RESUMEN EJECUTIVO DESARROLLO DEL MODELO

RESUMEN EJECUTIVO
DESARROLLO DEL MODELO CONCEPTUAL DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRADO DE
INFORMACIÓN FINANCIERA SIIF1
Contaduría General de la Nación - Ministerio de Economía y Finanzas
República Oriental del Uruguay
El presente documento constituye el Resumen Ejecutivo del Informe de Modelo Conceptual de Alto
Nivel del nuevo SIIF, encargado por la Contaduría General de la Nación del Ministerio de
Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay.
El desarrollo de este proyecto tiene su origen en los resultados del proyecto de Diagnóstico del
SIIF actual encargado por la misma institución a finales del año 2008. El SIIF actual se encuentra
en operaciones desde el año 1999, y desde su entrada a producción a la fecha se incorporaron
distintos módulos al “núcleo” inicial. El SIIF actual es un sistema desarrollado en base a funciones,
y no a procesos y, si bien cuenta con las principales funciones de un SIAF, éstas tienen un bajo
nivel de integración entre ellas, en especial en relación a la integración presupuestaria contable.
Por último cabe mencionar que a nivel de plataforma tecnológica es un sistema cliente-servidor, en
base a tecnología de la década pasada.
Producto de dicho diagnóstico se detectaron una serie de problemas estructurales y de sistema
entre los cuales es posible mencionar los siguientes:
•
•
Problemas estructurales del SIIF actual
o Ausencia de un Modelo Conceptual que defina en forma precisa el alcance, las
principales funcionalidades en forma integrada y cobertura del SIIF
o Presencia de una arquitectura tecnológica base no consolidada, que no presenta
elementos comunes para sus distintos módulos
o Excesiva fragmentación de los módulos del SIIF=> visión de funciones y no de
procesos
o Ausencia de procesos y mecanismos necesarios para la integración financiero contable en forma automática.
o Disociación entre la programación y ejecución financiera (SEG) con la información
de metas e indicadores (SEV) y avance físico de obras
o Ausencia de una política integral de control interno
Problemas a nivel de sistemas del SIIF Actual
o Diferencias en las cifras presupuestarias del SIP (valores históricos) y SEG
(valores nominales)
o Doble digitación de la misma información en distintos módulos del sistema
o Información poco oportuna
o El modulo contable (SIC) no se desarrolló por completo, por lo tanto no es posible
generar los informes financieros y contables en forma automática desde el
sistema.
1
Este Resumen Ejecutivo corresponde al Documento Modelo Conceptual de Alto Nivel del Nuevo SIIF elaborado por un
Equipo de Consultoría Internacional liderado por Alberto Arenas de Mesa y Gerardo Uña, conformado por Carmen Paladino,
Ricard Vila y Jaime Oviedo en conjunto el equipo de CPA Ferrere liderado por Gabriel Oddone y Bruno Baccino 1 o
o
o
o
Registros de ingresos y de pago de la deuda con bajo nivel de integración al SIIF
Debilidades en su capacidad de generación de Reportes (imposibilidad de obtener
reportes a una fecha distinta a la actual)
Generación manual de informes a partir de extracciones de la Base de Datos
Bajo nivel de integración con sistemas de apoyo, como por ejemplo el Sistema de
Compras (SICE) y el Sistema de Inversión Pública (SISI)
En resumen, el SIIF actual esta conformado por una serie de módulos y sistemas, los cuales
no presentan una integración a nivel conceptual a la vez que no existe una interoperabilidad
plena entre ellos bajo un enfoque de procesos de negocio. Esta situación afecta la generación
de información financiero contable oportuna, relevante y confiable, impactando sobre la gestión
diaria del sector público, tanto a nivel de los Ministerios y Unidades Operativas como a nivel de
las autoridades de la CGN y del MEF para la toma de decisiones y rendición de cuentas.
EL NUEVO SIIF
Un instrumento central para la gestión financiera contable del sector público es la utilización de
tecnologías de la información y comunicación (TICs), bajo la forma de Sistemas Integrados de
Administración Financiera (SIAF). El concepto SIAF hace referencia al uso de TICs en la gestión
financiera con el fin de apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades de la gestión
de los recursos públicos y la mejora del desempeño de las entidades públicas, así como la
preparación de los Estados Financieros, que incluyen los estados contables, los estados de
ejecución presupuestaria, los informes de flujos de fondos, el estado de la deuda pública y el
estado de activos fijos. Un proyecto de fortalecimiento de este tipo de sistema, como es el caso del
Sistema Integrado de Información Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas de la
República Oriental del Uruguay requiere la definición de una estrategia de desarrollo consistente y
sólida. Para ello es necesario el desarrollo de un Modelo Conceptual, que establezca con precisión
el alcance funcional del sistema, la definición de la arquitectura de base a utilizar y la programación
de las fases de desarrollo necesarias para desarrollar una nueva versión del SIIF.
En líneas generales un Modelo Conceptual (MC) debe definir los objetivos, el alcance y la
cobertura del SIAF, junto con una visión general del marco de la gestión financiera pública, los
principales requisitos de los usuarios y los procesos clave de la gestión financiero contable que el
sistema de información debe apoyar, junto a la definición de la arquitectura tecnológica de base
para su desarrollo.
Objetivos del sistema
• Disciplina fiscal, generando información financiera oportuna para monitorear y controlar la
evolución del gasto público en línea con las capacidades actuales y proyectadas de
financiamiento del Sector Público.
• Eficiencia en la asignación y captación de los recursos, generando mayor y mejor
información para la toma de decisiones sobre la priorización de políticas y programas
públicos en distintos niveles de la Administración Pública.
• Eficiencia operacional, proporcionando herramientas prácticas que faciliten la gestión de
los recursos financieros y brinden información oportuna y relevante para la toma de
decisiones a nivel operativo en los Incisos.
• Eficiencia en la rendición de cuentas, generando información contable oportuna y
confiable que le permita dar mayor transparencia a la rendición de la cuentas públicas.
2 Alcance
En términos generales el alcance del SIIF se compone de un conjunto de módulos principales, los
cuales contienen principalmente las funcionalidades financiero contable que operan de forma
integrada. Estos módulos son presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público. A su vez, el
SIIF cuenta con el apoyo de un conjunto de módulos complementarios, los cuales se
interrelacionan con los módulos principales. Estos módulos son gestión de recursos humanos,
compras y contrataciones, recursos, inversión pública y administración de bienes, entre otros.
Una adecuada interoperación entre los módulos principales y los módulos complementarios
permite una gestión pública más eficiente, al evitar, por ejemplo, la doble registración de la
información en distintos sistemas asegurando su consistencia. A su vez, fortalece el ambiente de
control sobre las finanzas públicas, generando un registro presupuestario y contable, sobre la base
del devengado, que permita relacionar en forma directa las operaciones que generan (deudas) o
pueden generar (contingencias) obligaciones para el Estado y la disponibilidad presupuestaria
necesaria para afrontar las mismas, evitando la generación de deuda flotante no registrada, que
distorsiona la situación fiscal. A su vez permite registrar de forma oportuna las variaciones del
patrimonio del sector público.
Esponsorización y éxito del proyecto
En forma concurrente a la definición del Modelo Conceptual, existen una serie de condicionantes
que promueven el éxito del proceso de desarrollo e implementación del nuevo SIIF. Es necesario
tener presente que estas condiciones no garantizan por sí solas su reforma exitosa, pero su
ausencia condiciona fuertemente las posibilidades de éxito. Entre los factores más relevantes es
posible mencionar el apoyo de las máximas autoridades y la participación de los usuarios finales
del sistema a lo largo del proceso, junto al fortalecimiento de capacidades institucionales del sector
público. El desarrollo de estas actividades por parte del MEF es de suma relevancia en el caso del
desarrollo del nuevo SIIF.
PRINCIPALES ASPECTOS DEL MODELO CONCEPTUAL DEL NUEVO SIIF
El nuevo SIIF tendrá como cobertura la Administración Central (Incisos 02 al 15 y 20 y 24), los
Organismos del Articulo 220 de la Constitución (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte
Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ANEP, UDELAR, INAU, ASSE) y Poder
Legislativo. Además, se debe tener en cuenta que a nivel del Modulo de Contabilidad debe
realizarse la consolidación del Sector Público, por lo cual es necesario contemplar al resto de las
entidades que por si mismas son entes contables.
Los requisitos de alto nivel que el nuevo SIIF deberá cumplir son: trazabilidad, seguridad, uso de
clasificadores principales y secundarios, visibilidad sobre ejercicios futuros, gestión de múltiples
monedas, conjunto de pantallas de usuario uniforme y la generación de una documentación
exhaustiva que asegura su mantención.
El SIIF contará con dos grandes bloques a alto nivel: el SIIF II Transaccional y SIIF II Agregación
El SIIF II Transaccional es el sistema de operación diaria para el registro de todas las
transacciones detalladas que se generan asociadas a la administración y el manejo de las finanzas
de las instituciones dentro de ámbito de cobertura. Su función principal es constituir un registro
único, oportuno y veraz de todas las transacciones presupuestarias, contables, de tesorería y de
3 servicio a la deuda realizadas como resultado de la operativa habitual de la administración de las
finanzas públicas. A su vez debe permitir a los funcionarios encargados de la intervención y
auditoría observar el correcto funcionamiento y el cumplimiento de la legalidad en cada una de las
operaciones realizadas.
Por su parte, el SIIF II Agregación se encarga de aglutinar y almacenar toda la información de
detalle obtenida a través del SIIF II Transaccional y prepararla para que pueda ser explotada en
forma de reportes orientados a usuarios tácticos y estratégicos. El SIIF II Agregación proporcionará
información de cada uno de los incisos así como información consolidada de todas las instituciones
del ámbito de cobertura, la cual será de gran utilidad para la toma de decisiones tanto por parte de
los incisos como de los Organismos Rectores. Desde el SIIF II Agregación se contará con todos los
elementos necesarios para poder realizar los Estados Financieros del Gobierno Central
Consolidado, como así también los Estados Financieros Individuales de cada uno de los entes
contables definidos en el ámbito de cobertura del nuevo SIIF.
De forma más precisa, el SIIF II Transaccional se organiza en cuatro módulos principales,
Presupuesto, Contabilidad, Deuda y Tesorería.
• Presupuesto: que contempla la formulación, la ejecución, las asignaciones y la evaluación
presupuestaria
• Contabilidad: que ejerce de núcleo integrador del sistema puesto que el resto de
subsistemas impactan en ella de forma constante.
• Tesorería: que gestiona la Cuenta Única, el plan de caja, la ejecución de los pagos y
cobros y el registro de los ingresos.
• Deuda: el módulo de deuda que registra tanto las emisiones como la gestión del servicio
de la deuda
Además el SIIF II deberá proporcionar funciones de soporte a la gestión financiera. La
definición de optimizaciones en aspectos relacionados a la usabilidad del nuevo SIIF que mejoren
la interacción del usuario con el sistema bajo un entorno de uso amigable, es un aspecto central en
el momento de promover mejoras en las funciones de soporte a la gestión financiera. En los casos
donde el sistema se encuentra orientado al registro de transacciones financieras-contables y no al
apoyo de los procesos financieros, es posible observar la mala práctica de acumular información a
lo largo del mes, y sólo concentrar su registro en el sistema, generalmente en las áreas de
contabilidad, en las fechas cercanas al cierre presupuestario / contable mensual. Por ello se
propone la inclusión de las siguientes funcionalidades que mejoren en forma sustantiva la
usabilidad del nuevo SIIF: orientación a documentos de negocio, seguimiento administrativo y
alarmas financieras.
Como parte del desafío de modificar el enfoque del SIIF actual, desde un sistema orientado a las
funciones a un sistema orientado a los procesos, el nuevo SIIF deberá incorporar funcionalidades
de apoyo a la operación financiero contable es un factor que promueve este cambio de
orientación promoviendo la captura de información en forma oportuna. Para ello el sistema debe
registrar información de los montos comprometidos para ejercicios posteriores al vigente y debe
también automatizar la mayor cantidad posible de tareas realizadas por los usuarios en forma
repetitiva basados en cálculos realizados sobre algoritmos simples.
El SIIF actual presenta debilidades en las funciones de apoyo específicas para las tareas de
auditoría, tanto para las realizadas por el Tribunal de Cuentas como por los órganos internos de
auditoría. La nueva versión del SIIF debe permitir automatizar la realización de las funciones de
control y auditoría tanto de los órganos de control externos como internos.
4 La cobertura institucional tiene necesidades de gestión particulares motivadas por la diversidad de
servicios que el aparato estatal presta a la ciudadanía. Ello implica que el nuevo SIIF, tanto en el
registro de la información, como en la explotación de la misma debe ser capaz de acomodar estas
diferencias a través de funcionalidades avanzadas de Configuración. Sólo así el sistema aportará
valor a los Incisos y Unidades Ejecutoras, al respetar, en la medida de lo posible, sus
particularidades. Un sistema que no contemple este aspecto aporta un gran valor a los Órganos
Rectores pero un valor cuestionable a las distintas entidades públicas, desincentivando su
utilización.
La reportabilidad es uno de los elementos principales de todo sistema de información y constituye
uno de los productos que mayor valor añadido ofrece tanto al usuario operativo como al usuario
estratégico. En la definición de reportabilidad del SIIF II distinguimos cinco tipos de reportes
distintos:
• Reporte de búsqueda: reportes asociados al sistema transaccional que permite obtener
listados de las principales entidades del sistema según un conjunto de filtros predefinidos.
o El usuario objetivo es todo aquel que use el sistema transaccional para registrar la
información o auditar la información registrada.
• Reporte operativo: reportes asociados a la operación de una unidad ejecutora. Permite
ver información con mayor nivel de transformación que las búsquedas.
o El usuario objetivo es tanto un responsable de unidad ejecutora como un perfil
operativo al interior de la unidad ejecutora.
• Reporte analítico: reportes que permiten ver información a nivel de inciso o de todas las
instituciones del ámbito de cobertura del SIIF. Permiten ver información con mayor nivel de
transformación que los reportes operativos.
o El usuario objetivo es un perfil táctico o estratégico con responsabilidad de análisis
sobre un inciso o incluso sobre el conjunto de incisos.
• Reporte estratégico: reportes que permiten ver información a nivel de inciso de toda la
administración central. Presentan información en base a indicadores y gráficos que
permiten monitorear los principales objetivos de gestión y gobierno.
o El usuario objetivo es un perfil estratégico con responsabilidad de análisis sobre la
administración central normalmente perteneciente a los OO.RR.
• Área de análisis: el área de análisis es un lienzo en blanco donde el usuario tiene acceso
a las medidas y dimensiones de análisis a partir de las cuales se genera la reportabilidad
analítica y estratégica. Sobre los datos almacenados el usuario puede crear sin restricción
sus análisis ad-hoc combinando a su libre voluntad las métricas y dimensiones disponibles.
o El usuario objetivo es un perfil con un nivel de usuario avanzado de herramientas
de Inteligencia de Negocio (BI) que da soporte analítico a niveles directivos del
MEF o de los Incisos.
Considerando la mayor utilización de sistemas de información en el ámbito público es cada vez
es más crítico que dichos sistemas tengan la capacidad de intercambiar información entre
ellos. En un SIAF este aspecto es de vital importancia puesto que en muchos casos depende
de la capacidad de interoperar que dicho sistema sea “integrado” o no. La interoperabilidad
es una capacidad indispensable para el nuevo SIIF. Esta funcionalidad se desarrollará
potenciando y/o aprovechando la plataforma de interoperación del estado uruguayo
desarrollada por la AGESIC en todos los casos que sea posible.
5 PRINCIPALES ASPECTO DE LA INTEGRACIÓN PRESUPUESTARIA Y CONTABLE
El Módulo de Presupuesto y el Módulo Contable son partes esenciales -no las únicas-, del
Sistema Integrado de Administración Financiera, como es el caso del SIIF. Ambos tienen
elementos propios y comunes, pero uno se complementa con el otro, por lo cual deben funcionar
en forma integrada, respetando sus individualidades y sus objetivos. A modo de ejemplo: El
presupuesto tiene por objetivo estimar los recursos y gastos del Estado, y posteriormente gestionar
su ejecución, en tanto que la contabilidad tiene por objetivo captar la ejecución desde el punto de
vista financiero y económico y elaborar la rendición de cuentas. Ambos módulos se integran en un
esquema de base devengando de la gestión del gasto público. Por lo tanto la sinergia entre ambos
módulos de forma integrada en el SIIF II permite la obtención de información fiscal para la toma de
decisiones, mejorando a su vez la rendición de cuentas.
Desde el punto de vista de las transacciones presupuestarias / contables, la integración de las
mismas puede visualizarse partir de la clasificación económica del presupuesto, que lo ordena en
tres grandes grupos y los relaciona de la siguiente forma:
Clasificación Económica del
Presupuesto
Plan de Cuentas Contable
1.
Cuenta
Corriente
(ingresos
corrientes menos los gastos corrientes)
1. Directamente relacionadas con las
Cuentas de Resultado (ingresos /
gastos)
2. Cuenta de Capital (ingresos de capital menos los gastos de capital)
2.1 Ingresos de Capital
2.1 Disminución de Activo no corriente
2.2 Gastos de Capital
2.2 Incremento en el Activo no corriente
3. Financiamiento (fuente menos aplicaciones)
3.1 Fuentes
3.1 Incrementos de Activos Corrientes
contra incrementos de Pasivos no
Corrientes o Patrimonio.
3.2 Aplicaciones Financieras
3.2 Disminuciones de Activos Corrientes
contra
disminuciones
de
Pasivos
Corrientes y Pasivos no Corrientes.
El SIIF requiere sustentarse en el principio conceptual y organizativo de centralización
normativa y descentralización operativa. Este implica que se concentren las funciones de
diseño de políticas, dictado de normas y metodologías, así como las funciones de evaluación, y
se desconcentren las funciones operativas o de gestión.
La centralización normativa significa:
• Definir las políticas generales que enmarcan el funcionamiento de cada uno de los
módulos;
• Elaborar y supervisar el cumplimiento de las normas, metodologías y procedimientos
generales y comunes que regulan la operatoria del sistema, sin perjuicio de las
adaptaciones que deban realizarse en forma descentralizada en función a las
particularidades de determinadas agencias públicas;
• Administrar el sistema y producir la información relevante que le corresponda a éste;
• Evaluar el cumplimiento de las políticas.
6 La descentralización operativa significa:
• Fortalecer la capacidad administrativa de las dependencias y entidades públicas para que
puedan ejecutar eficientemente sus objetivos, metas y programas en el marco de las
políticas definidas centralizadamente.
Bajo el Modelo Conceptual del nuevo SIIF, el Módulo de Contabilidad debe cumplir la función de
núcleo integrador del mismo, dado que cuando las transacciones se devengan, cualquiera sea su
módulo de origen, impactan en la contabilidad (registro contable), aún aquellas que no tengan
efecto presupuestario, las cuales son de carácter económico. El nuevo SIIF, desarrollado con esta
concepción, permitirá que los distintos Estados Financieros que se elaboren sean coherentes entre
sí, al ser originados en la misma fuente informativa, permitiendo además el acoplamiento modular
y automático de la información necesaria para las estadísticas fiscales como por ejemplo las
utilizadas en el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas o para las Estadísticas de
las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, los cuales deben derivarse de la misma
fuente informativa. Este cambio es un avance sustancial con respecto a la actual versión del SIIF,
la cual no cuenta con la posibilidad de generar este tipo de información.
Los requisitos mínimos que debe cumplir el nuevo SIIF para que el módulo contable sea el
núcleo integrador se relacionan en forma directa con la forma de registro de las transacciones con
efectos económico- financieros, la cual debe cumplir con las siguientes premisas:
• Registro único de cada transacción;
• Definir claramente la estructura organizativa financiera del Sector Público;
• Clasificadores Presupuestarios y Planes de Cuentas Contable complementarios e
integrados;
• Matriz de conversión presupuesto / contabilidad desarrollada;
• Definición precisa de los momentos de registro.
MÓDULOS PRINCIPALES DEL NUEVO SIIF
Como fuera señalado anteriormente, el nuevo SIIF esta compuesto por cuatro módulos principales:
Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Gestión de la Deuda. Esta composición difiere en un punto
central con la estructura actual del SIIF, el cual no cuenta con el Modulo de Contabilidad
desarrollado en forma completa. Esto genera en la actualidad la imposibilidad de generar todos los
Estados Financieros en forma automática desde el propio SIIF. En forma esquemática, en los
siguientes puntos se detallan las funcionalidades centrales de los módulos principales del nuevo
SIIF.
Módulo Presupuestario
El módulo de presupuesto del nuevo SIIF contempla las funcionalidades necesarias para el registro
y la gestión asociada a todo el ciclo presupuestario, tanto para gastos como para ingresos,
considerando las etapas del ciclo presupuestario de la siguiente forma:
• La formulación presupuestaria: original del presupuesto quinquenal de la República
Oriental del Uruguay y las formulaciones anuales actualizadas mediante el ajuste de
los valores e indicadores y las sucesivas rendiciones de cuentas, los que generarán los
créditos disponibles para los ejercicios sucesivos dentro del quinquenio.
• La ejecución presupuestaria: que toma como insumo el presupuesto producido por el
proceso de formulación presupuestaria (quinquenal y anual) y controla y gestiona su
ejecución durante cada ejercicio fiscal.
7 •
La evaluación presupuestaria: que toma como insumo la información de la fase de
formulación presupuestaria y la información de la ejecución presupuestaria para
proceder a la evaluación, principalmente de carácter financiero, retroalimentando el
ciclo presupuestario.
El detalle de los requisitos de negocio necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo
se encuentra en la sección 5.2.2
Ilustración 1 Estructura de los módulos principales del SIIF II
Módulo Contable
En el Sector Público, la contabilidad – denominada gubernamental – requiere de la definición
de criterios técnicos específicos concordantes con los fines propios de las instituciones
públicas, al tiempo que demanda una práctica armónica e integrada con distintos procesos de
administración y producción de información. En ese sentido, debe asegurarse una coherencia
relacional y permanente integración de la contabilidad con los aspectos de índole
presupuestaria, de caja, de la recaudación, de administración de la deuda pública, de compras,
de bienes y, en general, con todo proceso de las instituciones públicas que implique, directa o
indirectamente, variaciones o explicación de variaciones en la situación económico-financiera
del ente.
El rol de la contabilidad gubernamental en este nuevo milenio ha cambiado, ha crecido y,
conceptualmente, se ha jerarquizado producto del nuevo enfoque dado a la Administración
Financiera donde, entre otros aspectos, la Contabilidad Gubernamental es el sistema
8 integrador de toda la información sobre transacciones y flujos no transaccionales que hacen a
la gestión administrativo-financiera del Estado.
Por lo expuesto el Módulo Contable, se concibe como: el conjunto de principios, normas,
organismos, y procedimientos técnicos utilizados para registrar, valuar, procesar, exponer e
informar sobre las transacciones producidas por los ejecutores del gasto e ingreso público y los
hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio público.
El Módulo Contable tiene como objetivo principal producir, en tiempo y forma los Estados
Financieros (EEFF) necesarios para mostrar los resultados de la gestión presupuestaria y
económica, así como la situación patrimonial de las organizaciones públicas, a efectos de que
la misma permita la toma de decisiones y fundamentalmente producir la Rendición de Cuentas
del Gobierno Uruguayo dentro de un marco de absoluta transparencia.
A modo de complemento, el objetivo principal del Módulo Contable, cuenta con objetivos
específicos tales como:
• Ser el núcleo integrador del nuevo SIIF,
• Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten o
puedan afectar el Patrimonio de entidades del Estado Uruguayo,
• Procesar y producir información financiera para la toma de decisiones por los
responsables de la gestión financiera pública y para los terceros interesados en la
misma,
• Presentar la información contable necesaria para facilitar las tareas de control, sean
éstas internas o externas,
• Estar orientado a la obtención de costos de las actividades del Sector Público;
• Permitir que la información que se procese y produzca sobre el Sector Público
Uruguayo se integre al Sistema de Cuentas Nacionales,
• Llevar la contabilidad centralizada del dentro del ámbito del siguiente ámbito de
cobertura: Administración Central (Incisos 02 al 15 y 20 al 24), los Organismos del
Articulo 220 de la Constitución (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral,
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ANEP, UDEALR INAU, ASSE) y Poder
Legislativo
• Permitir obtener la información Consolidada del Sector Público Uruguayo, bajo
diferentes esquemas que consideren, por ejemplo, tanto al Subsector Gobierno Central
como a los Entes Autónomos.
El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se
encuentra en la sección 5.3.2
La integración presupuestaria y contable descrita en la sección 4 del documento de manera
conceptual se detalla en requisitos concretos en los apartados 5.2.3 y 5.3.3. Uno de los aspectos
fundamentales es que todo registro de un devengo presupuestario sea acompañado de forma
automática en el sistema por el asiento contable asociado a dicho movimiento.
9 Módulo de Tesorería
El módulo de tesorería debe contemplar las funcionalidades necesarias para el registro y la gestión
asociada a la recaudación y pago de todos los recursos que forman parte de la gestión del
presupuesto. De cara a su adecuado funcionamiento deberá desarrollarse siguiendo los siguientes
principios:
• Eficiencia: La gestión de tesorería debe velar por la administración de los fondos
públicos, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos, y de los
títulos y valores en custodia,
programando oportunamente los compromisos,
obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos, viabilizando su óptima
aplicación y realizando un seguimiento permanente, minimizando
costos de
funcionamiento.
• Prudencia: Toda la gestión de tesorería se debe realizar bajo un estricto criterio de
prudencia, minimizando los riegos en el proceso de administración y obtención de
rendimientos de los recursos públicos.
• Oportunidad: La ejecución de los procedimientos relacionados a la tesorería deben
realizarse utilizando los mecanismos más idóneos que aseguran la pronta
disponibilidad de los recursos en un marco de eficiencia, otorgando una mayor
previsibilidad a las fechas de pago de las obligaciones del Estado, que mejoren la
transparencia de la gestión financiera.
• Unidad de Caja: Los ingresos públicos se acreditarán en una Cuenta Única del Tesoro,
independientemente del concepto u origen de los mismos, y contra dicha cuenta se
debitaran todos los pagos que correspondan realizar según las obligaciones
legalmente asumidas por las Entidades Públicas.
El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se
encuentra en la sección 5.4.2
Módulo de Deuda
El Módulo de Deuda debe contemplar las funcionalidades necesarias para el registro y la
ejecución de las operaciones de crédito publico que realiza el Estado en el marco de las
autorizaciones legales correspondientes, así como la ejecución de las operaciones destinadas al
pago de los servicios de la deuda.
Bajo la estructura institucional actual de la República Oriental del Uruguay la gestión de la Deuda
Pública se realiza en forma coordinada por el Banco Central y el Ministerio de Economía y
Finanzas. Por lo tanto, los requisitos del nuevo SIIF deben considerar esta forma de
funcionamiento.
El Módulo de Deuda debe considerar los siguientes principios para su adecuado funcionamiento:
• Eficiencia y prudencia: El endeudamiento público tiene como objetivo fundamental
cubrir los requerimientos de financiamiento del sector público al más bajo costo
posible, optimizando los recursos y sujeto al menor grado de riesgo posible.
• Transparencia: El proceso de endeudamiento público debe llevarse a cabo con
oportunidad, transparencia, procurando el acceso oportuno a información veraz,
comprensible y confiable.
• Oportunidad: La ejecución de los procedimientos relacionados a la gestión de la deuda
deben realizarse utilizando los mecanismos más idóneos que aseguran la pronta
10 disponibilidad de los recursos en un marco de eficiencia, otorgando una mayor
previsibilidad a las fechas de pago de las obligaciones del Estado, que mejoren la
transparencia de la gestión financiera.
El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se
encuentra en la sección 5.5.2
INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE APOYO TRANSVERSALES
La capacidad de interoperar del nuevo SIIF con el resto de los sistemas del sector público es una
característica fundamental del nuevo sistema. Por esta razón, en la Sección 6 del documento se
especifican en forma detallada los sistemas con los que interoperará el nuevo SIIF. Para cada
sistema se presenta una breve descripción de sus principales objetivos, las interacciones
detectadas como relevantes y los impactos o riesgos que los volúmenes de información,
requeridos por la interoperación, podrían poner sobre la infraestructura y el diseño del sistema. Los
sistemas requeridos para interoperar son:
• Sistema de Compras y Contrataciones Estatales (SICE)
• Sistema Lucia (Aduanas)
• Sistemas de la Dirección General Impositiva (DGI)
• Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE)
• Sistema de Distribución del Gasto (SDG)
• Sistema de Presentación del Articulado (SPA)
• Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP)
• Sistema de RR.HH (SGH)
• Sistema de Planificación Estratégica y Evaluación (SPE)
• Sistemas GRP
MODELADO BPM DEL CICLO PRESUPUESTARIO
El modelado de alto nivel del ciclo presupuestario pretende mostrar en forma grafica el
funcionamiento actual y donde corresponda, las modificaciones sugeridas al ciclo de gestión del
gasto público. De esta forma, la Sección 7 del documento contiene la situación actual (“As Is”) de
los principales procesos del ciclo presupuestario modelados según metodología BPM. En forma
adicional al objetivo antes señalado, esta Sección tiene como objetivo secundario representar
gráficamente el ciclo presupuestario, con el fin de ser incorporado como Anexo en los Términos de
Referencia y permitir a los potenciales proveedores tener una idea de alto nivel del flujo de
funcionamiento actual de dichos procesos.
ARQUITECTURA TECNOLÓGICA DEL SISTEMA
La definición dela arquitectura tecnológica de base es un aspecto central en la definición del nuevo
SIIF. Por este motivo, en la Sección 8 se describen en detallo los elementos tecnológicos que
conforman la plataforma base propuesta para el nuevo del SIIF.
El objetivo de este apartado es presentar el diseño arquitectónico base para soportar el desarrollo
y posterior operación de la nueva versión del SIIF. Se denomina “Arquitectura Tecnológica Base”
debido a que establece las estructuras fundamentales sobre las cuales se podrá definir y refinar la
11 arquitectura completa del sistema. Los contenidos definidos en este diseño permitirán anticiparse a
problemáticas técnicas que recurrentemente aparecen en desarrollos de gran escala.
La base tecnológica definida se centra en las piezas de middleware sobre las que se ejecutará el
SIIF, e identifica todas las que se necesitarán para manifestar los atributos de calidad del sistema
detectados como requerimientos en la fase de análisis de este proyecto.
Las distintas piezas de la plataforma se describen en base a seis capas:
1. Presentación, cuyos elementos soportan a ejecución de los componentes de la interfaz de
usuario de los distintos módulos del sistema
2. Negocio, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que encapsulan la
lógica y las reglas de negocio más invariables del sector público, en el dominio
presupuestario, financiero y contable.
3. Datos, cuyos elementos permiten el almacenamiento y manipulación de la información
persistente del sistema.
4. Gestión de procesos, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que
capturan la lógica y las reglas de negocio más dinámicas del sector público, y que permiten
implementar, monitorizar y optimizar los procesos institucionales de manera altamente
flexible y configurable.
5. Integración, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que permiten la
interoperación entre elementos internos y sistemas externos.
6. Seguridad, cuyos componentes permiten de otorgar los niveles requeridos de
identificación, aseguramiento, no repudio e integridad al sistema.
COMENTARIOS FINALES
El desarrollo de un Modelo Conceptual que defina el alcance en forma precisa el alcance, la forma
de funcionamiento integrado de las principales funcionalidades financiero contable y el ámbito de
cobertura del SIIF es un pre requisito indispensable para la etapa de desarrollo del sistema de
información.
Como resultado de las actividades realizadas por el equipo consultor es posible plantear que
actualmente la CGN cuenta con una base solida de definiciones conceptuales que permitirán
desarrollar de manera adecuada los Términos de Referencia para contratar el desarrollo de la
nueva versión del SIIF. En especial se debe mencionar los siguientes aspectos contemplados en el
Modelo Conceptual elaborado:
•
•
Desarrollo de los conceptos fundamentales para la integración presupuestaria contable,
núcleo central para lograr una gestión presupuestaria en base devengado, iniciando este
proceso por una gestión presupuestaria en base caja modificada, donde ciertos gastos e
ingresos se registran bajo el concepto de devengado y otros permanecen bajo el concepto
de percibido, en especial los ingresos, de acuerdo a los principios recomendados por las
IPSAS.
Propuesta de una visión integrada del nuevo SIIF, bajo un enfoque de procesos en lugar
del actual enfoque de funciones, el cual tiene como consecuencia la doble digitación de
información en el mismo sistema o la inconsistencia de información entre los distintos
sistemas que componen el actual SIIF.
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Definición de un modulo de reportabilidad con más y mejores funcionalidades que las
actualmente ofrecidas por el SIIF, con el fin de apoyar tanto la gestión a nivel de los
Incisos como la gestión fiscal del MEF.
Fortalecimiento de los procesos de control, automatizando en forma especifica dentro del
sistema el momento del intervenido por parte del Tribunal de Cuentas, así como del
proceso de Rendición de Cuentas mediante la generación de los Estados Financieros en
forma automática desde el propio sistema
Incremento de las capacidades de interoperabilidad del SIIF con el resto de los sistemas
del sector público, como por ejemplo el sistema de compras y contrataciones, como
también con sistemas de gestión institucionales, como el proyecto ERP impulsado por la
AGESIC. Este incremento de capacidad de interoperación será consecuencia tanto del
enfoque funcional como de la arquitectura tecnológica de base propuesta.
Un aspecto muy relevante que el MEF debe tener en cuenta es el fortalecimiento de sus
capacidades institucionales para desarrollar un proyecto de esta magnitud, tanto en términos
económicos como de impacto en todo el sector público. De acuerdo a estudios desarrollados por el
Banco Mundial, un proyecto de desarrollo de un SIAF tiene una duración promedio de 8 años y un
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costo aproximado de USD 10 millones para los proyectos desarrollados en América Latina .
Para el caso de Uruguay, con respecto a la dimensión económica, el desarrollo del sistema que
cubra la fase de ejecución puede tener un costo aproximado de USD 5 millones, a los cuales es
necesario sumar el costo de la plataforma tecnológica. Por su parte, el impacto en la gestión de las
instituciones públicas se produce de forma transversal, considerando que el remplazo del actual
SIIF por su nueva versión implica planificar y desarrollar un plan de implantación que cubra a todas
las instituciones en forma gradual. Por estas razones, necesariamente el MEF debe conformar un
equipo responsable con dedicación exclusiva al desarrollo de este proyecto para así asegurar el
éxito de una inversión de esta magnitud.
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Fuente: Dener, C.; Watkins, J., and Dorotinsky, W. (2011)
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