y la posibilidad de replicar
modelos de trabajo probados y con la
experiencia técnica acumulada, lo que
permite un ahorro de dinero, esfuerzo y
tiempo.
d) El fortalecimiento de la gestión de las
organizaciones microrregionales o de
cooperación intermunicipal. Los organismos microrregionales carecen, en su
mayoría de estructuras de funcionamiento técnicas. Poseen, una pequeña estructura administrativa que acompaña la labor de
un gerente o coordinador. Pero, si acordamos que esta instancia asociativa de gobiernos municipales puede involucrarse
más en la problemática de desarrollo social, es imprescindible discutir una modalidad de funcionamiento técnico y su financiamiento que logre hacer efectiva esta
función. Las formas que pueden adoptarse
son variadas: a través de equipos propios,
o de representantes de los distintos municipios que la componen, o de equipos representantes de diversos actores del territorio.
Lo que no puede estar ausente en este
proceso es la decisión política de incluir
esta problemática en la agenda territorial.
e) La articulación de recursos e infraestructura productiva. El aprovechamiento de la infraestructura del territorio como
mecanismo de minimizar los efectos de la
carencia de algunos equipos, materiales o
capacidades no es una práctica instalada.
Con esto, no se quiere decir disponer de
infraestructura mínima y compartirla,
como un “arreglárselas con lo que hay y
después se ve”, sino todo lo contrario, se
trata de identificar la infraestructura y los
recursos existentes (muchas veces con
capacidad ociosa) para no duplicar innecesariamente inversiones en un territorio,
Políticas socioproductivas y Cooperación Municipal en Argentina.
y canalizar los recursos racional y estratégicamente.
La cooperación intermunicipal es un hecho
para un conjunto significativo de provincias
y municipios. Sin embargo todavía está lejos
de alcanzar el nivel de desarrollo deseable.
Son escasas las políticas públicas dirigidas a
trabajar en esta línea. El proyecto realizado
por el IIED-AL confirma la relevancia que
tiene el abordaje microrregional para el desarrollo de programas socioproductivos y el
potencial técnico, económico y político de
este tipo de articulación.
59
Elgue, M. territorios organizados y desarrollo
local asociativo. Mimeo. Apartado 4. Páginas 7
a 11.
Marquiaro, E. El Derecho Argentino y lo Intermunicipal. Más fortalezas que debilidades.
Revista Medio Ambiente y Urbanización. Año
22. Nº 64. Mayo 2006.
Pirez, P. Cooperación Intermunicipal en el marco
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Secretaría de Promoción Social. Del 27 al 29 de
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Notas
Bibliografía
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Cravacuore, D. Análisis del Asociativismo Intermunicipal en Argentina. Revista Medio Ambiente y
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Hardoy, J. Importancia del estudio de los centros
intermedios y pequeños. Boletín de Medio
Ambiente y Urbanización. Año 5. Nº 17. Diciembre 1986.
1. Si hay ley provincial que lo prevea puede
darse la figura de un “ente autárquico” (este
podría ser el caso de las comarcas) o de un
consorcio de base provincial. Pueden también
apelar a una fundación o una sociedad anónima
y otras figuras de derecho privado como “brazo
ejecutor”. Los entes (de base provincial o local)
y las asociaciones civiles sin fines de lucro hoy
parecen más idóneos para el desarrollo local. Sin
embargo, Marchiaro plantea que en la medida
que este espacio se valore desde Nación y Provincia se darán condiciones que requieran otras
figuras.