El INCE y la formación técnica y profesional en - unesdoc

EXPERIENCIAS E INNOVACIONES EN EDUCACIÓN
Serie publicada en español, en francés y en inglés
Títulos publicados:
1.
2.
3.
4.
EIcasoTEVEC
El proyecto sobre la evaluación de la idoneidad escolar
Innovación en la enseñanza de la lectura en el Reino Unido
C ó m o se realizan los cambios en la educación: una contribución al estudio
de la innovación
5. Cambios- de la enseñanza secundaria y sus repercusiones en la educación
permanente en Canadá
6. U n a escuela de la comunidad en Yugoslavia
7. L a escuela secundaria básica en el campo: una innovación educativa en Cuba
8. U n a experiencia de ruralización de la enseñanza: el I P A R y la reforma camerunesa
9-10-11. L a innovación de la educación en Asia: I. Singapur, Irán y la India
12-13. La innovación de la educación en Asia: II. República de Corea e Indonesia
14. El periodo experimental del bachillerato internacional: objetivos y logros
15. El empleo de la radio por los grupos de estudio en la República Unida de
Tanzania
16. La reforma de la educación en Perú
17. Establecimiento de una institución de enseñanza por correspondencia
18. Participación de la juventud en el proceso de desarrollo: un estudio de caso
en Panamá
19. L a innovación pedagógica al servicio de la reforma agraria: el I T A de Mostaganem, Argelia
20.; Formación postuniversitaria de los docentes: una experiencia nueva en Nigeria
21. L à innovación en Alto Volta: educación rural y enseñanza primaria
22. El modelo peruano de innovación : la reforma de la educación básica
23-28. Serie Asia. Seis estudios sobre la educación en la República de Sri Lanka
29. El Centro Universitario de Roskilde: una interpretación socio-económica de una
innovación en Dinamarca
30. U n modelo alternativo de educación básica: Radio Santa María
31. L a reforma educativa española y la educación permanente
32. El proyecto de enseñanza de las matemáticas en el Caribe
33. Innovaciones escolares en Suiza: particularidades y tendencias
34. Reformas e innovaciones en Africa (sólo en francés e inglés)
35. El I N C E y la formación técnica y profesional en Venezuela
Experiencias e Innovaciones en Educación N ° 35
Una serie de la Oficina Internacional de Educación
El I N C E y la formación técnica
y profesional en Venezuela
por
Pierre Furter
Profesor en el Instituto Universitario
de Estudios del Desarrollo
y en la Universidad de Ginebra
Estudio preparado para el Servicio
Internacional de Información sobre
las Innovaciones Educativas (IERS)
Unesco - Paris 1978
Las designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación
no suponen la_expresión de u n criterio por parte de la Secretaría de la Unesco a
propositp'dër.la¿situación jurídica de un país o territorio ni de sus autoridades,
ni tampoco..'en-Jlo •concerniente a la delimitación de las fronteras de ningún país
o territorio.
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Publicado en 1978 por lá Editorial de la Unesco
7, place(de.Fontënoy, 75700'París, Francia
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Edición española-ISBW- 92-3-301561-0
Edición inglesa- ••" ISBN 92-3-101561-3
Edición francesa
ISBN 92-3-201561-7
Impreso en Suiza por Imprimerie Courvoisier S.A.
La Chaux-de-Fonds, Suiza
© Unesco 1978 [B]
Prefacio
El
de
de
de
presente estudio es el primero de una serie de cuatro estudios •*•
caso que se refieren a las experiencias innovadoras en materia
enseñanza y de formación técnica y profesionales en tres países
América Latina: Brasil, Colombia y Venezuela.
Redactado a pedido de la Oficina Internacional de Educación
por el Profesor Pierre Furter de la Universidad de Ginebra, está
destinado, por un lado, a llevar a conocimiento de los responsables
de la educación de todo el mundo, los aspectos innovadores del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y, por otro lado,
poner en evidencia la función que este instituto ha podido desempeñar en la renovación del conjunto del sistema de educación y de formación venezolana que, en la actualidad, es objeto de una profunda
revisión.
El mérito de la elección de los proyectos, la manera como fueron realizados los análisis, incumbe enteramente al Profesor Pierre
Furter quien, de acuerdo con el Sr. Svem Grabe, Jefe del Servicio
de la Formación de la Oficina Internacional del Trabajo - a quien
la OIE expresa su profunda gratitud - ha deseado mostrar cómo, partiendo de cuatro experiencias más o menos emparentadas, situadas en
tres países que reúnen, por cierto, la comunidad geográfica y la de
la historia, pero que permanecen, sin embargo, muy diferentes desde
el punto de vista social, económico y político, era posible descubrir no sólo las improntas de una dinámica de la renovación, incluso de la innovación que - si bien en diferentes grados - llega a ser
la misma en la evolución de los cuatro proyectos, pero también el
impacto de esta evolución sobre los sistemas oficiales de educación
con los cuales, los cuatro proyectos, desde su iniciación, entraron
en competencia. En realidad, y ese no es su único aspecto innovador
- las cuatro instituciones (SENAC, SENAI, INCE y SENA) que son el
tema de esta serie de estudios de caso, son únicas en su género en
los países en desarrollo, por el hecho de que disfrutan de autonomía completa, que mantienen vínculos relativamente estrechos con
los ministerios de educación nacional (sólo el SENAC depende del
Ministerio de Trabajo) y que desde el comienzo chocaron con los
1. Los otros tres estudios, se publicarán como documentos mimeografiados.
sistemas oficiales de educación. Las necesidades que han satisfecho
- que por cierto aún satisfacen - estas cuatro instituciones, permitieron el establecimiento de nuevas estructuras y la adopción de
métodos de formación caracterizados por una flexibilidad tal que
después de más de veinte años de iniciadas, esas instituciones no
dejan de evolucionar y de respondar a las exigencias no sólo del
contexto económico - lo que, al principio, parecía ser su única finalidad - sino también a las necesidades del desarrollo social y
cultural. Por eso, aunque las opiniones expresadas en este estudio
no coincidan necesariamente con las de la Unesco, estamos convencidos de que todos aquellos que se preocupan de la formación profesional de los jóvenes, tanto en los países en desarrollo como en los
desarrollados, encontrarán en el mismo un material denso de reflexión al mismo tiempo que valiosas informaciones sobre un sector
prioritario de la educación y de la formación.
£1 autor
Pierre Furter nació en 1931 en Chaux-de-Fonâs, Suiza.
Estudió filosofía y pedagogía en las Universidades de Lausanne y de
Neuchâtel.
Licenciado en letras y ciencias de la educación, se especializa en
literatura comparada en Lisboa, Zurich y Recife.
Enseñó portugués durante seis años en la enseñanza secundaria suiza.
Luego de obtener el título de Doctor en Filosofía de la Educación,
trabajó durante seis años en América Latina. En Brasil, efectuó investigaciones sobre alfabetización y cultura popular; posteriormente
en Venezuela realizó evaluaciones sobre la educación de adultos y
de la educación permanente para el desarrollo nacional.
Actualmente es Profesor de Planificación de la Educación y de Educación Comparada en el Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo y en la Universidad de Ginebra en el Sector "Desarrollo y
Planificación de los Sistemas de Formación".
Consultante del Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la Unesco y de la Cooperación Técnica Suiza.
Publicaciones
L 'imagination créatrice, la violence et le changement social (La
imaginación creadora, la violencia y el cambio social) Cuernavaca,
CIDOC, 1968.
La vie moral de l'adolescence, base d'une pédagogie (La vida moral
de la adolescencia, base de una pedagogía) Neuchâtel, Delachaux y
Niestlé, 1970. (Traducido al español y al portugués)
Limites et possibilités de l'alphabétisation functionnelle: le cas
de l'Iran_, (Límites y posibilidades de la alfabetización funcional:
el caso de Irán), Unesco, Paris, 1973. (Traducido al español y al
inglés).
A diabética da esperança: introduçao ao pensamento de Ernst Bloch,
(La dialéctica de la esperanza: introducción al pensamiento de
Ernst Bloch) Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1974 (Traducido al español)
.
Educaçao permanente e desenvolvimento cultural, (Educación permanente y desarrollo cultural), Editora Vozes, Petrópolis, 2a. edición en 1975. (Traducido al español)
Educaçao e reflexao (Educación y reflexión) Editora Vozes, Petrópolis, 9a. edición en 1976. (Traducido al español)
Educaçao e vida, contribuiçao à definiçao da educaçao permanente
(Educación y vida, contribución a la definición de educación permanente, Editora Vozes, Petrópolis, 8a. edición en 1976. (Traducido al español)
Le planificateur face à l'éducation permanente (El planificador
frente a la educación permanente) IIEP, París, 1977 (Traducido al
inj lés)
índice
Prólogo pág.
I.
1
LA FORMACIÓN TÉCNICA Y PROFESIONAL Y SU CONTEXTO
1.
2.
3.
4.
5.
3
La revolución demográfica pág. 3
El desarrollo social y cultural pág. 10
El modelo de industrialización pág. 15
Nota sobre el desarrollo agrícola pág. 20
El lugar de la formación profesional y técnica en la evolución de la formación de los recursos humanos en
pág.
Venezuela
II.
pág.
22
LA CREACIÓN Y LA EVOLUCIÓN DEL INCE pág.
1. La idea de
INCE pág.
2. La primera
3. La segunda
38
la educación popular y la creación del
39
etapa del INCE (1959-1974) pág. 41
etapa del INCE, a partir de 1974 pág. 54
III. LA FUNCIÓN DEL INCE EN EL CONTEXTO VENEZOLANO
pág.
61
1. El desarrollo institucional del INCE como parasistema
educativo
pág.
61
2. El INCE y el mercado de trabajo pág. 66
3. El INCE y el desarrollo espacial equilibrado pág. 85
4. La formación del INCE y la participación de los distintos
interesados, pág.
91
5. El INCE y la modernización
Conclusión
pág.
Bibliografía
pág.
pág.
206
209
211
Anexo 1. Siglas pág.
120
Anexo 2. índice de cuadros e ilustraciones
pág.
222
Prólogo
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de Venezuela
es muy citado, según parece, entre los programas latinoamericanos
de educación extraescolar como para que sea necesaria una monografía
sobre el mismo. Sin embargo, excluyendo los informes oficiales nacionales y la documentación técnica del Centro de Formación Técnica
(CINTERFOR) de Montevideo, - Uruguay - destinados, sobre todo a los
especialistas, no existe, hasta el presente, un estudio sistemático
del conjunto de esta institución, incluso en español. Además de esta razón, en resumidas cuentas completamente circunstancial, otras
razones han motivado la preparación y la redacción de ese trabajo.
En primer término, el INCE fue explícitamente concebido como
una institución innovadora. Por consiguiente, resultaba apasionante
examinar hasta qué punto esta intención fue institucionalizada y
cómo la institución logró mantener su capacidad creadora. Como lo
podremos apreciar, el INCE, en la actualidad, demuestra su capacidad
excepcional para la innovación a través del redescubrimiento de su
inspiración original dejando de lado el peligro de burocratización
que pesa sobre sus estructuras. Pero no es suficiente "ser innovador", ni siquiera "devenirlo", aún es necesario poder transmitir
esta capacidad a otras instituciones, de modo de mantener una cierta,
homogeneidad en la política nacional de formación. En suma, también
es importante examinar hasta qué punto el INCE supo difundir los
efectos multiplicadores de su modelo de innovación. Por lo tanto,
nos hemos esforzado en examinar todos los índices, todos los indicadores y todos los resultados concretos que permiten llegar a la conclusión de la influencia benéfica del INCE sobre las otras actividades de formación en Venezuela, sobre el Ministerio de Educación (ME)
y sobre la educación técnica en particular. Este tema era tan importante ya que el sistema de educación venezolano está en permanente
discusión comenzando por la reorientación de su enseñanza media.
1. El estudio de K. Rother, Wirtschaft und Berufserziehung in Venezuela, sólo brinda un modesto lugar al INCE [124]
1
Es decir, que esta modesta monografía no sólo describe una experiencia fascinante en un país conocido, sino que se esfuerza en
extraer concesiones útiles partiendo de una interpretación de la
historia de las estructuras del INCE. Y dado que estamos interesados
en la experiencia venezolana, queremos agradecer a esos educadores
que, en forma tan generosa pusieron a nuestra disposición sus recuerdos, sus experiencias, sus frustraciones, sus preocupaciones y
sus esperanzas. Todo el personal, desde el Presidente, Ingeniero C.
Quintini Rosales, al más modesto empleado administrativo del INCE,
las autoridades del Ministerio de Educación, así como nuestros amigos e investigadores venezolanos deben encontrar en estas líneas
nuestra más profunda gratitud puesto que los posibles valores del
presente estudio provienen de ellos y de las fuentes de información
nacionales y presento mis excusas por todos los errores de interpretación que haya cometido y de los que soy el único responsable.
2
I. L a formación técnica y profesional y su contexto
Resulta relativamente fácil volver a encontrar en los 912.050 km2
de la República de Venezuela la mayor parte de las características
de los países iberoamericanos. Pero constituye algo totalmente diferente comprender la totalidad de los cambios provocados por su destino de país petrolero. En menos de una generación - la nuestra un universo fundamentalmente rural, que había tenido una función
marginal en el imperio español, caracterizado por un desarrollo político lento y controlado por una sucesión ininterrumpida de caudillos militares, se desmorona frente al surgimiento de una nación poseída por el modernismo; que la hace vivir en un universo urbanizado y de vocación industrial; bajo un régimen civil sin solución de
continuidad desde hace 20 años y que la creación de la OPEP lo colocó en el centro de las relaciones internacionales. Tratemos de comprender esos cambios tan profundos como rápidos, partiendo, en primer lugar, dé los datos demográficos.
1. LA REVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA
Mientras que hasta los años 30, el crecimiento de la población es
lento, luego se acelera. De 1941 a 1968, su índice de crecimiento
pasa de 2,1% a 3,7%, superando incluso el 4% en 1950. La población
alcanzó los 10 millones en 1971 y es posible que se encuentre en
22 millones a finales de este siglo, incluso si se prevé una disminución del índice natural de crecimiento demográfico que se podría
fijar alrededor del 3% (véase Cuadro 1). En efecto, desde 1971, el
número de los nacimientos fue netamente inferior a las previsiones.
Parece mantenerse alrededor de 410.000 nacimientos anuales como consecuencia de la modificación de los patrones y de los valores culturales que favorecen el empleo de los métodos anticoncepcionales y
la práctica del aborto, sin contar con el hecho de que las autoridades federales parecen poner menos trabas a la difusión de las campañas de planificación familiar [109] .
1. Las cifras entre corchetes remiten a la bibliografía que se encuentra al final de este trabajo.
3
La considerable explosión demográfica de los años 50 no sólo
modificó la distribución de la población por clases de,edad - justificando la reputación de Venezuela como "país joven" (Véase Cuadro 2)
Cuadro 1. Crecimiento de la población de 1492 a 2000
Año
Población
1492
1570
1650
1827
1881
1891
1920
1926
1936
1941
1950
1961
1969
1970
1971
1980
1990
2000
350.000
307.000
320.000
800.000
'2.005.139
2.221.572
2.479.525
2.814.131
3.364.347
3.850.771
5.034.838
7.523.999
9.918.506
10.398.907
10.721.522
14.780.000
20.690.000
28.146.000
Crecimiento
intercensal
anual %
—
1,03
0,38
2,12
1,76
2,75
3,02
3,99
4,25
Fuentes:
1. de 1492 a 1827: Rosenblat Angel. La población indígena y el mestizaje en América [123].
2. de 1881 a 1971: República de Venezuela. Ministerio de Fomento.
Dirección General de Estadística y Censos Nacionales , Caracas.
3. de 1980 a 2000: UCAB. Centro de Estudios del Futuro, Caracas.
4
pero; sobre todo provocará, 14 años más tarde, una concientización
cada vez más aguda de los problemas de la juventud denominada "desocupada", vale decir, de esta población juvenil "flotante" puesto
que no asiste a los establecimientos de enseñanza, que no tiene empleo y probablemente tampoco vínculos suficientes con las familias.
La aparición de esta masa de adolescentes que invade el mercado de
trabajo precipitará las reacciones oficiales, en 1963, cuando en
torno a la Comisión de la Ocupación Juvenil, se organizarán las
"Jornadas de la Ocupación Juvenil". Este encuentro marcará, en forma profunda, la orientación de una parte importante de los programas del INCE. En efecto, éste desde 1965, dirige un importante "Programa Extraordinario" que está destinado a la formación acelerada
de jóvenes que dejaron los establecimientos escolares sin encontrar
de inmediato, un empleo.
Pero este crecimiento no sólo se debe al aumento de los nacimientos; quizás sea más bien, el resultado de la disminución de la
mortalidad que incide en el índice de morbilidad. Lo que se refleja
por un aumento excepcional del promedio de esperanza de vida para
la totalidad de la población. Esta pasará, en efecto, del 43,2 años
en 1940 a 53,9 años en 1950 y 60,9 años en 1960," para llegar a 66,2
años en 1970. Aun cuando esta progresión sólo es un promedio y que
en particular, la fuerza de trabajo no especializada sigue estando
marcada por un índice más elevado de mortalidad y un potencial más
limitado de años de trabajo [136], trajo aparejado sin embargo, la
convicción general de que la duración media del período activo de
la vida ha aumentado, al menos, para la parte urbana de la población.
Estos hechos favorecen la idea de que la formación de los trabajadores y del personal dirigente que constituye una inversión y que vale la pena perfeccionarse. Por cierto, conviene destacar que si los
dos factores demográficos que hemos examinado - el aumento del número de jóvenes y la prolongación de la vida activa de los adultos conducen, uno y otro, a afirmar la importancia de la formación de
los recursos humanos nacionales, difieren en cuanto a la prioridad
que se debe dar a las diferentes clientelas. En efecto, el primero
tiende a valorizar la formación inicial, fundamentalmente la escolarización general de los niños. El otro, por el contrario, insiste
en el valor del perfeccionamiento y del reciclado de los adultos.
En una primera aproximación, podemos decir que las autoridades venezolanas optaron, por regla general, por la primera prioridad; el
INCE constituye la excepción a esta regla.
1. Para el análisis detallado de este programa, véase el párrafo
II. 2.
5
Cuadro 2. La población venezolana según las clases de edad de 1950
a 1971
Clase
de
edad
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
1950
1969
Absoluta Relativa Absoluta Relativa
- 4
- 9
-14
-19
-24
-29
-34
-39
-44
-49
-54
-59
-64
v más
Total
847.748
687.318
574.722
496.566
473.748
400.614
327.613
301.543
239.608
184.768
164.736
101.879
92.466
141.509
16,83
13,65
11,41
9,86
9,40
7,95
6,50
5,98
4,75
3,66
3,27
2,02
1,83
2.81
1.936.293
1.544.227
1.222.671
916.658
751.858
668.908
605.399
528.439
444.619
365.232
285.801
223.831
166.606
257.967
5 .034.838 100.00
9.918.509
19,52
15,56
12,32
9,24
7,58
6,74
6,10
5,33
4,48
3,68
2,88
2,26
1,68
2.60
1971
Absoluta Relativa
1.736.249
1.634.059
1.453.974
1.219.982
962.525
698.951
587.640
538.956
469.453
373.983
303.891
233.346
191.151
317.362
16,19
15,24
13,56
11,37
8,97
6,51
5,48
5,02
4,37
3,48
2,83
2,17
1,78
2,96
100.00 10.721.522
100.00
Fuente: República de Venezuela. Ministerio de Fomento. Dirección
General de Estadística y Censos Nacionales, Caracas.
Sin duda, esta explosión demográfica se acentuó aún más, por
las corrientes migratorias del extranjero, cuyo saldo positivo se
eleva a medio millón de personas en lo que se refiere al período
1941 a 1968. Pero, también a este respecto se produjo una ruptura
entre el desarrollo reciente y el pasado. De 1832 a 1945, Venezuela
acogió emigrantes europeos en el marco de proyectos de colonización.
Estos, por otra parte poco numerosos, no modificaron las estructuras
agropecuarias del país. Desde 1945, por el contrario, la proporción
de los extranjeros aumentó de modo espectacular puesto que pasó del
1% secular al 4,1% en 1950, para alcanzar el 7,2% en 1961 y estabilizarse alrededor de 5,6% en 1971. Esta modificación se debe a una
doble corriente: por una parte, de colombianos que representan, en
6
la actualidad, un tercio de los inmigrantes y, por otra, europeos
del Mediterráneo: fundamentalmente españoles, portugueses e italianos. Esta nueva inmigración, sobre todo urbana, desempeñó una función indiscutible en el proceso de industrialización; pero, cabe
preguntarse si no constituyó un perjuicio para la promoción de la
mano de obra criolla. En efecto, los venezolanos tienen una neta
tendencia, sobre todo en las capas inferiores de la población, a
considerar a cualquier extranjero - los "mosiues"^ - como un competidor potencial, por consiguiente, peligroso. Tales parecen ser no
sólo la actitud de la opinión pública, sino también el punto de vista de las centrales sindicales, que, desde 1960, imponen a los gobiernos, una política de inmigración sumamente selectiva (limitada
a los profesionales que escasean en el país) y la creación del INCE
como instrumento privilegiado de la formación del perfeccionamiento
y del reciclado de la mano de obra criolla. No obstante, este problema sigue siendo extremadamente discutido [109].
Si en el caso de los colombianos, se puede considerar que se
trata de una mano de obra que es a la vez poco calificada, barata y
a menudo con un estatuto ilegal y, por consiguiente, una mano de
obra que acepta condiciones de trabajo irregulares, que se adapta a
estructuras de producción tradicionales u obsoletas, se puede llegar
a la conclusión que esta migración actúa sin prestar ninguna atención en lo que se refiere al nivel de los salarios y a la promoción
de los venezolanos; no ocurre lo mismo con la inmigración de origen
europeo cuyo nivel medio de formación general y profesional es relativamente elevado. Esta inmigración se implantó sólidamente en el
mercado de trabajo (Véase Cuadro 3). Su formación le ha permitido
desempeñar una importante función en la constitución de los sectores
modernos de producción. Por lo tanto, se puede estimar que su aporte
a la producción de bienes de exportación, por una parte, y a un mejor empleo de la mano dé obra, por otra, ha contribuido a la mejora
de la oferta global y de la producción marginal. Por último, se trata en este caso de un capital humano que el país no tuvo que asumir
los costos de formación. No obstante, el envejecimiento de esta migración, y como consecuencia lógica, su reemplazo progresivo por los
venezolanos, aparece como uno de los objetivos prioritarios de la
formación profesional.
1. "Criollo" se denomina al venezolano autóctono, nacido en Venezuela y que no ha sido naturalizado.
2. "Mosiu" (del francés "Monsieur") indica todo extranjero no americano.
7
Cuadro Z. Inmigrados y mercado de trabajo
.
Ocupaciones
Población
venezolana
Población inmigrante externa
Acum. 1961
1960-61
Profesionales y
técnicos
5,1
7,3
9,9
Gerentes y
administradores
0,8
4,9
2,0
Empleados de oficina
6,7
6,6
4,9
Vendedores y asimilados
8,5
16,9
8,8
Agricultores
35,9
11,7
27,7
Obreros y artesanos
17,7
30,7
17,9
Servicios, distracciones
y deportes
10,8
13,6
18,8
Transportes y comunicaciones
6,6
5,8
4,4
Otras ocupaciones
7,9
2,5
5,6
100,00
100,00
100,00
Total de la población
activa
Fuente: Chi-yi Chen, Movimiento migratorio en Venezuela [22, pág.
1R1 1 .
181].
Todos los elementos que acabamos de examinar, hasta el presente, se refieren exclusivamente al volumen de la población y a la estructura de la pirámide de las edades. Nos queda por examinar lo
que realmente constituye el carácter revolucionario de la evolución
demográfica venezolana: las profundas modificaciones en la población
del territorio. Todos los observadores se muestran sorprendidos por
el hecho global de que en 1936, sólo un tercio de los venezolanos
vivían en el medio urbano, mientras que en la actualidad, llegan a
8
ser los cuatro quintos. Por cierto, es difícil determinar con exactitud esta migración urbana puesto que depende fundamentalmente de
la definición y de la limitación que se hace del "rural" y del "urbano". Sin embargo, a título de ejemplo, es posible referirse a las
proporciones que presenta el Cuadro 4.
Cuadro 4. Proporciones de las poblaciones urbanas y rurales de 1950
a 1971
Tipos de
poblaciones
Rural1
2
Intermediaria
Urbana3
Total
1950
1961
1971
46,18
32,56
22,80
5,90
47,90
4,92
4,12
62,51
73,06
100,00
100,00
100,00
Fuente: República de Venezuela, Ministerio de Fomento, Dirección
General de Estadística y Censos Nacionales, Caracas.
1. Menos de 1000 habitantes
2. De 1000 a 2.499 habitantes.
3. Más de 2.500 habitantes.
Del exhaustivo estudio de este fenómeno [22] llama menos la
atención el análisis de sus causas que la descripción de sus efectos que inciden profundamente en el comportamiento de los recursos
humanos del país. Esos vastos movimientos que desplazan generalmente la población del interior del país hacia el litoral norte (Disi
trito Federal, Estados de Zulia, Miranda y Anzoategui); de las regiones estancadas hacia las zonas de rápido crecimiento económico
(Estados de Araguá, Carabobo, Portuguesa;) de pequeñas concentraciones urbanas hacia las megapolis (Caracas absorbe la quinta parte de
1. Véase mapa pág. 11
9
la población de todo el país), todas esas corrientes ahondan las diferencias y las disparidades entre las regiones. Algunos Estados,
como Barinas y Apure, ven que su potencial humano y demográfico disminuye, lo que compromete por ejemplo, la marcha hacia el sur a la
conquista de las tierras del Amazonas. Para otros Estados, es el
equilibrio de la pirámide de las edades de la población que se cuestiona como en el Estado de Cojedes donde la disminución de la proporción de los jóvenes de 20 a 34 años es inquietante. De manera
más general, la producción del sector agrícola se encuentra afectada y perturbada, ya que la falta de mano de obra no siempre se compensa con el aumento de la productividad, ni con una suficiente modernización de las técnicas agrícolas o de su difusión. Sobre todo,
eso significa una concentración en los suburbios y los pueblos marginales de las grandes ciudades (los famosos ranchos de Caracas o
los conucos de la cintura denominada "verde" de Barcelona* de una
población cuyas aspiraciones y esperanzas de superación del nivel
de vida se encuentran fortalecidos por la proximidad de la sociedad
de consumo y las fuentes de trabajo, sin tener, sin embargo, ni los
medios, ni la posibilidad real de integrarse a través del ejercicio
de una actividad profesional propiamente dicha [1].
2. EL DESARROLLO SOCIAL Y CULTURAL
Esta característica de la "revolución demográfica" venezolana, por
somera que sea, nos parece útil para comprender bien este contexto,
en el cual se inscribe toda la problemática de la formación profesional, y que obliga a participar en tres apuestas temibles.
En primer lugar, no es suficiente hablar de "cambios" a propósito de la evolución de la sociedad venezolana, sino más bien de
rupturas y de mutaciones brutales que traen consigo efectos de desintegración, y en especial porque ocurrió en menos de dos décadas.
Incluso, si se llega a intervenir, en la actualidad, con energía y
rapidez, eso no significa que la población tenga tiempo para seguir
esta evolución, ni para sostener este ritmo. Esta "pluralidad de
los tiempos sociales" puede ocasionar fenómenos de embotellamiento,
de rechazo y a veces, incluso de agresividad colectiva. Por consiguiente, el desafío reside en mantener un programa de intervención
suficientemente extenso y con relativa continuidad para que los recursos humanos interesados puedan adaptarse y que el tejido social
tenga tiempo para reconstituirse.
1. El termino "rancho" designa la construcción salvaje en las zonas
no urbanizadas; "conuco" es el trozo de tierra o jardín cultivado
para la producción de subsistencia.
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11
Luego, es necesario tener conciencia que ese salto cualitativo
no sólo es importante, sino que no contaba con ninguna preparación;
con mucha frecuencia las etapas intermedias fueron quemadas. En lugar de "formar para el cambio", de prepararse para afrontar conflictos, se ha procedido con brutalidad al obligar a la población al
cambio.
En último término, no sólo cambian algunos sectores limitados
de actividades y a los cuales se podría responder con intervenciones sectoriales o puntuales; a menudo, es todo un universo el que
se ha tambaleado y que obliga a una integración o a una cooperación
interinstitucional cada vez más avanzada de los diferentes tipos de
intervención. Lo que se traduce en nuestro caso, por la necesidad de
definir la formación profesional también en función del desarrollo
social y del desarrollo cultural y por consiguiente, admitir, lo
que no es evidente, que la intervención planeada tendrá en cuenta
esas dos dimensiones en su estrategia y en sus prácticas, incluso
si no es responsable más que de una tarea específica. En otros términos, aun cuando una institución que tiene objetivos limitados,
precisos y bien definidos como el INCE no puede ignorar el contexto
social y cultural que le da todas sus dimensiones.
Ahora bien, lo que nos parece sumamente interesante en el caso
del INCE, es que justamente se puede discernir una evolución que va
en ese sentido, como lo demuestran dos ejemplos concretos.
Entre los problemas que plantea el desarrollo social venezolano, el que se cita con más frecuencia es el de la ausencia de estabilidad de las estructuras familiares. Eso no solamente por parte
de los especialistas de la política social, sino también para los
empresarios puesto que el 100% de ellos consideran la desintegración
familiar como el primer problema social prioritario en Venezuela.-^
Este problema se expresa entre otros por el doble hecho de que existen tantos nacimientos ilegítimos como nacimientos reconocidos u
oficializados y que sólo el 51% de las mujeres que viven maritalmente tienen el estatuto legal de esposas [2, pág. 299]. Incluso si se
estima que ese problema es en parte residual, que evidencia el conflicto entre nuevas formas de vida conyugal o reducción de la
1. Sobre los problemas metodológicos que plantea esta última noción,
véase nuestro trabajo Educaçao permanente et desenvolvimiento
cultural [44, pág. 150] (Traducción española en imprenta)
2. C. Aceda Mendoza Venezuela: Ruta y destino, Caracas, 1971, págs.
273 y siguientes.
3. "Los grandes problemas sociales de acuerdo a 500 empresarios venezolanos" encuesta de Dividendo Venezolano para la Comunidad
(DVC), citada por K. Rother [124]
12
familia al modelo nuclear contra las supervivencias de los comportamientos tradicionales; que la legalización de los vínculos matrimoniales no significa necesariamente la estabilidad de las estructuras
familiares; es evidente que esta situación torna precaria la socialización de los niños. Ella favorece, a pesar del Estatuto de Menores [37, págs. 300-301] aplicado por el Consejo Venezolano del Niño
(CVN), el trabajo precoz de los jóvenes y acentúa la dependencia
psicosocial de los niños con respecto a su madre. La importancia de
ese casi matriarcado aparece en forma clara, en una encuesta en la
que los jóvenes adultos que participaban en programas de formación
- entre ellos, el INCE - en la ciudad de Guayana [138] citaban a su
madre como su principal y, a veces, su único apoyo y sostén en sus
esfuerzos para aprender. Lo que corrobora la actual preocupación de
los dirigentes del INCE sobre el tema de la excesiva dependencia de
los jóvenes adultos con respecto a las instituciones y estructuras
matriarcales que aparece cuando deben buscar y sobre todo crear las
condiciones de trabajo: "No tienen espíritu de trabajol"*
La formación profesional no puede ignorar estos factores que
condicionan la motivación al trabajo, como no puede estar concebida
en la ignorancia de las condiciones globales de vida de los aprendices. Ahora bien, la frecuentación intensiva de determinados centros
de formación del INCE, sobre todo en el interior, supone e impone
un alejamiento del lugar de residencia y de la familia. Muchos jóvenes de 14 a 18 años, sin hablar de los jóvenes adultos, por que
ellos participan en las actividades de formación del INCE, no tienen
ni un medio ambiente favorable, ni condiciones de vida satisfactorias, puesto que esos centros del INCE fueron únicamente concebidos
para la formación, sin dejar ningún lugar a otras actividades igualmente formativas - o asociándose para la recepción de esos adolescentes en otras instituciones como el Instituto Nacional de Deportes (IND) o el CVN. También, es en ese nivel que la integración
de la formación debe aplicarse. Es verdad que eso supone inversiones sociales, por lo tanto, en teoría, no rentablesl
El otro ejemplo lo sacamos del desarrollo cultural cuyas principales características hemos tratado de analizar en otro trabajo
consagrado a Venezuela [44, pág. 177 y sig.]. Se trata de la relación entre el nivel técnico, tal como lo domina la mayoría de la
población, y el nivel tecnológico, tal como está determinado por
modelos dominantes de los sectores modernos de actividades y de
1. Entrevista con el actual Director del INCE, Ing. C. Quintini R.
13
producción.1 Cabe destacar que no se debe interpretar esa relación
partiendo de dicotomías: ignorancia Versus saber o la de atraso
versus progreso. Se trata más bien de estudiar, y en forma más sistemática que lo que se ha hecho hasta la fecha:
- si los valores hacia los que dirigen sus esfuerzos y sobre los que
se basan las diferentes técnicas y las representaciones de los fenómenos y las normas que transmiten no están en total divergencia
con las tecnologías modernas importadas;
- ¿si es posible que la totalidad de la población pase de una a otra
- de ahí, la noción de nivel cultural o técnico - y a través de
qué procesos y según qué etapas?
Ahora bien, en el caso venezolano no es exagerado estimar que
el salto entre el nivel técnico y el nivel tecnológico es considerable, puesto que fue el caso de una sociedad, que hasta 1930, tenía
un sistema de producción fundamentalmente artesanal, con técnicas
familiares y tradicionales, por no decir coloniales y que, en menos
de una generación, no sólo asimiló la revolución industrial, sino
que penetró resueltamente en el camino de la evolución postindustrial aceptando los modelos más avanzados de la informática y de la
electrónica. ¿No habría, por consiguiente que preocuparse de la profundidad y de la difusión de lo que el informe Aprender a ser [40,
pág. 167 y sig.] denomina un "humanismo científico" vale decir, la
acepción de una concepción "científica del mundo"? Esta pregunta es
tanto más legítima, ya que a continuación del enorme esfuerzo de expansión escolar llevado a cabo por los gobiernos civiles, puede resultar tentador reducir esta aculturación científica a las simples
dimensiones de una modesta escolarización. ¿No es significativo, a
este respecto, que el INCE exija como un requisito previo para la
mayor parte de sus programas de formación el equivalente al "programa" de enseñanza primaria? Lejos de nosotros está la idea de rechazar a priori la necesidad de la escolarización, pero no estamos convencidos de ninguna manera, que ésta - que confirma ante todo la adquisición de una cultura y de un conocimiento pura y únicamente escolares - corresponda realmente a los fundamentos culturales de una
cultura científica en el amplio sentido, indispensable para el dominio de una formación profesional y sobre todo para su ulterior desarrollo en la formación continua. Evidentemente, es importante saber
leer y escribir, en especial para poder utilizar el abundante material didáctico preparado por el INCE, pero quizá sea sumamente más
1. Desarrollamos una distinción tomada del Centro de Estudios del
Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES). .
14
importante saber buscar la información necesaria; desarrollar la curiosidad del autodidactismo; hacer de lo impreso un elemento central pero no único, del entrenamiento mental, indispensables para
la promoción humana que sólo es una parte de la formación profesional. Es por eso que como, posteriormente, tendremos la posibilidad
de mostrarlo a propósito de una experiencia piloto del INCE con el
Banco del Libro,* también, es muy importante crear hábitos de lectura y de consulta de documentos, que aprender a leer y a escribir de
modo puramente funcional y estrictamente utilitario.
Que se nos comprenda bienl No pretendemos que los instructores
responsables de la formación profesional, y en particular los del
INCE, deban hacer todo: aculturar individuos y formar profesionales.
Lo que defendemos no es la exigencia imposible "de hombres orquestas" sino que el INCE, en función del contexto en el que desarrolla
su acción y que le dará por último, su verdadera significación, no
ignore algunos aspectos cruciales y urgentes del desarrollo social
y cultural que condiciona las actividades específicas que despliega.
Queda por saber si es la totalidad de la institución la que debe
evolucionar hacia una concepción integral de la formación - como es
el caso, en estos momentos, para la nueva formación rural propuesta
por el INCE^ - o si ella debe asociarse a otras instituciones que,
a través de un trabajo coordinado, le permitirán afrontar indirectamente la totalidad de esta dolorosa problemática.
3. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIÓN
El origen del rápido crecimiento económico de Venezuela se debe,
por supuesto, al petróleo [102, págs. 15-23], Aun cuando la primera
concesión de explotación fue otorgada en 1866 y si bien las exportaciones hacia EE.UU. comenzaron en 1920, es recién en 1925 que el
valor de éstas superaron el de las exportaciones agrícolas, representando, en 1969, el 90% de las exportaciones, llegando a ser el
21,8% de PNB. Su producción y comercialización habiendo estado en
las manos de compañías multinacionales hasta 1975 - fecha en la que
se promulgó la nueva ley que, por una parte, nacionaliza la producción y la comercialización y que, por otra parte, permite al Estado
venezolano controlarlas a través de la Compañía Nacional de Hidrocarburos PETROVEN [13] - la industria petroquímica forma un verdadero
1. Véase, La experiencia piloto del "Banco del Libro" (BL), párrafo
III. 1.
2. Véase, Párrafo III. 3
15
enclave que importa sus bienes de capital del extranjero, que utiliza una tecnología muy avanzada, por consiguiente, con relativa poca
mano de obra; en síntesis su impacto directo en el proceso de industrialización ha sido muy limitado. Por el contrario, su impacto
vndivecto es considerable: ya sea por la aceleración de las migraciones internas; por la circulación de los ingresos debidos al petróleo que suscita una primera integración de un mercado interior,
y sobre todo, por los recursos fiscales puestos a disposición del
sector público. Esos efectos indirectos - que estuvieron asociados
al slogan "sembrar el petróleo" - se hicieron sentir en forma particular a partir de 1942-43 cuando el aumento de los beneficios fiscales petroleros son empleados para la creación de infraestructuras
que hacen posible la aceleración de la urbanización y, en los años
1950, de un desarrollo industrial que se localizará cerca de los
mercados urbanos.
Es sólo a partir de 1950, cuando las condiciones de urbanización y de construcción de las infraestructuras, de una parte, y la
existencia de un mercado interior integrado, por otra, permite que
aparezca en Venezuela un proceso de industrialización, es decir,
"la elaboración creciente de productos terminados gracias a la utilización de una tecnología moderna". Ese proceso se efectúa según un
modelo de desarrollo cuyos elementos fundamentales son: los beneficios petroleros, los gastos públicos, la construcción privada y pública y la sustitución de las importaciones. Sólo, conviene destacar
que la desigualdad de las distribuciones de los ingresos y su corolaria concentración1 hizo que la industria sustitutiva satisfaciera,
en primer lugar, la demanda de los grupos privilegiados, cuyos patrones de consumo van a imponerse poco a poco en el conjunto de la
población, a través de los medios de comunicación masivos. Lo que
originó dos consecuencias:
a) la diversificación de la industria y una limitación cuantitativa
de su mercado, con una utilización insuficiente de la capacidad
de producción que frena la integración vertical;
b) el empleo de una tecnología avanzada para hacer frente a las exigencias de esta clientela que pide que los productos sean de
igual calidad que los provenientes del extranjero. Además del
fortalecimiento de los vínculos de dependencia que esto implica
con respecto al extranjero - a expensas pues de la creación de
empleos y de la utilización de una mano de obra nacional,
1. Según J. Paez Celis [109], en 1957, el 10% de la población recibía el 45% de los ingresos; el 60% sólo recibía el 16%.
16
incluso si ella es abundante y barata - el peso de esta tecnología avanzada aumenta los costos de capital que, dada las limitaciones de la producción, aumentan aún más el precio de venta y
restringen a su vez el mercado.*
Si se analiza el crecimiento de ese modelo tal como aparece,
por ejemplo, a través de las encuestas industriales,^ se constata
en primer lugar, el crecimiento sostenido del sector industrial cuya tasa es igual a la tasa de crecimiento demográfico (Véase Cuadro 5) .
Por el contrario, la estructura se ha modificado en el correr
de los dos últimos decenios (Véase Cuadro 6). No sólo se constata
la desaparición de la artesanía, salvo en ciertas regiones como Guajira. De 1961 a 1971, hay una neta concentración caracterizada por
la alta desaparición de las pequeñas empresas - cuyo número disminuye de 1130 en diez años - por la contribución creciente de las grandes empresas en el empleo y en la producción - el 72,3% del valor
bruto de la producción mientras que diez años antes, contribuían
sólo con el 62,2%. Ese fenómeno se duplica con una concentración espacial dado que lo esencial de las empresas, aparte de la región de
Maracaibo (Zulia) y el polo de Ciudad Guayana, se localizan cerca
de los grandes ejes carreteros: La Guaira-Caracas; Caracas-MaracayPuerto Cabello; Barcelona-Puerto la Cruz. Esta concentración espacial se manifiesta de igual manera en todas las actividades comerciales ya que en 1969, los 7,8 mil millones del comercio caraqueño,
corresponden al 4,6 de la región occidental, el 2,2 para la región
central y el 0,7 para la región oriental!
, Por último, y es quizás este el punto que plantea mayores preocupaciones, siempre según la misma tercer encuesta industrial, en
diez años el número de empleos permanentes de la industria pasaron
de 156.938 a 242.396, lo que significa un aumento total de 85.458,
vale decir menos de 10.000 por año, mientras que se estima-^ en más
de 100.000 el número de jóvenes que ingresan cada año en el mercado
del trabajo.
1. Todo este párafo fue redactado basándose en el estudio de F.
Travieso: Ciudad^ región y subdesarrollo [135, págs. 67 y sig.]
2. Encuestas sobre el desarrollo industrial de Venezuela, 1961, 1966
y 1971.
3. Aceda Mendoza, C. Citado en la Primera Convención Nacional del
Empleo, el 29-1-1970.
17
Cuadro 5. Participación del sector industrial en el Producto Nacional Bruto de 1968 a 1972
Producto
Nacional
Bruto
En millones
de
bolívares
1968
1968
1969
1970
1971
1972
43.588
6.936
5.215
1.721
45.065
7.129
5.830
1.749
47.546
8.053
6.051
2. 2
49.578
8.709
6.451
2.258
52.218
9. 05
7.017
2.388
Fuente: Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo
industrial de Venezuela - 1961, 1966 y 1971.
Cuadro 6. Evolución del número de empresas y del número de empleos
según su tamaño: 1961-1971
Pequeñas
empresas
Grandes
empresas
1961
No. de empresas
No. de empleos
%
82.5
36.6
%
2.6
37.2
1971
No. de empresas
No. de empleos
69.1
19.2
7.1
54.2
Fuente: Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo
industrial de Venezuela - 1961, 1966 y 1971.
18
Esta débil capacidad para crear empleos está ligada a la evolución de las 'inversiones de capital por persona activa (Véase Cuadro
7). Si, de acuerdo al Banco Central de Venezuela, de 1950 a 1958,
el capital aumentó de 140%, el producto bruto de 162%, la inversión
fija bruta de 277% ... el empleo sólo ha crecido en un 26% en el
sector industrial.
El crecimiento del modelo venezolano parece, pues, no eludir
los tres círculos viciosos del desarrollo desigual que F. Travieso
caracteriza de la manera siguiente:
1. "La industria se localiza en el centro, porque el mercado se concentra alli a consecuencia de la difusión de los ingresos de los
gastos públicos del Estado que debe absorver los desequilibrios
que se producen como uno de los efectos de la concentración,
aumentando aún un ingreso diferencial con el resto del territorio" [135, pág. 79].
2. "La pequeña escala de cada uno de los innumerables productos de
consumo de fabricación nacional, impide que la industria crezca
vinculándose a la producción intermediaria y a los bienes de capital y, por consiguiente, alejando cada vez más la posibilidad
de una integración vertical de la economía" [135, pág. 88].
3. "La concentración de los ingresos orienta el mercado hacia la satisfacción de los bienes de consumo de los sectores limitados,
pero los más favorecidos, que exigen bienes cuya "fabricación"
exige siempre cada vez menos mano de obra" [135, pág. 81].
En conclusión, ese proceso ha creado una estructura económica
que F. Travieso^ caracteriza como la de un capitalismo dependiente:
"se mantiene una economía no integrada, que continúa exportando las
materias primas y que importa, sobre todo, productos semielaborados
que son armados en el país. Las etapas intermediarias de esta industrialización, aquellas que debieran utilizar las materias primas
locales y producir en el país productos semielaborados, no se realizan en el país, sino en el exterior. El hecho que las industrias establecidas en el país sean empresas, directamente transferidas del
exterior, implica que éstas estimulan el consumo de las capas de la
población que tienen capacidad adquisitiva, marginando las otras.
Esta situación contribuye a reducir la parte del ahorro nacional
1. Banco Central de Venezuela. Memoria de 1959, págs. 26-29.
2. Véase en la misma línea de pensamiento, Venezuela contemporánea:
¿•pais colonial? [15, pág. 27 y sigs.]
19
Cuadvo 7. Evolución de la proporción de capital por persona activa
de 1950 a 1959
1950
Capital
Capital en el sec
tor manufacturero
Capital por persona
activa del sector
manufacture ro
26.523.000
1.536.000 (5.8%)
7.270
1959
54.874.000
3.692.000 (6.7%)
14.145
Fuente: Banco Central de Venezuela. Memoria de 1959, Caracas.
que se podría reinvertir. A la postre, esas industrias no tienen
una capacidad de producción suficiente para que se creen industrias
intermediarias y la tecnología empleada no está definida en función
de los intereses del país. No hay pues ni un esfuerzo de integración de las técnicas importadas al capital tecnológico nacional, ni
un empleo multiplicador de beneficios que podrían ser utilizados
para crear nuevos empleos".
4. NOTA SOBRE EL DESARROLLO AGRÍCOLA
Aun cuando el INCE tiene una vocación "industrial" que incluye, de
hecho, también los sectores del comercio y de los servicios, sería
completamente erróneo llegar a la conclusión de que se haya desinteresado del problema de la calificación de la mano de obra agrícola. En efecto, el peso político y social del sector rural es todavía muy grande en el país, para que se pueda ignorar ese sector vital.
Para comprender la evolución de la acción del INCE en ese sector, conviene, en primer lugar, recordar que hasta los años 30, la
expansión del sector agrícola se hizo fundamentalmente por la extensión de la superficie cultivada que permitía absorver la mano de
obra disponible en los sectores rurales. Sin duda, como lo recuerda
J. Paez Celis [109], esta absorción de los recursos humanos se tradujo, de igual manera, por su productividad sumamente baja, ya que
20
se estimaba el índice del sübempleo en 62%. La situación cambia radicalmente con la difusión de la agricultura comercial y la intensificación del proceso de la reforma agraria a cargo del IAN. "La modernización de las prácticas de cultivo tradicional que ha inspirado los programas de la reforma agraria, no sólo abrió nuevas posibilidades y promesas, sino que también implicaba hacer frente a riesgos. Es probable que la superación de las limitaciones propias de
la agricultura campesina tradicional sea un lento proceso y el costo
de la selección de una nueva clase de pequeños empresarios individuales implica, en cada etapa, el fracaso momentáneo o permanente
de un determinado número de beneficiarios directos".[114, pág. 48].
En otros términos, si la reforma agraria, la modernización de las
prácticas agrícolas y la difusión de la agricultura comercial han
mejorado la suerte de algunos, han vuelto aún más precaria la situación de otros, creando una coyuntura de crisis aguda.
Es a partir de la constatación de una crisis de esta envergadura que R. Dumont presenta su informe sobre la agricultura en Venezuela [32, págs. 244-248 y 281-288]. Este informe que bosqueja un
cuadro sombrío de la situación agrícola y nutricional, así como de
la degradación ecológica, parece haber producido un choque en los
responsables de los programas de formación rural del INCE ya que
han retenido la conclusión de "que no hay suficiente preocupación
por la alfabetización funcional, económica y política de los adultos merced a la promoción rural, la conscientización y la planificación familiar. De tal suerte que muchos campesinos se dejan estar y
no participan en las decisiones de sus propiedades y rápidamente
muchos asesores (se sobreentiende del IAN) abusan de ellos; no existiendo control alguno, la corrupción se generaliza". Al igual que
otro famoso especialista, Pérez Alfonso, R. Dumont sugiere que se
inspiren en el modelo chino para la educación en el medio rural,
pues "permitiría revisar la enseñanza en el medio rural. La educación de los adultos formaría campesinos más concientes de sus problemas, de su medio y de sus responsabilidades. De esta manera, serían inducidos progresivamente a participar en la gestión de las
empresas, y por consiguiente en la dirección de todos los organismos a los cuales actualmente están vinculados".
Incluso si las tesis de R. Dumont son excesivas, han tenido el
mérito de provocar un sobresalto y una serie de reflexiones que más
adelante veremos las consecuencias.
1. Véase párrafo III. 3.
21
5. EL LUGAR DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y TÉCNICA EN LA EVOLUCIÓN
DE LA FORMACION DE LOS RECURSOS HUMANOS EN VENEZUELA
Para hacer justicia a los esfuerzos desplegados por los gobiernos
civiles desde hace 20 años, hay que tener en cuenta el retraso que
se habla acumulado. En efecto, si hemos visto que la revolución demográfica, los cambios sociales y culturales y el proceso de industrialización fueron en Venezuela, relativamente tardíos con relación
al resto de América Latina, en el sector de la educación, los atrasos son aún más acentuados, pues hay que esperar hasta 1958 para
que se aplique una política continua de formación de los recursos
humanos del país. Lo que no quiere decir que anteriormente no hayan
existido reformas y ni se hayan tomado medidas. Pero las mismas nunca pudieron generalizarse ni afectaron la masa de los trabajadores.
Por una parte, la clase dirigente concebía la formación sólo
bajo la forma de una educación y para una casta [117]; por otra parte, sostuvo durante mucho tiempo, el criterio colonial según el
cual "que tengan práctica; no hay necesidad de técnica" [124, págs.
36-52]. Ni Simón Rodríguez, ni Andrés Bello que estaban, sin embargo, convencidos de la utilidad de una fuerza de trabajo especializada para reconstruir el país, luego de las guerras de la Independencia, lograron hacer compartir sus convicciones. Tal es así, que la
idea de crear escuelas secundarias que formarían tanto a los bachilleres como a los cuadros profesionales (Decreto de G. Blanco en
1881) o el plan de formación profesional de E. Blanc en 1904 sólo
fueron aplicados en la capital. En 1935, mientras que ya se contaba
con alrededor de 500.000 empleados en 8.000 fábricas, sólo existían
384 jóvenes venezolanos que seguían cursos en una escuela técnica o
profesional. Como el estatuto y la importancia de la formación profesional y técnica sólo cambia después de la caída del General Pérez
Jiménez en 1958 - puesto que no se creó ninguna escuela técnica entre 1945 y 1955 [36, pág. 55] - el comienzo de la modernización se
hizo a través de la importación de la tecnología extranjera, de especialistas e incluso de obreros europeos.
Bajo la presión, por una parte, de los sindicatos que estimaban que la mano de obra nacional era relegada por la mano de obra
extranjera, fundamentalmente porque aquella no tenía una formación
profesional adecuada y, por otra parte, de la opinión pública que
veía en la adquisición de una instrucción un medio eficaz de movilidad social, los gobiernos civiles van a orientarse hacia una triple
acción :
22
- de alfabetización;
- de generalización de la escolarizaciön y,
- de perfeccionamiento profesional.
Aun cuando en principio esos tres frentes estén concebidos en
forma conjunta, la alfabetización estando asociada a una actividad
profesional, mucho antes de la divulgación de la alfabetización funcional realizada por la Unesco, y el perfeccionamiento profesional
que supone una base general suficiente: el hecho que los dos primeros frentes estén confiados al Ministerio de Educación y el tercero
al INCE, tiende a disociar las acciones. El Ministerio de Educación
acentuará la dimensión preparatoria y general de la formación propuesta en sus intervenciones; el INCE hará hincapié en el perfeccionamiento profesional ya sea en el marco de las empresas, o en los
centros especializados para los jóvenes sin empleo o en aprendizaje.
De hecho, esta división de las intervenciones se mantendrá hasta
1969. A partir de 1970 se puede notar un cambio profundo y progresivo cuyas consecuencias no han sido todavía completamente desarrolladas, pero que son suficientes para llegar a la conclusión de una redistribución de las tareas: el Ministerio de Educación esforzándose
en "profesionalizar" la formación básica; el INCE orientándose hacia una concepción más integrada e integral de la formación profesional en todos los niveles.
Vamos pues a considerar el lugar de la formación profesional y
técnica sucesivamente en el primer período de 1958 a 1969, en una
segunda etapa de 1970 a 1975.
La formación profesional y técnica de 1958 a 1969
Desde el punto de vista legal, la formación profesional y técnica
- como toda formación organizada, por otra parte - debe ceñirse a
los artículos 55, 57, 78 a 81 y 136 de la Constitución de 1961, que
establece los mismos derechos para la formación de todos los ciudadanos; la escolaridad primaria obligatoria; la gratuidad de la enseñanza del sector público, pero sobre todo, que la formación es un
servicio público al cual está asociada la iniciativa privada, que
el Estado garantiza y establece los objetivos. Se trata pues de un
Estado:
- enseñante {Estado docente) que impone un sistema nacional, el mismo para todo el territorio, y a beneficio de la mayoría de la población;
- intervencionista ya que controla, supervisa, orienta incluso hasta
los planes de estudios, que puede modificar para reconocer los
establecimientos ;
23
- burocrático ya que la administración del Ministerio de Educación
regula todos los detalles y, sobre todo
- Qentrátista} ya que todo depende exclusivamente del gobierno central .
La formación profesional y técnica está organizada según la
Ley de la Universidad, para la formación del personal dirigente, la
Ley del INCE para los trabajadores y aprendices, y por la Ley de
Educación de 1955, con su reglamento de 1956, para la enseñanza técnica que depende del Ministerio de Educación (Véase Cuadro 8). El
Ministerio de Educación, desde 1958, encarga a la Dirección de Educación Artesanal, Industrial y Comercial - DARINCO - de dirigir los
centros educacionales que contaban en los establecimientos del Ministerio de Educación, a fines de 1969, con 146.420 alumnos distribuidos por sector de la manera siguiente:
- 2% para
- 1 1 % para
- 36% para
- 5 1 % para
la
la
la
la
enseñanza
enseñanza
enseñanza
enseñanza
agrícola;
artesanal;
industrial;
comercial.
La DARICO empleaba 2.159 profesionales. Disponía del 10% del
presupuesto del Ministerio de Educación, o sea el 2,3% del presupuesto nacional, es decir, un monto de 7.750.440 bolívares en 1969.
La DARICO puede ejercer una influencia importante en la enseñanza profesional y técnica en función de la gravitación de la enseñanza pública en esta rama de la docencia, mucho más elevada que en
otros países de América Latina ya que comprende la totalidad de los
efectivos de la enseñanza artesanal; el 97% de los efectivos de la
enseñanza industrial; el 91% de la comercial y el 79% de la agrícola. Sin embargo, en este último sector, la función de la iniciativa
privada es relativamente más importante porque, como lo veremos, numerosas compañías petroleras prefieren utilizar sus fondos para mantener escuelas de agricultura y no invertir en la formación de obreros petroleros.
De cualquier manera, esta enseñanza es la que se desarrolló más
entre 1956 y 1967, ya que sus efectivos se multiplicaron por seis.
La enseñanza profesional y técnica dependiente del Ministerio
de Educación se caracteriza por su gran diversidad. Los requisitos
previos difieren de un tipo a otro, así como los niveles de la calificación obtenidos en último término. En cuanto al primer punto,
cuando un alumno no puede o no quiere seguir el camino que conduce
1. 4,5 bolívares=1 U$S (1971)
24
Cuadro 8, Estructura legal de la educación (1970)
Constitución
Ley de Educación
, ,
Ley del INCE
Educación Primaria
Formación Profesional
de los Jóvenes
Educación Secundaria
Aprendizaje
Educación. Técnica
Formación Continua
de los Trabajadores
Educación de Adultos
Alfabetización de los
Trabajadores
Ley de las
Educación
Formación de Docentes
de la primaria a la secundaria o a la enseñanza superior, se le
ofrecen numerosas posibilidades laterales. (Véase Cuadro 9). Si
abandona la enseñanza primaria a nivel del 3er año, entra en las
escuelas granjas, ese requisito previo incluso no se exige para todas las escuelas artesanales; en el nivel del 4a año de primaria,
puede entrar a un curso para jóvenes desocupados del INCE; si termina el ciclo primario completo puede efectuar el aprendizaje por medio del INCE o en una de las escuelas técnicas que preparan para
las profesiones más diversas como comerciantes, agentes de policía
o jockey. El ciclo secundario incompleto permite entrar en las escuelas de enfermeras y en algunas escuelas de asistencia social o
para las escuelas de oficiales. Por último, los adultos, cualquiera
sea su formación inicial, pueden completarla hasta el nivel del ciclo primario completo, y luego comenzar las actividades profesionales. En cuanto a los niveles logrados en los grandes sectores de
actividades se presentan de la manera siguiente:
I. En la enseñanza profesional agrícola, se puede distinguir en forma clara, dos categorías de estudios. Una primera categoría tiene
1. Véase nuestro informe sobre la ODEA: Venezuela: alfabetización de
adultos (Perspectivas y problemas de la educación de adultos en
la situación actual del desarrollo de Venezuela, 1967 - 1968).
Unesco, 1970.
25
Cuadro
9. L a formación profesional y técnica d e 1958 a 1969
Escuela normal
rOOO-OO-i
- Universidad
Hum
sec.
rO-O-
tKH
- Inst. pedag.
Ciencias
KKH]
Agricul.
Prim, y form,
preprofesion.
o-oa
Artesanal
Primaria
n-oa
Escuela de Agricultura
D
Esc. de Artes y Oficios
rO-DCF-Oia-a
D-CJ
Esc. Industriales
Prescolar
b-o-a
Escuela Politécnica
PHZHZHZHZI
Escuela de Comercio
thCK>P
[7|
Aprendizaje INCE (max.)
Salida lateral
-j
I 4-6||
26
7-12
1 Programa Extraordinario INCE
||
13-18
||
18-22
por objetivo la formación primaria, en dos años para las Escuelas granjas y en 3 años para las escuelas artesanales. Estas rigurosas escuelas (el horario comienza a las 8.30 para terminar
a las 21.00 horas) debían sustituirse por las del Plan Guyabato
desde 1968 donde, durante una jornada normal de trabajo, además
del programa primario hasta 62, se prepara profesionalmente a
razón de dos horas diarias. La otra categoría comprende escuelas
profesionales que, en dos años, preparan especialistas para el
cultivo del cacao y del café; los expertos agrícolas en tres
años (que dependen del Ministerio de Agricultura), o en cuatro
años para las escuelas que dependen del Ministerio de Educación
pero con la opción de obtener en 6 años, el título de técnico
agrícola, título que permite ingresar en la enseñanza superior.
II. En la enseñanza profesional industrials también se pueden distinguir dos categorías. En la primera, existían las escuelas
artesanales, análogas a las escuelas granjas, que ofrecen una
preparación profesional de 300 horas en una especialización a
elección (madera, metal, electricidad, dibujo técnico) , de manera de ofrecer el mínimo indispensable que en principio debería
permitir la sobrevivencia. Estaban además las escuelas técnicas
de oficios; ex escuelas de artes y oficios donde se preparan a
los jóvenes, con un mínimo de 16 años de edad, durante uno a
dos años, en la práctica de una artesanía a razón de 40 horas
semanales." El nivel de esas formaciones es notoriamente insuficiente, de tal suerte que esas escuelas fueron las primeras en
transformarse en forma progresiva, en talleres para iniciar y
orientar profesionalmente a los alumnos de los últimos años de
la enseñanza primaria. En la segunda categoría, están las escuelas denominadas industriales donde es posible, a razón de 38
horas semanales, efectuar la teoría y la práctica en forma conjunta y en diferentes especialidades, adquirir sucesivamente al
cabo de uno o dos años, el título de obrero semi-especializado;
luego de 2 años, el de experto (obrero especializado) y con 2
años más, el de técnico que permite también el ingreso a la enseñanza superior. En las ramas de los cursos nocturnos, es poco
frecuente alcanzar la tercer etapa y, si existe, dura un año
más, vale decir, seis en total. Para las jóvenes la especialización en alimentación o en la industria textil se adquiere en
3 años; para llegar a ser experto, se requieren dos años suplementarios .
27
III. La enseñanza profesional comercial se encuentra muy diversificada. Ofrece dos ramas principales de estudio. Una intensiva,
con 30 horas semanales después de 2 años da una calificación
de auxiliar de secretaría; en 3 años de secretario; en 4 años
de tenedor de libros y en 5 años de bachiller, lo que permite
ingresar a la enseñanza superior. El otro sector, breve, a razón de 15 horas semanales, permite luego de 2 años, llegar a
ser oficinista o auxiliar de tenedor de libros y, en 3 años
encargado de la correspondencia o contador.
La formación profesional y técnica después de 1970
A partir de 1969, se suceden toda una serie de medidas que afectan
al sistema de administración del sistema educativo (Decreto sobre
la regionalización que redistribuye las competencias en el seno del
Ministerio de Educación); la enseñanza profesional extraescolar
(nueva Ley del INCE en 1970); la enseñanza superior (Ley de la Universidad de 1970) y sobre todo, la estructura del segundo grado
(creación del ciclo básico común y del ciclo diversificado). Todas
estas medidas serán sistematizadas y desarrolladas en la Ley Orgánica de la Educación promulgada en 1975 y que nos servirá de referencia principal.
Por supuesto, esas innovaciones a veces son demasiado recientes y se encuentran aún en la etapa de implantación de tal suerte
que sería prematuro evaluar todas sus consecuencias. Sin embargo,
nos parece que merecen todo nuestro interés en la medida en que reflejan bien los principales temas de las preocupaciones actuales del
gobierno y que permiten captar las grandes opciones de la política
educativa venezolana.
Al mismo tiempo que continúa orientándose de acuerdo a los
grandes principios establecidos por la Constitución de 1961, esta
"Revolución Educativa" [113]* acentúa mucho la dimensión social de
la educación a la que deben también contribuir las empresas, los
medios de comunicación de masa y en general el sector privado. El
principal objetivo es el de acercar lo más posible, la formación de
las necesidades específicas del mercado del trabajo. Este objetivo
se concretiza en cada nivel (Véase Cuadro 10):
a. Para la prescolar, se trata de insistir en sus dimensiones sociales aumentando la participación de la comunidad.
1. Véase también R. Lerner de Álmea La diversificación de la educación secundaria, 1970, Caracas pág. 140 y sigs.
28
Cuadro 10.
Prcscolar
||
La formación profesional y técnica desde 1970
Secundaria
Primaria
Superior
rOTOrOra!
Ira. etapa
OCFCHHl
[>DmH3-DCH3a|Op
UUUU
-b-a
a-a-a-a
a-a-a-o-a
aooa
Ciclo Diversificado
rO-Dr
2da. etapa
r Q - T T - T T - T l Universidad
r
Iniciación
Profesional
^ r _ L n i CHl-D-DCl
- I I — I I Instituto Pedagógico
D-O-O-D-D
D-OCKJa-OOOrOtK:
Ciclo
Básico
O-D
Escuela de Oficiales
OChO-D
Politécnico
KM
l-INCE
29
b. Para la enseñanza obligatoria, si su duración se extiende a 9
años mediante la inclusión del primer ciclo del 22 grado - ciclo
básico común - esto significa que en los establecimientos del
medio rural, se brindará una formación más amplia y en los del
medio urbano, se crearán desde el 82 año de escolaridad, áreas
de exploración que deben ofrecer una posibilidad de orientación
profesional.
c. Pero es a nivel del segundo ciclo del 22 grado, ciclo diversificado que esta política se expresa más nítidamente, puesto que
todos los estudiantes podrán adquirir una formación de personal
dirigente medio, de acuerdo con los programas y las especializaciones elegidas, y por consiguiente diversificadas, en función
del mercado de trabajo.
En otras palabras, todos los futuros bachilleres habrán pasado
por un curso básico común de 3 años, de los que el 22 y el 32
están organizados de manera de profundizar la orientación escolar
y profesional como la iniciación preprofesional. Este curso básico se continúa con 2 años de especialización cuyas disciplinas
de cultura general serán comunes, pero cuyas especializaciones
profesionales variarán de acuerdo a los establecimientos y según
a las menciones profesionales elegidas. A título de ejemplo, se
prevé en las especializaciones agrícolas, para el 1er año, 22
horas de cultura general y 16 horas de especializaciones; para el
2a, 12 horas de cultura general y 24 de especializaciones con 3
opciones principales. Para las especializaciones industriales,
la distribución de las materias será de 20 horas de cultura general, 4 horas de tecnología y de 16 horas de práctica en el taller
durante dos años, distribuidas de acuerdo con el Cuadro 11.
d. Para la enseñanza superior, las medidas prevén, sobre todo, una
mayor integración de las universidades en las realidades nacionales sin transgredir abiertamente la autonomía universitaria.
e. Por último, para la enseñanza extraesoolar, el Ministerio de Educación prevé una orientación más amplia y más profunda, basada
en la noción de la educación abierta [Open school) , que permitirá
la libre escolaridad de los adultos, apoyada en redes de enseñanzas por correspondencia y por los medios de comunicación de masa.
De este vasto conjunto de medidas previstas, sin ninguna duda,
la reforma del segundo grado es la más avanzada, ya que está implantada desde 1970. En todos los casos, es sobre la misma que se expresan las diferentes opiniones sobre el tema de la "Revolución Educativa" . Como lo expresamos anteriormente, sus resultados son aún demasiado parciales y recientes para permitir un juicio objetivo. Ni
30
Cuadro 11. Plan de estudios de la formación industrial escolarizada
desde 1969.
1er. año
2do. año
Español y Literatura
3
2
Matemáticas
5
4
Física
4
Química
2
Ciencias Sociales
3
Inglés
3
Inglés técnico
2
Geografía Económica
2
Administración de Personal
4
Tecnología Industrial
2
Dibujo Técnico
2
Física Aplicada
4
Práctica
16
22
Total
40
40
los estudios, ni las evaluaciones han avanzado lo suficiente como
para sacar una conclusión en ese debate nacional que, sin embargo,
merece ser presentado por su valor fermentarlo.
En primer lugar, están aquellos que rechazan en bloque y a
priori los principios mismos de la reforma del segundo ciclo, porque estiman que ni la educación en general, ni a fortiori la enseñanza del segundo grado debe estar condicionada por los imperativos
del mercado de trabajo o los del. crecimiento económico. Por más digna que sea esta posición, es a la vez excesiva, - pues la relación
entre la formación y el trabajo puede concebirse de manera mucho
más dialéctica, que un simple condicionamiento de uno a otro - pero
sobre todo es inoperante e idealista. En efecto, conduce al aislamiento de la formación de su contexto, y a olvidar a sabiendas o no,
31
que para terminar, no es suficiente formar a alguien, aún es necesario que este pueda utilizar su formación.
La segunda actitud, a menudo asociada a la primera, es la de
los escépticos que estiman que el sistema actual de enseñanza no
tiene ni los medios ni los recursos para llevar a cabo esta política. Esta actitud se encuentra muy difundida, puesto que incluso se
expresa a través del Ministro de Educación [113]. En realidad, existe ante todo el problema de los medios. Cabe preguntarse si la profesionalización de la enseñanza del segundo grado no se ha reflejado a nivel de los programas - a pesar de los esfuerzos evidentes solamente por la incorporación en los objetivos de la escolarización
de nuevos objetivos de iniciación profesional. Dicho de esta manera,
ahora se quiere hacer demasiado y el resultado es que no se hace más
nada a fondo. Así un informe [131] destaca que el hecho de obligar
a los estudiantes durante los 3 años del ciclo básico, a pasar por
seis áreas diferentes de exploración, evidentemente es una exigencia
excesiva. La orientación se torna en dispersión. Los alumnos pasan
de una a otra sin tener el tiempo, ni de reflexionar, ni de enfrentarse realmente con un tipo de actividad. El mismo informe señala,
creemos acertadamente, que las actividades profesionales son demasiado breves y artificiales para crear realmente las condiciones de
una verdadera valorización del trabajo. A esta dispersión del ciclo
básico corresponde a nivel del ciclo diversificado, el peligro manifiesto, según otro informe de un experto, [115] de una profundización insuficiente de los conocimientos científicos, que, sin embargo, constituyen la base de la adquisición de las técnicas profesionales. Parece que no se tiene ni el tiempo ni los medios para asociar la iniciación al espíritu científico con el dominio de las técnicas. De esta manera, se nota en algunos establecimientos, una tendencia a dar demasiada importancia a una formación técnica general,
insuficiente para la práctica real para la que prepara; en otros casos, es la formación científica la que se elimina en provecho de
aprendizajes profesionales muy limitados que son sorprendentemente
semejantes a los del INCE, tanto en el nivel de los objetivos, de
los resultados o del número de horas de aprendizaje [131]. Sin duda,
este problema de los medios es, en la actualidad, mucho más agudo
ya que los recursos no se desarrollaron suficientemente. Por todas
partes se señala la falta de instalaciones y de equipo adecuados;
la ausencia casi total de bibliotecas técnicas y, todo el mundo, se
inquieta por la formación insuficiente del personal docente. Este
último punto es tan evidente que el Ministerio de Educación ya ha
previsto un plan de formación urgente de 5.000 becas para los docentes de las ramas técnicas y profesionales. Pero esos problemas .
32
afectan igualmente a las empresas, ya que la formación del ciclo
diversificado prevé cursillos para los cuales no sólo las empresas
no están preparadas, sino sobre todo porque no son en número suficiente. No saben cómo hacer frente a una verdadera avalancha de estudiantes ávidos de conocimientos (Véase Cuadro 12).
La tercera actitud, sin compartir ni la oposición ni el escepticismo de los otros, inquiere si la reforma no fue demasiado limitada y si los cambios en la enseñanza media, no requerirían otras
medidas para alcanzar sus objetivos. En primer lugar, supondría que
la escolaridad anterior hubiera sido también renovada y sobre todo
que hubiera tenido menos atrasos en su progreso. Sin. duda, los programas de los ciclos básicos fueron proyectados a priori, en función
de adolescentes de 14 a 16 años. Ahora bien, en 1973 [131], entre
los alumnos matriculados se contaban 396.000 de 14 a 16 años de edad,
pero también 117.000 de 17 a 19 años de edadl Por consiguiente, más
de un tercio, el 39% exactamente, debía seguir un plan de estudio,
que evidentemente no había sido concebido para su edad. Otro problema grave se planteó para unos 446.000 niños de 7 a 13 años, que en
1973 y 1974, no se inscribieron en ninguna escuela. Sin duda, estos
representan sólo un quinto de las clases de edad escolarizables,
paro el 57,4% de ese grupo, pertenecían a las clases de edad rurales.
O sea que parece difícil realizar una reforma de un grado sin modificar el grado anterior. Si, a nivel de las estructuras ministeriales, el ciclo básico se disoció del segundo grado y se incorporó a
la enseñanza primaria, lo que se reflejó en una nueva distribución
de las capacidades, no obstante, en 1973-74, de los 653 establecimientos que formaban parte del ciclo básico, 186 estaban todavía vinculados al ciclo diversificado y, por consiguiente, separados de la
enseñanza primaria. Entre ellos, aunque parezca increíble, se encontraban los establecimientos de la capital de gran prestigio [115].
También cabe preguntarse si la adecuación de las especializaciones
del ciclo diversificado a las necesidades reales del mercado de trabajo regionales y locales podrá realizarse en forma total, puesto
que el proceso de regionalización, es decir, la descentralización
de las actividades del Ministerio y la cooperación regional y local
interinstitucional, no parece haberse realizado. Así, las Comisiones
Regionales previstas ya en 1972 [105, págs. 29-30], no parecen contar con los medios para funcionar. El resultado actual, son las graves distorsiones, según el propio Ministro [113], que aparecen en
la orientación escolar y profesional, puesto que en 1973-74, el 70%
de los alumnos se encontraban todavía en la sección general; el
10,8% en las especializaciones industriales, y el 11,4% en las
33
Cuadro 12. Cursillistas del ciclo diversificado y número de empresas
Electricidad
Máquinas
Química
Número Número
Número Número
Número Número
de em- de estu- de em- de estu- de em- de estupresas diantes presas diantes presas diantes
Distrito Federal
66
468
53
254
167
95
Región Central
18
193
37
145
49
104
Región CentroOccidental
•3
276
16
148
12
0
2
248
5
210
6
215
12
328
5
147
5
147
Guayana
3
64
0
207
4
0
Nordeste
4
257
2
220
1
50
Región de los
Andes
Zulia
Fuente: J.A. de Simone, op.
oit.
especializaciones agropecuarias. Dicho de otra manera, la orientación al inicio del ciclo diversificado sólo podrá.realmente dar satisfacción a condición de estar preparada desde las primeras etapas
de la escolarización. También, será necesario tener una definición
más clara de la función de la "cooperación educativa" del INCE. Con
una perspectiva de este género, en lugar de prever para 1985 como
lo hace el modelo EDUC 4 L , una distribución del 6 al 7% en las
escuelas normales, el 53% para la enseñanza general y el 40% para
la enseñanza técnica, quizás fuera más realista prever como lo señala R. Poignant [115]: el 25% para la enseñanza general, el 15% para
la técnica y el 20% a cargo del INCE para el aprendizaje profesional.
Esto implica que en lugar de exigir como requisito previo el equivalente del ciclo primario, el INCE debería desde ahora, exigir el
1. Preparado por CENDES.
34
ciclo básico completo. De acuerdo a esta propuesta de R. Poignant,
resulta evidente que el 40% de la formación seguirá siendo aleatoria
debido a la falta de posibilidad de integración en el mercado del
trabajo I
Todavía existe una cuarta actitud posible que será la nuestra.
Incluso admitiendo que todos esos problemas técnicos y prácticos se
resuelvan, ¿para qué sirve realmente esta reforma? ¿No cabe develar
la dimensión ideológica, vale decir-"el hecho que una política educativa puede elaborarse con la finalidad de alcanzar algunos objetivos diferentes de los que se explicitan o que están ocultos intencionadamente o no"?* En esta última perspectiva, mientras que la reforma pretende hacer que la enseñanza secundaria sea capaz de formar
los profesionales que el desarrollo del país tiene necesidad, de
eliminar las distorsiones de la que es responsable, su finalidad
real es la de contener la demanda de la enseñanza superior y por
este medio "ella sólo constituye una respuesta educativa a un problema social y no a problemas educativos".
La demostración puede hacerse en tres etapas. En primer lugar,
consideremos lo que se ambiciona, es decir: el producto al que se
quiere llegar. En efecto, la enseñanza secundaria profesionalizada
no quiere formar obreros especializados (esa sería la función del
INCE), ni "profesionales", es decir, personal dirigente superior,
privilegio de la enseñanza superior; por consiguiente, le queda como
producto específico: el "técnico" o "cuadro medio". Ahora bien, muchos autores destacaron la indeterminación de esta categoría. En una
óptica, el término "técnico" debe entenderse de una manera amplia,
pudiendo incluso significar "toda persona que cumple una ocupación
determinada". Lo que se gana en cuanto al número de empleos, se lo
pierde en especificidad y en estatuto, puesto que en esta categoría
se pueden incluir hasta los obreros calificados. En otra óptica, el
"técnico" es el que cumple una función específica, no manual, que
depende de conocimientos avalados por un diploma, pero que no tiene
una función dirigente. Reagrupa entonces un número muy limitado de
personas. Es posible afirmar que hay contradicción entre una enseñanza que pretende formar en masa profesionales cuyo perfil es tan fugaz como su demanda real en el mercado. La reforma de la enseñanza
secundaria fue concebida sin tener en cuenta el modelo económico que
se impuso. O sea: luego del proceso de industrialización a través de
la sustitución de las importaciones y la unificación del mercado nacional, se produjo una intensa concentración de la propiedad, del
1. Da Cunha L.A., Política educational no Brasil: a professionalisagao do ensino medio, Rio, 1973, pág. 16
35
capital, del mercado y del ingreso que modificó los canales de ascenso. Estos, no pasan más a través de la creación de pequeñas empresas
o de la intensificación de las actividades industriales, sino por
las posibilidades de ascenso jerárquico en el seno de la burocracia,
ya sea del Estado, de las compañías mixtas o incluso del sector privado. Ese modelo no favorece por cierto, a los profesionales con una
formación "media", sino exclusivamente a los que pudieron recibir
una formación superior.
En segundo lugar, ¿es cierto que la reforma disminuirá las distorsiones de la enseñanza secundaria, cuya distorción más notoria
fue el reducido número de alumnos que eligieron las enseñanzas técnicas? Lo que estaría.causado por los valores tradicionales que los
alumnos hubieran interiorizado durante su escolaridad y al desprecio que tienen a los establecimientos técnicos. La evolución de la
enseñanza técnica invalida esas tesis. En efecto, esta se desarrolló cada vez que la industria tuvo necesidad de mano de obra calificada nacional a falta de inmigrantes. Esta enseñanza técnica dio
satisfacción y no tuvo problema de contratación en todos los establecimientos que estaban estrechamente vinculados al mercado de trabajo. Mejor aún, se fortaleció considerablemente cuando algunos de
sus diplomas fueron reconocidos como equivalentes al bachillerato
permitiendo el ingreso a la enseñanza superior. De hecho, incluso
en este caso, la función propedéutica de la enseñanza del segundo
grado sustituyó su función terminal.
Desde ese momento y en tercer lugar, podemos concluir que la
profesionalización de la enseñanza secundaria tiene como funciones
reales - aunque implícitas - por una parte, contener la presión de
la demanda de los alumnos que terminan secundaria en lo que se refiere al ofrecimiento de la enseñanza superior. Por otra parte, disminuir la frustración de los que no ingresan en la enseñanza superior, canalizándolos hacia una actividad profesional no manual. Sin
duda, como la crisis universitaria de 1968-70 lo ha demostrado, el
excedente de los estudiantes que no pudieron inscribirse plantea
un problema socio-político extremadamente delicado. Parecía difícil
no satisfacer la demanda de las clases medias de una formación superior que se hizo indispensable para su ascenso en la jerarquía de
las ocupaciones, para su población femenina que se profesionaliza,
y para su mayor participación en el ingreso nacional. Pero por otra
parte, si la enseñanza superior continúa creciendo al ritmo actual,
corre el riesgo de acaparar cada vez más recursos en detrimento de
una política de inversiones en otros sectores juzgados como prioritarios [115]. Es por eso que el Estado racionaliza la expansión,
36
favoreciendo los establecimientos privados que se autofinancian,
fragmentando las carreras universitarias o introduciendo carreras
cortas, disminuyendo la capacidad en los espacios y los despilfarros.
Pero a largo plazo, antes que nada espera contener el crecimiento
de la demanda a través de la reforma de la enseñanza secundaria.
37
II. L a creación y la evolución del I N C E
Aunque el INCE haya crecido considerablemente y se haya diversificado durante los 16 años de su existencia, resulta mucho más fácil
hacer la descripción de lo que es, lo que hace y cómo actúa, que
interpretar esta trayectoria. En realidad todo parece coincidir
hacia la misma imagen de inmutabilidad y de estabilidad. A nivel
legal, la Ley sobre el INCE* promulgada en 1959, sólo fue modificada en dos artículos en la nueva Ley de 1969, de suerte que su
Reglamento establecido en 1960, nunca fue revisado.3
Esta permanencia se vuelve a encontrar a nivel ejecutivo puesto que el equipo de dirección presidido por el Dr. Oscar Palacios
Herrera ha permanecido en esta tarea hasta 1974, al margen de las
alternativas de la vida política y administrativa del país. Incluso
el nuevo equipo, animado por el nuevo presidente Ing. César Quintini
Rosales, por él momento no cambió nada y sólo modificó el aparato
administrativo con cambios prudentes. No cabe_sorprenderse, por consiguiente, que si poseemos un cuerpo sobre lo que es el INCE,^ no
existen estudios que analicen y expliquen su futuro. Evidentemente
nos hemos esforzado en reunir el máximo de informaciones - escritas
y orales - con la finalidad de captar esta evolución.
1.
2.
3.
4.
Ley sobre el INCE, 22-8-1959.
Ley de reforma parcial de la ley sobre el INCE, 1-12-1969.
Reglamento de la Ley sobre el INCE, 11-3-1960.
En ese cuerpo, existen por supuesto, los innumerables informes y
documentos publicados sobre el INCE por CINTERFOR de Montevideo,
entre ellos, recomendados en particular:
- Los "Cuadros comparativos y fichas descriptivas", publicados
desde 1971;
- las actas de.las reuniones técnicas;
- los estudios monográficos.
Entre los informes, documentos y folletos publicados por el INCE,
existen tres fuentes fundamentales: Las Memorias Anuales, los Boletines Estadísticos y el Boletín Técnico (1974, 8Q año).
5. Entre los pocos estudios que interpretan, con mayor o menor rigor
el INCE, recomendamos el de K. Rother (1972) y M. Pacheco (1974).
38
En el estado actual de las investigaciones, hemos conservado
la división oficial, divulgada por el INCE, a saber que existe una
primera etapa que va desde su creación en 1959 a 1974 y una segunda
etapa que comenzó en 1974. Nuestro trabajo consistirá, en primer lugar, en confrontar las diversas corrientes que actuaban en el momento de la creación del INCE y que se expresaron en la discusión de la
Ley en el Congreso Nacional; compararlas con la versión que se adoptó finalmente y se inscribió en la Ley de 1959 y en el Reglamento de
1960. Esto nos llevará a describir el INCE en toda su complejidad y
a indicar en ese marco, cuales son las modificaciones o los cambios
acaecidos. Posteriormente, trataremos de comprender la totalidad de
las intenciones del nuevo equipo de dirección a través de sus primeras medidas administrativas y pedagógicas, sus innovaciones y los
nuevos frentes de trabajo que se introdujeron. Dado que esas primeras medidas suponen, - en todos los casos implícitamente - una reflexión sobre la función del INCE y sobre todo un diagnóstico del funcionamiento de la institución, esta interpretación dará los elementos fundamentales equivalentes a una autoevaluación. Insistiremos
sobre algunos puntos de esta evaluación, cuando en el tercer capitulo, analizaremos las funciones reales del INCE en su contexto venezolano.
1. LA IDEA DE LA EDUCACIÓN POPULAR Y LA CREACIÓN DEL INCE
Una de las primeras cosas que sorprende cuando comparamos el INCE
con las otras instituciones de formación profesional extraescolar
de América Latina reagrupadas en el seno de CINTERFOR, es que no se
hizo hincapié en el aprendizaje - como en el caso colombiano (Servicio Nacional de Aprendizaje: SENA) o brasileño (Servicio Nacional
de Aprendizaje Industrial: SENAI) - sino en una noción mucho más
amplia cuyo significado exige una explicación: Instituto Nacional
de Cooperación Educativa.
Para comprender la importancia de esta diferencia y lo que ello
implica, es necesario referirse al proyecto original tal como Luis
B. Prieto Figueroa [116, págs. 181-229] y sus amigos políticos de la
Acción Democrática (AD) lo habían introducido en el Congreso Nacional el 15.4.1959, así como la discusión posterior. Este proyecto no
tendía solamente a desarrollar la formación profesional, como lo
había ya realizado Colombia al crear en 1957 el SENA y como lo deseaba la OIT que desde esta época trata de vender en todo el
1. Como lo propone el actual presidente Ing. C. Quintini R. en Ideas
para una segunda etapa. Caracas, 1975.
39
continente el modelo puesto a punto en el Brasil. El proyecto venezolano se situaba igualmente en la óptica de los movimientos denominados "de educación popular" de los que L.B. Prieto F. fue siempre
un ferviente defensor [117].
El proyecto venezolano fue concebido en función del Proyecto
Principal Nal de la Unesco como lo prueba la argumentación de la
Delegación Venezolana en el 62 Seminario de Educación, el 26.6.1958
[116, pág. 176] en Washington, proyecto que debía promover la "educación del pueblo".
¿De que se trata? Existe en América Latina, desde la Independencia - véanse los casos de S. Rodrigues (1771-1854) [122, Vol. i]
en Venezuela, de Sarmiento (1811-1888) [128] en Argentina o el de
Brasil que acaba de ser objeto de investigaciones sistemáticas
- movimientos de educación cuya finalidad es la difusión de la instrucción elemental entre las clases populares para ampliar, al mismo tiempo, las bases electorales de las élites puesto que en muchos
países, los analfabetos no tienen derecho de voto, y en nombre de
un entusiasmo de la educación, educar al pueblo para que sepa comportarse democráticamente. Estos movimientos, en los que se reconoce
la evidente influencia de los educadores demócratas norteamericanos
desde Horace Mann a J. Dewey reencuentran su dinamismo a fines de
la Segunda Guerra Mundial cuando la victoria de los aliados suscita
una verdadera ola de esperanza y de experiencias políticas sobre el
modelo de la democracia representativa occidental. Tanto más cuando
los procesos de urbanización y de crecimiento económico obligan a
las élites también tener en cuenta las aspiraciones de los medios
urbanos. Con una década de atraso - debido a la dictadura de Pérez
Jiménez [130, págs. 84-102] Venezuela en 1958 ofrece justamente un
terreno ideal para un movimiento dé este tipo. Pero para que este
pueda responder a esos fines, implica una doble movilización:
- recursos humanos, gracias a voluntarios o semivoluntarios que multiplicarán las actividades educativas;
- recursos financieros de donde surge la idea de una cooperación en
pos de esta tarea nacional de educación cuyos dos principales animadores serán el sindicato de los docentes - es el comienzo de la
campaña de alfabetización de masas - y de Acción Democrática (AD)
que reinterpreta los medios legales ya existentes.
1. Véase una posición análoga, defendida por J.R. Luna: La educación
popula?, un derecho no ejevoido, Caracas 1970.
40
En efecto desde 1936 la Ley del Trabajo* obliga a los grandes propietarios rurales como a las grandes empresas a abrir o a mantener
escuelas para las familias de sus obreros. De suerte que empresas
como la Shell, la Electricidad de Caracas o el grupo Mendoza establecen verdaderos "parasistemas" educativos. Sin embargo, como lo
destaca L.B. Prieto F. [116], esas no son más que honorables excepciones, pues el Ministerio de Educación no continúa la obra. Hasta
1958, el Ministerio no previo ningún dispositivo, ni ninguna legislación para traducir sistemáticamente en los hechos las disposiciones de la Ley del Trabajo. El Ministerio de Trabajo volverá sobre
este punto una vez más, con la Ley que crea el INCRET. Este Instituto prevé ciertamente la recreación, pero también la capacitación
de los profesionales y de los técnicos; de los trabajadores y de
sus familias. De hecho constituye un primer esbozo del proyecto de
lo que llegará a ser el INCE.
Desde ese momento, se comprende que los autores del proyecto
del INCE hacen de la formación profesional de los venezolanos - sobre la cual existe consenso entre las élites - el elemento motor de
un proyecto mucho más vasto en el que el INCE, financiado y dirigido por los cuatro integrantes (los empleadores, los sindicatos, el
Estado ... y los educadores 1) debería ocuparse:
a. de, formar y perfeccionar los trabajadores y el personal técnico
del sector industrial y comercial;
b. luchar contra el analfabetismo;
c. contribuir al mejoramiento de la enseñanza primaria, sobre todo
en el medio rural;
d. divulgar una literatura destinada a la élite de los trabajadores;
e. pero todos esos puntos específicos deberían llevarse a cabo en
estrecha colaboración con el Ministerio de Educación en una estrategia común de formación.
2. LA PRIMERA ETAPA DEL INCE (1959-1974)
Las bases legales
En la discusión del proyecto de Ley en el Congreso, se constató que
éste resultaba demasiado ambicioso para lograr la adhesión de los
legisladores. Los mismos se sentían inclinados sólo hacia un
1. Testimonios sobre la formación para el trabajo (1939 - 1970),
Caracas, 1972, págs. 108 y sig.
2. Ley sobre el INCRET (1954).
41
desarrollo de la formación muy restringido, inquietándose por la
importante intervención que tomaría el Estado y su burocracia en un
sector donde ciertos representantes de la industria habían ya demostrado que podían bastarse así mismo. El resultado fue un compromiso
que salvó lo esencial del proyecto a nivel de principios, pero volvió a plantear los objetivos de una manera más "realista". En los
hechos se daba a la propia institución un gran -margen para interpretar y definir su política.
A S Í , el principio de la participación cuadripartita se mantuvo
(Art. 4 de la Ley). Lo mismo con respecto a la amplitud de la formación tal como lo plantea un texto reciente: "el objetivo fundamental
del INCE es conseguir, promover y establecer procesos de formación
profesional permanente que contribuyan a la realización integral del
hombre, de acuerdo con las exigencias de desarrollo global del país,
moldeando el contingente humano (sic) para obtener la aceleración de
desarrollo, utilizando los métodos más avanzados que permitan la
transformación de la realidad educativa nacional y que, gracias a
la calidad de su producto obtenga el reconocimiento de la sociedad
y del sistema educativo.*
Veremos que esta insistencia acerca de una formación profesional, pero también permanente, tendiente a la realización integral
de los individuos en función de una definición global de las necesidades del país será en la segunda etapa del INCE el principio ideológico de una profunda revisión de sus actividades. De igual manera,
la adscripción del INCE, - organismo autónomo - al Ministerio de
Educación (Art. 2) y la insistencia de la coordinación de sus actividades con las de otros ministerios (Art. 7), recuerdan que se trata realmente de un organismo de oocrgeraaión educativa. Esa orientación que - como veremos - no ha sido fácilmente demostrada en los
hechos, y que no ha encontrado ni los medios ni los mecanismos para
desarrollarse plenamente, de igual manera es adoptada por la nueva
dirección del INCE que quiere hacer salir al Instituto de su evidente aislamiento.
Es indiscutible que a nivel de los objetivos las concesiones
han sido las más numerosas. Basta comparar los objetivos del proyecto con los previstos por el Artículo 3 de la Ley y por el Artículo
3 del Reglamento - ya que no coinciden totalmente - para apreciar
las diferencias, puesto que el INCE debe:
a) promover la formación profesional de los trabajadores y contribuir a la formación de personal especializado así como llevar a
1. Texto de propaganda del INCE, divulgado en Caracas en 1975.
42
b)
c)
d)
e)
cabo programas de formación para la juventud desocupada (el Reglamento dice sólo: organizar, desarrollar, y perfeccionar la formación profesional de los trabajadores adultos a todos los niveles).
contribuir a la capacitación agrícola de los alumnos egresados de
las escuelas rurales a fin de formar agricultores aptos para la
utilización de los recursos naturales renovables.
apoyar y desarrollar el aprendizaje de los jóvenes trabajadores
en los centros o en las empresas.
colaborar en la lucha contra el analfabetismo y en el desarrollo
de la educación primaria en la medida en que pueda influir en la
formación profesional.
preparar y elaborar el material requerido para la formación profesional de los trabajadores.
Las once funciones básicas
A partir de esta base legal, el INCE desarrolla un conjunto de actividades e intervenciones cuya diversidad puede apreciarse examinando, en primer lugar, las once funciones básicas que el INCE pretende
cumplir para responder a los objetivos de la Ley y del Reglamento
que lo han creado:
I.
Determinación de las necesidades nacionales y sectoriales. Se
trata de cuantificar las(necesidades de mano de obra, según su
nivel de calificación a fin de determinar la amplitud de la
formación por medio de encuestas a nivel nacional, regional o
de naturaleza sectorial.
II.
Preparar material didáctico y en particular manuales sobre la
base de un análisis detallado de los puestos de trabajo y de
las operaciones que los constituyen. Esta preparación didáctica
traslada, en los hechos, a un trabajo preliminar de programación de la formación, a fin de permitir a cada alumno dominar
el aprendizaje por medio de un proceso de dificultades crecientes.
III. Organizar y promover la formación profesional dentro de las empresas en estrecha coordinación con las empresas y los trabajadores. Esta capacitación puede tomar la forma de actividades
de formación, de perfeccionamiento y de especialización en las
empresas, por su personal, fuera de las horas de trabajo. Esta
formación, que puede desarrollarse a un ritmo normal, también
puede ser acelerada. Dura pues entre 15 y 880 horas. En el caso
del sector rural, esos cursos son dados por unidades móviles
43
que van de comunidad en comunidad para formar en ellas, tanto
especialistas de jardinería como especialistas en pesca o para
iniciar a los campesinos en la mecanización de la agricultura.
En la industria, la formación - que oscila alrededor de 880
horas - ofrece una base de 175 horas en la cual debiera ser posible ampliar los conocimientos. En el comercio la duración de
la formación varia entre 40 horas para la venta, 240 para la
contabilidad y 420 para el aprendizaje de la dactilografía
(Véase Cuadro 13). Por último, para los servicios, la formación
dura entre 320 horas para un cocinero y 660 horas para un peluquero. Esta formación también está destinada a cuadros medios
o incluso superiores como es el caso de los cursos de formación
de supervisores (CAS) que comprenden de 20 y 40 horas de formación; de administradores medianos en relaciones industriales
(RI), 20 horas; y por último, instructores que a su vez formarán trabajadores en las empresas. El objetivo de esos programas
- se utilizan diferentes técnicas - es obtener personal calificado de mayor eficacia y por consiguiente, el aumento de la
productividad. Esos supervisores de mediana y alta administración que forman obreros en las empresas (FIE) son capacitados
a través de cursos pedagógicos de 20 horas sobre la didáctica
de la formación profesional. Los participantes deben hacer un
ejercicio práctico de análisis de su empresa, redactar un manual y formar de 4 a 8 obreros. En el caso de los alfabetizadores o de los maestros de enseñanza primaria acelerada, el
INCE los forma en un tiempo que oscila entre 80 a 120 horas.
La formación en centros fijos de formación profesional ha constituido un paso decisivo, aunque discutido, del INCE en la
perspectiva de su institucionalización. En efecto, basándose
en los análisis de la mano de obra, el INCE estimó que existiría cierta permanencia en la oferta de empleo y por consiguiente, la posibilidad de crear verdaderas escuelas. Esos centros
fijos sirven igualmente para otras actividades del INCE.
Promover y estimular las actividades de formación profesional
emprendidas por las propias empresas con sus propios medios
técnicos y financieros.
La formación de la juventud desocupada (agregado en la revisión
de la Ley en 1970). Se trata de formar jóvenes de 16 a 26 años
de edad, sin formación profesional, por medio de una educación
acelerada. En principio, esta formación debería permitir luego
a los alumnos pasar de la categoría de desocupados a la de
Cuadro 13. Ejemplo de un curso de formación continua para los trabajadores: dactilografía
Objetivo:
Conocer la ortografía; recibir conocimientos de dactilografía con 95% de precisión;
alcanzar la cadencia de 25 palabras por
minuto como mínimo.
Programa:
dactilografía;
ortografía;
desarrollo de la personalidad.
Condiciones de admisión: escuela primaria;
trabajar en una empresa que colabore con
el INCE;
pasar un test psicológico.
Duración:
305 horas, a razón de 3 horas por día.
ayudantes. Es evidente que tal formación inicial debiera completarse a posteriori para obtener los conocimientos indispensables requeridos por el pleno empleo.
VII. Esforzarse en orientar a los alumnos de los cursos para la juventud desocupada hacia lugares de trabajo.
VIII. Asumir la administración centralizada.
IX.
Coordinar y administrar el •programa nacional de aprendizaje.
Este surge de la Ley del INCE puesto que ella establece que
el INCE debía desarrollar el aprendizaje de los jóvenes trabajadores. Esta disposición de la Ley fue puesta en vigor en
1975, gracias a un Convenio firmado entre las Fedecámaras y la
Confederación Venezolana de Trabajadores (CTV) por el cual las
empresas se comprometían a admitir en forma masiva aprendices,
es decir, jóvenes entre 14 y 18 años de edad que quisieran
aprender un oficio. Esta promesa de las empresas de contratar
aprendices se transformó en obligación estricta por el reciente Decreto N2 60 del 28 de abril de 1974 según el cual el Presidente de Venezuela declara que las empresas que contravienen
los Convenios y los artículos 15 y 17 del Reglamento sobre el
aprendizaje, no sólo son pasibles de multas sino que no podrán
obtener más créditos o ventajas de orden fiscal de parte del
45
Estado. Este programa nacional comprende trabajadores jóvenes
que aprenden sistemáticamente un oficio, que practican sin
haber obtenido previamente un diploma. Este programa es tanto
más difícil ya que encuentra una fuerte oposición por parte
de los jóvenes que desprecian a menudo a los trabajadores
"manuales". Es sintomático que ellos se denominen asimismo
"estudiantes" y no aprendices [124], El programa comenzó con
el inventario de las empresas que por sus dimensiones están
obligadas a tener, por lo menos, un aprendiz - empresas de más
de 9 obreros o varios - cuando tengan más de 20 obreros deberán tener un 5% de aprendices. La primer experiencia sistemática se realiza con 60 empresas voluntarias. En 1969 ya había
1.346, de las cuales 324 pertenecían al sector agrícola, 715
al sector industrial, y 307 al sector comercial, (véase Cuadro 14) .
Educar a los adultos, a través del programa de alfabetización
o por medio de la extensión cultural. Esos programas responden a la obligación legal que tiene el INCE de colaborar en
el desarrollo cultural del país. El INCE ha limitado esos dos
tipos de programas a los trabajadores analfabetos de las empresas, a fin de permitirles el acceso posterior a la formación profesional - ya que ésta tiene como requisito previo un
mínimo de conocimientos - y, por otra parte, capacitarlos para utilizar el abundante material didáctico publicado por el
INCE. Los cursos de extensión cultural tienen por objetivo la
elevación del nivel de instrucción escolar de los trabajadores,
dándoles una formación acelerada suficiente para obtener el
diploma de haber terminado la escuela primaria: diploma de
sexto año.
La formación rural comenzó en 1961 con dos frentes principales: las formaciones agropecuarias y la formación artesanal.
Para dar una visión sintética de los objetivos de esos programas, digamos que tienden: a mejorar el nivel de vida económico y cultural de la población rural; a perfeccionar a los trabajadores agrícolas para que puedan obtener un mayor rendimiento en la utilización de la tierra y sus recursos; a formar
artesanos para emplear las materias primas locales; a resolver
los problemas de desocupación y subempleo temporario en la
agricultura; a mejorar los métodos de trabajo y a aumentar la
productividad; a estabilizar el hombre en su medio; a formar
personal calificado en los sectores de la pesca y actividades
Cuadro 14.
Ejanplo de un plan de estudios de aprendizaje:
comerciantes al por mayor
Teoría
Caligrafía
Español
Dactilografía
Educación cívica
Historia de Venezuela
Aritmética comercial
Catálogo
Cálculo a máquina
Bases de contabilidad
Elocución
Conocimientos de la empresa
Aspectos legales de la empresa
Empaquetamiento
Comercialización y economía nacional
Mercancías
Técnicas de venta
60 horas
150
150
40
80
110
100
70
100
30
45
46
30
60
40
110
1.221 horas
Total
.ca
Conocimientos de las mercancías
Documentación
Exposición de mercancías
Catálogos y fichero
Almacenamiento
Cálculo a máquina
Giros
Venta
Reclamaciones
200 horas
200
250
100
60
80
60
950
200
2.100 horas
Total
Total
3.321 horas
ligadas al mar. Esos programas han sido concebidos a fin de
evitar que se produzcan en Venezuela el fenómeno común en otros
países, por el cual los trabajadores rurales reciben una formación no adaptada a su medio, y por lo tanto, emigran a los centros urbanos. Así aumenta el grupo de los marginados de las
grandes ciudades ya que su formación no los habilita para trabajos urbanos. Por ello, la dirección de los programas rurales
estudia a fondo las características cualitativas de la mano de
obra ocupada en el sector agrícola, tema de la reforma agraria
y objeto de adaptación de sus programas a las necesidades de
formación inmediata a mediano plazo.
Las fuentes de financiamiento
El conjunto de estas once funciones está financiado por diferentes
fuentes (Véase Cuadro 15) siendo las principales las siguientes:
- 2% de los salarios y otras remuneraciones pagadas por.empresas
privadas;
- 0,5% del mismo monto salarial abonado por los obreros y los
empleados;
- el Estado aporta el equivalente de un quinto de ese 2,5% del monto salarial total;
- donaciones y multas (en particular las de las empresas que no
tienen aprendices), los ingresos y las colocaciones de capital
contribuyen igualmente al financiamiento.
Estos son muy satisfactorios ya que las entradas han sobrepasado siempre a los egresos.
La estructura programática
La estructura programática del INCE está basada en dos grandes subdivisiones. En primer lugar, la del programa ordinario y extraordinario , luego de la acción directa e indirecta.
El programa ordinario (o regular) está destinado a los adultos,
cualquiera sea su edad, que ya tienen pleno empleo en una empresa.
Ese programa ordinario presenta dos formas principales de acción:
a) La acción directa. Se trata de la formación profesional dada directamente por el personal docente del INCE a través de sus medios de producción, tales como: los centros fijos, las unidades
móviles, la instrucción por correspondencia, la formación de
instructores que trabajarán posteriormente en la acción indirecta.
Esa acción directa comprende intervenciones de habilitación, es
48
Cuadro 15. Financiamiento y gastos del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)
durante los años 1972 y 1973 (en bolívares)
1972
I.
Financiamientos:
A . Obligatorios según la Ley
1. Empresas:
1973
177.862.615.07
199.825.228.98
170.700.543.37
190.816.052.93
139.975.916.14
157.151.294.04
976.339.73
381.462.49
— Minas
15.480.299.45
18.499.340.19
— Ind. manufacturera
55.225.560.77
61.701.969.72
— Construcción
11.750.891.83
12.974.074.82
— Agricultura
— Electricidad, agua y similares
2.573.571.97
2.615.137.20
36.286.562.29
40.269.640.37
— Transporte y Comercio
3.957.328.68
4.231.919.46
— Servicios
8.863.186.46
10.005.443.90
— Comercio
172.130.70
— Actividades sin especificación
— Subtotal
1
2 . Estado:
3 . Trabajadores
B . Otros ingresos
135.113.741.20
150.851.118.85
26.400.000.00
28.860.109.07
4.324.629.23
4.804.649.82
7.162.071.70
9.009.176.05
122.067.861.66
148.792.629.45
14.026.254.38
18.040.080.91
3.973.529.10
3.970.676.93
140.067.645.14
199.825.228.98
II. Gastos: 2
A . Gastos directos de operación
B . Gastos indirectos de operación
C . Otros gastos
Total
Fuentes: 1. INCE: Boletín Estadístico, Caracas, 1972 pág. 81,1973 pág. 80
2. INCE: Memoria, Caracas, 1972 págs. 140 y 141,1973 págs. 78 y 79
49
decir, formación profesional destinada a los trabajadores jóvenes
para el ejercicio de una ocupación que no es objeto de un aprendizaje o destinada a trabajadores de más edad; que tienen necesidad de alcanzar un nivel semicalificado; de formación propiamente
dicha en la cual, el participante recibe en forma ordenada y sistemática conocimientos y aptitudes básicas directamente ligadas
a un oficio; de complemento para corregir las carencias de los
trabajadores que ejercen una actividad calificada con el fin de
mejorar y ampliar sus conocimientos para que puedan alcanzar un
nivel de calificación superior; de perfeccionamiento, es decir,
una etapa complementaria para trabajadores experimentados con el
objetivo de que obtengan una mayor eficacia en una ocupación determinada; de especialización que tiene por objeto completar-y
profundizar los conocimientos del trabajador en una fase dada de
una ocupación.
b) La acción indirecta. Se trata de la formación profesional dada
por otras instituciones o por las propias empresas bajo la supervisión y con un financiamiento parcial del INCE de acuerdo a su
política de descentralización. Este tipo de formación puede tomar
aspectos muy diferentes, tales como:
- cursos de formación organizados y financiados por las empresas
para su propio personal y cuyo costo puede ser reducido de las
contribuciones obligatorias al INCE, siempre y cuando esos cursos sean aprobados por ese mismo instituto;
- instituciones especializadas que crean centros para formar todo
el personal en el sector donde las características específicas
lo requieran. Actualmente funcionan los institutos siguientes:
INSBANCA que forma los trabajadores, empleados en el sector
bancario; INSPROSEG, para los del sector de seguros; e INCEINPRO, para todo el sector de la administración de empresas.
Se podrá igualmente incluir en esta categoría el Instituto previsto para el sector de la industria del petróleo;
- contratos de formación acordados entre INCE e instituciones
educativas del país para efectuar cursos de formación profesional;
- centros sin finalidad lucrativa de formación profesional subvencionados ;
- centros de aprendizaje agropecuario que han sido establecidos
de acuerdo con las empresas privadas para formar jóvenes campesinos.
50
El programa extraordinario - que de hecho desapareció, ya que
en 1969 ha sido integrado definitivamente en el programa ordinario se dirige a los jóvenes desocupados. En efecto, de acuerdo a las
primeras bases legales, el INCE no debió ocuparse de los que buscaban trabajo por primera vez, o sea de los jóvenes desocupados y que
habían abandonado definitivamente la escuela. Ahora bien, esas necesidades son cada vez más urgentes. Luego de las jornadas organizadas
sobre este problema, CORDIPLAN propuso el 18 de octubre de 1962 la
creación de un programa extraordinario para la formación de la juventud y encargó al INCE de llevarlo a la práctica para formar, por
lo menos, 50.000 jóvenes. Sus objetivos eran:
- ubicar a grandes contingentes de jóvenes desocupados, entre 16 y
26 años, en los centros de formación;
- ayudar a los que terminaran esta formación a encontrar empleo o al
menos, ocupaciones remuneradas que les permitieran acceder a la
zona de empleo;
- orientar la formación de los jóvenes para que puedan adquirir ulteriormente, y en forma rápida, las calificaciones necesarias para
su pleno empleo en función de las necesidades del país.
De 1964, fecha en que comenzó el funcionamiento del programa
extraordinario, hasta 1969, se formaron 76.251 estudiantes. Veremos
más adelante lo que debe pensarse sobre su capacidad para encontrar
realmente un empleo. En la actualidad, con la integración de estas
actividades en el programa ordinario, se puede• estimar que 1/5 de
los estudiantes del INCE en su origen eran desocupados. Este programa ofrecía igualmente una gama bastante diversificada de formaciones
para esos jóvenes que sólo tenían el nivel de 4 Q año. En efecto había cursos de 26 horas para formar empaquetadores, hasta 840 horas
para mecánicos de auto. El principio consistía en recibir el mínimo
indispensable para ser útil. Durante este período, los jóvenes reciben una ayuda financiera.
El funcionamiento
Las competencias del INCE se distribuyen entre varias unidades: de
dirección, de producción, de servicios y las oficinas regionales
cuyas competencias respectivas son las siguientes (Véase Cuadro 17).
La unidad de dirección está constituida por una dirección general, confiada al Consejo Nacional Administrativo. Este se compone
del Presidente del INCE, de su Vicepresidente y de su Secretario General así como por los representantes de los Ministerios de Educación, Trabajo y Economía. En él participan, por una parte, representantes de la Federación de Campesinos, de la Confederación de
Cuadro 16. Ejemplo de programa para los jóvenes desocupados: formación para vendedor
Objetivo:
Formación práctica
Formar vendedores tomando como base relatos ilustrados y discusiones de casos típicos
Contenido:
La profesión
El arte de servir
El desarrollo de la personalidad
Las técnicas de venta
La motivación
Las campañas de venta
La empresa y el control de las ventas
Aritmética comercial
Etica de la profesión
Relaciones humanas
Condiciones:
Tener entre 16 y 26 años
Hombre o mujer
Haber terminado el 4s año de primaria
Duración:
90 horas
45 clases de 2 horas diarias, de lunes a viernes
Exámenes:
Exámenes parciales
Exámenes finales teórico y práctico.
Trabajadores, de la Asociación Nacional de Empleados, así como de
la Federación de Institutores, y por otra parte, los representantes
de las Cámaras de Comercio, Industria y de la Federación de los Productores Agropecuarios. Debe formular los planes, organizar y controlar las actividades del INCE y rendir cuenta anualmente. En los
hechos, toda la ejecución de las tareas ha sido monopolizada por el
Comité Ejecutivo que está integrado por el Presidente, Vicepresidente, Secretario General y dos suplentes designados por el Consejo
Nacional Administrativo.
Las unidades de"producciónson las encargadas de ejecutar las
actividades de formación en las diferentes zonas de competencia del
INCE. Cada una de ellas delimita su línea de acción para obtener los
objetivos específicos que le han sido trazados. Su conjunto hace la
"política" del INCE.
52
Cuadro 17. Organigrama simplificado del INCE hasta 1969
Consejo Nacional de Administración
Comité Ejecutivo
Presidente
Vicepresidente
Secretario General
Dirección Administrativa
Oficina Jurídica
Dirección de la Formación
Industrial
Contabilidad
Dirección de la Formación
Rural
Oficina de Informática
Dirección de la Formación
Comercial
Oficina de Deducciones
Dirección de la Formación
de Empresas
Dirección de la Programación
y de los Servicios Técnicos
Oficina de Edificios
Oficina de Publicaciones
Oficina de Personal
Oficina Regional de Occidente
Oficina Regional del Centro
Oficina Regional de Oriente
53
Las unidades básicas son:
- la dirección de -programas industriales. La más importante, desde
1969 en sus actividades en el sector industrial, la formación de
los jóvenes desocupados del medio urbano;
- la dirección de los programas comerciales y de los servicios que
actúa de manera análoga;
- la dirección de los programas rurales. Se diferencia de las otras
por la importancia de sus unidades móviles y por el número limitado de sus centros fijos. Comprende, desde 1969, a los jóvenes
desocupados en el medio rural;
- la dirección de la formación en las empresas. La más compleja ya
que comprende también los programas de formación de los supervisores, de los alfabetizadores, etc., que actúan en las empresas.
Controla los cursos dados por las empresas. Cuando es necesario,
suministra asistencia técnica.
Junto a estas unidades operacionales, están las unidades de
servicio) de control y asistencia, como el departamento jurídico,
el servicio de programación, la oficina de deducciones, la contabilidad interna, el servicio de mantenimiento y de construcciones, el
del personal, el servicio de información y publicaciones, así como
el servicio de informática sin contar la Secretaría.
Existen en último término las oficinas regionales encargadas
de ejecutar en una. zona geográfica determinada, los planes aprobados por el Comité Ejecutivo. Cooperan con las otras actividades del
INCE que se desarrollan en su región, con las actividades de formación de las empresas situadas en la región y coordinan, de manera
general, toda la acción del INCE en su jurisdicción.
Todo este aparato contaba en 1973 con 4.000 empleados de los
cuales el 80% eran profesionales, con un presupuesto de un millón
de bolívares y un patrimonio de 227.339.586 bolívares y comprendía
141.805 personas inscritas en las actividades de formación.
3. LA SEGUNDA ETAPA DEL INCE, A PARTIR DE 1974.
Es posible, formalmente hacer coincidir la segunda etapa del INCE
con el cambio de presidente que siguió a la elección del nuevo presidente de la República, Dr. Carlos Andrés Pérez. En la práctica,
los hechos fueron más complicados ya que desde 1973 el Comité Ejecutivo había propuesto por primera vez un plan quinquenal para el período de 1973 a 1977. Fundado en la evolución de los primeros años
(Véase Cuadro 18), el plan prevé la formación que debe dar el INCE
durante este período. Propone un objetivo final de 902.496 personas
54
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con un presupuesto total de 10.027.860.000 bolívares. El plan
incluía de igual modo, aspectos cualitativos que se integraban en
el IV Plan de la Nación, e insistía en las prioridades siguientes:
- aumentar la productividad del trabajador agrícola para luchar contra las migraciones;
- intensificar la formación profesional en los servicios;
- eliminar el analfabetismo y el analfabetismo funcional entre los
trabajadores;
- contribuir a la formación de los administradores;
- orientarse hacia una verdadera descentralización regional;
- abrir nuevos frentes de especialización.
Por lo tanto, antes de que el Ing. César Quintini Rosales y su
equipo tomaran posesión de sus cargos en mayo de 1974, ya se habían
esbozado algunas inquietudes y se había preparado una revisión. Esta
sin embargo, fue mucho más profunda de lo que se pensaba.
En efecto, como lo expusiera el nuevo presidente del INCE en
la Asamblea Anual de las Fedecámaras [119, pág. 2], el error en la
elaboración de este primer plan consistió en recoger informaciones
sin una metodología suficientemente elaborada que hubiera permitido
evitar la superficialidad y la irresponsabilidad. Esta experiencia,
positiva en si misma, pero muy mal realizada, demuestra hasta qué
punto es necesario volver a pensar incluso la estructura del INCE
para brindar a las fuerzas sometidas, la posibilidad de expresarse,
y a la capacidad creadora, romper el férreo anillo burocrático, que
poco a poco se ha ido incrustrando en todo el aparato de la institución. Por cierto, en todo este párrafo sólo podremos referirnos a
los cambios visibles para un observador que venga de afuera. Es
cierto que la estrategia imaginada por el nuevo equipo tiene alcances mucho más vastos que la exposición que hacemos en las páginas
siguientes. Insistiremos sobre todo en las tendencias que, hasta
mediados de octubre de 1975, eran visibles en las medidas ya tomadas.
Dejaremos de lado por el momento lo que nuestros interlocutores han
deseado confiarnos pero que no hemos podido verificar.^
A fin de facilitar su comprensión, nuestro informe se concentrará sobre los puntos siguientes. En primer lugar, trataremos de
captar cual es la estrategia global llevada a la realidad en sus
1. Nuestras fuentes son, por una parte, prolongadas entrevistas con
los responsables incluyendo al Presidente y sus colaboradores,
hasta aquellos de menor relevancia. A veces nos faltaron documentos que aún eran considerados confidenciales.
56
tres frentes principales: la reorganización; el desarrollo de los
recursos humanos y la planificación de la Institución; luego, el
cambio efectuado en el organigrama del INCE y la importancia de la
nueva Dirección General de Programación y Planificación. Por último,
los nuevos campos de actividad que han devenido prioritarios.
La estrategia parte de la constatación que el crecimiento cuantitativo y el proceso de institucionalización del INCE han entorpecido a esta institución que sufre una excesiva inercia, lo que la
conduce a estancarse en numerosos sectores. Por este motivo, es que
el INCE ha rechazado a veces nuevas tareas de formación. 0 bien su
dirección rechazaba con demasiada facilidad innovaciones que la base
aceptaba sin ningún inconveniente. 0, por último, el conjunto del
cuerpo docente - profundamente identificado por el único modelo de
formación profesional que divulgó la OIT en los años 60 - tenía demasiado frecuentemente, tendencia a modelar todos los problemas con el
mismo molde metodológico. Habiendo constatado además que la comunicación funcionaba mal y que sus intenciones eran a menudo mal interpretadas por la base, la nueva dirección estimó que se debía actuar
en forma de no suscitar o incrementar las resistencias. Optó pues,
por una estrategia a mediano plazo, que consiste fundamentalmente
en sostener fundamentalmente determinados grupos de trabajo, ciertos
proyectos y programas en torno a los cuales se aglutinarían, poco a
poco, los elementos más dinámicos y activos, dejando de este modo,
morir y desaparecer, poco a poco todo lo que sea inútil.
A esta estrategia a mediano plazo, responde una visión prospectiva a largo plazo, cuyas ideas directrices han sido evocadas por
la Presidencia [118, págs. 37-41] y que son las siguientes:
- orientarse hacia una "universidad abierta", vale decir, una institución que desarrolle sistemáticamente el principio de la libre
escolaridad prevista por la nueva ley de educación;
- volver a descubrir la dimensión de cooperación que fuera fundamental en la ley de creación del INCE, lo que significa a la vez,
diversificar las intervenciones directas, desarrollar mucho más
las acciones indirectas, actuar a través de otras instituciones
privadas y públicas, colaborar estrechamente en la definición de
una política global de formación de los recursos humanos del país;
- precisar el alumnado del INCE elevando la edad mínima de admisión
(16 en vez de 14 años) y fijando una edad límite (40 años); tales
restricciones se compensarán por una ampliación del reclutamiento
de parte de los sectores regionales marginados y sobre todo de las
poblaciones que residen en el medio rural.
Esta estrategia fue llevada a cabo en tres frentes principales.
57
En primer lugar, el del desarrollo institucional, que permite
integrar el crecimiento y desarrollo del INCE en un conjunto nacional de formación de recursos humanos. Este desarrollo institucional
se funda igualmente en un reciclado y un perfeccionamiento sistemático de todo el personal del INCE y en una acción interna que tienda a cambiar la mentalidad y los hábitos "aristocráticos" que frenaban la participación de los interesados en la definición y la "ejecución de las intervenciones. Esto nos lleva al segundo frente: el de
la formación continua del personal* y la creación de una verdadera
carrera que permita la promoción sistemática del personal técnico.
Lo que no excluye, muy por el contrario, posibilita la contratación
temporaria de expertos y asesores de otros sectores de actividades,
en particular de la industria privada. Este frente conduce a un nuevo sistema de circulación de la información que ofrece un lugar importante al retorno de la información a través de la evaluación continua y la posibilidad para la base, de hacerse oir por los órganos
superiores.
Pero, el tercer frente es el más espectacular. En realidad,
todo comenzó por una reorganización de la estructura administrativa
cuya consecuencia más importante fue la creación de la Dirección
General de Desarrollo y Planificación, es decir, de un organismo que
elabora la política del INCE que será examinada por el Comité Ejecutivo y aprobada por el Consejo Nacional de Administración. Indicaremos en tiempo y lugar oportuno, las otras modificaciones del organigrama (Véase Cuadro 19).
Esta doble creación de Direcciones Generales - para disminuir
las tareas del Secretario General - y de una Dirección General de
Planificación, ha permitido por una parte, volver a pensar todo el
problema de la regionalización, y por otra, de la integración de la
formación del INCE en los objetivos del Plan Nacional.
Por último, esta reorganización estrictamente burocrática, se
complementa con la apertura de nuevos campos de trabajo. Se trata,
en particular, de preparar nuevos proyectos que interesen a las industrias del petróleo, de la siderurgia, la electrónica y del plástico, sin olvidar la completa reforma de toda la programación agropecuaria y de la pesca.
El puntal del programa rural lo constituye el programa AAA del
cual volveremos a hablar en el párrafo 3 del tercer capítulo. Más
importante para la situación actual, es evidentemente la aplicación
del INAPE, es decir, de la institución que se ocupará - finalmente 1. Programa de desarrollo de los recursos humanos del
58
INCEt 1975.
Cuadro 19. Organigrama simplificado del INCE luego de 1974.
Consejo Nacional de Administración
Comité Ejecutivo
Presidente
Vicepresidente
Secretario General
Dirección General de Administración
Dirección General Técnica Dirección General de Desarrollo y Planificación
Dirección Administrativa
Dirección de la Programa- Dirección de la Formación
Industrial
ción y de los Servicios
Técnicos
Oficina Jurídica
Dirección de la Formación
Rural
Contabilidad
Dirección de la Formación
Comercial
Oficina de Informática
Dirección de la Formación en
las Empresas
Oficina de Deducciones
Dirección del Programa
INCORPO
Oficina de Personal
Oficina de Construcciones
Oficina de Publicaciones
Oficina Regional de Occidente
Oficina Regional del Centro
Oficina Regional de Oriente
de la formación y del perfeccionamiento en el sector de la industria
del petróleo. Sin duda, luego de un período de expansión donde cada
compañía había formado su personal, se produjo, en primer lugar,
desde 1959 una crisis pequeña que obligó a reducir el personal; pero sobre todo, a partir de los años 70, las compañías, conociendo
muy bien que el gobierno venezolano tomaría en sus manos (a más tardar en 1980) ese sector, estimaron que no era necesario formar más
personal puesto que los que estaban actualmente contratados eran
suficientes para llegar a la fecha fatídica. Las compañías han invertido fundamentalmente en la formación de sus cuadros superiores
o en escuelas rurales. Este cálculo cínico de las multinacionales y
la política de no intervención liberal del INCE tuvieron como consecuencia que en el momento en que el gobierno toma a su cargo esta
industria fundamental, la edad media de los obreros es de 46 años y
la de los cuadros superiores 42 años. Es necesario crear urgentemente una nueva institución que se llamará INAPET. Esta ha sido concebida de manera diferente que el INCE o sus instituciones satélites
(INCABANCA, etc.) en la medida en que la escala de los salarios sea
diversa y en la cual se busca darles el estatuto de una asociación
civil no lucrativa y no de un instituto. La programación de la formación prevista se encuentra bien adelantada y podrá comenzar sus
actividades en el correr de 1975 en los campos militares que el
ejército ha puesto a disposición del INAPET.
60
III. L a función del I N C E en el contexto venezolano
Luego de haber caracterizado el medio en el cual se ha desarrollado
el INCE y examinado las funciones atribuidas a dicho Instituto, o
lo que se le ha atribuido en el correr de su crecimiento, sólo falta evaluar su impacto en el contexto. En otros términos, debemos
precisar la función que ha desempeñado en estos últimos diez y seis
años.
Lo hemos hecho eligiendo cinco indicadores para los cuales
existían documentos y una o varias evaluaciones precisas - de valores diversos - que presentaban los resultados. Se trata de :
- el desarrollo institucional del INCE como parasistema y la experiencia del Banco del Libro (BL);
- la capacidad del INCE para contribuir al desarrollo del empleo y
el programa extraordinario;
- la función del INCE en un desarrollo espacial equilibrado y la
experiencia de Ciudad Guayana;
- la participación de los diversos integrantes;
- las relaciones del INCE y de la modernización en función de la
asistencia técnica extranjera que ha recibido.
1. EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DEL INCE COMO PARASISTEMA EDUCATIVO
Todo el Capítulo II tendía a demostrar la solidez, la permanencia
y la amplitud de la institucionalización del INCE que se ha concretizado de alguna manera, en el esplendor del edificio de su sede en
Caracas. Sin embargo, el INCE sigue siendo, con relación al sistema
educativo, una excrecencia, ciertamente bien lograda e importante,
pero de la que todavía se discute la definición exacta de su estatuto. Veámosla en los diferentes niveles de interpretación.
¿Con relación al curso normal de los estudios, la formación
propuesta por el INCE constituye la formación continua que completa
y prolonga la formación inicial o una formación sustitutiva?
En efecto, todos aquellos que, a partir de 1970, han terminado
la escuela primaria encontraron en el INCE la posibilidad de completar una formación escolar con una formación profesional. ¿No sería
61
posible imaginar que por ese mismo camino, el INCE pudiera ofrecer
una formación profesional a quienes hubieran terminado el segundo
ciclo? (¿y que podría - la actual dirección no descarta esta hipótesis - desembocar en una verdadera "universidad del trabajo"?).
¿Pero no constituye también y quizás fundamentalmente una institución que ofrece una formación substitutiva que permite a los que
no han podido entrar o mantenerse en la verdadera vía de la escolarización, obtener, a pesar de todo, una formación general y profesional? En esta segunda hipótesis, el INCE tendrá sobre todo una
función socio-cultural que permite esencialmente recuperar lo que
el sistema educativo escolarizado es incapaz de hacer, ya que como
lo demuestran al hartazgo las estadísticas, el sistema educativo
venezolano expulsa tanto como promueve.
Eventualmente una tercera hipótesis sería posible. Hacer entrar
al INCE en el marco de losTpavasistemaseducativos tal como lo define el Decreto Presidencial NQ 208 de 1970, denominado de "la educación permanente de adultos". Este define el parasistema como "un
conjunto de actividades de educación de adultos que constituye un
sistema paralelo al de los jóvenes". Lo curioso es que el documento
en que nos basamos para imaginar una solución de este tipo [52] ha
"olvidado" cuidadosamente al INCE en beneficio de una sola Dirección
de Educación de Adultos del Ministerio de Educación (ODEA). En los
hechos, esta aparente solución no es más que una jugarreta que permite rechazar un estatuto claro a una institución educativa a pesar
de su evidente importancia. (Véase Cuadro 20).
Como lo ha demostrado un estudiante de la Universidad Católica
Andrés Bello, detrás de esta cuestión se esconden toda una serie de
problemas muy serios [83],
El análisis procede en tres etapas. En primer lugar, a nivel
de los objetivos, el autor señala que dos de los objetivos previstos
por la Ley del INCE crean una dualidad con el ODEA, a saber: por una
parte la alfabetización y la enseñanza primaria y, por otra, la elaboración de dos tipos de materiales didácticos que pueden ser empleados por las mismas personas.
A nivel de las estructuras, la autonomía de hecho del INCE con
respecto al Ministerio de Educación - ya que el Instituto sólo está
"adscrito" y no realmente bajo su control - muestra bien su posición
de parasistema. Esta se vuelve a encontrar en el interior mismo del
INCE, puesto que sus direcciones son y permanecen - incluso en la
1. El decreto considera "adulto" a todo venezolano de más de 16 años.
62
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actualidad - relativamente autónomas entre sí. Lo que significa que
una dirección puede muy bien renovar completamente su concepción de
la formación - por ejemplo, en el sector rural - y los otros continuar en una línea de pensamiento y de acción diferente. El hecho que
el Consejo Nacional de Administración esté compuesto de individuos
que representan cada uno a otro organismo, lo hace prácticamente incapaz de tener una visión integrada e integral de la política. Hemos
notado que es justamente la ausencia de una política del INCE lo que
ha conducido a la actual Presidencia a crear una Dirección General
de Planificación y de Programación.
Por último, a nivel funcional el autor emplea cuatro criterios.
Estima que el INCE tiene una cierta dificultad en proponer sectores
de formación con verdadera progresión. De esa manera, ningún program a - a excepción del programa rural a partir de 1975 - ofrece realmente una formación polivalente. En efecto, todo el aprendizaje está
concebido y orientado en función de los puestos de trabajo determinados y limitados. Hemos visto que no existen mecanismos de coordinación reales entre las direcciones y por consiguiente, entre las
intervenciones en los diferentes sectores de actividad. Finalmente,
a pesar del artículo 28, el INCE, en todos los casos hasta 1964 en ese punto la nueva Presidencia ha provocado un verdadero cambio
de orientación - jamás se ha integrado en los programas de otras
instituciones. El autor concluye a justo título [83, pág. 32] que
"el INCE como organismo encargado de la formación de los adultos
constituye un parasistema no integrado a nivel de la educación de
adultos".
Esta ambigüedad del estatuto del INCE tiene como primera consecuencia la de crear graves confusiones en cuanto a la definición de
su aporte con relación a la "Revolución Educativa" que pretende instaurar el actual gobierno. Así en un documento oficial [113] se puede leer que el INCE:
"... debe crear un sistema de aprendizaje y de formación en servicio, complementario del sistema educativo de adultos ..." (pág. 14)
"... es un factor fundamental para los venezolanos adultos obtener
una formación básica para el pleno empleo ..." (pág. 23)
"... debe tener en cuenta el plan quinquenal para sus objetivos, en
particular para el programa AAA, que será realizado con el Ministerio de Educación" (págs. 79-80).
Por el contrario, en el informe aceptado por el gobierno de un
consultante de la Unesco [114], el INCE deviene un organismo de formación profesional para una mano de obra de obreros y de empleados
especializados, con un nivel netamente inferior al de los técnicos
64
formados por el ciclo diversificado del Ministerio de Educación.
Esta es la razón porque el INCE deberá aceptar jóvenes de 14 años
(sic), que hayan alcanzado el 6° año de primaria. Pues, se trata
aunque parezca imposible, de limitar la acción del INCE a una formación sustitutiva para los jóvenes que no podrán tener acceso al ciclo secundario. Por último, el autor concibe para los jóvenes de 18
a 26 años, una formación profesional acelerada y para los profesionales trabajadores, un posible perfeccionamiento hasta el nivel de
capataz. En esta misma perspectiva, la Dirección de Educación de
Adultos (ODEA) se ocuparía de los rechazados, es decir, de aquellos
que no habrían podido ir a la escuela primaria o que la habrían
abandonado prematuramente. Estamos pues muy lejos de la utopía ministerial de la educación permanente para todos... !
Esta posición del experto internacional coincide con la del exresponsable de la ODEA, F. Adam que, en un documento elaborado en
1965, pero difundido en 1969 [3], proponía que el INCE tuviera una.
acción limitada a la formación profesional acelerada en las empresas.
Propondría una formación que concerniera sólo los aspectos profesionales; que sería inferior a la formación profesional "normal", es
decir, a la que suministra el Ministerio de Educación y que estaría
subordinada a los programas generales de la educación de adultos del
mismo.
Pero esta ambigüedad se refleja también a la parte que se da a
la formación profesional, al desarrollo cultural y a las otras dimensiones del desarrollo en los programas propuestos por el INCE.
En otros términos, mientras que el INCE a nivel de sus principios
básicos defiende una concepción global de la formación y del desarrollo de los hombres que trabajan con el, en los hechos, ha sacrificado todo lo que no era necesario para la adquisición rápida de
una habilidad manual. Esto es particularmente evidente en la experiencia piloto del Banco del Libro. (BL).
El objetivo de esta experiencia, es el de aumentar la capacidad de lectores de los centros de formación fijos del INCE, de manera de suscitar la lectura de dos libros por alumno, iniciarlos en
la consulta de bibliotecas y eventualmente, incluso instruirlos en
la búsqueda de informaciones. La experiencia ha comenzado modestamente, en dos centros de la capital en 1972. No sólo los alumnos
han apreciado esta iniciativa, sino que con gran sorpresa, el 3% de
los usuarios eran ... instructores y el otro 3% empleados del INCEl
1. Véase sobre el particular nuestro informe sobre el ODEA, Op.oit.
2. BL. Informe sobre las unidades móviles del INCE, 1973, 1974,
1975.
65
En 1973 se mejoró la dotación en libros y se modificó la proporción
de libros recreativos y técnicos. En lugar del 60% de libros recreativos se pasó en efecto al 40% a fin de responder a la encuesta sobre la elección de las lecturas. El 22% de los lectores afirmaba
querer leer paira prolongar la formación recibida en el INCE; el 41%
para informarse sobre la evolución de las técnicas y el 43% estaba
interesado en las lecturas estrictamente recreativas. De igual manera, se puede notar la parte creciente de la función de orientación
del personal de la BL. Por último, desde 1974, el BL nota que la
proporción de instructores y del personal del INCE aumenta sensiblemente hasta que en 1974 representa el 17% de los lectores.
Junto al evidente éxito de esta empresa, quedan en suspenso algunos problemas sobre los que el BL continúa interrogándose. En primer lugar, es sorprendente que esta iniciativa no sólo venga del
BL, sino que haya sido necesario dos años para convencer al INCE
que la acepte(1970-1972). En la actualidad la experiencia se encuentra relegada. En efecto, nunca el INCE había reflexionado seriamente en los medios necesarios - documentación, información biblioteca
- para lograr la autoformación que sin embargo estaba admitida.entre sus objetivos. Además, basta ver la pobreza y la ausencia de
lectores de la única biblioteca del INCE, la del edificio central
de Caracas, para darse cuenta que la gente no lee. Por otra parte,
el BL tuvo una serie de problemas de coordinación con sus instructores. Pues si algunos venían como lectores, otros se inquietaban de
esta nueva fuente de información técnica que podría desactualizar
lo que ellos hacían. Los administradores de los centros temían que
la biblioteca móvil ocasionara desórdenes y dificultades. En síntesis, el centro del INCE está hecho para trabajar y sólo para trabajar. Finalmente el BL ha reconocido que la operación era demasiado
limitada para permitir un desarrollo cultural. Para esto sería necesario comprometerse en un camino mucho más ambicioso y agregar a la
creación de bibliotecas fijas, la de verdaderos centros de documentación e información.
2. EL INCE Y EL MERCADO DE TRABAJO
Cuando se considera únicamente la cantidad de diplomados del INCE,
esta,no sólo crece regularmente, sino que representa un número análogo al de la formación universitaria. Equivale a la mitad de los
egresados de la enseñanza técnica y profesional del Ministerio de
Educación (Véase Cuadro 20). Más aún, existe un mayor equilibrio
1. Banco del Libro: el CERAP. Caracas, 1975
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entre los diferentes sectores de actividades del INCE que entre las
diferentes ramas de la enseñanza profesional y técnica. Si la industria recibe siempre la parte del león, sin embargo, la formación comercial y también la agrícola representan una parte no menos importante (Cuadro 21). Visto pues desde el INCE, su contribución al mercado del trabajo venezolano no sólo es significativa, sino que contribuiría a su desarrollo equilibrado.
Ahora bien, la suerte de las personas formadas por el INCE en
el mercado del trabajo conoce vicisitudes, que se encuentran frecuentemente reflejadas en la prensa o en las entrevistas con los empleadores. Ciertos índices muestran que el INCE formaría futuros
desocupados y que la tasa de ocupación de ex alumnos del INCE es muy
inferior a la propuesta por la Institución: alrededor del 70%. Pero
otras cifras o reacciones indicarían lo contrario: el INCE no formaría suficiente personal calificado. Así, recientemente los empresarios de la construcción se quejaban públicamente de la falta de personal calificado y de técnicos medianos en su sector. Este segundo
caso es interesante, pues en su defensa, el Vicepresidente [126,
págs. 16 y sig.], ha mostrado que el sector de la construcción conoció profundas fluctuaciones. Progresó hasta fines de los años 60;
luego entró en crisis y muy recientemente mostró signos de recuperación febril. Ahora bien, el INCE no ha podido ni prever ni responder
con suficiente rapidez a esas modificaciones de ese sector del mercado del empleo. Sin contar que ese sector del INCE no había tenido
hasta el presente un director suficientemente al corriente de la
construcción, lo que acaba de ser resuelto por el nombramiento de
un ingeniero civil vinculado a la misma, como responsable de esta
formación particular. Este ejemplo muestra claramente como el INCE
tiene dificultades para conocer, cuantificar y prever las necesidades. Sin embargo, ha hecho un esfuerzo considerable para conocer las
necesidades de mano de obra. ¿Qué ha pasado?
No es por cierto por falta de encuestas. En dos oportunidades,
el INCE se embarcó en costosas y largas operaciones de encuestas de
necesidades de mano de obra tanto a nivel nacional como a nivel regional, por sector y ramas de actividades [72]. Pero esos esfuerzos
no dieron resultados. Esas encuestas permanecieron a macro nivel.
Sus resultados - disponibles en un plazo de 3 años - muy pronto fueron superados u obsoletos. Y sobre todo, sólo daban una idea de la
situación presente; las previsiones para el futuro se basan únicamente en extrapolaciones a partir de la libre voluntad de los responsables de las empresas. Para apreciar esas dificultades, hay que
decir que Venezuela se ha caracterizado por un atraso considerable
en su política de previsión de la formación, del empleo de su mano
68
de obra [101], situación que no hacía más que reflejar el deseo.evidente de los gobiernos civiles de no invadir en un dominio que el
sector "privado" se había apropiado. En efecto, el INCE en este punto central nada puede hacer si el gobierno no explicita claramente
su política de empleo.
Ocurre lo mismo para la determinación de los niveles de calificaciones. En efecto, de una parte hemos visto que lo que importa no
es sólo el número de trabajadores calificados, sino sus niveles de
instmícción, de los cuales tenemos cifras, por cierto antiguas,
(Véase Cuadros 22 y 23), pero sobre todo sobre sus niveles reales de
calificación, tema sobre el en que no hemos encontrado ninguna información satisfactoria.
Felizmente, el gobierno actual ha claramente confirmado una
orientación ya perceptible durante el anterior gobierno democristiano: una neta opción por el pleno empleo. Es así que el Decreto Presidencial No. 877 obliga a aumentar en un 5%, el número de empleos
a fin de formar más aprendices. Extiende considerablemente las posibilidades de acción del INCE que está encargado del control de su
aplicación. Sin embargo, esas medidas supondrían que existieran
igualmente mecanismos de coordinación entre la política nacional de
pleno empleo, la política de formación en general y la política de
utilización de los recursos humanos disponibles. Ahora bien, si
esos mecanismos existen o están en vías de ser aplicados en ciertos
sectores precisos (petróleo, CVG, etc.) no pudimos constatar el funcionamiento de uno solo de esos grupos de trabajos que debían estudiar esos problemas en cada región para preparar el V plan de 19761980. Parece que la actual euforia financiera ha permitido postergar
este esfuerzo para el futuro.
Si esta política consiste "en incorporar la mano de obra disponible al trabajo productivo, libremente elegido y para promover la
expansión de las ocupaciones a un ritmo constante y satisfactorio,
lo que permitirá en un futuro próximo obtener el pleno empleo" [109,
pág. 188], supone de igual modo, establecer previsiones a fin de
que, por ejemplo, el INCE no se vea sumergido con pedidos que no
podrán ser satisfechos. Ahora bien, es necesario decir que en la situación actual del conocimiento de los recursos humanos en Venezuela, esas previsiones 'son muy aleatorias.
Hay dos indicadores que muestran la gravedad del problema. En
primer lugar, el hecho que la creación de empleos ha sido extremadamente modesta: alrededor de 80.000 a 90.000 empleos por año en la
industria (Cuadro 24). Luego el hecho que de manera constante, siempre se han formado más personas que las que se pueden emplear. En
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efecto, si se agregan a los nuevos empleos aquellos provenientes de
las necesidades de reemplazo, se llega para el período 1960-1969 a
un total que jamás supera las 190.000 personas, mientras que se han
preparado, formado y especializado por lo menos 290.000 personas.
Por cierto que aquellos que han sido formados, no siempre quieren
trabajar y no cabe considerar a los no activos como desocupados. Sin
embargo, debemos inquirir cual es la proporción real de desocupación
y si la acción del INCE ha podido disminuir su presión.
Recordemos, en primer lugar, la importancia de los aspectos estructurales del empleo. Los servicios crecen cada vez más rápidamente y de una manera general el terciario, pero no cabe la menor duda
que siempre hay todavía una proporción excesiva de personas que trabajan "en la casa". No es cierto que la calidad del trabajo del sector terciario haya mejorado mucho. Hay, pues desequilibrios internos
que disminuyen las posibilidades de las personas mejor orientadas y
calificadas para determinados puestos y que no son suficientemente
capaces para asumir otros tipos de actividades. Por consiguiente, la
formación altamente especializada del INCE podría perjudicarlos.
Segunda observación, el costo de la mano de obra ha aumentado
considerablemente (el 61% entre 1961 y 1971) lo que explica que las
grandes empresas se esfuerzan en economizar. Esta neta tendencia se
refleja en el aumento de la productividad del capital. Se invierte
más en equipo que en formación [101, págs. 11 y 12].
En cuanto a la desocupación propiamente dicha, Venezuela comenzó a contabilizarla recién a partir de 1950. Sin embargo, esos pocos
años fueron lo suficiente para constatar que su índice es relativamente constante (alrededor del 6%) con un fuerte aumento (13%) en 196L
Por el contrario, J. Celis Páez [109] insiste en la importancia, en
primer lugar, de la desocupación juvenil, es decir, de los jóvenes
que no estudian más, que no trabajan (aún), en síntesis, que no
hacen estrictamente nada desde el punto de vista social. Ahora bien,
esta población podría ser considerable (150.000 jóvenes de 18 a 25
años sin empleo y sin estudios). A partir de este fenómeno particular, podríamos descubrir otro, infinitamente más grave, puesto que
afecta a todas las categorías profesionales: el del subempleo que
comprende tanto a los empleos escondidos como a la formación insuficiente. Esto aparece en forma violenta en el sector artesanal en el
que la baja productividad, la comercialización limitada, la calidad
mediocre de los productos, demuestran bien una situación que sigue
siendo característica del 13% de la población. Que el INCE no haya
podido abordar anteriormente esos problemas de fondo, explica porqué su nuevo presidente acaba justamente de hacer hincapié en una
72
doble acción: por una parte, la preparación de mano de obra calificada y de administradores para los sectores y ramas en expansión
(petróleo, electrónica, artes gráficas), aun cuando no sepamos si
esta expansión no es sólo el resultado del aumento burocrático de
puestos, sin ninguna relación con la producción real; por otra parte,
una acción directa sobre el artesanado de producción y de servicio
para mejorar la calidad y, por consiguiente, su capacidad competitiva (Programa AAA).
Pero si incluso las perspectivas de empleo mejoraran, es necesario aún que la formación sea utilizada por el mercado de trabajo.
Sobre este punto y aunque el Servicio Nacional de Empleo no pueda
responder a todos los pedidos de los alumnos del INCE, este se encuentra en una situación difícil, ya que la Ley no le confía directamente esta tarea. No está excluida que la actual estrategia del
INCE sea la de tratar directamente con cada rama, para obtener la
posibilidad de una negociación más estrecha entre los responsables
de la formación y del empleo.
En cuanto a la afirmación según la cual el INCE fabrica jóvenes
desocupados, se debe, sobre todo, al problema planteado por el programa para los jóvenes (todavía) sin empleo.
Esta parte de las actividades del INCE ha sido siempre un tema
sumamente debatido, pero por suerte, junto a las publicaciones oficiales [111 y 24] tenemos un estudio muy interesante de M. Pacheco
[107] que, aun cuando limitado en lo que atañe a la gama de ejemplos,
permite, sin embargo, seguir de muy cerca este grave problema.
Intentamos, en primer lugar, indicar la magnitud del problema
en Venezuela. No es fácil deducir de las actuales estadísticas el
número y el porcentaje de los jóvenes desocupados. En primer lugar,
aquellos que eventualmente buscan un primer empleo, no siempre están
inscriptos como desocupados, ya que legalmente es necesario, para
ser considerado como desocupado, haber tenido un trabajo. Por otra
parte, el estatuto de los jóvenes es muy impreciso, lo que.dificulta
su clasificación por empleo. De cualquier manera, durante la primera
discusión sobre la posible creación de un Ministerio de la Juventud
en 1967-1968, habíamos tratado de reunir datos sobre el tema. (Cuadros 25 y 26). Como se podía prever, los porcentajes relativos a los
jóvenes son netamente superiores a los de los adultos. Si estimamos
que entre los que buscan trabajo por primera vez, una proporción
importante no lo encontrará, por cierto, debido a que Qcœecen de
aálifiaaaión suficiente, la situación se torna bastante preocupante
para que el gobierno venezolano se ocupe directamente. En 1964 ya
creó el programa de formación para la juventud desocupada del que
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hemos seguido la historia administrativa. Importa por el momento,
señalar que el INCE orientó ese programa hacia la eficacia y la utilidad inmediatas. Los cursos son breves, intensivos, con un material
didáctico ad hoc. Su objetivo es el de enseñar un mínimo para que
los egresados puedan ser contratados de inmediato, incluso si posteriormente debieran continuar su formación. En 1970, cuando el programa fue integrado completamente por el INCE en el programa ordinario, manteniendo los mismos objetivos, esta formación fue diversificada y el número de especiaüzaciones aumentó.
Mientras que el INCE jamás ha podido o querido analizar seriamente el índice de ocupación real de los que habían recibido ésa
formación - las cifras que tenemos son sólo estimaciones - M. Pacheco ha intentado conocer el destino profesional de alrededor de 1.999
jóvenes que se formaron en 1971 y que se localizaron en 1973. En la
región capitalina, se eligieron al azar, a través de un muestreo
estratificado. En primer lugar surgió que se trataba fundamentalmente de jóvenes (70%) ,relativamente jóvenes (79% tenían entre 17 y 20
años), nacidos en Caracas; (30% eran migrantes del interior) y la
mayoría había superado el nivel primario (51% habían terminado la
enseñanza primaria, 49% tenían algunas nociones de secundaria y sólo
3,5% no habían terminado primaria). En la actualidad, de ese grupo,
sólo el 30% estaban sin empleo. Pero quizás sea necesario precisar
esa cifra. En realidad, entre los que tenían una "ocupación" el 4%
continuaba estudiando y el 20% trabajaba en una actividad que no
tenía ninguna relación con la formación recibida del INCE. M. Pacheco
estima pues, en un 46% los que realmente se han beneficiado de la
formación acelerada del INCE. Por otra parte, la relación positiva
entre la formación recibida y la existencia de un empleo parece depender de numerosos factores. Uno de ellos es él tipo de rama elegida. Es en las artes gráficas, la electrónica, la electricidad y la
metalurgia que resulta más positiva. Cuanto más extensa es la capacitación, existen más posibilidades de encontrar un empleo (los
aprendices tienen una neta ventaja sobre los otros alumnos). Por
último, parece que la mayor parte de ellos no demuestran un gran espíritu de iniciativa y sobre todo ignoran mucho las condiciones reales de trabajo. Es así que más de la cuarta parte desconocen hasta
la existencia de una legislación de trabajo y la mayoría (56%)sabían
que tenían deberes, pero ignoraban la existencia de sus derechos 1
De acuerdo con este estudio, el problema no es pues cuantitativo sino cualitativo. Ahora bien, esta conclusión sorprende puesto
que con relación a la enseñanza técnica y profesional, todos los
observadores están de acuerdo en destacar que la formación del INCE
es mucho más eficaz que la que brinda el Ministerio de Educación
75
[115, 86, 27, págs. 9 y 22], Mientras que el índice de abandonos en
la enseñanza técnica y profesional alcanzaba cifras alarmantes ya
que en la formación completa de 6 años era de ... 98% entre 1964 y
1970, el del INCE se mantuvo alrededor del 10%. Esta diferencia se
atribuye al hecho de que la formación del INCE es más intensa, más
breve, pero también a la práctica de control regular y de la anotación de entrada y salida, tanto para los educandos como para los docentes, lo que mantiene un clima constante de emulación y de atención. ¿Pero esta eficiencia no es acaso una eficiencia fundamentalmente burocrática? Se trabaja bien, pero no se está seguro de que
los productos encuentren un comprador, en el caso de los jóvenes,
que los productos sean capaces por si mismos de encontrar comprador
o incluso, encontrar una solución para sus problemas. Lo que se discute es el carácter paternalista, dependiente, poco democrático de
la formación de la personalidad del trabajador que se ha practicado
en el INCE.
Aún existen otros problemas. Venezuela se ha preocupado mucho
de la promoción de las venezolanas. Y sin embargo, éstas se encuentran en una situación bastante contradictoria. En efecto, las estadísticas del empleo discriminadas por sexo (Cuadro 27) muestran que
si un quinto de la población activa es femenina, ese índice no varía
más. Hay como un tope. Si el índice aumenta tan poco, ¿no significa
que la mujer no tiene la posibilidad en tanto que mujer de obtener
la calificación necesaria? Esta discriminación en la formación técnica y profesional es evidente puesto que la proporción de las mujeres con respecto a los hombres es del 6,5 a 1 en las escuelas normales, pero desciende de 1 a 14 en las escuelas industriales I
La posición del INCE sigue siendo ambigua. En primer lugar, no
existen estadísticas sobre ese tema, con el engañoso pretexto de que
no hay discriminación legal. De esta manera, las estadísticas del
INCE nunca distinguen a los participantes por su sexo. Entonces,
sólo podemos señalar algunos hechos. Observamos que en los órganos
directores del INCE, las mujeres son pocas; que en el programa de
los cursos existen implícitamente cursos destinados "a las mujeres"
y otros, que se supone que son el patrimonio de los hombres. Por
consiguiente, se lo admita o no, hay selecciones que se hacen tácitamente. Pero.estas no son más que impresiones que deberían verificarse empíricamente. Ocurre lo mismo con una nueva iniciativa que
es la de crear cursos en el sector industrializado destinados explícita y únicamente a las mujeres. Se trata del primer curso de electricidad fundamental y de embobinado de motores para mujeres jóvenes
organizado en forma conjunta por el INCE y la firma Westinghouse ...
76
Cuadro 27. Participación en el mercado de trabajo de las venezolanas y los venezolanos entre 1961 y 1968
Población
De más de 10 años
1961
H
1967
M
H
1968
M
H
M
Población activa
(incluidos desocupados)
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17,9
80,2
19,8
80,1
19,9
Empleados
81
19
80,9
19,1
67,2
32,8
Empleados en ciudades
76,2
23,8
Empleados en el medio
rural
90,6
9,4
Desocupados
88,7
11,3
72,0
28,0
81,9
18,1
No activos
(excluidos desocupados)
21,9
78,1
24,4
75,6
24,5
75,5
Total
50,8
49,2
50,1
49,9
50,0
50,0
Fuente:
Capriles, María Cristina, op. cit
19
pues como lo dice la propaganda (Cuadro 28), "¿Qué mejores manos
que las femeninas?"
Cuando se aborda la posible correlación entre la formación y
la movilidad tal como se mide, por ejemplo, a través de los ingresos, se marcha sobre un terreno minado en el que numerosos teóricos
y expertos se han equivocado rotundamente. Sin embargo, resulta
dificil evitarlo puesto que se cita frecuentemente a Venezuela apoyando la tesis de una correlación positiva desde la publicación del
famoso informe de la Misión Shoup en 1958 ¿Qué se puede decir, por
consiguiente, de los efectos de la formación que da el INCE sobre
los salarios?
77-
Cuadro 28.
"¿Qué mejores manos que las femeninas?"
El desafio que Ylestinghouse y el 1NCE
aceptaron:
motores en manos femeninas
78
Comencemos, en primer término, por recordar algunas dificultades teóricas.^ En primer lugar, si el índice de rentabilidad de las
inversiones en la formación puede probarse a nivel de los individuos
- se admitiría un índice de rentabilidad privado satisfactorio - en
cambio parece difícil, sin otros elementos deducir un índice de rentabilidad social, vale decir, que concierne a la totalidad de un
grupo o incluso, a toda una sociedad. En segundo lugar, es probable
que la formación no sea el solo y único factor que interviene en el
mejoramiento de los ingresos. Este puede depender, por ejemplo, de
la reorganización de una empresa.
En tercer lugar, el actual ejemplo de Venezuela muestra que
una política de pleno empleo es posible gracias a una coyuntura
excepcional, si bien la estructura del mercado de trabajo no haya
sido modificada. Nada prueba que a más largo plazo, Venezuela se
escape del "estancamiento-inflación" vale decir, de "un estancamiento de los ofrecimientos de trabajo para los que tienen un diploma
con un aumento inflacionario de los efectivos y de los costos de la
n
formación". Lo hemos visto y repetido, el índice de crecimiento de
los empleos permanece estacionario y cuando aumenta, lo hace gracias
a medidas que no afectan más que al sector terciario.
Por último, en lo que se refiere más concretamente a las relaciones entre la formación extraescolar y el aumento de los ingresos,
nos podemos remitir a un reciente estudio [133] que hace el balance
de los conocimientos actuales sobre la rentabilidad comparada de las
formaciones escolar y extraescolar. F.X. Swett cree que nada es concluyente, fundamentalmente porque muchos autores no distinguen en
forma bastante rigurosa entre la productividad interna y externa y
porque a menudo comparan demasiado los pequeños proyectos extraescolares con los grandes sistemas escolares, de ahí los efectos escalonados que modifican el significado de los resultados. F.X. Swett
llega a la conclusión que : la formación extraescolar padece los mismos problemas insolubles que la formación escolar; que sólo sirve a
los pudientes y privilegiados, es decir, a los que ya han aprovechado del sistema escolar y que la formación extraescolar profesional
resulta, por lo general, más costosa que la formación escolarizada...
sobre todo cuando da buenos resultados!
1. Los tres primeros argumentos los desarrolla L. Emmerij en Can the
school build a new social order? Amsterdam, 1974, págs. 1-68.
2. Este argumento lo desarrolla en forma especial J. Hallak en
A qui profite l' école? París, 1974, págs. 147—175.
79
Habiendo traído estos datos a colación, hemos reunido algunos
elementos que podemos agregar a este tema tan discutido. Para comprenderlos, nos parece útil, en primer término, recordar algunas características de los ingresos y de su distribución en Venezuela
[109].
La primer característica es una amplia dispersión. Si se consideran los resultados de las encuestas de los años 60 [2], no sólo
el 74% de la población no alcanzaba el mínimo vital, sino que las
diferencias eran considerables entre los salarios de las grandes empresas (aproximadamente 12.625 Bol. en 1966) y las pequeñas empresas
(aproximadamente 7.499 Bol. en 1966). Las diferencias se constataban
igualmente entre las zonas urbanas y rurales. De esa manera, los que
ganaban menos de 1000 Bolívares en 1966 representaban el 89% de la
población en las ciudades de menos de 5000 habitantes, pero sólo
57% en las de más de 250.000 habitantes y que había cinco veces más
personas que ganaban más de 5000 Bolívares en las ciudades de más
de 25.000 habitantes, que en las de menos de 5000. Esas diferencias
se observan también entre los puestos ocupados (Cuadro 29).
Ahora bien, así como lo dijéramos, la Misión Shoup de 1958 no
sólo había afirmado que existía una correlación entre los niveles
de instrucción y la escala de los ingresos, sino que había sugerido
que el mejoramiento de la formación podría corregir la distribución
de los ingresos.
Conocemos un estudio, modesto, que nos permite confirmar, o no,
esta opinión sobre la educación extraescolar organizada en el marco
de las empresas industriales de la SIDOR, la ALCASA y la Orinoc
Mining Company de Ciudad Guayana [78]. Se refiere a 108 empleados
que hicieron cursos de formación tan diversos como los propuestos
por las empresas donde trabajaban, en instituciones ajenas a las
empresas, como el INCE, la ODEA o incluso, el ejército. Los resultados demuestran que el factor determinante en el mejoramiento de los
ingresos es la edad de los empleados y, en im menor grado, la formación dada por la empresa; que de todas maneras los beneficios directos de la formación extraescolar son muy limitados salvo en los casos donde exista movilidad geográfica. Evidentemente no se excluiría
que los beneficios reales de ese tipo de formación se refieren, antetodo, a otros resultados que la productividad y los salarios.
Habrían "beneficios", pero se debería medirlos de otra manera. Así,
cabe preguntarse si la movilidad espacial, geográfica y a veces,
entre las empresas no es positiva, incluso si no se traduce necesariamente por un aumento de salario. Se podría mejorar su "nivel de
vida", la calidad de su vida diaria", sus normas de trabajo, sin
80
Cuadro 29. Los diferentes ingresos según los puestos ocupados
(30-6-1968)
Puestos
Industria
de conservas
Comercio al
detalle
Comercio al
por mayor
Bancos
a. Empleados por mes
Jefe de
Departamento
4.490
2.690
3.378
2.810
894
902
810
775
Taquidactilógrafo
1.038
1.075
967
1.036
Secretaria
bilingüe
1.535
1.566
1.458
1.425
Cajero
540
682
778
731
Corresponsal
710
940
1.253
714
1.179
738
796
-
Contador
Vendedor
b. Trabajadores
jornaleros
Electricista
33.8
31
30.3
25.8
Obreros para otras
tareas
18.9
12.2
19.2
18
Fuente: Ministerio de Trabajo
81
que eso signifique "ganar más'M En esta perspectiva, puede ser muy
importante que en las negociaciones del Pacto Andino haya aparecido
en 1974 una recomendación para la certificación de la formación profesional que sería utilizable y válida en todos los países firmantes.
Por último/ si para concluir volvemos al índice de rentabilidad
social, no tenemos ni investigaciones ni informaciones suficientes
para presentar incluso los elementos de un diagnóstico.
Por el contrario, existen dos puntos importantes en la discusión política sobre el INCE que se pueden abordar en este contexto.
Se trata, en primer lugar, de saber si el costo unitario de la formación por alumno es demasiado elevado, por ejemplo, con relación a
los que las industrias podrían proponer. Este tema - que tiene implicaciones evidentes en las relaciones entre Fedecámaras y el INCE ya se había planteado en el informe del BIRD en 1961 [14, págs. 235
y sigs.].El BIRD había estimado, en ese momento, el costo de 1800
Bolívares por año y por alumno, incluyendo los gastos fijos y los recurrentes. El BIRD juzgaba que ese costo era excesivo tanto en lo
que se refiere a los costos de la enseñanza escolarizada como a los
de la formación organizada por las empresas. Ahora bien, de acuerdo
a las cifras disponibles, el costo unitario fue muy inferior al que
el BIRD había previsto, puesto que era para 1973, de 1139 Bolívares
que se distribuían en el 62,5% para el personal, el 6,7% de amortización, el 24,3% para los gastos de mantenimiento y de conservación
y el 6,5%.para el material. Lamentablemente, como no disponemos de
cifras seguras sobre los costos unitarios y reales para la enseñanza
técnica escolarizada, ni para la formación en las empresas, no podemos llegar a conclusiones definitivas aunque sean sensiblemente inferiores a los que el BIRD había calculado.
El otro elemento importante de discusión, es el volumen de las
asignaciones gubernamentales para la formación. Por cierto que en el
caso del INCE, estas cuentan poco pues la base del cálculo está comprendido en los salarios, a excepción en el programa extraordinario
que depende directamente de un cargo inscrito en el presupuesto nacional. Ahora bien, el autor de un reciente informe realizado por •
cuenta del ME [115] concluye que los gastos públicos venezolanos
para la educación han sido modestos. En efecto, señala por ejemplo
que el índice de crecimiento del PNB consagrado a la educación es
netamente inferior al de Argelia (Cuadro 30). La parte dedicada a
las inversiones ha disminuido de 1971 a 1975 y es sólo a través de
un crédito excepcional otorgado por el MOP en 1975, para construcciones escolares que las inversiones aumentaron de nuevo. El autor
señala, pues, que el Estado venezolano no ha gastado todo lo que
82
Cuadro 30.
Años
Gastos en educación y PNB (1968-1975)
PNB a
precios
corrientes
Gastos
público s
totales
Presupuesto
Ministerio
de Educación
%
2/1
%
3/4
1968
46.740
1.529
1.276
3,2
2,7
1969
49.171
1.711
1.447
3,4
2,9
1970
53.302
2.036
1.704
3,8
3,0
1971
59.906
2.312
1.942
3,8
3,2
1972
66.686
2.745
2.224
4,0
3,3
1973
79,976
3.000 (b)
2.489
3,7
3,1
1974 (a)
126.000
3.360 (b)
2.786
2,6
2,2
1975 (a)
140.000
5.200 (b)
5.000
4,1
3,6
(a) Estimaciones no oficiales
(b) Estimaciones en función del Presupuestos del Ministerio de
Educación
Fuente: R. Poignant op.
oit.
hubiera podido para la formación. Esta conclusión está confirmada
cuando se observan los límites- del presupuesto del ME en el presupuesto Nacional (Cuadro 31). Estos hechos sorprenderán mucho a quienes no tienen en cuenta las cifras absolutas y que dejan de lado el
examen del crecimiento relativo a la participación de los diferentes sectores y Ministerios en los recursos provenientes del petróleo.
Sólo se podrá llegar a una conclusión definitiva, cuando se
convenza a los investigadores venezolanos que deben inquirir sobre
los puntos que acabamos de señalar, antes de adoptar un criterio definitivo.
83
Cuadro 31.
Parte del Presupuesto del ME en el Presupuesto Total
(1957 - 1976)
Presupuesto
del ME
Presupuesto
Nacional
(en millones)
Años
Presupuesto total
ME - Presupuestos;
reg. - municip.
%
1957
2.780
178.341
342.172
8,1
1959
5.0689
461.092-
816.962
16,1
1963
6.225
638.322
388.042
15,9
1964
6.3494
682.532
1.058.933
16,7
1965
7.260178
842.260
1.271.057
17,5
1966
8.186
914.060
1.379.354 (2)
20,6
1973
15.042
2.805.000
(1)
1974
40.050
3.954.000
1975 (prov.) 39.513
1976
32.957(-210)
- (1)
-
-
4.795.000
-
-
5.346.000
-
-
(1) Faltan las cifras de esos años.
(2) Estas se distribuyen de la manera siguiente:
ME
914.060.300
MIN
162.090.321 (comprenden 48.500.000 para las construcciones del MOP)
Regiones y
Municipios
303.203.148
Fuentes: J.F. Costa op.
84
oit.
3. EL INCE Y EL DESARROLLO ESPACIAL EQUILIBRADO
Hemos ya insistido en nuestra caracterización del contexto venezolano sobre la importancia de las disparidades y discontinuidades en >
el desarrollo espacial de este país. Las mismas, se han acentuado a
partir de 1924-1930, vale decir, luego del cambio completo de la red
de comunicaciones terrestres y de la migración interna que siguió a
la crisis de la agricultura y de la ganadería, aparecen en forma
violenta, cualesquiera que sean los indicadores que elijan los
observadores.
No insistiremos sobre los indicadores exclusivamente geográficos como la densidad de población (Cuadro 32) , ni sobre las variables regionales señaladas por la Tercer Encuesta Industrial [100].
En efecto, estos, por importantes que sean, sólo tienen un interés
secundario para lo que nos interesa saber, si el INCE contribuyó
con su implantación a acentuar o no las desigualdades en la formación. A lo sumo, recordemos de memoria la impresionante diferencia
entre el índice de ocupación para la industria de la capital y el
de las industrias en los otros Estados (Cuadro 33); las diferencias
(por otra parte difíciles de explicar) en el número de técnicos por
región, puesto que para un promedio nacional de 21,7, corresponde
el 21,1 para los Andes y sólo el 12,3 para el Distrito Federal [35,
págs. 98 y 122] y por último, las enormes diferencias en los salarios que señala Oehmichen en la introducción de su artículo [99].
Recordaremos otros dos indicadores que nos interesan directamente. En primer lugar, la correlación entre el conjunto de los indicadores educativos y los índices de actividad y de empleo de
acuerdo con el grado de urbanización (Cuadro 34). Esta correlación
confirma la clara desventaja de los medios rurales, incluso si los
diferentes tipos de educación por Estado aparecen a primera vista,
repartidos equitativamente. Existe evidentemente una concentración
de los recursos educativos en las grandes y medianas ciudades en
desmedro del resto del país.
Por otra parte, se constata el carácter aleatorio de la elección en la localización y la regionalización de los recursos educativos y formativos. Como lo señala J. Páez Celis [109] "si hay en
cada Estado alguna institución que proponga la formación técnica y
profesional, todas las formas de formación técnica y profesional no
están igualmente representadas" y la selección se hace en función
de Caracas y no en función de los intereses específicos de las regiones interesadas. Sin contar que esas presencias en los Estados
85
Cuadro 32. Tamaño, población y densidad de las poblaciones por
Estado (1971)
Estado
Km
Habitantes
ha/km'
D. Federal
2.050
2.113.069
1.031
Anzoategui
43.300
516.481
12
Apure
76.500
163.778
2
Aragua
7.014
444.330
63
Barinas
35.200
201.042
6
Bolivar
283.000
405.827
2
4.650-
528.640
114
Cojedes
14.800
97.779
7
Falcón
24.800
417.744
17
Guarico
64.986
341.219
5
Lara
19.800
626.883
32
Marida
11.300
343.479
30
Miranda
7.950
730.577
92
Monagas
28.900
325.261
11
N. Esparta
1.150
116.502
10
Portuguesa
15.200
295.435
Sucre
11.800
504.624
43
Tachira
11.100
541.907
49
Trujillo
7.400
389.119
53
Yaracuy-
7.100
227.625
32
63.100
1.399.088
22
175.750
12.954
0
41.200
34.328
1
Carabobo
Zulia
Te. Amazonas
T. Delta Amacuro
Fuente: Caracas, Ministerio de Fomento
86
Cuadro 33. Las principales variables de la industrialización a
nivel regional
Regiones
Unidades
Capital
Central
Centro Occidental
Zuliana
Andina
Sur
Nororiental
Guayana
51.3
16.3
8.2
8.0
6.9
0.4
6.6
2.3
Ocupaciones Valor
Valor
de la Agregado
Producción
43.6
29.0
6.9
6.4
3.5
0.1
4.9
3.6
35.1
30
18.2
7.5
1.8
0.1
4.2
3.1
Capital
Fijo
41.6
32.4
7.8
7.8
1.7
0.1
4.5
4.1
20.9
28.4
21.2
4.9
2.3
0.1
4.4
12.8
Cuadro 34. Indicadores educativos y los índices de empleo y de
actividades según el grado de urbanización
Indicadoreís
1000
1000
2499
índice de actividad
índice de empleo
Alfabetizados
Instr. primaria
Instr. secundaria
Instr. técnica
Otras
Instr. Superior
Sin representación
47.2
4.3
32.3
90.5
6.8
0.5
0.2
0.4
1.6
45.5
10.8
59.4
85.3
11.8
0.7
0.2
0.5
1.5
Fuente:
2500
4999
5000
9999
10000
19999
20000
49999
500000
79.5
15.7
0.8
0.4
1.5
2.1
44.4
15.4
71.7
76.3
18.3
1.3
0.7
2.2
1.1
44.2
18.9
71.9
71.9
22.6
1.5
0.7
2.5
1.4
43.6
20.6
72.3
68.8
23.6
2.2
1.0
3.3
1.2
49.4
17.5
83.4
64.8
25.2
2.4
1.3
5.0
1.3
Banco Central de Venezuela. Encuestas sobre el desarrollo
industrial de Venezuela 1961, 1966 y 1971.
87
son puntuales y sólo ejercen una pequeña influencia en el conjunto
de cada región. De esta manera, J. Páez Celis insiste que si se encuentran 23 Estados con una escuela técnica comercial, sólo existen
15 con un establecimiento profesional agrícola! Del mismo modo, el
INCE en 1970, contaba con más centros de formación comercial que
centros industriales. Los centros comerciales son incluso los únicos
del INCE que están representados en todos los Estados de la República (Cuadro 35). Pero J. Páez Celis va aún más lejos, cuando insiste
en el hecho de que la existencia de una escuela, de un establecimiento o de un centro no significa todavía que los alumnos de esa
región concurran al mismo. Lo que se traduce por el hecho de que la
totalidad de los alumnos de la formación técnica y profesional, el
61% se encontraban en los Estados del Distrito Federal, Miranda,
Aragua, Carabobo, Lara y Zulia (63% para el INCE) y 23% para los
Estados de Apure, Barinas, Cojedes y los Territorios de Amazonas y
Delta Amacuro (Cuadro 36).
A la postre, si consideramos la implantación propiamente dicha
(Cuadro 37), constatamos que únicamente la formación comercial, la
alfabetización y la formación rural (a acepción de los dos Territorios) comprenden la totalidad del país. La implantación de los centros (Cuadro 37) confirmaría una tendencia hacia la desigualdad en
la distribución espacial.
Pero se debe también insistir en la importancia de los centros
móviles. En otras palabras, si el INCE en su proceso de institucionalización ha hecho hincapié en forma clara, en la construcción de
centros fijos - que sirven de alguna manera como tarjeta de visita
en los Estados y que corren el riesgo de hacer que su acción sea
puntual - estos están asociados o sirven de pivot para las acciones
móviles que se realizan en los Estados. Podemos preguntarnos por qué
no se desarrolló esta doble actividad; por qué los cursos por correspondencia no tuvieron más desarrollo en un país donde las comunicaciones no son demasiadas difíciles. Por otra parte, lamentamos
que la autonomía de los centros y de las actividades regionales esté
bastante limitada. La delegación de las competencias es demasiado
restringida. La ausencia de un sistema intensivo de diálogos y de
comunicación entre la sede nacional de Caracas y los centros de los
Estados en la periferia no ha contribuido por supuesto a dinamizar
una relación que constituye ciertamente uno de los problemas más
difíciles de la nueva reorganización. Ahora bien, cabe recordar que
si el Consejo Nacional Administrativo admitió el principio de un
plan de regionalización, este nunca se aplicó.
88
. Cuadro 35.
Distribución de las intervenciones formativas' del INCE
por Estado
1 ANZOATEGUI
•
•
•
•
•
•
2 APURE
3 ARAGUA
•
4 BARINAS
5 BOLIVAR
•
•
•
•
6 CARABOBO
•
•
•
•
•
•
7 COJEDES
•
8 D.FEDERAL
•
9 FALCON
•
•
10 GUAR ICO
•
II LARA
•
•
12 MERIDA
•
13 MIRANDA
•
•
14 MONAGAS
•
15 NVA.ESPARTA
•
16 PORTUGUESA
•
17 SUCRE
•
•
•
•
18 TACHIRA
19 TRUJILLO
•
•
•
•
•
•
20 YARACUY
21 ZULIA
•
•
22 AMAZONAS
23 DTA.AMACURO
89
Cuadro 36. Número de estudiantes por Estado de formaciones técnicas
y profesionales (1959)
ME
Agricultura
D. Federal
Anzoategui
Apure
Aragua
Barinas
Bolivar
Carabobo
Cojedes
Falcón
Guarico
Lara
Marida
Miranda
Monegas
N. Esparta
Portuguesa
Sucre
Tachira
Trujillo
Yaracuy
Zulia
T. Amazonas
T. Delta
Amacuro
Otras
1.672
110
- 261
142
38
250
195
266
475
592
55 1.367
72
228
371
510
316
212
231
622
402
38
123
291
197
100
-
INCE
Industria
14.808
1.786
387
1.599
1.051
2.485
1.952
331
2.844
925
2.132
829
4.084
1.081
199
748
1.682
2.447
981
326
7.722
94
-
Comercio
15.909
4.274
518
4.437
66
2.783
6.605
301
2.186
1.945
3.666
1.032
3.087
2.023
2.257
1.876
2.811
2.684
1.740
1.458
10.009
315
16.405
2.244
659
5.525
944
2.850
4.525
742
2.215
1.754
3.328
1.017
3.514
913
971
1.187
1.263
2.671
1.689
1.307
7.071
33
119
133
Fuente: Caracas. Ministerio de Educación
90
Formación
de los trabajadores
Aprendízaje
1.257
84
217
263
713
196
146
13
625
3
171
24
5
44
503
-
Jóvenes
sin
empleo
1.785
335
267
596
119
571
886
124
425
328
404
225
799
449
576
127
580
696
752
89
870
-
Sin embargo, nos parece injusto sólo considerar la descentralización de la formación técnica y profesional y en particular la
de la actividad del INCE con relación a la dinámica del desarrollo
espacial. De hecho, como Travieso lo ha demostrado en forma extraordinaria [135], se trata en este caso de un problema central de la
estructura de todo el sistema venezolano. Resulta ilusorio querer
atacarlo y tratar de resolverlo en el marco de un único sector por
importante que sea. Es lo que demuestra en demasía la fantástica
experiencia del desarrollo regional que los gobiernos venezolanos
han proseguido con un excepcional sentido de la continuidad en la
región denominada "Ciudad Guayana". Remitimos al lector que desea
saber más y que quiere conocer en detalle los resultados de las recientes evaluaciones de los trabajos - sumamente interesantes - del
equipo interdisciplinario de la Universidad de Harward, dirigida
por el Sr. Me Ginn. Ya se trate de los informes originales sobre la
extraescolaridad de la Ciudad Guayana [137 y 138], de los informes
más elaborados sobre los recursos humanos [29] o la síntesis final
[89 y 80], donde se encuentran todos los elementos que prueban que
una acción integrada, global, sistematizada por un poder local - la
CVG - puede desarrollar en Venezuela innumerables recursos de ingeniosidad y de creatividad, siempre y cuando se le den los medios políticos.
Lo que nos remite el segundo problema, el de la estructura burocrática del Ministerio de Educación venezolano que, por su propia
concepción y su expresión institucional, impide cualquier innovación
como lo demuestra el Sr. Hanson en un estudio muy ingenioso donde
compara las condiciones de las reformas administrativas de los sistemas educativos en Venezuela y en Colombia [51]. Con el fin de indicar el nivel de las dificultades, digamos simplemente que en 1967,
de acuerdo con.Cordiplan [104], existían más de cinco proyectos diferentes de regionalización de acuerdo a los diversos Ministerios,
los centros de estudios y las misiones de expertos.
Algunas actividades como la del SAS o la del INCE ya habían
esbozado una "descentralización" de hecho, que no coincidía con ninguno de los modelos propuestos! Se comprende a través de ese simple
ejemplo, la dificultad de un acuerdo general y, luego, la importancia de los obstáculos que surgirán contra su implantación.
4. LA FORMACIÓN DEL INCE Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS DISTINTOS
INTERESADOS
Como acabamos de ver, el INCE, desde su fundación sin que este principio nunca haya sido cuestionado, fue creado en una perspectiva de
91
colaboración franca y de participación de los principales interesados: los empleadores, los trabajadores, el personal docente y el
Estado. Si tal participación se expresa claramente a nivel del Consejo Nacional de Administración, no obstante es necesario preguntarse cómo se presenta en los otros niveles de actividades del INCE.
Consideremos pues, sucesivamente y en función de los intereses de
cada grupo, los puntos siguientes:
- ¿Cuál es el comportamiento de los empleadores respecto al INCE y
en particular frente a Fedecámaras? Por otra parte, si la acción
del INCE es suplir una actividad patronal considerada como insuficiente, su finalidad última ¿es la de suscitar en los empleadores
un retorno a las actividades formativas?
¿Cuál es pues la coordinación de los empleadores con las actividades del INCE? ¿Cuáles son sus propias iniciativas (actividad indirecta del INCE)? ¿Cuál es su política con respecto al aprendizaje?
- ¿Cuál es la función de la participación sindical? ¿Qué representa
exactamente? ¿Es suficiente para asegurar la participación de los
principales interesados, de los trabajadores que aprenden?
- ¿La presencia de la Federación de los Institutores es por si misma suficiente para asegurar la participación del tercer sector:
del cuerpo docente?
- ¿Cómo se presenta la promoción del personal docente en el seno de
un sistema que quiere perfeccionar los otros sectores?
- ¿Cómo explicar la participación del Estado: constituye un cuarto
asociado o un poder oculto?
Entre todos estos sectores, los empleadores son ciertamente
los más activos. Se expresan oficialmente por medio de Fedecámaras
creada en 1944, aunque en el caso del INCE, están representados en
el Consejo Nacional de Administración a través de las Cámaras de
Industria y Comercio de Caracas y en el sector de la producción
agrícola por medio de Fedeagro. Por otra parte, parece que esta singularidad inútil será enmendada, en todo caso, esta es la propuesta
hecha en Fedecámaras por el actual Presidente del INCE [119],
Si todo el mundo sabe que los empleadores sindicados en Fedecámaras contribuyen en un 80% al financiamiento del INCE y que tiene y, sobre todo tuvo un peso considerable en toda la política del
INCE, es más difícil caracterizar el comportamiento de los empleadores en su condición de tales. Si se da fe a un estudio reciente
[17 págs. 9-32], los empleadores venezolanos se caracterizarían por
su total aprobación y ausencia de crítica de la expansión de la
92
enseñanza, excepción hecha del nivel superior. Ellos considerarían
que la educación es un instrumento de movilidad y promoción. Por lo
tanto, son favorables a la formación continua de los adultos pero
a través de tos títulos que otorga. Estiman pues, que los certificados son indispensables aun cuando no crean que eso cambie la educación. En conclusión, los autores afirman que "el espacio disponible para las innovaciones educativas en Venezuela está fuertemente
restringido por una cierta identificación con las formas de educación escolar" (págs. 29). simplemente, se trata de empleadores conservadores, lo que el INCE ha podido comprobar ampliamente a través
de los años. En verdad, los autores de esta investigación, por muy
seria que sea, sólo dan una versión de los hechos. En efecto los
autores no nos brindan suficientes informaciones concretas sobre el
muestreo de los 126 responsables interrogados. No tenemos ninguna
idea cierta de que las pequeñas y medianas empresas tengan su adecuada representación así como la de los Estados con respecto al Distrito Federal. Ahora bien, sabemos que las diferencias entre las
empresas son considerables (Cuadro 38). Por otra parte, como consecuencia de la investigación del CENDES sobre los "Conflictos y consenso" en Venezuela [20] que los autores ni siquiera citan en su
bibliografía, sabemos que las opiniones de los empleadores son muy
diversas. Por ejemplo, las respuestas obtenidas por el CENDES indican en primer término que el 40% de los empleadores estiman que la
educación debe formar ciudadanos, igual porcentaje de mano de obra
calificada, y el 10% desea promover la "cultura". Los empleadores
de los medios urbanos son más sensibles a los problemas de la politización que los demás. Los que pertenecen a la clase dirigente son
favorables a la enseñanza secundaria general, mientras que los de
la clase media prefieren y valorizan <la secundaria técnica y profesional. Es preciso pues, interpretar con prudencia los resultados a
que llegan los dos americanos. Pero se puede ir más lejos.
Si como todos los estudios sociológicos y políticos lo demuestran, Venezuela es ante todo una sociedad heterogénea, sin consenso
importante [122] entonces, ¿es válido que Fedecámaras se exprese
como si existiera una sola actitud patronal? Cómo puede afirmar que
es el único portavoz del (sic) sector privado como lo hiciera en
ocasión del Coloquio de Maracay [33, págs. 53 y sigs.]. Es por esto
que el problema de la representación dé los empleadores en el seno
del Consejo Nacional de Administración del INCE, sigue siendo un
problema delicado. Más aún, creemos que la actual política de la
Presidencia de comprometer el diálogo directamente con cada rama
importante y de negociar la formación en función de las necesidades
específicas es mucho más positivo que ceder a los chantajes de
93
Cuadro 37. Producción y productividad según el tamaño de las
industrias
Valor bruto
déla
producción
(en millones
de Bolívares)
Grandes
industrias
(100)
Industrias
medianas I
(51-100)
9.262—24.301
645 —
2.150
Promedio
Empleados
(en millares)
Productividad
Valor agregado Valor de
por persona
producción
ocupada (en
por persona
millares)
ocupada (Mil)
58.427 — 132.293
54,8
132,8
11.690 —
36,7
78,8
27.273
promedio
43
100,2
Industrias
medianas II
(21-50)
1.103—2.214
29.333—36.263
27,9
61
Pequeñas
industrias
(5-20)
1.754—2.363
57.488—46.567
23,2
50,7
Fuente: Caracas, Cordiplan. Tercera encuesta industrial
Fedecámaras. Sin duda subsiste el difícil problema de saber cómo
responder positivamente a la presión de los sectores más industrializados manteniendo al mismo tiempo un equilibrio con los sectores
más tradicionales, que también ellos tienen necesidad de formación.
Para comprender de la manera más objetiva posible, el grado de
participación del conjunto de las empresas venezolanas en la formación inicial y continua de su personal, conviene examinar el número
de planes de formación presentado por las empresas para la capacitación a adquirir en las mismas. En efecto, toda empresa que forma su
personal según un plan anual y de acuerdo a las exigencias legales,
puede solicitar al INCE que se le reconozca y por lo tanto se deduzcan esos gastos del monto de la contribución efectuada al INCE.
94
Ahora bien, sobre aproximadamente 20.000 empresas afiliadas a Fedecámaras, sólo 70 presentaron un plan a comienzos de la creación del
INCE; ya en 1973-74 llegaban a 700, pero no es sino en 1974-75 que
se logró por fin superar el número de 1000. No obstante, el INCE no
escatimó esfuerzos para ayudar a las empresas a que asumieran sus
responsabilidades sociales.
Desde 1961, el INCE ha desarrollado sistemáticamente tres actividades. La primera tendiente a conocer las necesidades directas1
de encuestas sectoriales (sobre las necesidades, por ejemplo, de la
industria de la madera, de la confección, del azúcar, etc.) o en
fin, de las necesidades regulares a nivel local y regional.
I
Ya hemos analizado los problemas metodológicos y la lentitud
de este esfuerzo que no obstante sensibilizó a los jefes de empresa.
Un segundo tipo de actividades consiste en poner a disposición de
las empresas una gama de medios didácticos que ellas por si mismas
no pueden preparar o encontrar fácilmente en el mercado de la formación. A este respecto, K. Rother estima [124, págs. 86-88] luego de
haber analizado algunos manuales de enseñanza de su especialidad
- la compatibilidad - que esas obras son a menudo traducciones o
adaptaciones de textos extranjeros que no responden a las particularidades, ni a la especificidad venezolana. Por último, la tercer
actividad, la más importante según nuestros puntos de vista, es la
que se propone formar, por una parte, instructores de empresas y,
por otra, supervisores para la preparación, control y evaluación de
esos programas "caseros". Se trata de formar también responsables
que sepan prever las necesidades de formación en función del crecimiento de sus empresas, de las grandes opciones nacionales, de la
reorganización de la administración, en una palabra, de una política
de personal, así como personal capaz de formar y perfeccionar a sus
colegas de empresas con los medios existentes.
En determinadas categorías de empresas, esos esfuerzos considerables del INCE tuvieron un eco favorable. Ya sea en las empresas
con capitales o tecnología extranjera (Siemens, ITT, Brown Boveri,
etc.) o nacionales pero con empresarios dinámicos (Grupo Mendoza,
1. Primera encuesta nacional para la capacitación de la mano de obra.
Caracas, 1962.
Segunda encuesta nacional para la capacitación de la mano de obra.
Caracas, 1967
Los resultados de la tercera nunca fueron publicados.
2. Encuesta del Estado de Carabobo, Caracas, 1967.
95
Grupo Newman, Electricidad de Caracas, etc.) y, por último, en las
compañías mixtas (Cadafé, Sidor, etc.), el balance no es desalentador. Queda la enorme mayoría de pequeñas y medianas empresas completamente impermeables a esta visión del capitalismo moderno, que continúan trasladando la responsabilidad al Estado.
Existe de igual manera otra estrategia. Hemos visto ya que el
INCE a veces ha negociado la formación continua por rama de actividad. En lugar de considerar un conjunto territorial de empresas o
un grupo industrial, se trata de reunir todas las empresas de una
rama determinada, específica en cuanto a sus necesidades, para incitarlas a que organicen ellas mismas y en el seno de esta rama, el
conjunto de la formación. En primer lugar fue el sector bancario
que estimó que la formación debía estar directamente controlada por
los empleadores y que propuso la creación de INSBANCA. Siguieron
luego las sociedades de seguro con INPROSEG. El sector textil propuso la creación de INCATEX fundamentalmente para resolver sus problemas de inversiones en equipo. Finalmente el INCE estudia en la
actualidad, con PETROVEN la creación de un instituto - el INCAPET cuyo estatuto jurídico no ha sido aún definitivamente aprobado y
que podría constituir una importante innovación. Se están realizando negociaciones con la rama de las artes gráficas y con compañías
mixtas. Es evidente que si esta estrategia lograra predominar, acarrearía una modificación radical de toda la estructura del INCE.
Otro aspecto de las actividades del INCE permitirá penetrar más
aún en ese importante complejo de las relaciones y de la participación de las empresas con el INCE. Se trata del Programa Nacional de
Aprendizaje.
En el Programa Nacional de Aprendizaje cuyo principal responsable es el INCE, la acción del Instituto es doble. Para permitir la
comprensión exacta de la imbricación y complejidad de esta actividad, consideraremos sucesivamente las 7 funciones del INCE:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Responsabilidad legal
Selección de las profesiones en las que se hará el aprendizaje
Recepción de los aprendices
Organización del trabajo de aprendiz
Formación teórica
Control y evaluación
Financiamlento
A través de las cuales el INCE debe esforzarse en trabajar aon
la activa participación de las empresas. La responsabilidad legal
es considerable así como compete al INCE verificar si las empresas
96
cuentan con el porcentaje mínimo de aprendices en su personal, porcentaje que por decreto 877 aún ha sido aumentado.
Además de esta acción legal, el INCE interviene en la selección
de las profesiones en las que se debe realizar un programa de aprendizaje, ya que el mismo puede realizarse en otras formas que el INCE
igualmente reconoce. Puede reconocer como equivalente a un aprendizaje los cursos de una escuela técnica por ejemplo, escuela agrícola, puede admitir que todo aprendizaje teórico y práctico sea realizado en y por las empresas, etc. Finalmente, es preciso que haya una
demanda suficiente para que sea organizado un aprendizaje.
El estatuto de aprendiz plantea numerosos problemas. Depende de
un contrato, supervisado por el INCE que especifica desde 1965, los
derechos sociales de los aprendices, que son más reducidos que los
de los obreros. El salario dependerá del trabajo efectuado por el
aprendiz, y se aumenta en forma progresiva. La paga es quincenal y
en principio ahorrada. El aprendizaje no puede ser interrumpido salvo causa justificada de una u otra de las partes. El INCE controla
la selección de los aprendices, que deben tener por lo menos 14 años.
El horario de trabajo no debe exceder las 6 horas diarias entre los
14-16 años y las 8 horas para los mayores de 16. El trabajo nocturno
está excluido. La selección se efectúa por medio de tests de orientación profesional.
A partir de su 4a. función el INCE supera su actividad de control para organizar el trabajo de aprendiz de acuerdo a un gran
principio: que la formación teórica y la práctica se sucedan. No
hay duda que aquí reside la mayor dificultad del INCE. En efecto,
al querer, en primer lugar, "liquidar" la denominada formación teórica en los centros o eventualmente a través de los instructores
del INCE contratados por las empresas o por medio de los cursos por
correspondencia, antes de comprometerse a fondo en la formación
práctica, el INCE introdujo una ruptura que suscita conflictos entre
la formación y la producción; dificultades de coordinación entre las
secuencias de la teoría y la continuación de las operaciones reales;
que disocian el control de los conocimientos teóricos del examen
práctico que da derecho al diploma al finalizar el aprendizaje; que
crea problemas prácticos, pues los aprendices de un mismo curso teórico pueden pertenecer a diferentes empresas, lo que origina problemas de organización del programa y en los horarios. En pocas palabras, la solución adoptada, por elegante que parezca, no sólo plantea innumerables problemas, que a menudo degeneran en conflictos,
sino que introduce una ruptura más profunda, a nuestro juicio, entre
la teoría y la práctica, entre la cultura intelectual y la cultura
profesional.
97
Nos encontramos pues aquí en el centro del verdadero problema
de la participación de las empresas con el INCE: el INCE tiene a la
vez, demasiado poder en el control burocrático sobre los aprendices
y sus condiciones de aprendizaje y no suficiente en cuanto a la formación práctica y las condiciones de trabajo que la fundamentan. Es
por este motivo que las funciones de control y de evaluación que
realizan cada 15 días los supervisores es muy delicada.
Finalmente comprendemos que se considere a este sistema parti- ,
cularmente pesado... y costoso. Sin duda, muchas empresas no siempre
tienen razón cuando afirman que pueden obtener costos muy inferiores
a los del INCE (un promedio de 7000 bolívares por aprendiz y por
año) pues no tienen en cuenta el material didáctico, los cursos ni
los programas ya preparados que existen gracias a las inversiones
colectivas del INCE. No es menos cierto que el ejemplo del Programa
Nacional del Aprendizaje muestra, de igual manera, que el INCE no
ha podido o no ha sabido penetrar suficientemente y cambiar las mentalidades de las empresas venezolanas. ¿Pero esto no proviene igualmente o no podría ser compensado por una movilización por parte de
los sindicatos? Pues éstos influyen de igual modo en el clima del
mundo obrero. Lamentablemente si la participación de los empleadores
es ambigua, las relaciones del INCE con los sindicatos y de una manera más general, con los representantes de la clase obrera y de los
empleados son también ambiguas.
Es sintomática que en el informe oficial publicado por el INCE
en la obra colectiva del Cinterfor sobre la "la interacción" entre
la formación y los diferentes sectores sociales [25 págs. 155-167]
sólo consagre a los sindicatos media página en 12 y esto para recordar que están representados en el Consejo Nacional de Administración.
Lo que es completamente exacto, incluso si las centrales minoritarias cono la CODESA o la CUTV son dejadas de lado, en beneficio de
las poderosas centrales de la CTV, la Federación Campesina y la Asociación Nacional de Empleados [28].
De hecho, de acuerdo con el representante más antiguo de los
sindicatos en el seno del Consejo Nacional de Administración, no se
tiene la impresión de que los sindicatos den una importante prioridad a esos problemas de formación; del mismo modo que no se preocupan mucho en hacer conocer a sus miembros medidas tan importantes
como la licencia paga de formación propuesta por la OIT o introducir
en la negociación de los contratos colectivos cláusulas que apoyen
el desarrollo de la formación de los obreros y empleados. Nos encontramos en un círculo vicioso. Los sindicatos no se interesan en el
problema y por consiguiente, no ejercen presión alguna sobre los
98
sindicatos quienes, a su vez, no sensibilizan a sus miembros en este
tipo de problemas. En nuestra opinión, como lo demuestra la experiencia de algunos sindicatos urbanos citados por L.B. Prieto [116,
pág. 139], se trata de empezar o de recomenzar, toda una tarea de
educación sindical y de formación militante desde la base a fin de
mostrar y de concientizar a las propias masas de la importancia de
este problema. Esto, quizá, permitiría con el tiempo acercar a los
representantes al punto más importante de los intereses de sus bases.
¿Pero no sería ya el momento de examinar la participación de
los interesados, es decir, de los alumnos? Este problema que es evidente en lo que se refiere a la pedagogía contemporánea, no lo es
para el INCE. En realidad, no existe ningún mecanismo de ninguna
naturaleza que promueva, sostenga, organice o suscite la participación de los alumnos. Esta actitud claramente tradicional sorprende
de parte de un organismo tan "moderno" y que se considera un instrumento de modernización. Sorprende tanto más ya que Venezuela no es
un país fácil donde la violencia, (es uno de los pocos países en
que la proporción de los crímenes contra las personas y los delitos
contra la propiedad no se ha invertido) [129], la delincuencia juvenil, la lucha política violenta de las guerrillas con represiones
drásticas, evidencian en forma suficiente un estado permanente de
violencia. Ahora bien, que se sepa, nunca ha habido problemas graves
ni conflictos irremediables en el INCE. ¿Cómo explicar que el INCE
esté al margen de los infortunios de otras instituciones de formación?
En primer lugar, el mundo del trabajo brinda infinitamente menos libertades que el mundo escolar. Luego, el INCE procede a una
selección rigurosa de sus candidatos: para cualquiera de las capacitaciones del INCE el control semanal no sólo es sistemático, sino
también riguroso. Toda falta se sanciona irremediablemente. La concepción lineal de la formación sigue los esquemas inexorables de
progresión. Por último, el INCE admite siempre la prolongación de
sus cursos en unas horas de formación, con la finalidad de permitir
que la mayoría logre y complete la tarea fijada. El INCE es, por
consiguiente, un universo pedagógico rector, autoritario, unilateral, no permisivo, claro y estructurado que elimina cualquier falla
que podría suscitar una desviación, pero también a todo un sistema
que se considera como tradicional y que engendra actitudes pasivas
[107]. El INCE forma un "buen proletariado". Lo que indiscutiblemente responde no sólo a la expectativa de los empresarios paternalistas y/o autoritarios, sino también a una importante corriente de
opinión en Venezuela: la necesidad de recurrir a un puño de hierro
para gobernar al país.
Sin embargo, esta opción coherente no sólo tiene ventajas. Ya
hemos señalado que el actual Presidente del INCE se inquieta por la
falta de iniciativa de los jóvenes formados por el INCE. Por otra
parte, K. Rother [124] recogió numerosos testimonios donde se expresan quejas debido a la excesiva rigidez del sistema del INCE que lo
conduce a no adaptarse, en forma rápida, a las nuevas necesidades.
K. Rother estima que esta falta de sensibilidad del INCE a las críticas, a los resultados efectivos de sus actividades, a la actividad
retrospectiva explicarían algunas decisiones arbitrarias. Por eso,
no llega á comprender, - y parecería que nadie - por qué los programas de los cursos varían tanto en lo que se refiere a la duración.
Tomemos algunos ejemplos:
-
ayudante
ayudante
ayudante
ayudante
ayudante
bancario
para créditos y valores
caja de ahorro
exportador
para las cartas de crédito
6724 hrs.
2174 hrs.
1570 hrs.
2338 hrs.
2732 hrs.
En los dos últimos casos, K. Rother considera que esta diferencia
es aberrante... puesto que se trata, en su opinión, de la misma profesión!
Las dificultades del enfoque pedagógico del INCE y, en especial,
su rechazo sistemático de tomar en cuenta la participación de los
interesados, se hicieron sumamente visibles en la formación rural y
de la pesca [112]. En efecto, la metodología elegida (la apreciación
de una necesidad de formación en una profesión - la monografía de
un oficio - la programación y la formación de instructores capaces
de formar el personal necesario) tenía el enorme inconveniente de
hacer hincapié únicamente en la dimensión técnica, sectorializada y
estrictamente profesional de los cambios que se iban a obtener.
Cuando en 1974 el INCE, con ayuda del CIARA [23], comienza a evaluar
la formación rural y de la pesca, llega rápidamente a la conclusión
de que esta formación es rutinaria, tecnocrática y sumamente inadecuada a la situación real de los campesinos y de los pescadores.
También aparecen otros dos problemas. El primer caso es que la
formación en centros fijos crea una distancia tal entre la formación
y la práctica agrícola que el INCE debió abandonar la idea de los
centros fijos como el de San Carlos de Cojedes, por una estrategia
de centros móviles tal como ha sido aplicada con éxito, así parece,
en Colombia. Pero sobre todo se constata cada vez más, que el
1. Cinterfor, véase proyecto 0.90 de 1972 que desarrolla el proyecto
de las unidades móviles.
100
instructor debe acercarse a sus "educandos", siguiéndolos durante
todo un ciclo agrario y especialmente, poniéndose a trabajar. Desde
ese momento el INCE se compromete en una operación denominada AAA
por medio de la cual se espera elaborar una metodología de formación
integral rural, que busca el cambio global de los individuos interesados; que se inscribe en un ciclo completo de producción agraria;
que es un proceso permanente de formación y que se incluye en acciones colectivas. Aun cuando parece que esta metodología está bien
elaborada y que su aplicación experimental se encuentra adelantada,
no nos ha sido posible reunir en forma suficiente, informaciones y
hechos para permitirnos evaluar el impacto de esta innovación. En
todo caso, sigue siendo muy significativa en cuanto a la clara condena que implica para métodos que nos han parecido demasiado tradicionales.
No obstante, queda un punto sobre el cual las respuestas fueron
evidentemente evasivas. Esta innovación, para no decir revolución
metodológica, está circunscrita a los programas agrícolas, de ganadería y de pesca. Indiscutiblemente el sector industrial no se encuentra afectado por esas nuevas orientaciones. ¿Cómo puede admitir
el INCE semejante incoherencia? Sobre este punto no hemos podido determinar claramente si se trataba de una opción que partiría de una
dualidad en los objetivos de la formación, - lo que es verdad para
el medio rural no lo es necesariamente para el medio urbano - se
volvería entonces a encontrar la clásica problemática entre escuela
"ruralizada" y los que quieren una instrucción unitaria? ¿O un problema de táctica, los sectores rurales y de la formación rural se
encuentran más sensibilizados que los sectores industriales? ¿0 un
problema de prioridad? Sea lo que sea, la propia existencia de ese
problema muestra a la vez, la capacidad del INCE de hacer su propia
autocrítica y los actuales límites de la generalización de una innovación en su interior.
Hasta el momento, hemos considerado todos los elementos sin detenernos directamente en los agentes principales del INCE: su propio
personal. Este es muy importante porque supera las 5.000 personas.
En realidad, luego de haber aumentado en forma rápida, durante los
años de institucionalización propiamente dicha, el personal se ha
estabilizado progresivamente a partir de 1968, para aumentar de nuevo y de manera sensible desde 1972 (Véase Cuadro 38) . Resulta difícil - a causa de la falta de encuestas de los costos/beneficios evaluar en forma correcta el índice del personal dirigente, vale decir, la proporción del personal administrativo, docente y obreros
para el número total de los alumnos inscritos y diplomados. Ni las
,comparaciones con otras instituciones venezolanas de formación
101
Cuadro 38. Evolución del número del personal del INCE (1960-1974)
Años
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
Al 30-6-74
Total
19
214
418
678
1.719
2.140
3.108
3.148
3.730
3.862
3.845
4.125
4.586
5.294
6.093
% de aumento o Empleados:
% de aumento o
de disminución incluyen do- disminución con
con relación al centes y alrelación al año
año anterior
fabetizadores
anterior
_
1.026,3
95,3
62,2
153,5
24,5
45,2
1,3
18,5
3,5
(0,4)x
7,3
11,1
15,4
15,1
M
1.833
2.684
2.642
3.181
3.280
3.249
3.461
3.871
4.520
5.290
Obreros % de aumento o
de disminución
con relación al
año anterior
_
_
-
424
506
549
582
596
664
715
774
803
46,4
(1,6)*
20,5
3,0
(0,9)x
6,5
11,8
16,8
17,0
38,1
19,5
8,4
6,0
2,4
1,1
7,6
8,2
3,7
x : disminución
Fuente:
102
INCE. Boletín Estadístico de Personal, Caracas, 1974.
técnica y profesional son posibles debido a la escasez de datos, ni
las normas nacionales son lo suficientemente claras para dilucidar
este tema. Por el contrario, señalaremos que nunca se acusó al INCE
de tener demasiado personal. Más aún, cuando recogemos las críticas
que, por lo general, se dirigen al personal docente venezolano, casi siempre no afectan al personal del INCE.
Veamos algunos ejemplos.
El Sr. R. Poignant [115], con justo motivo, destaca el índice
increíblemente elevado de ausentismo del personal docente que, en
algunos establecimientos alcanza y sobrepasa el 50% del personal
inscrito en las hojas de pago! Ahora bien, de acuerdo con las estadísticas de la institución [76], el índice es por cierto mucho más
bajo en el INCE. Lo mismo ocurre con el índice de rotación, que no
es muy elevado ya que no sobrepasa el 15%. La pirámide de la edad
del personal, revela que en su conjunto el personal del INCE tiene
más de 30 años y menos de 45; los instructores son un poco más jóvenes, en efecto, las 2/3 partes tienen entre 25 y 40 años. Lo que
significa, por consiguiente, un personal docente relativamente estable y en plena posesión de sus posibilidades y medios. Esta misma
sensación de estabilidad se vuelve a encontrar en las apreciaciones
que hemos podido extraer de algunos estudios u obras sobre el INCE
[107 y 124]. Estas nos evocan un docente de tipo serio, no muy imaginativo ni muy emprendedor, pero en quien se puede contar.
Esta estabilidad, por otra parte, está garantida por un hecho
que Vogt puso especialmente de relieve en Ciudad Guyana [138]: el
personal del INCE está pagado en forma sensiblemente superior que
los empleados y funcionarios de igual calificación de la ODEA u
otras dependencias del Ministerio de Educación. Señalemos, por último, puesto que ya habíamos hecho referencia que la proporción de las
mujeres en el personal es de 1 mujer por 4 hombres como promedio, a
excepción de los instructores de alfabetización donde la relación
es casi inversa, vale decir, 3 mujeres por 1 hombre. El INCE sigue
siendo una actividad para hombres, sobre todo en lo que nos interesa, a saber, la enseñanza técnica y profesional propiamente dicha.
Esta escueta caracterización confirma la opinión general en Venezuela: el personal del INCE es mucho más sólido y serio que los
otros docentes de la enseñanza técnica y profesional. Pero, ¿qué
ocurre con su participación? No es nuestro deseo hacer alusión a la
participación sindical o política propiamente dicha, que no nos parece ni peor, ni mejor que en otras instituciones de Venezuela - el
índice de sindicalización es del 75% - sino a la participación profesional en esta empresa, que también es la del INCE. Ahora bien,
103
digámoslo francamente, hemos quedado perplejos, por no decir decepcionados sobre ese punto.
Consideremos la mayoría del personal que está consagrado a la
enseñanza y cuyas tareas esenciales conciernen a la formación y al
perfeccionamiento de los recursos humanos venezolanos. (Véase Cuadro
39). En lo que atañe a ese personal, constatemos que jamás aparece
en las estadísticas [76] una información en cuanto a su formación
anterior o a su formación continua. A lo sumo, se encuentra (Véase
Cuadro 39) el indicador bastante inquietante que habría 0,6% del
personal actualmente en formación. Ahora bien, cómo hemos visto que
el índice de rotación es de aproximadamente el 15%, ese índice es
evidentemente demasiado bajo para permitir el reemplazo de los que
dejan la institución. Por otra parte, esos docentes que ejercen una
actividad difícil, cuya actualización es fundamental en un país donde todo se torna tan rápidamente obsoleto, no son objeto de ningún
programa sistemático de formación continua. Esta institución que se
considera moderna, que quiere desempeñar una función activa en la
política nacional de los recursos humanos, que quiere estar a la
vanguardia, no tiene ningún programa sistemático de formación continua, de promoción o de incitación al perfeccionamiento! Por cierto,
y se nos lo ha repetido con frecuencia, nada impide que los individuos soliciten becas, dispensas, ayudas de toda clase, pero se trata
en esos casos, de iniciativas individuales y no de una política de
personal adecuada.
Será necesario una vez más, esperar la nueva Presidencia para
que se ponga en marcha un programa y que se piense en desarrollar
una formación continua, directamente vinculada a la formación inicial; en crear motivaciones y una organización de carreras favorables a la promoción profesional de los interesados; en establecer
criterios de promoción en función de los conocimientos y no en función del deseo de los superiores; de prever finalmente, una nueva
localización de los recursos humanos a fin de liberar un cierto número de docentes de sus tareas para que puedan capacitarse.
Sin duda, no se debe exagerar. Aunque hasta el momento una política de la formación continua haya faltado por completo, el contrato constante del personal del INCE con expertos bilaterales - españoles sobre todo - y especialmente, con los consultantes, los expertos, los especialistas de la OIT en el marco de los intercambios
y de los encuentros organizados por Cinterfor, constituyeron una
ocasión constante para suscitar una renovación entre el personal del
INCE. Pero eso seguía siendo puntual y aleatorio. Por consiguiente,
es indispensable que la política de innovaciones se traduzca igualmente por otra política con respecto al personal.
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105
5. EL INCE Y LA MODERNIZACIÓN
Existen pocas problemáticas en América Latina que suscitan tantas
pasiones y polémicas interminables como la de la modernización. Esta
con frecuencia, se asimila a la difusión del modo occidental de pensar, de vivir, de producir o incluso de crear. Sin embargo, no podemos evitarlo puesto que el INCE desde su creación, ha estado animado
por la voluntad explicita de "modernizar" diferentes sectores de
actividad de Venezuela, en particular, el sector industrial.
Evidentemente, esta actividad de modernización puede comprenderse en teórica y, también en el caso particular, de diferentes maneras. En primer término, se la puede reducir al mejoramiento de las
normas de productividad. Lo que es sumamente importante puesto que
Venezuela y las Naciones Unidas están desde hace tiempo asociadas
en un programa común de mejoramiento de la productividad. La modernización puede luego concebirse de una manera más cualitativa, cuando, por ejemplo, se trata de introducir nuevas técnicas y/o nuevas
tecnologías en un contexto denominado "tradicional"[45]. A la postre,
cabe preguntarse si el conjunto de esta problemática - ya sea más
bien cuantitativa, o por el contrario, más bien cualitativa - no es
un caso particular de un problema mucho más vasto y complicado: el
de la excesiva dependencia de los países periféricos que se ha acentuado por las intervenciones de la asistencia técnica bilateral y
multilateral.
En cuanto al primer punto, la productividad, los indicadores
que utiliza la Tercera Encuesta Industrial [100, pág. 122] presentan
resultados bastante singulares. Si consideramos la evolución del valor agregado por persona ocupada, el valor bruto de producción por
persona ocupada y el valor agregado por obrero, constatamos:
a. que la productividad en Venezuela en la industria aumentó del
21,6 al 21,8% por año en 1966 a 1971,
b. que este aumento está distribuido en forma muy diversa, puesto
que se concentra fundamentalmente en la industria del petróleo
la que habría aumentado ella sola, 8,8 veces!
La Tercera Encuesta Industrial estima que este aumento se debería esencialmente a la mecanización, a la concentración tecnológica,
favorecida por la expansión de las empresas de capitales extranjeros
1. Esta problemática está desarrollada en nuestro estudio sobre "La
formación extraescolar y el desarrollo dependiente".
106
y directamente vinculadas a las multinacionales y a la baja sensible
del artesanado. Por lo tanto, los realizadores de la encuesta llegaron a las mismas conclusiones de J. Paez Celis [109] cuando este expresaba la hipótesis que el crecimiento económico venezolano podría
traer aparejado, a pesar del aumento de la productividad, un empleo
insuficiente de la fuerza de trabajo nacional, tanto cualitativa como cuantitativamente. Este subempleo se debería fundamentalmente a
la existencia permanente de una desocupación endémica (muchas personas no tienen empleos estables en la realidad) y estacional. Los recursos humanos producirían por debajo de sus posibilidades y capacidades.
El último punto planteado por J. Páez Celis resulta capital,
pues sugiere que esta subproducción se debería al contexto que no
favorece ni el dinamismo, ni el espíritu de empresa de los empleados
y obreros. Prueba de esto sería el índice muy elevado de rotación:
se cambia fácilmente de empresas porque la promoción en el seno de
las mismas no es tan satisfactoria como se quisiera. Ejemplo de esta
realidad es el caso de SIDOR, empresa mixta siderúrgica del complejo
de la Ciudad Guayana, donde el índice de rotación alcanzó el 79% en
19691
Por cierto, también se pueden invocar otros factores, a justo
título, para explicar esta contradicción entre el aumento de la productividad industrial y el estancamiento del empleo. De esta manera,
se pudo constatar que muchos desocupados, sobre todo cuando tenían
una formación elemental media (4 a 6 años de instrucción primaria)
sobreestimaban sus calificaciones y tenían un nivel demasiado elevado de pretenciones salariales. Lo mismo señala R. Rother [124, págs.
124 y sigs.] que muchos obreros estiman que tienen ante todo uno o
varios "empleos", pero no una profesión, creen "saber de todo un
poco" sin tener ni una formación suficiente, pero sobre todo, sin
tener una conciencia profesional estructurada. No obstante, y esta
observación del mismo autor muestra bien la complejidad del tema debatido, entre esos mismos obreros, más del 80% deseaban aprender
"algo" en los momentos de esparcimiento.
Al no desear adoptar una posición definitiva en este debate,
creemos que los resultados disponibles muestran que los obreros y
empleados venezolanos probablemente tendrían una mayor productividad
si las empresas organizaran su modo de producción y su administración, teniendo en cuenta el deseo de la mayoría de capacitarse. Lo
que nos remite al segundo problema: la tecnología utilizada.
Digámoslo en forma clara. El problema de saber qué tipo de tecnología se debe emplear, qué nivel tecnológico se debe elegir en
107
función del nivel técnico de las poblaciones afectadas, cómo contribuir para suscitar actitudes creadores que favorezcan el despegue
de una tecnología nacional: todas estas preocupaciones no fueron
las de los responsables del INCE durante los primeros años de su
historia. Probablemente hayan sido discutidas, pero no existe ninguna traza ni en la memoria colectiva, ni en la documentación escrita.
Hay que esperar, una vez más, que el nuevo presidente del INCE, entre en funciones en 1973, para que el tema de la "venezuelización"
de la tecnología surja como un objetivo central. El análisis del
Ing. Quintini [118] se funda sobre todo en un ejemplo, muy popular:
el comportamiento de la industria petrolera. Las multinacionales
emplearon en efecto una tecnología muy avanzada y muy pronto se desinteresaron de la formación de su personal subalterno directo. Invertieron la totalidad de sus recursos destinados al aprendizaje en
las escuelas ... agrícolas o ganaderas 1 De tal suerte que en la
actualidad, cuando el Estado venezolano retoma la explotación de los
pozos petrolíferos, constata que el promedio de edad en la Creole y
en la Shell es de 48 años, lo que significa que las compañías ni siquiera previeron un reemplazo del personal actualmente en actividad,
más allá de 1980. Este ejemplo sirve al Presidente del INCE para
mostrar que "una excesiva mecanización y una preocupación exclusiva
sólo para la productividad cuantitativa ignora la incorporación de
los recursos humanos en el desarrollo técnico" [118].
Otra consecuencia de esta elección fundamental, es la dependencia con respecto a la asistencia técnica extranjera, ya sea privada,
bilateral o multilateral.
Sobre este tema, no hemos podido obtener informaciones suficientes ni reunir datos bastante completos para poder evaluar la
actividad de la ayuda multilateral brindada por la OIT o la asistencia técnica bilateral de la República Federal de Alemania - creación
de centros especializados en Caracas y en el interior - o de España,
para formar instructores y cuadros medios. No sabemos, en particular,
si esta ayuda bilateral está vinculada a la utilización de máquinas
y técnicas alemanas o españolas, lo que daría un carácter casi de
subordinación de la asistencia técnica en la compra de material extranjero. Nuestra impresión es que en estos momentos el INCE se
orienta hacia una política de franca independencia y que la Presidencia entiende que elegirá libremente las eventuales prestaciones
extranjeras sin contra partida. Pero no conocemos los detalles de
esta política de asistencia técnica que debería coincidir con las
declaraciones de "venezuelización" de la tecnología.
108
Conclusión
Aun a riesgo de repetir demasiado quiero insistir en esta conclusión/acerca de la discordancia existente entre la riqueza de la
experiencia del INCE y la pobreza, los estrechos límites y la insignificancia de los artículos, trabajos e investigaciones que actualmente existen sobre el particular en Venezuela. Mi deseo más ferviente, es que esta monografía sirva para suscitar entre los venezolanos el deseo imperioso de ver más claro y sobre todo con la mayor objetividad y agudeza. Este deseo me parece además muy importante pues a la riqueza del material corresponde una excelente buena
voluntad por parte del actual Presidente para evaluar, estudiar y
analizar la obra del INCE pasada y presente.
Ello implica también que muchos de los juicios que hemos hecho
están fundados en materiales, datos y hechos pacientemente recogidos
y reunidos pero que debieran ser frecuentemente reexaminados y comprobados. Creemos, por cierto, que en grandes líneas nuestras apreciaciones corresponden perfectamente a lo que los expertos y responsables nacionales sostienen hoy en día.
Para expresarlo en pocas palabras, diremos que el INCE da ejemplos, de una extraordinaria evolución sostenida y cuantitativamente
creciente de una institución que cada año se instala más sólidamente. Pese a que es innegable que ha sufrido un proceso paralelo de
burocratización, de esclerosis y de falta de creatividad, no obstante el espíritu de iniciativa ha estado presente en forma suficiente
de tal manera que con el cambio de responsabilidades acaecido en
1974, un verdadero segundo soplo creador suscitó una avalancha de
innovaciones. Trataremos de hacer dentro de dos años aproximadamente la selección dentro de esta avalancha y evaluar su exacto impacto.
Por el contrario, la influencia del INCE sobre otras instituciones formativas, en particular, las dependientes del Ministerio
de Educación y aun aquellas del sector privado, ha sido inferior a
lo que esperábamos y ... a lo que el propio INCE creía. Ese Instituto se transformó indudablemente en un parasistema con una neta tendencia a aislarse y a encerrarse dentro de su problemática, sus
109
soluciones, sus puntos de vista e incluso a veces sus intereses.
Creemos que en este momento es fundamental que el INCE rompa ese
particularismo y participe en el debate nacional sobre la "Revolución Educativa" y sobre una política de pleno empleo, aportando su
valiosa experiencia. A nuestro juicio, está infinitamente en mejores
condiciones que las instituciones escolares, para hacer frente a ese
extraordinario desafio recordado constantemente por el Presidente
Carlos Andrés Pérez.
No es menos cierto, con todo, que determinados defectos del
INCE, algunos errores y ambigüedades de su política, podrían ser
imputados de hecho a la ausencia de una clara política nacional sobre recursos humanos, lo que de por sí, traslada el problema a la
pregunta fundamental de saber si el modelo "venezolano" de industrialización es realmente el más adecuado para que este país pueda
asegurar a todos sus ciudadanos un porvenir digno.
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Anexo 1
Siglas
AAA
Acción de Alfabetización y de Capacitación en la Agricultura y la Artesanía
AD
Acción Democrática
BIRD
Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (Banco Mundial)
BL
Banco del Libro
BCV
Banco Central de Venezuela
CAS
Curso de Asistencia Técnica
CIARA
Fundación para la Capacitación e Investigación Aplicada
a la Reforma Agraria
CENDES
Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad
Central de Venezuela
CINTERFOR
Centro de Información sobre la Formación Técnica
CODESA
Confederación de Sindicatos Autónomos
CORDIPLAN
Oficina Central de Coordinación y Planificación
CTV
Confederación de los Trabajadores de Venezuela
CUTV
Confederación Unitaria del Trabajador de Venezuela
CVN
Consejo Venezolano del Niño
CVG
Corporación Venezolana de Guayana
.DARINCO
Dirección de la Educación Artesanal/ Industrial y Comercial (ME)
DVC
Dividendo Venezolano para la Comunidad
FEDEAGRO
Federación de Agricultores
FEDECAMARAS Federación Venezolana de las Cámaras y Asociaciones de
Comercio y Producción
FIE
Formación de Instructores dentro de la Empresa
FTPA
Formación Técnica Profesional Acelerada
120
FVC
cf. Fedecámaras
IAN
Instituto Agrario Nacional
INAPET
Instituto de Capacitación de los Trabajadores del
Petróleo
INCE
Instituto Nacional de Cooperación Educativa
INCE-CORPO
Programa INCE-Corpoindustria
INCRET
Instituto Nacional de Capacitación y de Recreación de
los Trabajadores
IND
Instituto Nacional de Deporte
INPRO
Instituto de Productividad
INSBANCA
Instituto de Capacitación de los Trabajadores de la
Banca
ME
Ministerio de Educación
MOP
Ministerio de Obras Públicas
ODEA
Oficina de Educación de Adultos (ME)
OIT
Organización Internacional del Trabajo
PETROVEN
Petróleo de Venezuela
RI
Programa de Relaciones Industriales
SAS
Ministerio de Sanidad y de Asuntos Sociales
SENA
Servicio Nacional de Aprendizaje (colombiano)
SENAI
Servicio Nacional de Aprendizaje (brasileño)
UNESCO
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
UCAB
Universidad Católica Andrés Bello
121
Anexo 2
Indice de cuadros e ilustraciones
1. Crecimiento de la población de 1432 a 2000 pag. 4
2. La población venezolana según las clases de edad de 1950 a
1971 pâg. 6
3. Inmigrados y mercado de trabajo pâg. 8
4. Proporciones de las poblaciones rurales y urbanas de 1950 a
1971 pâg. 9
Venezuela: Migraciones internas y externas en cada uno de los
Estados, 1961 pâg. 11
5. Participación del sector industrial en el PNB de 1968 a
1972 pâg. 18
6. Evolución del número de empresas y del número de sus empleos
según su tamaño: 1961 a 1972 pâg. 18
7. Evolución de la proporción de capital por persona activa de
1950 a 1959 pâg. 20
8. Estructura legal de la educación (1970) pâg. 25
9. La formación profesional y técnica de 1958 a 1969 pâg. 26
10. La formación profesional y técnica desde 1970 pâg. 29
11. Plan de estudios de la formación industrial escolarizada
desde 1969 pâg. 21
12. Cursillistas del ciclo diversificado y número de empresas
pâg. 34 «
13. Ejemplo de un curso de formación continua para trabajadores:
dactilografía pâg. 45
14. Ejemplo de un plan de estudios de aprendizaje: comerciante
al por mayor pâg. 47
15. Financiamiento y gastos del INCE durante los años 1972 y
1973 (en bolívares) pâg. 49
16. Ejemplo de un programa para los jóvenes desocupados: formación para vendedor pâg. 52
17. El organigrama simplificado del INCE hasta 1969 pâg. 53
18. Evolución de los efectivos (diplomados 1959-1970) pâg. 55
19. El organigrama simplificado del INCE luego de 1974 pâg. 59
20. Número de estudiantes de los sistemas venezolanos de formación
(1959-2000) pâg. 63
21. Diplomados del INCE por sectores profesionales (1959 a 1974)
pâg. 67
22. Niveles de instrucción y salarios pâg. 70
23. Niveles de instrucción y estatutos profesionales pâg. 70
24. Evolución del PNB, de la fuerza de trabajo y de productividad
de 1950 a 1971 pâg. 71
122
25. Ocupaciones de la población entre 10 y 19 años (1967) pág. 74
26. Ocupaciones de la población entre 15 y 24 años (1967) pág. 74
27. Participación en el mercado del trabajo de venezolanos y
venezolanas entre 1961 y 1968 pág. 77
28. ¿Qué mejores manos que las femeninas? pág. 78
29. Los diferentes ingresos según los puestos ocupados (30.6.1968)
pág. 81
30. Gastos en educación y PNB (1968-1975) pág. 83
31. Parte del Presupuesto del Ministerio de Educación en el Presupuesto Total (1957-1976) pág. 84
32. Tamaño, población y densidad de las poblaciones por Estado
(1971) pág. 86
33. Las principales variables de la industrialización a nivel
,regional
pág.
87
34. Indicadores educativos y los índices de empleos y de actividades según el grado de urbanización pág. 87
35. Distribución de las intervenciones formativas del INCE por
Estado
pág.
89 •
36. Número de estudiantes por Estado en las formaciones técnicas y
profesionales (1959)
pág.
90
37. Producción y productividad según el tamaño de las industrias
pág. 95
38. Evolución del número del personal del INCE (1960 y 1974)
pág. 103
39. Distribución del personal en 1974 pág. IOS
123