UNE2 - CRC

 Propuesta Técnica-­‐Normativa para el Despliegue de Infraestructura de Telecomunicaciones EPM TELECOMUNICACIONES UNE Producto final del contrato No. 4200001329 G A N D O U R C O N S U L T O R E S L T D A . Propuesta técnica-normativa para el despliegue de
infraestructura de telecomunicaciones
Gandour Consultores Ltda.
Diciembre de 2011
Índice
Párrafos
Capítulo 1. Introducción
Enfoque de la propuesta
i.
ii.
iii.
iv.
Introducción
Principios orientadores
Objetivos
Campo de aplicación
1 – 11
12 – 17
18 - 20
21 - 22
Capítulo 2. Mejores prácticas en asuntos técnicos y normativos
Intervención sobre el espacio público
i. Introducción
25 - 27
ii. Principios generales para la intervención del espacio público durante la
instalación de infraestructura
28 - 35
Mimetización
i. Necesidades y clasificación de la mimetización de infraestructura
36-48
ii. Estándares de mimetización aceptables
49 - 58
Subterranización de infraestructura
i. Subterranización de infraestructura
ii. Técnicas de subterranización
59 - 79
80 - 96
Infraestructura aérea y postación
i. Infraestructura aérea y postación
97 - 103
Infraestructura de bajo impacto y de emergencia
i. Infraestructura de bajo impacto
ii. Infraestructura temporal de emergencia
104 - 109
110-112
Compartición de infraestructura
i.
ii.
i.
iii.
iv.
Introducción
Compartición de infraestructura aérea y postación
Obligaciones de los propietarios de infraestructura
Compartición de infraestructura subterranizada
Controles necesarios
113 - 121
122 - 125
126 - 128
129 - 133
Normatividad del uso del suelo
i. Marco normativo asociado a la obtención de licencias y permisos
urbanísticos para la instalación de infraestructura: multiplicidad de
principios y normas involucradas, y creación de barreras de facto al
despliegue de nueva infraestructura.
134 - 146
ii. Análisis de requisitos exigidos para la aprobación de despliegue de
nueva infraestructura: en un gran número de municipios los requisitos
se caracterizan por ser excesivos y en muchos casos dichos requisitos
no son pertinentes para evaluar la instalación de nueva infraestructura.
147 - 152
Capítulo 3. Mejores prácticas en interlocución con stakeholders
Introducción
152 - 154
Primera sección
Relación con comunidades locales
155 - 177
Segunda sección
Relación con entidades públicas
Bibliografía
178 – 179
Introducción
1
E
nfoque de la propuesta
Enfoque de la propuesta
Introducción
1. El despliegue de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC se ha
convertido en un objetivo central para las agendas políticas, económicas y
regulatorias de varios países alrededor del mundo. Desde hace varios años se
reconoce el impacto positivo que tiene el despliegue de TICs sobre el desarrollo
económico y social de los países (Roller y Waverman, 2001; Waverman, Meschi y Fuss,
2005). Al respecto, el Banco Mundial sostiene que “las actividades basadas en el
conocimiento se han vuelto cada vez más importantes y omnipresentes en el mundo
entero. Las TICs son el soporte de este mundo basado en el conocimiento. Permiten a
las economías adquirir y compartir ideas, competencias, servicios y tecnologías al nivel
local, regional y mundial. También contribuyen a que la economía mundial esté más
integrada que en el pasado.
Las TICs pueden ayudar a crear y apoyar nuevas oportunidades de desarrollo
económico. El traspaso acelerado del conocimiento y la difusión tecnológica amplifican
los beneficios competitivos de las economías que aprenden rápidamente. A medida que
las necesidades de información para la innovación en las actividades económicas y
sociales aumenten, la importancia de las TICs para la agenda de desarrollo seguirá
creciendo”. (Banco Mundial, 2009, Pg.1).
2. Algunos estudios han descubierto que existe una correlación negativa entre los
niveles de penetración de Internet y la tasa de Pobreza de los países. De esa
manera se puede afirmar que el desarrollo de las tecnologías de la información trae
beneficios importantes para la población más vulnerable, especialmente dentro de los
países en vías de desarrollo. Un Informe del año 2010 de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) presentó datos que evidencian que a
mayor número de usuarios de Internet por cada 100 habitantes, se reduce
considerablemente la tasa de Pobreza del País (Ver gráfica 1). Así las cosas es evidente
que lo dicho por el Banco Mundial, en cuanto al impacto positivo de la innovación
introducida por la tecnología en la economía tiene resultados probados y verificables.
Grafica 1. Correlación entre el número de usuarios de Internet y la Tasa de Pobreza
Nacional. Tomado de UNCTAD, 2010.
3. En varios países alrededor del mundo descubrir el impacto positivo de las TICs
se ha traducido en una preocupación regulatoria dentro de sus agendas políticas
y económicas. Momentos coyunturales como la crisis económica que afectó a varios
países durante el 2008 han servido como punto de inicio de esfuerzos públicos para la
masificación de los servicios TICs, en tanto se considera que ellos son un motor de
desarrollo idóneo. “Australia por ejemplo ha anunciado planes para establecer una red
nacional de Banda Ancha de carácter público-privada. La Ley de Recuperación y
Reiversión de América del 2009 (ARRA por sus siglas en inglés), dedicó en los Estados
Unidos de América una suma cercana a los siete mil doscientos millones de dólares para
la prestación de servicios de Banda Ancha en regiones del país que no contaban con
cobertura. De la misma forma, el Plan de Recuperación Económica para Europa del
2008 (EERP) incluye fondos dedicados a garantizar el acceso a Banda Ancha de alta
velocidad. Varios países europeos, incluyendo el Reino Unido y Francia han anunciado el
uso de fondos públicos para invertir en infraestructura TIC”. (Bauer, 2010, Pg. 66
Traducción propia)
4. De la misma forma, esos países han comprendido que la regulación del sector
debe tener un enfoque de fortalecimiento del crecimiento hacia el futuro. En
Estados Unidos por ejemplo se determinó que el costo de actualizar toda la
infraestructura de Banda Ancha para adecuarla a las necesidades de las nuevas
tecnologías TICs ronda los trescientos cincuenta mil millones de dólares. Una inversión
tan considerable y necesaria, en tanto constituye un motor del desarrollo económico del
país, llevó a reconsiderar el enfoque de la regulación sobre el sector, entendiendo que la
intervención del Estado sobre las TICs tiene por objetivo moldear el futuro del sector de
manera alineada con los objetivos generales de orden macroeconómico. ( Bauer, 2010,
Pg. 66 Traducción propia)
5. Las autoridades colombianas son conscientes de esa realidad y de años para acá
han expedido diversas normas que buscan alentar y fortalecer el desarrollo de las
TICs, dentro de un marco regulatorio adecuado. En el ordenamiento jurídico
nacional existen disposiciones como la Ley 1341 de 2009 cuyo objetivo contempla la
creación de un marco general para la formulación de una política pública en materia de
TICs, incluyendo dentro de esa visión el objetivo de desarrollar el sector y la penetración
de los servicios que le presta a los ciudadanos. El “Plan Nacional de Desarrollo 20102014: Prosperidad para Todos”, también se ha preocupado por la creación de un entorno
normativo en el que las TICs puedan desarrollarse, generando efectos positivos sobre la
economía y la calidad de vida en el país. 1
6. En la misma línea, el Gobierno Nacional adoptó el “Plan Vive Digital”, una
iniciativa de política pública que orienta los esfuerzos públicos para mejorar la
penetración e impacto de las TICs en Colombia. El Plan tiene metas agresivas en
términos de penetración y crecimiento de los servicios TICs y está alineado con las ideas
que se han venido describiendo en tanto señala que “las Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC) han dejado de ser una curiosidad tecnológica exclusiva de
algunos pocos para convertirse en una herramienta esencial para el desarrollo de los
países. Como lo confirman varios estudios, el desarrollo de la industria TIC y la
masificación del uso de Internet conlleva importantes beneficios sociales y económicos.
Este impacto es especialmente importante en los países en vías de desarrollo”.
(MINTICS Colombia, 2011).
7. El Plan reconoce que en Colombia existen ciertas barreras al despliegue de TICs
que deben ser eliminadas para fomentar los beneficios de la conectividad.
Especialmente en lo que tiene que ver con despliegue de redes de Internet, el “Plan Vive
Digital” señaló que “a partir del análisis que se ha hecho, hemos encontrado que en
Colombia existen cuatro grandes barreras que dificultan la masificación del uso de
Internet:
•
Ciudadanos y microempresas no ven la utilidad. Como muestran las encuestas, una
de las grandes razones para no tener Internet, tanto para los ciudadanos como para
las microempresas, es que no encuentran la necesidad o utilidad del servicio de
Ley 1450 de junio 16 de 2011. Artículo 3°. Propósitos del Estado y el pueblo colombiano. Durante el cuatrienio 20102014 se incorporarán los siguientes ejes transversales en todas las esferas del quehacer nacional con el fin de
obtener la Prosperidad para Todos:
(…)
Una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio climático, el acceso a las
tecnologías de la información y las comunicaciones y el desarrollo cultural sean una prioridad y una práctica
como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones.
1
Internet. Esto se debe en parte a la falta de contenidos y aplicaciones locales útiles
para el ciudadano o microempresa nacional, así como a la falta de apropiación de la
tecnología.
•
Bajo poder adquisitivo del ciudadano. El costo de los terminales y el servicio de
Internet sigue siendo relativamente alto para los ingresos de la mayoría de
ciudadanos, por lo que muchos de estos no tienen posibilidad económica de acceder
a ellos.
•
Altos costos de desplegar infraestructura. En Colombia, actualmente sólo alrededor
de 200 de los 1.102 municipios del país están conectados a través de la red de fibra
óptica. Las características geográficas y de dispersión han limitado el despliegue de
las redes de telecomunicaciones. También existen dificultades administrativas tanto
en los territorios como en la última milla para el despliegue de infraestructura.
•
Recursos. La realidad colombiana hace que los recursos con los que cuenta el Estado
para invertir en infraestructura sean limitados, por lo que es importante encontrar la
mejor manera de invertirlos.
8. Una de las barreras más importantes es la de los altos costos para desplegar
infraestructura, especialmente en lo que tiene que ver con las cargas que se
generan para los operadores debido a las exigencias excesivas de las entidades
territoriales al momento de instalar elementos de red dentro de sus
jurisdicciones. Como es bien sabido, la Constitución Política de 1991 le otorgó a las
entidades territoriales amplias facultades para que, haciendo uso de su autonomía,
realizaran los procesos de ordenamiento del suelo y sus recursos. De esa manera hoy en
día las ciudades y municipios tienen la posibilidad de exigir el cumplimiento de diversos
requisitos para la instalación de redes TICs; esa posibilidad ha incentivado una dispersión
y heterogeneidad normativa considerable que afecta de manera considerable a los
operadores, quienes terminan por asumir mayores costos, que limitan las oportunidades
de desarrollo y crecimiento económico asociadas a las TICs.
9. A pesar de lo anterior es necesario señalar que la imposición de requisitos por
parte de las entidades territoriales en muchas ocasiones persigue la protección de
otros fines tan importantes como la mayor penetración de TICs, tales como la
salud humana, la armonía del ambiente y el desarrollo urbanístico sostenible.
10. El enfoque de esta propuesta técnico-normativa parte de reconocer la
importancia de todos esos fines protegidos, generando una visión armónica que
permita la realización de todos.
El objetivo de este documento es proponer
alternativas de regulación que permitan minimizar las barreras normativas impuestas
sobre el despliegue de redes TICs desde el nivel local, a partir de una perspectiva que
reconozca a las TICs como un motor de desarrollo económico y social cuyo despliegue
puede realizarse en armonía con otros fines como la protección de la salud humana, el
ambiente sano y el desarrollo urbano sostenible.
11. La propuesta reconstruye las barreras más importantes a las que se enfrentan los
operadores en lo que tiene que ver con el despliegue local de infraestructura y
luego, a partir de un recorrido por las mejores prácticas internacionales en la
materia, presenta una propuesta general que podría ser aplicada en Colombia.
Principios orientadores
12. Como se mencionó arriba, la instalación de infraestructura de TICs a nivel local
involucra varios principios o fines a tener en cuenta. Esta sección reconstruye su
alcance y dimensión. De esa manera, la propuesta busca alentar a los operadores a
adoptar un enfoque de precaución en el diseño, operación y selección de los sitios e
instalaciones de operación de redes, en el que las comunidades puedan ejercer cierta
participación, dentro de un marco general que reconozca la necesidad de la expansión de
las redes como requisito sin el cual no podrá expandirse la prestación del servicio
(Communications Alliance, Australia, 2004).
13. Vistas así las cosas, el primer principio a tener en cuenta dentro de esta propuesta
es la necesidad de incentivar el despliegue eficiente de las redes TICs a nivel
local de manera que se maximicen los resultados en cobertura. Considerando que
las TICs son un motor de desarrollo económico y social, no sólo los operadores se
benefician de la expansión de los servicios, sino que principalmente son las comunidades
las que reciben los efectos positivos de la masificación tecnológica. Como se mencionó
antes, los flujos de información que favorecen la innovación y la generación de nuevas
oportunidades económicas, son un beneficio directo para las comunidades locales. Las
decisiones de política pública y empresariales que se tomen en torno al desarrollo de las
TICs deben estar apoyadas en primera medida en la intención de incrementar la
penetración y cobertura de manera eficiente, esto es, considerando que los recursos
invertidos son escasos, de manera que debe dárseles el uso que garantice la mayor
eficiencia en términos de cobertura. En concordancia con lo anterior, el artículo 2 de la
Ley 1341 de 2009 señala que: “El Estado fomentará el despliegue y uso eficiente de la
infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan
prestar, y promoverá el óptimo aprovechamiento de los recursos escasos con el ánimo de generar
competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios, siempre y cuando se remunere dicha
infraestructura a costos de oportunidad, sea técnicamente factible, no degrade la calidad de servicio que el
propietario de la red viene prestando a sus usuarios y a los terceros, no afecte la prestación de sus propios
servicios y se cuente con suficiente infraestructura, teniendo en cuenta la factibilidad técnica y la
remuneración a costos eficientes del acceso a dicha infraestructura. Para tal efecto, dentro del ámbito de
sus competencias, las entidades del orden nacional y territorial están obligadas a adoptar todas las
medidas que sean necesarias para facilitar y garantizar el desarrollo de la infraestructura requerida,
estableciendo las garantías y medidas necesarias que contribuyan en la prevención, cuidado y conservación
para que no se deteriore el patrimonio público y el interés general”.
14. El segundo principio que se debe tener en cuenta es la libre competencia
económica dentro del sector de las telecomunicaciones, en tanto favorece el
acceso a los servicios TICs que requieren los ciudadanos en las mejores
condiciones de precio y calidad. Las medidas que tomen las autoridades públicas en
relación con la instalación de infraestructura de TICs debe tener como objetivo la
generación de un entorno que favorezca la libre competencia entre los operadores. De
esta manera se garantiza la concurrencia de múltiples sujetos al mercado, haciendo
posible la generación de precios y niveles de calidad competitivos. La Ley 1341 también
considera este principio como una de sus guías orientadoras y lo define así: “El Estado
propiciará escenarios de libre y leal competencia que incentiven la inversión actual y
futura en el sector de las TIC y que permitan la concurrencia al mercado, con
observancia del régimen de competencia, bajo precios de mercado y en condiciones de
igualdad. Sin perjuicio de lo anterior, el Estado no podrá fijar condiciones distintas ni
privilegios a favor de unos competidores en situaciones similares a las de otros y
propiciará la sana competencia”.
15. El siguiente principio a considerar es la protección de la salud humana,
previniendo cualquier riesgo que la infraestructura de TICs pueda generar sobre
ella. Debe promoverse la existencia de una política pública unificada de protección a la
salud humana frente a los posibles riesgos a los que se someta por la instalación de
infraestructura de telecomunicaciones. En general existe un consenso científico en torno
a que no existen efectos perjudiciales sobre la salud humana, asociados a la exposición a
emisiones de radio a niveles tan bajos como los que se generan con las infraestructuras
TICs modernas (Communications Alliance, Australia, 2004). En cualquier caso es útil
que desde el nivel central se coordine una política única de protección de la salud.
16. Por último debe tenerse como principio orientador la protección del ambiente
sano y la armonía urbanística de las ciudades. Es cierto que en algunos casos la
instalación de infraestructura de TICs genera un impacto sobre la armonía del ambiente.
Por esa razón es necesario que los operadores y entidades territoriales se comprometan
con la reducción de ese impacto dentro de un marco de respeto por los demás principios
aquí enunciados, especialmente en lo que tiene que ver con la masificación y prestación
eficiente de los servicios.
17. Esta propuesta presenta una visión integral de todos esos principios, generando
alternativas de regulación enmarcadas dentro de esa premisa. La propuesta señala
obligaciones y prácticas que los operadores, ciudadanos y entidades territoriales pueden
poner en práctica a la hora de tomar decisiones relacionadas con la instalación de
infraestructura de TICs de manera que se maximice la posibilidad de cumplir con los
principios aquí descritos de manera armónica.
Objetivos
18. El principal objetivo de este documento es proponer soluciones y alternativas
frente a diversos temas relacionados con la instalación de infraestructura de
TICs, armonizando todos los principios enunciados en la sección anterior. De esa
manera, el documento propone un nuevo enfoque para el tratamiento de la instalación
de infraestructura, buscando eliminar o por lo menos contrarrestar muchas de las
barreras que actualmente se presentan a nivel nacional.
19. En sentido general busca alinear los procesos de regulación local con las metas
de crecimiento y expansión del sector TIC que se han definido desde el nivel
central. Lo anterior pues de lo dicho hasta ahora se hace evidente que es necesaria una
coordinación que existe entre las políticas públicas del orden nacional, que buscan
maximizar los beneficios derivados del uso masivo de nuevas tecnologías, y las políticas
públicas formuladas en el nivel territorial, para que estas últimas no establezcan
restricciones al crecimiento de las redes necesarias para cumplir el objetivo nacional.
20. Otros objetivos de naturaleza más específica apuntan a generar escenarios y
mecanismos de difusión de las ventajas y beneficios de las TICs tanto entre los
ciudadanos como con las entidades territoriales. El enfoque de la propuesta apunta
a que cuando los operadores y entidades territoriales se comprometen con el
cumplimiento de estándares generales en los procesos de instalación de infraestructura,
generan un escenario de confianza entre todos los agentes involucrados en el proceso,
permitiendo el desarrollo constante del sector. El mensaje central es que “los efectos del uso
de las telecomunicaciones no solo benefician a los usuarios individualmente considerados y a los
operadores, sino que benefician a la sociedad y la economía en general y; que un cierto nivel de
organización en el desarrollo de la instalación de infraestructura es necesario para que esos beneficios se
cumplan, por lo que las empresas están comprometidas con su cumplimiento”. (Hudson, 1984 citado
por Andrew y Petkov, 2003).
Campo de aplicación
21. Las propuestas aquí planteadas podrán ser aplicadas por las empresas operadoras
de TICs, por la autoridad o autoridades de regulación del orden nacional y por
las entidades territoriales, tanto en sus propias prácticas, como en su relación con
las demás autoridades y las comunidades. Bajo ese entendido la propuesta hace
énfasis en la necesidad de coordinar a los distintos agentes del sector de las
telecomunicaciones, por lo menos en lo que tiene que ver con temas de instalación de
infraestructura de redes, generando entornos de regulación eficientes.
22. De manera general la aplicación de esta propuesta permitirá a los agentes
involucrados alcanzar los objetivos plasmados en el cuadro 1.
Agente
Formulador nacional
de política pública
Objetivo o comportamiento deseado




Regulador nacional




Entidades
territoriales




Operadores





Generar directrices normativas que permitan el desarrollo
de una red nacional para la prestación eficiente de
servicios TICs, cuyas condiciones de operación y
autorizaciones se definan desde el nivel central.
Generar escenarios de coordinación entre distintas
instancias del Gobierno Nacional
y territorialque
permitan la relación de los agentes TICs, con entidades de
otros sectores, para fortalecer programas coordinados por
ejemplo en temas de compartición de infraestructura.
Diseñar políticas que faciliten, aseguren e incentiven la
inversión en infraestructura TIC.
Diseñar incentivos para la cobertura general y masificada
de TICs
El regulador nacional debe tener capacidad de generar
procesos de concertación entre todos los agentes
involucrados en el sector.
Diseñar mecanismos de intervención regulatoria que estén
acordes con las necesidades técnicas del servicio y tengan
la capacidad de contrarrestar barreras impuestas por otras
autoridades.
Crear incentivos para promover la compartición de
infraestructura cuando ella sea posible.
Establecer mecanismos de solución de disputas entre los
agentes del sector.
Eliminar barreras normativas asociadas a determinaciones
que corresponden a otros niveles de la administración
central, como por ejemplo los temas relacionados con la
protección de la salud humana.
Asistir a los operadores en la obtención de mecanismos
eficientes de compartición de infraestructura.
Proveer información a los operadores y las comunidades
en relación con las necesidades técnicas de instalación y
demás aspectos relevantes.
Promover la reducción de costos de los operadores,
especialmente a través de la reducción de costos
administrativos.
Evaluar sus procesos de expansión de redes desde la
perspectiva de compartición de infraestructura, antes de
duplicación de la misma cuando ello sea técnicamente
posible.
Eliminar prácticas que limiten o restrinjan la compartición
con sus competidores.
Cooperar en los procesos de regulación.
Mejorar la transparencia y los flujos de información hacia
la comunidad y las autoridades públicas.
Mejorar la coordinación con las entidades públicas.
Cuadro 1. Campo de aplicación y objetivos deseables de acuerdo con agente
involucrado. Elaboración propia a partir de información de “ICT Regularion
Toolkit,
Regulatory
Best
Practices”
Disponible
en
línea
en:
www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3465.html
Mejores Prácticas en asuntos técnicos y normativos
2
Capítulo 2. Mejores Prácticas en Asuntos Técnicos y
Normativos.
23. Este capítulo presenta propuestas sobre diversos temas relacionados con la
instalación de infraestructura de TICs. El esquema de cada subsección comprende
un breve diagnóstico de la situación del tema puntual en Colombia, de las cuales se hizo
un análisis más pormenorizado en el Documento de Política Pública de Infraestructura.
Luego se propone una práctica a adoptar en Colombia la cual se relaciona con la
experiencia internacional y finalmente se hace un análisis de utilidad de ésta.
24. Incluye en total ocho temas sobre los que se proponen prácticas a adoptar por
parte de las autoridades nacionales y territoriales del país. Intervención sobre el
espacio público; mimetización de infraestructura; subterranización de infraestructura;
infraestructura aérea y postación; infraestructura de bajo impacto; infraestructura
temporal de emergencia; compartición de infraestructura y normatividad sobre el uso del
suelo.
I
ntervención sobre el espacio público
Intervención sobre el espacio público
Propuesta sobre la definición de principios generales de
intervención sobre el espacio público:
- El Código de Buenas Prácticas de la CRC debe incluir un manual
de principios generales para la intervención del espacio público,
construido a partir de un consenso con los operadores.
Introducción
25. El despliegue de redes TICs genera un alto impacto sobre el espacio público
pues la instalación de elementos físicos es necesaria de acuerdo con los
requerimientos tecnológicos actuales. El estado actual de la tecnología aplicada a las
redes TICs hace inevitable la instalación de elementos físicos de red, que además, en la
medida en que la cobertura depende de la proximidad de algunos de ellos a la ubicación
del cliente, deben ser instalados dentro del espacio urbano de las ciudades.
26. Un despliegue ordenado y guiado por estándares generales armoniza las
necesidades de protección del espacio público con la de prestación eficiente del
servicio. En esta sección se presentan prácticas generales que, atendiendo a un criterio
de eficiencia técnica y económica, permiten minimizar el impacto sobre el espacio
público en el proceso de despliegue de redes TIC.
27. La intervención sobre el espacio público abarca temas relacionados con la
mimetización de infraestructura, su subterranización y en general todo lo que
tenga que ver con la afectación del espacio y los servicios públicos. De esa manera,
esta parte del documento introduce prácticas que pueden ser adoptadas por las entidades
territoriales en su función de regulación y por los operadores en el momento de tomar
decisiones sobre las características físicas de la red de expansión o la existente. Lo
anterior, sin perjuicio de aquellas recomendaciones que, en función de la unificación
nacional de requisitos, puedan ser adoptadas como regla general por el regulador o el
desarrollador de política pública nacional.
Principios generales para la intervención del espacio
público durante la instalación de infraestructura
Diagnóstico
28. En el ordenamiento jurídico colombiano no existen normas de carácter nacional
que regulen íntegramente los procesos de instalación de infraestructura de
telecomunicaciones o que sirvan de referente a los entes territoriales para regular
aquello que sea de su competencia En el país los procesos de instalación de
infraestructura de telecomunicaciones se encuentran regulados por normas del orden
local que aplican en cada jurisdicción; a nivel nacional no existe una regulación integral.
De esa manera, hace falta desarrollar un instrumento que establezca un parámetro
general a este respecto. Por lo tanto se requiere en algunos temas regulación de carácter
nacional o, en los casos que así lo requieran, criterios generales unificados que permitan
el desarrollo coherente de normas locales, cuando se trate de temas de competencia
municipal. Una alternativa viable, que se ha probado con éxito en varios países, es la
expedición de un Código de Buenas Prácticas obligatorio para los agentes del sector
(Empresas operadoras y Entidades Territoriales).
Propuesta
29. Se propone que los operadores de TIC´s apoyen la labor de la CRC en la
adopción de un manual de principios para la instalación de infraestructura, en el
que se expliquen y estandaricen los procedimientos que sus funcionarios y
contratistas deben cumplir antes, durante y después de instalar infraestructura de
la respectiva empresa. Dichos manuales podrían hacer parte de un Código de Buenas
Prácticas de la Industria y deberían contener cuando menos: i) formas estandarizadas de
notificación y socialización con los vecinos y las autoridades municipales competentes.
ii) criterios y guías para la reducción del impacto urbanístico y ambiental y iii) protocolos
de intervención que reduzcan el impacto sobre otros servicios públicos, la seguridad y el
entorno.
30. Los manuales deben contar con cierta fuerza vinculante, pero deben permitir a
los operadores distanciarse de su cumplimiento cuando las necesidades del
servicio lo ameriten. Es conveniente que estas guías tengan fuerza vinculante en tanto
esa característica fomente el despliegue eficiente de las redes, por ejemplo, evitando que
las entidades territoriales impongan requisitos adicionales sin sustento técnico. Sin
embargo, teniendo en cuenta que las tecnologías TIC tienen ciclos de obsolescencia
cortos, es necesario que el manual tenga un enfoque de recomendación que se puede
reforzar aplicando un principio de cumpla o explique, es decir, acogiéndose a él o
explicando la negativa a hacerlo cuando el ente competente a nivel nacional para resolver
conflictos (es decir la CRC), así lo requiera.
Experiencia Internacional
31. En los países a la vanguardia en regulación de telecomunicaciones existe
unanimidad en torno a la necesidad de que tanto las entidades públicas como los
operadores establezcan estándares claros y generales para la instalación de
infraestructura. La “Western Australian Planning Comission” señala en su
“Declaración de Política de Planeación 5.2” que es importante facilitar la provisión de
infraestructura de telecomunicaciones de manera eficiente, con costos razonables y
responsabilidad ambiental, cumpliendo tanto las necesidades de conectividad de la
comunidad, como las de vivir en un entorno sano y armónico. Para eso, las entidades
públicas y los operadores deben comprometerse con la expedición y cumplimiento de
estándares uniformes en temas como la forma de intervenir el espacio público; los
estándares arquitectónicos para hacerlo; la necesidad de subterranización de redes, etc.
32. A nivel internacional se recomiendan prácticas generales a la hora de intervenir el
espacio público, que pueden ser consideradas como principios orientadores para
los operadores. Los operadores de TIC´s en Australia consideran como principios
generales para la intervención del espacio público en casos de instalación de
infraestructura los siguientes: i) cuando la instalación de infraestructura comprometa
otros servicios públicos, el operador deberá actuar de la manera más diligente con el fin
de notificar a los prestadores de esos servicios y coordinar la alternativa de instalación
que reduzca los impactos negativos que puedan generarse; ii) los operadores deben
colaborar en la creación de registros uniformes y completos sobre sus instalaciones en
espacio público; iii) debe protegerse el medio ambiente; iv) debe actuarse de acuerdo con
las mejores prácticas de ingeniería, buscando proteger la seguridad de las personas y la
propiedad, y v) debe buscarse la intervención de menor impacto sobre vías y caminos
públicos.
33. Países como Irlanda han expedido manuales de alcance técnico que tienen
carácter de recomendaciones, de manera que en tanto sean viables técnica y
financieramente obligan a los operadores, pero eventualmente estos pueden
distanciarse de la recomendación. Las “Recomendaciones para Trabajos con Cables
Subterráneos de Telecomunicaciones” del “Department of Public Enteprise” (2001) de
Irlanda son una guía técnica relativa a los procesos de subterranización de redes.
Contiene ideas y principios generales sobre la forma en que se deben adelantar labores de
despliegue de redes. Sin embargo, el tono de las disposiciones, si bien es lo
suficientemente preciso para guiar el despliegue de la red, se limita al carácter de
recomendación. De esa manera se garantiza que el operador pueda distanciarse de ellas
legalmente, cuando una situación relacionada con la necesidad del servicio lo exija.
Análisis de utilidad
34. La adopción de este tipo de documentos incentiva la coordinación y alineación
entre las entidades territoriales y los operadores, beneficiando el despliegue
eficiente de las redes. Cuando los operadores y las autoridades alcanzan acuerdos sobre
temas fundamentales respecto al despliegue de redes se generan situaciones de eficiencia
en las que ambas partes pueden reducir costos asociados a sus propias responsabilidades.
De esa manera el despliegue de redes es más simple y económico, haciendo más fácil
cumplir con las metas de crecimiento en cobertura a las que se han comprometido los
operadores, respetando los principios que buscan proteger las autoridades.
35. Permitir que estos documentos de principios tengan un enfoque de
recomendaciones garantiza la inexistencia de barreras a la innovación del sector.
Los documentos que consignan los principios de intervención deben ser conscientes de
la alta movilidad tecnológica del sector de TICs, por lo que es útil tener un enfoque de
recomendación que permita que en casos sustentados, los operadores puedan
distanciarse de lo allí propuesto.
M
imetización Mimetización
Propuesta de mimetización:
-
-
Los alcances y exigencias de la regulación de los procesos de
mimetización debe subordinarse en primer lugar a la
normativa de seguridad aeronáutica y, en segundo lugar a las
necesidades técnicas y financieras de prestación y masificación
del servicio.
Para eso, los operadores definirán en coordinación con el
Comité Interinstitucional los estándares de mimetización
generales y aceptables.
Los municipios podrán regular los procesos de mimetización
en zonas de especial protección, como los centros históricos.
Necesidades y clasificación de la mimetización de
infraestructura
Diagnóstico
36. La mimetización es el proceso mediante el cual la infraestructura de
telecomunicaciones se integra de manera armónica con su entorno. La
mimetización es la alteración de la presencia física de la infraestructura de
telecomunicaciones con el objetivo de integrarla de manera más armónica con el entorno
en el que está instalada. Los procesos de mimetización pueden incluir desde la simple
homogenización en el color de la infraestructura, hasta su alteración física para hacerla
parecer un elemento integrante del espacio en el que se instale.
37. De manera general debe entenderse que los procesos de mimetización, sin
importar la jurisdicción territorial en que se reglamenten, están subordinados a la
autoridad aeronáutica nacional, dado el peligro que las instalaciones pueden
representar para la aviación. La determinación de las condiciones de señalización e
identificación de obstáculos en tierra son competencia de la autoridad designada para el
sector aeronáutico. En el artículo 1782 del Código de Comercio se establece que para
todos estos efectos, es la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC)
–antes Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil-, la autoridad competente
para la materia. De manera que cualquier determinación que adopten las entidades
territoriales respecto a la mimetización y camuflaje de infraestructura, debe respetar lo
ordenado por la UAEAC.
38. Actualmente en Colombia hay procesos de regulación en marcha que incluyen la
obligación de mimetizar y camuflar la infraestructura instalada y por instalar. En
la ciudad de Bogotá D.C., el Decreto Distrital 317 de 2006 obligó a los operadores de
telecomunicaciones a realizar procesos de mimetización de su infraestructura de acuerdo
con un manual que expedirá el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Si
bien el proceso de expedición del manual no se ha cumplido en su totalidad, es previsible
que los operadores deberán ajustarse a él en algún momento y se vean forzados a invertir
recursos en la mimetización de su infraestructura.
39. Otras entidades territoriales también han incluido obligaciones de mimetización,
por lo que es posible considerar esa situación como una tendencia que se
generalizará a nivel nacional. Ciudades como Popayán en la Circular del 21 de febrero
de 2005 y Calarcá en el acuerdo 14 de diciembre de 2009 han incluido dentro de las
exigencias para autorizar la instalación de infraestructura de telecomunicaciones, que los
operadores presenten un plan de mimetización para la instalación propuesta. Lo mismo
ocurre en ciudades como Palmira y Armenia. Sin embargo los planes de mimetización
del gobierno en general tienen los siguientes problemas: i) Implican inversiones enormes;
ii) son hechos por la administración sin consultar la realidad técnica y financiera de los
operadores; iii) son planes que no diferencian según tipo de instalación (bajo, mediano o
al impacto) ni según ubicación (esto es, si se trata de zonas industriales, residenciales etc.)
Propuesta
40. En primer lugar se sugiere que los operadores de telecomunicaciones elaboren a
través de la CRC, manuales de clasificación de la infraestructura que utilizan en
sus propias redes, estableciendo directrices generales sobre su instalación. Esos
manuales deben hacer parte del Código de Buenas Prácticas que prepara la CRC.
La elaboración de una guía general que clasifique la infraestructura utilizada por cada
operador y guías generales para su instalación, permite que los operadores unifiquen
procedimientos y reduzcan el impacto de su infraestructura. Un documento de ese tipo
adicionalmente es útil para socializar entre las entidades territoriales, de manera que se
unifiquen, desde una perspectiva técnica y financieramente viable, las exigencias
urbanísticas que se hacen en relación con la instalación de infraestructura tanto a nivel
local como nacional.
41. En cualquier caso debe entenderse que las necesidades de mimetización deben
someterse a las de prestación del servicio. El diseño y aplicación de los criterios de
mimetización debe someterse a la viabilidad técnica y financiera de los mismos, lo cual
implica que el fin principal debe ser la ampliación de la cobertura del servicio prestado.
42. Se sugiere que en Colombia sean directamente los operadores, en coordinación
con el Comité Interinstitucional del que trata el Documento de Política Pública
UNE, en el que hagan presencia representantes de las autoridades nacionales y
locales, quienes definan las condiciones de mimetización generales, mientras que
de manera excepcional, las entidades territoriales establezcan obligaciones de
mimetización para zonas sensibles dentro de sus jurisdicciones. Los operadores
tienen información técnica y financiera precisa respecto a la instalación de
infraestructura, razón por la cual deben ser los agentes que definan los criterios más
razonables de mimetización. Las entidades territoriales de manera excepcional podrán
imponer obligaciones de mimetización en zonas de especial protección cómo los centros
históricos.
43. Para que los procesos de mimetización sean efectivos y tengan un impacto
positivo sobre el desarrollo de TIC y de las ciudades se deben tener en cuenta
varios aspectos.
En primer lugar deben servir para eliminar otras barreras de
expansión, como por ejemplo la prohibición de despliegue de infraestructura en postería
de zonas residenciales de estratos altos, de manera que bajo un estándar de mimetización
razonable, se permita el despliegue en esas zonas. En segundo lugar, deben estar
apoyados en una base fuerte de conocimiento técnico, es necesario entender que las
instalaciones tienen características técnicas que impiden cierto tipo de mimetización; por
ejemplo, la infraestructura que funciona con frecuencias altas se afecta fácilmente por
elementos metálicos que sean puestos cerca de los generadores. Por último, deben
atender a un criterio de razonabilidad en cuanto a la obligatoriedad de sus disposiciones,
es decir, deben evitar la imposición de obligaciones de imposible cumplimiento. Lo
anterior implica que deben regir hacia el futuro, otorgando un tiempo razonable para
ajustar la infraestructura antigua.
44. Por último, es recomendable que los operadores y las autoridades consideren la
viabilidad de alternativas de compensación diferentes a la mimetización, que
puedan beneficiar a las comunidades. En zonas donde el impacto visual de la
infraestructura no sea considerable, pero exista obligación de mimetización, los
operadores pueden concertar con las autoridades locales un mecanismo de
incorporaciónn diferente, que puede consistir en dar uso de mobiliario urbano a la
proximidad de la instalación, de manera que se beneficie a la comunidad de manera
directa.
Experiencia Internacional
45. A nivel internacional se evidencia que la mimetización es una exigencia común
para la instalación de infraestructura, pues con ella se garantiza la reducción del
impacto visual de la misma. Las autoridades de muchos países a la vanguardia en
regulación de telecomunicaciones exigen, como parte de los requisitos para instalar
infraestructura, que los operadores ejecuten un plan de mimetización y/o camuflaje de la
misma con el fin de reducir el impacto visual generado. En India por ejemplo el
“Telecom Regulatory Authority” (2011) ha dispuesto que es de obligatorio cumplimiento
el cubrimiento de toda la infraestructura que se encuentre en áreas de herencia cultural y
de importancia medioambiental o arquitectónica. Así mismo, en lo que tiene que ver con
la mimetización de la infraestructura que no está en esas áreas, dicha autoridad ha
dispuesto un plan gradual de implantación que debe ser respetado por los operadores.
Otros países como España y Argentina han implementado códigos de buenas prácticas
para la instalación de infraestructura desde el nivel nacional, y en ellos se especifican las
necesidades y criterios de mimetización aceptables.
46. Los países a la vanguardia han optado por publicar los requerimientos de
mimetización o camuflaje atendiendo al tipo de infraestructura de la que se trate
en cada caso. España y Argentina en sus respectivos códigos de buenas prácticas para la
instalación de infraestructura dividieron las modalidades de infraestructura de
comunicaciones con el fin de señalar los requisitos de mimetización exigibles en cada
caso. Se habla de edificaciones normalizadas, refiriéndose a la casetas que se utilicen para
colocar infraestructura; sistemas radiantes ó antenas; apoyos sobre el suelo; mástiles
sobre azoteas; y caminos de acceso.
Análisis de utilidad
47. La mimetización es un mecanismo para reducir el impacto de la infraestructura
de TICs y sirve para proteger otros intereses relevantes como lo son la armonía
del entorno y el urbanismo. En todo caso, para que los procesos de mimetización sean
efectivos, deben lograr un balance adecuado entre esos intereses y el despliegue eficiente
de las redes. Con las propuestas aquí consignadas se generan espacios para compartir
información y llegar a las mejores propuestas de mimetización posibles, en las que se
maximice el respeto por todos los intereses involucrados.
48. De esta manera la mimetización deja de ser una barrera al despliegue y pasa a ser
un elemento integral del mismo, construido con base en consideraciones técnicas
y financieras razonables y aceptables para todos los agentes involucrados.
Estándares de mimetización aceptables
49. Esta sección no presenta diagnóstico ni propuesta, se limita a hacer un recorrido
por la experiencia internacional en materia de mimetización. Siempre que la
propuesta en temas de mimetización es permitir que los operadores y las autoridades
acuerden de manera centralizada los estándares aplicables, aquí no se presentará una
propuesta puntual respecto de las posibilidades de mimetización, sino que únicamente se
hará un recorrido por el estado de la materia a nivel internacional, de manera que pueda
servir de guía para el proceso propuesto.
Experiencia Internacional
50. La mimetización debe buscar que la infraestructura se integre al entorno en el
que se instala y cuando sea posible debe convertirse en un elemento decorativo
del entorno urbano. De acuerdo con la autoridad de telecomunicaciones de Australia
(Western Australian Planning Comission, 1928) la infraestructura de telecomunicaciones
que tenga potencial para ser visualmente intrusiva debe, en lo posible, ser instalada en
zonas industriales, comerciales o rurales donde ese impacto se minimice. De lo contrario
debe integrarse al entorno en función del diseño existente. A continuación se señalan
algunos estándares aceptados de acuerdo con cada tipo de infraestructura.
51. Las edificaciones normalizadas o casetas pueden mimetizarse armonizando su
color con el entorno inmediato. Por medio de mecanismos como la armonización de
color, las edificaciones normalizadas pueden convertirse en elementos integrantes de la
estructura general a la que se adosan. Ver por ejemplo la figura 1.
Figura 1. Edificación normalizada o caseta mimetizada sobre terraza Tomada
de: http://www.ort-telecomunicaciones.es/galerias/images/mimetizacion.jpg
52. Habrá casos en los que no será necesario mimetizar las casetas pues el entorno
en el que se ubican no exige o permite armonización. Las zonas industriales son un
ejemplo de lugares en los que la mimetización de casetas no es necesaria. Para tomar esa
decisión el operador debe considerar si el impacto visual que genera la apariencia física
de la instalación es relevante o no dentro del entorno.
53. La mimetización de sistemas radiantes (antenas) y mástiles o apoyos sobre el
suelo debe realizarse en función del impacto visual que generan en la zona de
ubicación. La mimetización de antenas y sus mástiles puede realizarse únicamente por
medio de la armonización de color de la estructura. Sin embargo, en casos que lo
ameriten por el impacto visual que se genera en una zona de especial protección (por
ejemplo en zonas de alto flujo turístico, de conservación arquitectónica, etc.), el operador
podrá recubrir la estructura haciéndola parecer un elemento decorativo del entorno. La
figura 2 muestra un mástil con antenas mimetizado dentro de un aviso decorativo. De
esa manera se reduce el impacto visual de la infraestructura y a la vez se dota a la
comunidad de un elemento de utilidad y decoración urbana.
Figura
2.
Mástil
con
antena
mimetizado
http://www.stealthsite.com/projects/custom-structures/
Tomada
de:
54. La mimetización de antenas también puede realizarse aprovechando elementos
preexistentes del entorno urbano en el que se planea instalar la infraestructura.
Esta fórmula puede reducir los costos del operador en tanto podrá utilizar el mobiliario
urbano existente anteriormente (podrán utilizarse por ejemplo instalaciones publicitarias,
relojes públicos, tanques de agua, etc.)
55. Para que esa propuesta sea viable se recomienda que las entidades territoriales
flexibilicen los requisitos para instalar infraestructura en mobiliario urbano
preexistente. De esa manera se crearán incentivos para que los operadores
acudan a esa solución. Las entidades territoriales no deben solicitar permisos iguales a
los necesarios para la instalación de infraestructura independiente. Para los casos de
instalación de infraestructura de telecomunicaciones sobre mobiliario preexistente,
debería bastar con un plan de mimetización aprobado y la autorización del propietario
del mobiliario. De esa manera se incentiva la utilización de esa alternativa que reduce el
impacto visual en las ciudades.
56. En todo caso, la decisión sobre el sistema de mimetización a utilizar en las
antenas y torres debe dejarse al operador de acuerdo con criterios generales
fijados por las autoridades. Las alternativas de mimetización de torres y antenas deben
tener en cuenta las necesidades de expansión del servicio, razón por la cual aquellas
alternativas que representan un costo elevado deben limitarse a casos excepcionales en
donde las ganancias por la reducción del impacto superen las que se obtendrían por la
cobertura económica del servicio. Esa información sólo puede ser ponderada por los
operadores de manera que la sugerencia es que las entidades territoriales tengan planes
generales de mimetización que pueden incluir una zonificación, pero no obligaciones
específicas sobre la forma de camuflar la infraestructura.
57. En este punto es muy importante que se aproveche el conocimiento que tienen
los operadores sobre sus propias redes. Los operadores son los agentes con mejor
conocimiento respecto a las condiciones y exigencias técnicas de sus propias redes, de
manera que es preciso reiterar la necesidad de que sean ellos quienes decidan sobre los
procesos de mimetización. El cuadro 2 presenta como ejemplo la arquitectura de las
redes móviles LTE de UNE, haciendo énfasis en las necesidades de mimetización que
aceptan estas redes. El objetivo de la información es evidenciar el conocimiento
específico del operador, incentivando de esa manera los procesos de concertación en este
aspecto regulatorio.
Desde el año 2007, se viene desarrollando una nueva evolución en las tecnología móviles a la
cual se le ha denominado LTE – Long Term Evolution (Evolución de largo plazo). Ésta
evolución pretende ser el camino hacia el cual confluirán todas las tecnologías móviles
actuales. LTE se basa en una red de datos bajo el protocolo IP, factor que la convierte en
una tecnología mucho más simple y flexible, permitiendo el camino hacia la convergencia
entre servicios fijos y móviles.
Desde el año 2009 ya se cuenta con despliegues comerciales de LTE a nivel global y según la
mayor parte de los analistas internacionales, se prevé un crecimiento acelerado en su
masificación y difusión en los próximos 5 años.
ARQUITECTURA LTE
En la figura anterior se observa que la arquitectura de la red LTE es muy similar a la
correspondiente a las redes UMTS, dividiéndose también en dos secciones. El segmento de
CORE denominado EPC – Evolved Packet Core (Núcleo de Paquetes evolucionado), donde
los elementos de red están ubicados normalmente en las instalaciones propias del operador,
y el segmento EUTRAN (RAN), que está conformado por todos los elementos de acceso,
donde están incluidos los elementos que ocupan espacio público.
La red de acceso permite a los terminales de usuario acceder al EPC y se le conoce como
Red EUTRAN – Evolved UMTS Terrestrial Radio Access Network (Red de Acceso Radio
Terrestre UMTS Evolucionada). En EUTRAN, el acceso al EPC se realiza vía radio, a través
de una serie de elementos de red interconectados entre sí y con el EPC mediante interfaces
de transporte terrestres.
La red de acceso EUTRAN se compone de los nodos o estaciones base LTE, que manejan
la transmisión y recepción hacia/desde el terminal sobre la interfaz de radio S1, el cual se le
denomina en LTE eNodo B, pero que a nivel general se conoce también como estación base
(EB). En los demás aspectos como ángulos de haz de radiación y sitios de implementación
se manejan esquemas similares a las redes GSM y UMTs.
En cuanto a la Red de CORE se manejan equipos análogos a los de UMTS, donde aparece
un nuevo componente llamado MME - Mobility Management Entity (Entidad para el
control y manejo de la movilidad) que cubre la mayor parte de las funciones del RNC que se
utilizaba en UMTS. La otra parte de estas funciones se incorporan en los mismo eNodo B.
Así mismo, se incluye otro elemento adicional, que también puede existir en las redes UMTS
como lo es el PCRF – Policy & Charging Rule function (Función de políticas y reglas para la
tasación), en el cual se definen todas las políticas que se aplicarán a los usuarios para el cobro
de los servicios.
Se debe hacer un énfasis adicional en que la aplicación de técnicas de mimetización de las
infraestructuras de telecomunicaciones, con relación a la banda de frecuencia en la cual opera
la red, ya que este un factor relevante debido a las diferentes condiciones de propagación que
se presentan ante este tipo de elementos adicionales, es decir, las bandas de frecuencia bajas
(por debajo de 1 GHz) presentan mejores características de propagación de la señal y
penetración de estructuras en diferentes materiales que las que se tendrían en bandas de
frecuencia más altas como 1700-2100 MHZ y 2.600 MHz que son las que se tienen
inicialmente previstas para redes con tecnología LTE. Luego debe analizarse detalladamente
y en forma específica para cada caso, la aplicación de estas técnicas de forma que no
representen inconvenientes en la operatividad de los equipos en cuanto a la transmisión y
recepción de las señales radioeléctricas.
En cuanto a las opciones de micro y pico celdas, debe considerarse que para las tecnologías
LTE, apenas se está iniciando su desarrollo por parte de los diferentes fabricantes por lo
cual, no son aún una alternativa clara para la disminución del impacto en el entorno, aunque
si lo serán en un futuro cercano.
Cuadro 2. Arquitectura redes LTE y exigencias de mimetización. Elaboración
UNE.
58. Finalmente, la mimetización de estructuras sobre terraza debe aprovechar en
cuanto sea posible la ubicación de elementos típicos de esa zona de las
edificaciones como por ejemplo las chimeneas. El impacto visual de la
infraestructura sobre terrazas se puede reducir por medio de la simulación de elementos
integrantes del edificio. Este tipo de alternativas permiten por ejemplo la instalación de
infraestructura en zonas residenciales donde usualmente se prohíbe la colocación de
infraestructura. La figura 3 presenta un ejemplo de mimetización sobre terraza. A la
izquierda de la imagen se aprecian dos elementos camuflados y a la derecha uno que
conserva su apariencia original.
Figura 3. Mimetización de elemento de red en terraza Tomado de:
http://www.ort-telecomunicaciones.es/galerias/images/instalacion-antigua.jpg
S
ubterranización de infraestructura Subterranización de infraestructura
Propuesta de subterranización y redes aéreas:
-
-
Debe evitarse la imposición de obligaciones generales de
subterranización, de manera que los planes para realizarla estén sujetos
a evaluaciones de costo-beneficio y a coordinación con las entidades
locales de obras públicas.
Es conveniente que las entidades territoriales solamente ordenen de
manera expresa la subterranización en zonas de especial protección,
como lo son los centros históricos o lugares de valor cultural.
Cuando la subterranización es necesaria de acuerdo a lo anterior, es
conveniente que se incentive el uso de las técnicas menos invasivas.
También se recomienda fomentar la coordinación de los operadores
con las oficinas de Obras Públicas de cada jurisdicción con el fin de
adelantar procesos conjuntos de subterranización.
Diagnóstico
59. En Colombia varias entidades territoriales han introducido obligaciones de
subterranización dentro sus normas de ordenamiento territorial. Las restricciones a
procedimientos de instalación de postación y la prohibición de instalación de nuevas
redes aéreas, como por ejemplo las establecidas por la Resolución 033 de 2001 del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá D.C., obligan a los
operadores a instalar cableado y elementos adicionales en infraestructura subterránea.
60. La regulación de subterranización no contempla casos específicos de inviabilidad
técnica, por lo que se constituye en una barrera al despliegue de cierta
infraestructura de TICs. Existen elementos de red que de acuerdo con la tecnología
actual no pueden ser subterranizados, sea porque la exposición a la humedad afecta su
vida útil o porque el calor que generan impide que sean colocados en cajas bajo tierra.
Como la regulación es de carácter general, este tipo de infraestructura queda excluída
tajantemente, con lo que se genera una barrera al despliegue sin fundamento técnico
razonable.
61. De la misma forma, la regulación no cuenta con mecanismos para evaluar el
impacto de las obligaciones generales de subterranización. Eso impide el
despliegue de las redes en algunos casos y afecta a los usuarios. En ocasiones los
costos asociados a la subterranización superan las posibilidades financieras del despliegue
de la red, de manera que los operadores deben abstenerse de desarrollar sus planes de
aumento de cobertura. La regulación actual no permite que la administración aplique
análisis de costo-beneficio que exoneren de la obligación de subterranizar cuando el
beneficio para la comunidad sea mayor en términos del acceso a TICs que se les
garantiza.
62. De otro lado, en casos donde el costo beneficio no es relevante en términos de
cobertura, las barreras de subterranización se convierten en limitantes a la libre
competencia entre operadores. Especialmente en estratos altos, donde ya existen
redes para la prestación de TICs, las normas que obligan a subterranizar se convierten en
la práctica en barreras a la competencia entre operadores, pues no existe un control
adecuado sobre la obligación de compartición de infraestructura, de manera que el
operador que llega primero puede bloquear el acceso a los demás.
63. Adicionalmente, la regulación local en algunas ciudades de Colombia ha
introducido otras barreras relacionadas con la subterranización, como es el caso
de las licencias de intervención. Por ejemplo el Decreto 546 de 2008 en la ciudad de
Cali, establece que la subterranización de infraestructura por ser procedimiento que
involucra una intervención sobre el espacio público, requiere una licencia especial para
ser realizada. Ese tipo de requisitos aumentan excesivamente los costos asociados al
trámite administrativo de los procesos de subterranización. Si bien se entiende la
necesidad de obtener permisos previos por parte de las autoridades municipales,
deberían existir procedimientos especiales, más expeditos y sencillos, que facilitaran el
cumplimiento de las obligaciones de subterranización por parte de los operadores.
64. Sin embargo, algunas ciudades como Bogotá han empezado a desarrollar
mecanismos de coordinación entre sus Secretarías de Obras Públicas (por
ejemplo el IDU) y los operadores, de manera que cuando éstas planeen intervenir
el espacio público, los operadores puedan ejecutar procesos de subterranización
paralelos. Estos mecanismos de coordinación son muy útiles pues reducen los procesos
de intervención, los costos de implementación y el traumatismo que con ellos se generan.
Sin embargo es necesario que esto se acompañe de la concesión de plazos razonables
para que los operadores desplieguen la red subterránea al ritmo de las ciudades.
Propuesta
65. Se recomienda no establecer obligaciones de subterranización absolutas, de
manera que sea posible realizar evaluaciones particulares de la necesidad de
subterranización a partir de criterios de costo beneficio para la comunidad. Las
normas de subterranización no deben ser perentorias pues esa característica limita las
posibilidades que tanto la administración como los operadores deben tener para evaluar
la factibilidad del proceso en relación con la necesidad del servicio. Debe reconocerse
que existirán casos en los que la subterranización limita de manera absoluta la cobertura,
por lo que no habría sustento técnico suficiente para la norma general. Es necesario que
las administraciones locales desarrollen mecanismos internos y de coordinación con los
operadores, que les permitan tomar decisiones con fundamentos técnicos y que permitan
cumplir con el objetivo de masificación de los servicios TICs, a la vez que se protegen
otros intereses como el urbanismo.
66. Se recomienda que las obligaciones generales de subterranización se limiten a
aquellas zonas de protección especial, como las de interés histórico y cultural. En
esos lugares se entiende que el interés protegido, es decir la integridad del patrimonio
histórico, es superior, de manera que sólo allí podrán establecerse obligaciones
inalterables de subterranización.
67. Para que esta propuesta funcione de manera adecuada, las entidades territoriales
y las empresas deben trabajar en crear instancias de coordinación eficientes que
permitan
tomar
decisiones
concertadas
respecto
a
los
procesos
de
subterranización.
68. Se recomienda que en este contexto las autoridades territoriales colombianas
creen incentivos a la subterranización por medio de la eliminación de barreras
normativas como la existencia de requisitos excesivos para la expedición de
licencias. En los casos específicos en que se deba subterranizar, se podría diseñar un
esquema de notificaciones a las autoridades competentes (titulares de otros servicios
públicos afectados y oficinas de espacio público), que debe hacer el operador para
coordinar sus labores de intervención.
69. Adicionalmente, cuando la subterranización es necesaria se debe fortalecer la
coordinación entre las Secretarías de Obras Públicas de la respectiva entidad
territorial y los operadores.
Es útil incentivar la suscripción de acuerdos de los
operadores con la oficina de obras públicas de cada entidad territorial, con el fin de que
los primeros aprovechen los planes de intervención de la oficina pública para
subterranizar sus propias redes. Para que esta última sugerencia tenga sentido las
ciudades y municipios deben permitir que los operadores ajusten los tiempos de sus
planes de subterranización con los tiempos de intervención de las Secretarías de obras
públicas. Esta solución es beneficiosa para la comunidad y para las ciudades pues evita
las dobles intervenciones y por esa vía el despilfarro de recursos.
70. Lo anterior implica que aquellas entidades territoriales que han impuesto planes
de subterranización con fechas determinadas, deben relajar ese plazo de manera
que sean las oficinas de obras públicas las que marquen el ritmo de intervención.
71. De otro lado, se recomienda diseñar un esquema de subterranización con
responsabilidades compartidas entre todos los operadores con interés de
penetración en zonas que requieran infraestructura subterránea. Las entidades
territoriales deben tener la capacidad de coordinar intervenciones coordinadas sobre el
espacio público por parte de los operadores, especialmente cuando se trata de
subterranizar redes. Deben desarrollarse herramientas para que la administración
identifique zonas de potencial expansión de cobertura TIC, en las que concurra el interés
de varios operadores. A partir de eso se podrá coordinar la intervención común de esa
zona, así:
Zona de expansión que requiere infraestructura subterránea
(La ciudad la identifica y coordina la intervención)
Determinada la zona de expansión la autoridad territorial concertará una división de la
misma, de manera que en cada subsección un operador asuma la obligación de
subterranizar la red. Así:
Zona responsabilidad de operador 1
Zona responsabilidad de operador 2
Zona responsabilidad de operador 3
Zona responsabilidad de operador 4
Para que esta propuesta sea posible la entidad territorial, con el apoyo del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la CRC, debe asegurarse de que
cada uno de los operadores responsabilizados cumpla con el deber de permitir la
compartición de la infraestructura construida acorde con las normas legales.
72. En la sección correspondiente a compartición de infraestructura se presentará
una propuesta relativa a la regulación de la obligación de compartición aquí
mencionada.
Experiencia Internacional
73. Los países a la vanguardia reconocen que las obligaciones de subterranización de
infraestructura deben establecerse a partir de análisis de costo-beneficio. La
autoridad de telecomunicaciones de Australia señala que “los cables de telecomunicaciones
deben ser ubicados bajo tierra, a menos que sea poco práctico hacerlo o que genere un efecto visual
insignificante” (Western Australian Planning Comission, 1928). También se reconoce que
hay casos donde la subterranización debe postergarse si el beneficio que recibirá una
comunidad es mayor en términos de tiempos y costos de la interconexión con una red de
telecomunicaciones.
74. La inexistencia de obligaciones de subterranización absoluta facilita que la
regulación se ajuste rápidamente a nuevas necesidades del servicio, surgidas
especialmente del cambio tecnológico. Es posible que el avance tecnológico
modifique las condiciones en que las redes pueden o no subterranizarse. Países como
Irlanda cuentan con regulaciones de subterranización abiertas expedidas a manera de
recomendaciones, que permiten la regulación diferencial ante nuevos desarrollos
tecnológicos como el uso de redes de Fibra Óptica (Departamento de Comunicaciones,
Energía y Recursos Naturales, 2011). De esta forma la regulación no se convierte en un
obstáculo a la innovación TIC, y las ciudades y comunidades pueden maximizar la
obtención de beneficios de la tecnología en el menor tiempo posible.
75. Los países a la vanguardia han desarrollado mecanismos de intervención
subterránea más simples que la expedición de licencias, consistentes en la
obligación de notificar y coordinar con las autoridades encargadas de los bienes
públicos a intervenir. Por ejemplo en Australia (Western Australian Planning
Comission, 1928), cuando un operador planea subterranizar infraestructura está obligado
a notificar a la autoridad pública encargada de la utilidad pública que resulte intervenida
–vías, redes de agua, etc.-. De esa manera las partes pueden coordinar la reducción del
impacto sin necesidad de trámites complicados de obtención de licencias.
Análisis de utilidad
76. Eliminar las obligaciones absolutas de subterranización constituye una ventaja
para los operadores y para las entidades territoriales pues da lugar a un escenario
regulatorio en el que se toman decisiones técnicas sobre la instalación de
infraestructura. Una regulación basada en recomendaciones técnicas, que permite que
los procesos de subterranización sean excepcionales, garantiza que las decisiones que se
tomen al respecto sean las más acertadas armonizando los principios que se quieren
priorizar (cobertura, urbanismo, etc.)
77. Adicionalmente, un régimen regulatorio que no limita opciones de manera
anticipada permite hacer consideraciones excepcionales en casos en donde es
relevante hacerlo. Esto tiene utilidad por ejemplo en casos donde algún elemento de
red de un operador particular no puede ser subterranizado por razones técnicas o cuando
se va a llevar cobertura a una zona alejada, pero los costos de instalación serían excesivos
bajo la regla general. Nuevamente, estas alternativas garantizan la toma de decisiones
alineadas con la política general de cobertura y protección de los demás intereses
involucrados en el despliegue de infraestructura TIC.
78. La propuesta de zonificación de sectores para asignar responsabilidades de
subterranización es beneficiosa para la administración y los operadores pues
reduce sus costos e incentiva el despliegue subterráneo dentro de un esquema de
costos razonable. Bajo ese esquema los operadores pueden reducir costos pues ya no
tendrán que asumir todo el proceso de subterranización sino que sus gastos y cargas se
repartirán entre quienes tengan interés en la zona a intervenir. La administración también
reduce costos e incentiva las intervenciones ordenadas y programadas sobre el espacio
público. En otras palabras, bajo este esquema las inversiones no las asume un solo
operador y además, la compartición que debe hacer a los otros operadores involucrados
le permite una recuperación gradual de su inversión por medio de los costos de
arrendamiento.
79. Por último, la propuesta de coordinar con las oficinas de obras públicas y los
operadores los procesos de intervención sobre el espacio público para
subterranizar es útil en tanto permite el uso eficiente de recursos. Lo anterior
considerando que de esta manera se reducen los costos asociados a la prestación del
servicio, en tanto se logra aprovechar la inversión en espacio público que hace la entidad
territorial, sin que ella recargue los costos del usuario final de TICs.
Técnicas de subterranización
Diagnóstico
80. En Colombia no hay normas o guías de orientación técnica que sean
consideradas
por
las
autoridades
en
relación
con
los
procesos
de
subterranización. Por cuenta de lo anterior no existen mecanismos formales para
diferenciar los tipos de redes que utilizan los operadores, sus necesidades y condiciones
aceptables de subterranización.
81. Por ello la regulación no es consistente con las necesidades de las diferentes
redes TICs en los procesos de subterranización. Como no existe claridad sobre las
diferentes condiciones de red, la regulación se expide de manera general, generando
dificultades en los asuntos técnicos que no son homogéneos. Situación que puede
generar barreras para ciertos operadores e incluso limitaciones a la innovación del sector.
82. La regulación tampoco genera incentivos para que se utilicen técnicas de
intervención menos invasivas a la hora de subterranizar. Como la regulación es
general, no hay incentivos para aplicar otras técnicas de subterranización, como la
microzanja, que traería beneficios a las ciudades por ser menos invasiva sobre el espacio
público. En este punto, la regulación general impone barreras relacionadas por ejemplo
con la profundidad de la instalación, con lo que se hacen inviables métodos de
subterranización novedosos.
83. Adicionalmente, hay barreras prácticas para otras técnicas de subterranización
consistentes en la precariedad de la información sobre redes existentes, de
manera que el riesgo de causar daños a otro tipo de infraestructura es muy alto.
Propuesta
84. El regulador nacional debe preparar, en concertación con todos los operadores
TICs un Código de Buenas Prácticas en el que se especifiquen las condiciones
técnicas de las redes de cada uno de ellos, de manera que se transmita un
mensaje comprensible para las entidades territoriales. Con este documento las
autoridades locales podrán comprender la viabilidad técnica de los procesos de
subterranización y proponer alternativas que no afecten el normal desarrollo de las redes
dentro un marco de libre competencia entre los operadores y masificación del acceso.
85. Con esa información las entidades territoriales tendrán mayor capacidad a la hora
de determinar obligaciones de subterranización. Podrán saber qué tipos de
elementos deben estar cerca de los usuarios; cuáles no; cuáles pueden o no pueden
subterranizarse; etc.
86. En lo que tiene que ver con técnicas menos invasivas de subterranización, debe
considerarse que las barreras prácticas relacionadas con la información sobre
otras redes existentes son difíciles de superar en el corto plazo, de manera que
podría aprovecharse inicialmente para desarrollos urbanísticos nuevos. Dado que
técnicas menos invasivas como la microzanja pueden ser riesgosas para otro tipo de
instalaciones, al utilizar mecanismos de corte precisos, es necesario contar con altos
estándares de protección y seguridad que dependen en gran medida de la información
disponible sobre el tendido de otras redes. Como varias ciudades de Colombia no
cuentan con ese tipo de información la microzanja puede incentivarse en nuevos
desarrollos urbanísticos o en aquellas zonas donde se haya regularizado la infraestructura
existente.
87. En todo caso las entidades territoriales deben eliminar las barreras regulatorias
existentes para técnicas menos invasivas. Por ejemplo deben eliminar las normas de
profundidad mínima en los casos de microzanja, permitiendo que sea el operador el que
considerando las necesidades de seguridad de la red, decida la profundidad requerida, y
presente los estudios técnicos que sustenten la viabilidad. Así mismo, deben diseñar
mecanismos ágiles de autorización; un punto importante al respecto es que la
certificación de diseño y responsabilidad de un ingeniero debe permitir que se otorgue el
permiso sin aplicar el principio de precaución sobre el posible impacto de la microzanja
sobre la estabilidad del terreno. Lo anterior toda vez que con ese requisito la empresa
asume la eventual responsabilidad por los daños que se generen, haciendo inútil aplicar la
precaución como principio orientador.
Experiencia Internacional
88. En la actualidad hay diversos tipos de redes para la prestación de servicios TIC, y
es necesario entender sus condiciones técnicas y las necesidades que surgen a
partir de ellas en relación con los procesos de subterranización. A continuación se
realiza una breve explicación del esquema de redes que utilizan cableado. El propósito
no es dar una guía técnica precisa sino plasmar el esquema general llamando la atención
sobre aquellos elementos de red relevantes a la hora de pensar esquemas y técnicas de
subterranización.
89. La mayoría de redes de transmisión de TIC consisten en una red troncal con
varias redes de acceso dedicadas a llevar el servicio a los usuarios. “Las redes
troncales consisten en un conjunto de nodos de transmisión con secciones de interconexión” (Department
of Public Enteprise, Irlanda, 2001). Los puntos de interconexión permiten que redes de
distintos operadores estén capacitadas para transferir datos entre ellas, por ejemplo
cuando las redes de telefonía conectan llamadas generadas en terminales de distintos
operadores.
90. El estado de la tecnología a la fecha implica que las redes troncales de
infraestructura con cableado se construyen con fibra óptica. La fibra óptica es un
medio de transmisión de información cuyas características permiten el tránsito de
información a velocidades considerablemente más rápidas que las de otros medios que le
preceden; en razón de lo anterior el uso de materiales como cable coaxial o de cobre se
ha reducido considerablemente a nivel internacional, por lo menos para las redes
troncales y cableadas de TIC.
91. Por su parte las redes de acceso continúan construyéndose con materiales como
el cable de cobre (Teléfonos) y el cable coaxial (Televisión). Si bien existe una
tendencia al acercamiento de las redes de fibra óptica hasta el usuario final, ciertas
condiciones de despliegue, incluidas las características de las instalaciones de propiedad
de los usuarios obligan a continuar usando materiales de este tipo.
92. En ese sentido, la tendencia mundial es construir redes HFC, que tienen carácter
mixto combinando redes troncales de fibra óptica y redes de acceso de cobre. La
eficiencia técnica de ese tipo de redes depende en gran medida de la facilidad para
instalar elementos en proximidad al usuario. En el caso de las redes de cobre se recurre a
elementos como los ADIN o los DSLAM Outdoor, que permiten prestar servicios de
Banda Ancha a mayor velocidad. Las redes HFC usan elementos como los CDI, que
permiten llegar más lejos con la señal de TV y Banda Ancha.
Figura
4.
Equipo
DSLAM
Outdoor
Tomado
http://www.garlipp.de/blog/wp-content/uploads/2010/07/IMG_8814.jpg
de:
93. Como se dijo, el diseño de redes a nivel internacional busca acercar la fibra
óptica a los usuarios de manera que sus conexiones sean mucho más rápidas. Esa
exigencia impone la necesidad de instalar algunos elementos de red en proximidad a los
usuarios. Las autoridades de otros países han reconocido esa necesidad y por lo tanto
regulan de manera particular la forma de hacerlo (Departamento de Comunicaciones,
Energía y Recursos Naturales, Irlanda, 2011).
94. Frente a los mecanismos de subterranización, a nivel internacional se reconoce
que tradicionalmente ésta es un proceso de alto impacto sobre el espacio público.
En la actualidad se han desarrollado mecanismos menos invasivos que deben ser
incentivados. La subterranización de redes de telecomunicaciones generalmente tiene
un alto impacto sobre otras utilidades sociales, tal es el caso de la restricción que se
puede generar al uso de vías y andenes, o la afectación sobre otras redes de servicios
públicos. En la actualidad existen técnicas como la instalación de redes por medio de
microzanjas, las cuales reducen considerablemente el impacto generado. La figura 4
muestra las particularidades del proceso de instalación en microzanja.
Figura 5. Particularidades del proceso de Microzanja Tomado de:
http://www.telnet-ri.es/fileadmin/user_upload/img/soluciones/microzanjas.jpg
95. Las autoridades generan incentivos para que los operadores acudan a sistemas de
impacto reducido como la microzanja. Ello puede implicar por ejemplo la
eliminación de requisitos de solicitud de licencias; la eliminación de cobros a quienes
acudan a procesos de microzanja; la modificación de normas que exijan una profundidad
mínima de subterranización que haga imposible la microzanja, etc.
Análisis de utilidad
96. La propuesta de generar mecanismos de información sobre las condiciones de las
redes permite la toma de mejores decisiones a nivel público. Con una herramienta
centralizada para explicar de manera simple las condiciones y requerimientos técnicos de
las redes nacionales es esperable que las entidades territoriales tomen mejores decisiones
sobre los procesos de subterranización, evitando la imposición de obligaciones generales
que no consultan aspectos técnicos. Eso beneficia a las comunidades que tienen más y
mejor cobertura TIC, y a las empresas operadoras que pueden expandir sus redes dentro
de estándares técnicos y financieros razonables.
I
nfraestructura aérea y postación Infraestructura aérea y postación
Diagnóstico
97. Como se mencionó anteriormente, algunas entidades territoriales han
introducido normativa que limita la expansión de las redes aéreas de
infraestructura de telecomunicaciones. Las restricciones a la instalación de redes
aéreas incluyen prohibiciones por zonificación, limitación a la instalación de algunos
componentes de red, limitación al reemplazo de elementos, etc.
98. Bajo ese esquema normativo los operadores de TICs se enfrentan a múltiples
barreras para sus planes de expansión, especialmente las que tienen que ver con
la restricción anticipada a alternativas de expansión viables. Con el esquema de
prohibiciones generales que se presentan sobre los esquemas de postación aérea para la
expansión de redes, los operadores están limitados desde el principio en sus procesos de
evaluación de viabilidad de la ampliación de redes. De esa manera se causa un claro
perjuicio a las comunidades, a las que el servicio no podría llegar dentro del esquema de
costos y requisitos impuestos por las prohibiciones absolutas.
Propuesta
99. Como ya se dijo, las entidades territoriales deben reconocer que en ocasiones la
instalación de redes aéreas es necesaria, sobre todo cuando con ella se garantiza
la conectividad rápida y económica para ciertas comunidades.
100.
Las restricciones a la instalación de infraestructura aérea deben considerar las
necesidades del servicio como un interés superior. De esa manera se recomienda
que las políticas de restricción se limiten a ciertas zonas excesivamente sensibles
urbanísticamente, como los centros históricos, mientras que en el resto del suelo se
hagan análisis particulares sobre el impacto de la regulación en el crecimiento y costo de
la conectividad. Para dicha evaluación de impacto los operadores presentarán el estudio
de mercado junto con un análisis de los costos de instalación de infraestructura cuando
esta se realiza en postería frente a la dispuesta en la normatividad. En caso que del
análisis presentado se constate que el despliegue en postería permitirá el cubrimiento más
eficiente de servicios en áreas determinadas en beneficio de los consumidores, la entidad
territorial permitirá dicho despliegue sujetándolo a las condiciones de mimetización que
se acuerde con el operador.
101.
Con base a lo anterior, en zonas donde hoy está prohibida la red aérea, como
en los estratos altos, debería permitirse bajo precauciones consistentes en
mimetización de los elementos.
102.
Adicionalmente, donde la instalación aérea es posible, deben eliminarse
restricciones de otro tipo que hacen inviable la instalación. Algunas normas no
prohíben de manera expresa la instalación de redes aéreas pero tienen efectos similares.
Por ejemplo las normas o condiciones que imponen ciertos proveedores de
infraestructura que limitan la infraestructura adicional, como fuentes de energía, limitan
el potencial de redes aéreas permitidas. Las entidades públicas y los operadores deben
trabajar en la eliminación de esas barreras, de manera que la reglamentación sea
armónica. El cuadro 3 presenta elementos adicionales de las redes aéreas, sin ellos la red
no funciona, por lo que es necesario que se permita su instalación.
GABINETE
Largo: 42cm
Alto: 66 cm
Ancho: 29 cm
Peso: 11 kg
Uso: Almacena la fuente XM300 y la
batería
FUENTE XM 300W
Largo: 22cm
Alto: 25 cm
Ancho: 20cm
Peso: 10.4kg
Uso: Alimenta los amplificadores de la red.
Se instala sobre el poste, fijándose con
cinta de acero a este. Dispone de modulo
UPS de respaldo ante cortes
BATERIA GXL85
Largo: 23cm
Alto: 21 cm
Ancho: 14 cm
Peso: 18kg
Capacidad: 50 Ah
Tiempo de respaldo: 1.8 horas
Cuadro 3. Elementos adicionales de red aérea. Elaboración UNE.
Análisis de utilidad
103.
La subterranización y el uso de infraestructura aérea son temas íntimamente
relacionados. Si las autoridades logran diseñar mecanismos para el análisis
conjunto de las dos alternativas, se maximizan los beneficios generados por las
TICs para las comunidades. Con el desarrollo de los mecanismos de información y
toma de decisiones que se han mencionado en las secciones anteriores las autoridades
territoriales se convierten en agentes con mejor capacidad de decisión, permitiendo que
la expansión de las redes TICs se dé dentro un entorno de mayor racionalidad
económica, permitiendo el uso más eficiente de los recursos destinados a la expansión de
cobertura.
I
nfraestructura de bajo impacto y de
emergencia Infraestructura de bajo impacto
Propuesta sobre tipos especiales de infraestructura:
-La infraestructura de bajo impacto y la de emergencia es
importante para el despliegue de las redes de telecomunicaciones y
la sostenibilidad en la prestación del servicio; el Código de Buenas
Prácticas debe contener una regulación del tema que contemple
una clasificación de la misma y facilidades para su instalación.
-Esa regulación debe ser jerárquicamente superior a la
normatividad local y por tanto debe obligar a las entidades
territoriales.
Diagnóstico
104.
En Colombia algunas regulaciones locales incluyen excepciones a la
regulación de cierto tipo de infraestructura, pero no existe regulación nacional en
la materia. En la ciudad de Bogotá D.C., por ejemplo se excluyen del régimen general
aquellas instalaciones sobre terrazas que no superen los 2,5 metros sobre la superficie.
Sin embargo a nivel nacional no existe un marco legal que excluya ciertos tipos de
infraestructura de la regulación general, impidiendo que elementos que no causen un
impacto relevante puedan ser instalados sin necesidad de permisos o requisitos exigentes.
105.
Esa situación impone cargas regulatorias y de control adicionales sobre las
autoridades y los operadores, las cuales no tienen mayor justificación para el caso
de la infraestructura que puede catalogarse como de bajo impacto.
Propuesta
106.
El regulador nacional debería regular la infraestructura de bajo impacto. Es
conveniente que desde el orden nacional se clasifique la infraestructura de bajo impacto y
las condiciones de instalación. Esa solución evita controversias que puedan suscitarse
por tránsitos normativos de orden local. La regulación debe caracterizar zonas urbanas y
tipos de infraestructura, y a partir de ello debe señalar en qué zona urbana, qué
infraestructura es de bajo impacto y por lo tanto puede instalarse sin estar sujeta a
regulación local exhaustiva.
107.
La infraestructura de bajo impacto es aquella que causa un reducido impacto
visual, de manera que puede ser fácilmente instalada en cualquier otra estructura
preexistente. Este tipo de infraestructura puede definirse por múltiples factores, su
tamaño, sus condiciones visuales, las posibilidades de adaptación, etc. En todo caso esas
condiciones excepcionales permiten que tenga una regulación especial y más flexible
respecto a sus condiciones y requisitos de instalación.
Experiencia Internacional
108.
Los países a la vanguardia regulan de manera particular la infraestructura de
bajo impacto. En países como Australia la infraestructura de bajo impacto se regula
desde el nivel nacional. Allí se toman determinaciones de clasificación y requisitos de
instalación. Es útil diferenciar la infraestructura de bajo impacto de acuerdo a zonas de
uso del suelo, pues lo que resulta de bajo impacto para una zona residencial no es lo
mismo que resulta de bajo impacto para una zona industrial por ejemplo. Ese tipo de
distinciones favorecen a los operadores en el nivel local.
Análisis de utilidad
109.
La regulación nacional de la infraestructura de bajo impacto sirve para
reducir las cargas regulatorias y de control a cargo de las entidades territoriales.
Facilita la unificación de normas desde una perspectiva técnica, reduciendo los
escenarios de conflicto y dispersión normativa que pueden presentarse. En todo caso,
como la regulación nacional debe incluir estándares de seguridad de la infraestructura de
bajo impacto, se encuentran cubiertos todos los riesgos relacionados.
Infraestructura temporal de emergencia
110.
La infraestructura temporal de emergencia es aquella que el operador debe
instalar ante un evento excepcional en su infraestructura regular. La infraestructura
de telecomunicaciones está expuesta a riesgos de diversa índole que pueden ir desde
vandalismo a desastres naturales. Las autoridades nacionales y territoriales y los
operadores deben estar conscientes de la importancia de la continuidad del servicio, por
lo que la infraestructura de emergencia debe ser autorizada y regulada.
111. En Colombia no existe regulación sobre la infraestructura de emergencia por lo
que los operadores están en un entorno de inseguridad jurídica. A pesar de la
importancia de la permanencia y sostenibilidad del servicio, el vacío en la regulación de
instalación de infraestructura de emergencia expone a los operadores a sanciones
administrativas por parte de las autoridades locales.
112.
Se sugiere que se regule la instalación de infraestructura de emergencia de
manera que los operadores no asuman riesgos jurídicos y económicos con su
instalación. Debería permitirse la instalación bajo unos parámetros de responsabilidad
civil que obligue a los operadores a garantizar la seguridad de las personas y la propiedad,
sin que ello implique la solicitud de un permiso de instalación previo.
C
ompartición de infraestructura Compartición de infraestructura
Propuesta de compartición:
-
Deben asignarse responsabilidades claras para los dueños de
infraestructura compartida, en cuanto a la conservación del
estado de la misma.
Deben diseñarse mecanismos de intervención conjunta, que
asociados a la compartición, pueden reducir los costos de los
operadores y fomentar la masificación del servicio.
Los mecanismos de control sobre los esquemas de
compartición deben fortalecerse.
Introducción
Diagnóstico
113.
La compartición de infraestructura es el mecanismo mediante el cual varios
operadores de telecomunicaciones pueden desplegar sus redes mediante el
aprovechamiento conjunto de un solo canal de infraestructura física. La
compartición es posible y útil en todo tipo de red. Para el caso de las redes móviles se
puede hacer uso compartido de elementos como las torres, antenas, mástiles o inclusive
nodos y controladores; en las redes fijas se pueden compartir elementos importantes
como los ductos.
114.
La compartición garantiza el uso eficiente de recursos finitos dentro del
sector. La infraestructura es por naturaleza un recurso finito, cuando sus condiciones
técnicas se aprovechan de manera que sobre ella se presta la mayor cantidad de servicio
posible, se maximiza su utilidad. De esa manera cuando, por ejemplo, un operador
nuevo puede desplegar sus redes a menor costo, por cuenta de la compartición, se está
generando un beneficio social considerable y positivo.
115.
Dentro de los procesos de compartición se incluye una contraprestación por
parte de quien aprovecha la infraestructura existente hacia quien la comparte, de
manera que ambos agentes ganan. Quien cede un derecho de uso de su
infraestructura adquiere el derecho a recibir una contraprestación, de esa manera empieza
a recibir un ingreso que le ayuda a recuperar la inversión inicial en el despliegue de redes,
de manera que a mediano plazo todos los operadores reducen sus costos de entrada al
mercado pues estos son distribuidos de manera racional entre todos los agentes del
mercado. Esta reducción de costos redunda en mejores condiciones de servicio para los
usuarios finales y por tanto incentivos para la masificación del servicio.
116.
La
Legislación
colombiana
introduce
la
obligación
de
compartir
infraestructura que tienen los operadores de TICs en varias disposiciones. Por
ejemplo el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 1341 de 2009 establece como principio
orientador de la prestación de servicios TIC el uso eficiente de la infraestructura,
promoviendo la compartición de la misma, dentro de un marco de viabilidad técnica y
financiera. Ese principio es armónico con otras disposiciones como el artículo 14 de la
Ley 555 de 2000, el 13 de la Ley 680 de 2001 y el 151 de la Ley 1151 de 2007.
117.
Con ese marco normativo la Comisión de Regulación de Comunicaciones
CRC expidió la Resolución 2014 de 2008 que regula las obligaciones de
compartición existentes. Ese instrumento (i) reitera que la compartición es una
obligación dentro de un marco de disponibilidad y viabilidad técnica; (ii) establece que la
Comisión será un escenario de solución de controversias cuando las partes no logren
llegar a acuerdos sobre los términos de la compartición; (iii) establece el derecho a la
contraprestación económica, permitiendo los acuerdos de las partes sobre ella o
estableciendo un método supletorio de determinación; (iv) impone topes de precios y; (v)
impone obligaciones de capacidad de reserva para futura compartición.
118.
Adicionalmente, algunas entidades territoriales como la ciudad de Bogotá,
han empezado a incentivar la compartición señalándola como un mecanismo de
eficiencia en la prestación del servicio. De esa manera se hace necesario fortalecer los
procesos regulatorios en relación con la compartición, evitando que a nivel territorial se
genere una dispersión normativa indeseable.
119.
Actualmente, en los municipios no existe absoluta claridad sobre el alcance
de las competencias de las autoridades locales y nacionales en materia de
reglamentación de la compartición de infraestructura. Así, si bien de acuerdo con la
Ley 1341 el diseño de la política general en la materia es del orden nacional, a nivel
municipal se han generado confusiones sobre ello. En Bogotá por ejemplo, la Secretaría
de Planeación Distrital está en proceso de expedición de normas que establecen la
obligatoriedad de compartición en algunos casos, sin que se definan los elementos
fundamentales tales como obligaciones de los propietarios de infraestructura, incentivos
a la compartición o control de precios. La aproximación de la administración Distrital es
que estos son aspectos que deben ser resueltos por los operadores, con lo cual en la
práctica lo que se termina generando es una fuerte barrera de entrada al mercado, pues
los operadores existentes no tienen ningún incentivo real para llegar a acuerdos
razonables de compartición.
120.
Es necesario considerar que en los procesos de regulación de la compartición
convergen otros actores institucionales como la Comisión de Regulación de
Energía y Gas CREG. Siempre que existen operadores de otros servicios públicos que
también poseen infraestructura útil para compartición en TIC, es necesario tener en
cuenta que los procesos de regulación que se dan en esos otros sectores impactan el de
las telecomunicaciones. En lo que tiene que ver con energía por ejemplo es necesario
considerar que existen normas técnicas de seguridad que deben considerarse antes de
imponer obligaciones de compartición. En ese sentido, lo recomendable es que en temas
de alta sensibilidad como ese, se fortalezcan las capacidades de centralización de la
regulación en el nivel central, evitando que tanto entidades territoriales como los mismos
operadores se separen de lo que allí se determine.
121.
También es necesario reforzar algunos puntos de la regulación ya existente
como los relativos a las obligaciones de los dueños de la infraestructura y los
controles a la imposición de barreras de compartición. En ocasiones, los operadores
se enfrentan a barreras impuestas por otros operadores, en el sentido de no permitir la
compartición aludiendo la existencia de alguna dificultad que en realidad no tiene
sustento técnico o fáctico. Las siguientes propuestas están elaboradas en el sentido de
eliminar estos problemas.
Propuestas
Compartición de infraestructura aérea y postación
Obligaciones de los propietarios de infraestructura
122.
Los dueños de infraestructura deben tener responsabilidades claras definidas
en relación con el mantenimiento de su propia infraestructura. De manera general
los dueños de infraestructura deben garantizar que la red se mantenga apta para el
despliegue de elementos. De allí que deben estar comprometidos con realizar o por lo
menos permitir el reemplazo de elementos y las reparaciones necesarias.
123.
Sin embargo, debe entenderse que esa responsabilidad no es absoluta pues
debe ajustarse a la viabilidad financiera de la intervención, de manera que no se
afecten los planes de expansión de cada operador. Ello quiere decir que no podrá
obligarse al operador a mejorar elementos de su red si no tiene un interés comercial o el
gasto está previsto dentro de sus planes de mejoramiento ordinarios.
124.
La alternativa cuando el dueño de la infraestructura no puede realizar las
mejoras a cargo de sus propios recursos, es que quien tiene la necesidad de
compartición asuma el costo. En este caso es recomendable que, con el fin de
proteger la integridad de la red y reducir los daños que pueden causarse en la misma, sea
su propietario quien coordine o adelante los trabajos, pero con el valor a cargo de quien
solicita el uso compartido.
125.
La viabilidad de esta propuesta depende de que los operadores diseñen de
manera coordinada mecanismos de interlocución que les permitan coordinar los
trabajos sobre las redes y la distribución de sus costos.
Compartición de infraestructura subterranizada
126.
En la sección de este documento dedicada a la subterranización se propuso
dividir zonas de expansión de redes subterráneas, de manera que los costos sean
asumidos de manera conjunta entre varios operadores. En términos de
compartición, para que dicha propuesta sea viable, es necesario que las entidades
territoriales que coordinen esos procesos de intervención de responsabilidad compartida
se aseguren, desde el momento en que estos se empiezan a estructurar, que todos los
operadores respetarán la obligación de compartición que se genera a futuro.
127.
Lo conveniente sería que desde el momento en que se planifican los procesos
de intervención, los operadores suscribieran acuerdos de compartición. Estos
acuerdos deben contener como mínimo el compromiso de compartir la infraestructura y
una metodología adecuada para estimar la compensación o contraprestación económica
que se generará a favor de cada operador.
128.
Adicionalmente, el acuerdo inicial debe establecer unas condiciones técnicas
uniformes para la intervención subterránea. Esto de manera que una vez concluido
el proceso, todos los operadores participantes tengan certeza de que las redes construidas
son útiles para sus propios requerimientos de expansión.
Controles necesarios
129.
En los antecedentes se mencionó la existencia de ciertas barreras asociadas a
la negativa injustificada de ciertos operadores a compartir infraestructura. Esto se
presenta porque a pesar de que el marco legal obliga a compartir, este mismo tiene un
régimen de excepcionalidad amplio pues sujeta la obligación a la posibilidad técnica o a la
disponibilidad, sin fijar criterios respecto a esas variables. Así las cosas, son muchas las
razones que pueden alegar los operadores para negar la compartición.
130.
Debe generarse conciencia en las entidades territoriales y los operadores
sobre la utilización del mecanismo de solución de controversias de que trata la
Ley 1341 de 2009 para que de manera imparcial, informada y técnica, dicha
entidad tenga la última palabra en temas de compartición. La CRC servirá entonces
como instancia para desarrollar un mecanismo fuerte de solución de controversias, cuyas
decisiones tengan un sustento técnico fuerte, sean imparciales y cuyo cumplimiento sea
exigible.
131.
Esta instancia debe analizar las objeciones a la compartición presentadas por
el dueño de la infraestructura. Si encuentra que ellas no tienen sustento técnico o
fáctico suficiente debe tener la capacidad de llevar a un punto conciliatorio a las partes en
disputa, de lo contrario debe estar en capacidad de imponer la obligación de
compartición o de servidumbre sobre la infraestructura a partir de un análisis basado en
la prevalencia del servicio.
132.
En la sección de contexto también se señaló que el marco legal actual permite
que se impongan topes sobre los valores que los operadores cobran como
contraprestación por el uso compartido de la infraestructura. Sin embargo también
se señaló que dentro del esquema institucional hay varias entidades con competencia
legal sobre estos procesos, por ejemplo, la CREG con anterioridad a lo dispuesto en la
Ley 1341 de 2009, podía regular los precios que establecen sus propios regulados.
Aunque la competencia de regulación de la infraestructura es ahora competencia de la
CRC, en la actualidad no se ha expedido un régimen que abarque el uso de
infraestructura de energía y telecomunicaciones para el tendido de redes de
telecomunicaciones, régimen que en este momento se encuentra en estudio por parte de
la CRC en colaboración con la CREG.
133.
La propuesta en este caso es que se agilice la expedición del régimen común
del uso de la infraestructura apta para telecomunicaciones. Se deben establecer
mecanismos técnicos para determinar los topes tarifarios máximos y la imposibilidad de
restricciones técnicas en su utilización que no estén técnicamente sustentadas. Lo ideal es
que la CRC ya incorpore en su propuesta la inviabilidad de condicionamientos técnicos
basados incompatibilidades de infraestructura de energía y telecomunicaciones en la
medida en que ya exista evidencia de que dichas inviabilidades no tienen sustento
técnico.
N
ormatividad asociada a la
obtención de licencias y permisos
urbanísticos para la instalación de
infraestructura.
Normatividad asociada a la obtención de licencias y
permisos urbanísticos para la instalación de
infraestructura
Propuesta sobre normatividad pertinente.
-
-
El Código de Buenas Prácticas debe incluir una explicación y aclaración de las
competencias a cargo de las diferentes autoridades, separando aquello que es del
resorte del Gobierno Nacional o de alguna otra entidad del orden nacional, de
aquello que le compete regular a los entes territoriales.
Capacitar a las administraciones locales para que tengan claridad sobre los 3 tipos
distintos de licencias y permisos, y que se aclare a nivel general que no siempre
procede la obtención de una licencia de construcción y/o de ocupación de
espacio público.
Marco normativo asociado a la obtención de licencias y
permisos urbanísticos para la instalación de
infraestructura: multiplicidad de principios y normas
involucradas, y creación de barreras de facto al
despliegue de nueva infraestructura
Diagnóstico
134. El marco normativo en el cual deben analizarse los problemas y soluciones
frente a las barreras existentes a la instalación de infraestructura es complejo en
la medida en que involucra autoridades de diferente nivel (entes nacionales y
territoriales y en cada uno de ellos varias autoridades específicas), diferentes
temáticas (promoción de las TICs, desarrollo urbanístico sostenible, salud
humana), y diferente rango legal, sin que exista un principio o política que prime
sobre los demás. Por ello, como en pocos temas, se debe desarrollar un trabajo de
comprensión integral y de armonización de los regímenes involucrados. En este capítulo
se hace un recuento del marco normativo integral que orienta el tema de la instalación de
infraestructura y se señalan las dificultades derivadas de esta multiplicidad de
aproximaciones. 135.
En primer lugar, tenemos las normas y políticas sobre masificación de las
TICs. Estas son normas generales que imponen una obligación más política que
normativa a nivel nacional y territorial, lo cual le resta exigibilidad pues resultan
más claras para la administración obligaciones expresas relacionadas con la
protección de la salud o la conservación de un entorno urbano armónico, sobre
las cuales la comunidad tiende a ejercer alta presión. Tal y como se mencionó en
capítulos anteriores, es claro a nivel de política – y ello está reflejado en lo normativo- el
interés primordial por la masificación de las TICs y la eliminación de barreras para el
cumplimiento de este objetivo. Así, el artículo 2 de la Ley 1341 de 2009 establece que “El
Estado fomentará el despliegue y uso eficiente de la infraestructura para la provisión de redes de
telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar, y promoverá el óptimo
aprovechamiento de los recursos escasos (…)”. Ese mismo artículo impone obligaciones genéricas a las
entidades del orden nacional y territorial, las cuales “(…) están obligadas a adoptar todas las medidas
que sean necesarias para facilitar y garantizar el desarrollo de la infraestructura requerida, estableciendo
las garantías y medidas necesarias que contribuyan en la prevención, cuidado y conservación para que no
se deteriore el patrimonio público y el interés general”. Sin embargo, a nivel práctico, estas
obligaciones se convierten en declaraciones de voluntad en los planes de desarrollo
municipales, pero no se traducen en objetivos concretos y medibles. Lo anterior, con el
agravante de que temas como la salud o el aspecto visual de los municipios son
realidades mucho más inmediatas para los ciudadanos, convirtiéndose por ende en la real
prioridad de los gobernantes municipales.
136.
En segundo lugar, se encuentran las normas sobre ordenamiento territorial,
que buscan fortalecer las competencias municipales para definir el desarrollo
urbano (por ejemplo usos del suelo). En la práctica, la regulación urbanística en
los municipios tiende a ser restrictiva frente a la posibilidad de nuevas
instalaciones ya sea (i) mediante normas excesivamente estrictas en materia de
uso del suelo (por ejemplo prohibiendo por completo la existencia de antenas en
zonas residenciales) o (ii) mediante la imposición de prohibiciones o limitantes
que se refieren, más que al ordenamiento, a aspectos tales como la salud humana
o la seguridad en las instalaciones de infraestructura. El artículo 311 de la
constitución política de Colombia delega en los municipios la potestad de definir los
aspectos fundamentales del ordenamiento urbano: “Al municipio como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado le corresponde (…) ordenar el desarrollo de su territorio
(…)”. El artículo 313 atribuye a los Concejos la facultad de “Reglamentar los usos del suelo
(…).” Por su parte, la Ley 388 es clara en reafirmar el carácter eminentemente
descentralizado de las facultades relacionadas con el ordenamiento del territorio: “El
ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones políticoadministrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la
Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo
con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales.” (negrilla y subrayado fuera del texto).
137.
Con base en lo anterior, se entiende que temas de la naturaleza misma del
ordenamiento territorial tales como los usos del suelo deben ser definidos por los
municipios. No existe discusión sobre el alcance de esta competencia. Las
observaciones que se pueden hacer tienen que ver con la forma en que se aproximan
algunos municipios a esta regulación de usos del suelo. La tendencia es a asociar de
manera absoluta la instalación de infraestructura con destinaciones comerciales o
industriales (en términos urbanísticos). Como consecuencia de ello, es cada vez más
común encontrar restricciones absolutas a la instalación de cualquier tipo de
infraestructura fuera de las zonas consideradas de alto o mediando impacto (en términos
urbanísticos), tal y como ocurre en Pasto, Ibagué, Bucaramanga o Neiva entre otras
ciudades, dificultando o impidiendo el despliegue de redes en zonas residenciales.
138.
Aunque es indiscutible la competencia municipal sobre usos del suelo, hay
vacíos con respecto al alcance de las facultades municipales en otros temas tales
como la protección de la salud, o los aspectos técnicos relacionados con la
instalación de infraestructura. Este vacío se ha resuelto en la práctica de acuerdo con
el criterio de cada uno de los municipios. Así, mientras en ciudades como Bogotá la
administración tiende a asumir facultades amplias con respecto a todos los temas que
directa o tangencialmente se relacionen con el despliegue de infraestructura, en otros
municipios se limitan a definir el uso del suelo y dejan en manos de la autoridad nacional
el otorgamiento de cualquier otro permiso adicional (por ejemplo en Villavicencio). Ello
se refleja en la expedición de multiplicidad de normas con enfoques opuestos, con
aproximaciones técnicas diversas, lo que se traduce en la imposición de barreras de facto
al despliegue de infraestructura. Pues adaptarse a tantos enfoques normativos diversos
implica para los operadores la generación de planes de expansión comercial y técnica
absolutamente distintos para cada Municipio. Lo anterior, sin contar con el desgaste y
dificultad de uniformizar procedimientos administrativos y el consecuente aumento en
costos de operación y retraso en los procesos de expansión.
139. En tercer lugar, encontramos en el ámbito de las normas de protección al
medio ambiente un énfasis claro en la preeminencia de las facultades del nivel
nacional sobre el local, lo cual riñe con la situación actual, en la que cada
autoridad municipal define sus propios criterios. La Constitución Nacional, en sus
artículos 79 y 80 dispone que “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano y
corresponde al Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.” La Ley 388 de 1997 a
su turno limita el contenido de los planes de ordenamiento territorial en su componente
ambiental al establecer que dichos planes “deberán tener en cuenta las siguientes determinantes,
que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la
Constitución y las leyes: 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los
recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) Las directrices, normas y
reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema
Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo
con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas de
estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en
lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales (…).” 140.
En este punto particular (el de la protección del medio ambiente), las
autoridades locales tienden a aplicar de manera general (y en muchas ocasiones
sin fundamentos técnicos) el Principio de Precaución como medida para prevenir
potenciales riesgos a la salud humana. El artículo 1º, numeral 6º de la Ley 99 de 1993
replica el principio internacional de Precaución de acuerdo con el cual “cuando exista
peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.” Este
principio tiende a ser usado como argumentación por parte de Concejos Municipales y
Oficinas de Planeación para establecer normas que restringen la instalación de antenas en
ciertos lugares (en cercanía de colegios, centros geriátricos y otros), sin atender al hecho
de que tanto a nivel internacional como nacional (mediante el Decreto 195 de 2005) se
han establecido los parámetros científicos con base en los cuales se debe analizar la
potencial peligrosidad de una instalación de telecomunicaciones.
141.
Con base en la prevalencia de las competencias nacionales y la existencia de
parámetros científicos reconocidos a nivel internacional (en recomendaciones de
la UIT y estudios de la OMS), se debería dar aplicación rigurosa al Decreto 195
de 2005 y la Resolución 1645 de 2005. El decreto 195 y la Resolución 1645 de 2005
traen una definición minuciosa de los límites de exposición de las personas a campos
electromagnéticos y definen procedimientos para la instalación de estaciones
radioeléctricas, sustentados en amplios estudios hechos a nivel internacional por la UIT y
la OMS.
142.
En cuarto lugar, el marco general normativo está conformado igualmente por
las normas sobre seguridad aeronáutica, las cuales tienen un carácter prevalente
sobre cualquier principio de desarrollo urbano. El Código de Comercio, en sus
artículos 1776 y 1777 trae la definición según la cual la Aeronáutica Civil se declara de
utilidad pública y define que “el Gobierno podrá prohibir, condicionar o restringir, por razones de
interés público la utilización de los espacios, la navegación aérea sobre determinadas regiones, el uso de
ciertas aeronaves o el transporte de determinadas cosas.” En diferentes normas y Reglamentos
Aeronáuticos se ratifica que cualquier tipo de normatividad asociada al ordenamiento
territorial o la salud debe supeditarse ante todo a las normas expedidas por la
Aeronáutica Civil. En este orden de ideas, las administraciones locales no pueden definir
normas de seguridad (por ej. en cuanto a altura o ubicación) distintas a las de la
Aeronáutica, y en lo que atañe a mimetización, cualquier política o normatividad en la
materia debe ser concertada a nivel nacional y de manera previa con la Aeronáutica. En
esta materia el caso de Bogotá es particularmente complejo en la medida en que la
administración distrital ha asumido amplias competencias sobre la política de
mimetización y se encuentra a punto de expedir normas obligando a los operadores a
mimetizar de manera indiscriminada sus redes inalámbricas, lo cual supone inversiones
millonarias y riesgos a nivel técnico.
143.
En quinto lugar, se debe enmarcar cualquier proceso normativo en la
reglamentación sobre requisitos y procedimientos para la expedición de permisos
de instalación de infraestructura. Es necesario señalar que existe una confusión
en la mayoría de los entes territoriales sobre el tipo de permiso y normatividad
aplicable a dichos permisos. Los entes municipales no diferencian claramente: (i)
las licencias urbanísticas de construcción, (ii) las licencias para la intervención
del espacio público y (iii) los permisos para instalación de infraestructura en
casos distintos a los dos anteriores (por ej. en el caso de antenas sobre edificios).
Las licencias y permisos urbanísticos que deben obtener los operadores de
telecomunicaciones para la instalación de infraestructura son de tres tipos: (i) licencias de
construcción, que son las autorizaciones previas “para desarrollar edificaciones, áreas de
circulación y zonas comunales en uno o varios predios” (tal y como ocurre por ejemplo en el caso
de torres sobre suelo). Las licencias de construcción se encuentran reguladas a nivel
nacional por el Decreto 1469 de 2010, su alcance está claro y la competencia para su
otorgamiento está concedida de manera expresa a los curadores urbanos. Estos
funcionarios, a su vez, deben otorgar las licencias con base en las normas de uso de suelo
definidas por las administraciones locales; (ii) licencias de intervención y ocupación del
espacio público, que son las autorizaciones previas “para ocupar o para intervenir bienes de uso
público incluidos en el espacio público” (tal y como ocurre cuando es necesario subterranizar
infraestructura). Las licencias de intervención y ocupación del espacio público se
encuentran reguladas a nivel nacional por el Decreto 1469 de 2010, y su competencia
está en cabeza de los municipios y distritos, que la ejercen usualmente a través de sus
oficinas de planeación; (iii) por último, tenemos la normatividad y prácticas asociadas a la
instalación de infraestructura que no corresponde a intervención del espacio público ni a
licencias de construcción. Así, el decreto 992 de 1996, reglamentario del Decreto Ley
2150 de 1995, buscó traer claridad sobre el punto al reconocer la diferencia entre las
licencias urbanísticas y los permisos para la instalación de antenas u otros elementos,
introduciendo un artículo con el
que facultó a las administraciones municipales y
distritales para “para aprobar el diseño de los elementos de amoblamiento urbano y la ocupación
temporal o permanente del espacio con redes de servicios públicos y comunicaciones, antenas parabólicas,
repetidoras, etc., cuando ello se requiera”. Sin embargo, dicho artículo fue derogado por el
decreto 1052 de 1998, quedando entonces un vacío en cuanto a la definición expresa de
competencias con base en las cuales las autoridades municipales definen lo atinente a la
ocupación temporal o permanente del espacio con redes de servicios públicos y
comunicaciones, antenas parabólicas, repetidoras etc.
Propuesta
144.
El Código de Buenas Prácticas debe incluir una explicación y aclaración de
las competencias a cargo de las diferentes autoridades, separando aquello que es
del resorte del Gobierno Nacional o de alguna otra entidad del orden nacional, de
aquello que le compete regular a los entes territoriales. Esta distribución de
competencias debería operar en términos generales como se indica a continuación:
TEMA
COMPETENCIA
HERRAMIENTA
NORMATIVA
Política sobre masificación Gobierno
Nacional
de las TICs y definición de Ministerio de TICs
indicadores (que lo hagan
– Política (Plan Vive Digital)
exigible)
para
los
Conpes
entes
territoriales
Lineamientos
guiar
territorial
el
que
deben Gobierno
Nacional
– Código de Buenas Prácticas
ordenamiento Ministerio de TICs – CRC
frente
a
la – ANE en concurso con
instalación de infraestructura
actores
interesados
y
entidades territoriales según
Documento
de
Política
Pública de Infraestructura
de UNE.
Impacto sobre la salud
Gobierno
Nacional
– Decreto
Ministerio
de
y reglamentarias, o aquellas que
eventualmente
TICs
195
y
normas
Ministerio las sustituyan en caso de que
de Salud
se
defina
que
herramienta
es
para
una
aportar
claridad al marco jurídico de
despliegue de infraestructura
Requisitos de seguridad y Gobierno
Nacional
– Decreto o Resolución y en el
técnicos de las instalaciones
de
– caso
Ministerio
Aeronáutica Civil
TICs
de
la
Aeronáutica
Reglamentos Técnicos, en los
que
se
definan
las
características técnicas que
deben
cumplir
las
instalaciones de acuerdo con
el tipo de tecnología
Normas de uso del suelo
Municipios
que
podrán Acuerdos
del
Concejo
y
considerar los lineamientos Decretos
de
la
Alcaldía,
generales de instalación de atendiendo a limitaciones de
infraestructura
dispuestas competencia
en las normas nacionales.
atendiendo
reseñados
a
y
buenas
prácticas consignadas en el
Código de Buenas Prácticas
Aclaración
de
las Gobierno
Nacional
– Modificación
del
Decreto
competencias nacionales y Ministerio de TICs
195 (artículo 16), basado en
municipales en relación con
lo establecido en el Código
la definición de requisitos
de Buenas Prácticas expedido
para licencias o permisos de
por la CRC
instalación
(discriminando
licencias
de
construcción,
licencias de intervención y
ocupación
público
del
y
instalación
espacio
permisos
de
de
otros
elementos)
Cuadro 4. Propuesta de distribución de competencias entre autoridades.
Experiencia internacional
145.
El estudio de casos internacionales permite ver cómo se puede dar una mejor
práctica de la distribución de las competencias normativas en la materia entre los
niveles centrales y locales, de acuerdo con el campo de especialización de cada
entidad. Así por ejemplo, en los casos de Australia o de la India, a nivel nacional se
expiden: (i) normas nacionales sobre desarrollo del sector; (ii) código de buenas prácticas
nacional sobre todos los aspectos inherentes a la instalación de infraestructura; (iii)
normas desde el nivel central sobre temas de salud. Por su parte, las autoridades locales
tienen plenas facultades para: (i) regular los requerimientos netamente urbanísticos (y
para ello pueden hacer uso de las recomendaciones contenidas a nivel del Código de
Buenas Prácticas) y (ii) para reglamentar y otorgar los permisos locales.
Análisis de utilidad
146.
La re-definición o aclaración de las competencias en cabeza de los entes
nacionales y territoriales permite esperar una definición más rigurosa y adecuada
de las reglas para la instalación de infraestructura. En la actualidad, la falta de
certeza sobre la distribución de competencias ha hecho que los municipios en algunos
casos interpreten que deben regular todos los aspectos inherentes al despliegue de
infraestructura, y en su labor de regulación adoptan una aproximación conservadora y
preventiva en la regulación de los aspectos ligados al despliegue de infraestructura. Estos
desarrollos responden a: (i) la falta de información técnica suficiente y a (ii) la necesidad
de responder a las inquietudes permanentes de la comunidad. La divulgación, mediante
el Código de Buenas Prácticas, del esquema claro de competencias, atribuyendo a cada
entidad aquello que es de su resorte y sobre lo cual tiene el conocimiento especializado,
permitirá una racionalización en la definición de los requisitos, así como una mayor
agilidad al permitir que la entidad respectiva asuma la validación del requisito
correspondiente (así, no tendrían ya los entes de planeación que entrar a analizar normas
técnicas sobre impacto a la salud, ni requerimientos técnicos esenciales de las
características de las antenas o torres por ejemplo).
Análisis de requisitos exigidos para la aprobación de
despliegue de nueva infraestructura: en un gran número
de municipios los requisitos se caracterizan por ser
excesivos y en muchos casos dichos requisitos no son
pertinentes para evaluar la instalación de nueva
infraestructura.
Diagnóstico
147.
Las normas y procedimientos para la obtención de permisos urbanísticos son
en gran número de municipios inadecuados tanto para facilitar el despliegue de
infraestructura como para cumplir con los objetivos de protección de la salud y
de desarrollo urbano armónico. Los requisitos tienden a ser excesivos y anti
técnicos por diversas razones: (i) por la confusión que existe entre los diferentes
tipos de permisos (de acuerdo con el tipo de red y de intervención requerida para
su instalación); (ii) por la confusión existente entre las competencias del nivel
nacional y del nivel local, o (iii) por el desconocimiento de los aspectos técnicos.
Así por ejemplo, encontramos problemas tales como: (i) la solicitud de documentación
excesiva, que no se relaciona con el tema de la infraestructura (comprobar el pago del
predial de los últimos 5 años, presentar permisos de las copropiedades); (ii) la definición
de exigencias de instalación que no están soportadas en fundamentos técnicos (altura
máxima de una instalación, distancia mínima entre diferentes antenas); (iii) la exigencia de
obtener licencias de construcción en casos en los que de acuerdo con las normas legales
ello no procede (es decir, en los casos de instalación de antenas sobre edificios); (iv) la
revisión de los aspectos técnicos (evaluación estructural, diseño etc.) de acuerdo con
criterios subjetivos, que cambian de funcionario en funcionario.
148.
Esta diversidad y antitecnicismo en los requisitos y procedimientos genera
altos costos tanto para los operadores como para la comunidad pues: (i) los
operadores se ven enfrentados al retraso y en algunos casos a la imposibilidad de
obtener los permisos requeridos y (ii) ello se traduce en la imposibilidad para la
comunidad de acceder a más y mejores servicios.
Propuesta
149.
A continuación se presenta una clasificación del tipo de requisitos usuales, la
problemática asociada y la propuesta para ser incluida en el Código de Buenas
Prácticas. Debemos anotar que esta clasificación y análisis debería hacerse de manera
separada para cada tipo de permiso (licencia de construcción, licencia de intervención y
ocupación del espacio público y permiso de instalación de infraestructura de
telecomunicaciones). Sin embargo, dado que en un gran número de municipios se
confunden los tres tipos de permisos, se hará una clasificación única general.
TIPO DE
REQUISITO
JURÍDICO
REQUISITO
ESPECÍFICO
Certificado de existencia y
representación
del
solicitante y poder de quien
presenta la solicitud
Certificado de libertad y
tradición
Certificado catastral
Licencia de construcción
del inmueble (en el caso de
antenas)
NECESIDAD
JURÍDICO
Comunicaciones a vecinos
NO
OTROS
Licencia de construcción
previa para todos los casos
(incluida instalación de
antenas sobre edificios)
SI cuando se
requiere
JURÍDICO
JURÍDICO
JURÍDICO
TECNICO
Evaluación estructural
PROPUESTA
SI
SI
SI
SI
NO en los casos
de instalación de
antenas sobre
edificios
SI
Es vital capacitar a las administraciones locales
para que tengan claridad sobre los 3 tipos
distintos de licencias y permisos, y que se
aclare a nivel general que no siempre procede
la obtención de una licencia de construcción
y/o de ocupación de espacio público.
Se supliría con la ubicación de un aviso en el
predio.
Esto equivale a confundir las características de
la licencia de construcción con los permisos
para instalación de antenas.
Este y los siguientes requisitos técnicos son
necesarios. Sin embargo, la dificultad se
presenta al momento de la evaluación por
parte de cada funcionario (criterios
subjetivos). Se propone buscar un organismo
TECNICO
TECNICO
TECNICO
TECNICO
Diseño de la torre o antena
Estudio de suelos
Estudio de cimentación
Diseño de la torre o
monopolo
Evaluación de cargas
Garantía de no interferencia
Planos del IGAC con
identificación de puntos
Ubicación georreferenciada
SI
SI
SI
SI
OTROS
Publicación en un diario de
amplia circulación
NO
OTROS
OTROS
Plano de loteo
Recibo de pago del predial
SI
NO
OTROS
Actas de Asambleas de
copropiedad
NO
TECNICO
TECNICO
OTROS
OTROS
SI
SI
NO
NO
técnico a nivel nacional que certifique los
estudios realizados, de manera que la
autoridad municipal no deba entrar a revisar
cada estudio sino revisar que esté el visto
bueno otorgado por dicho organismo técnico.
Otra alternativa es que el Comité
Interinstitucional puede crear una oficina de
asesoramiento técnico que supla esta
necesidad y que establezca un manual
uniforme de análisis de las condiciones
técnicas.
Mismo comentario
Mismo comentario
Mismo comentario
Mismo comentario
Mismo comentario
En la revisión previa en la Aeronáutica ya se
presenta y evalúa este requisito
En la revisión previa en la Aeronáutica ya se
presenta y evalúa este requisito
Es un mecanismo ineficiente, que no tiene
ningún efecto. Se propone reemplazar por un
aviso en el lugar de la instalación
Esto equivale a convertir la oficina de
planeación en una ventanilla única en la cual
se evalúan aspectos distintos al urbanístico, tal
como este aspecto fiscal
Se trata de un elemento de la relación
contractual entre el operador y el privado. Se
sugiere que el operador certifique que tiene
todos los permisos necesarios, so pena de
revocatoria de la licencia o permiso.
Cuadro 5. Requisitos usuales para instalación de infraestructura y propuesta
de simplificación.
Experiencia internacional
150.
La “Western Australian Planning Commission” ha expedido normas como el
“Planning Bulletin” No 46 del año 2000, o el “Statement of Planning Policy No.
5.2” en el cual sugiere unos criterios de estandarización de requisitos. En
particular, el Statement of Planning Policy No. 5.2 tiene como uno de sus objetivos
primordiales “promover una aproximación consistente en la preparación, análisis y decisión de los
permisos de las autoridades de planeación para la aprobación de instalación de infraestructura.” En
consonancia con ello, el documento trae una lista exhaustiva de los requisitos y pasos a
seguir para dichos permisos, clasificando dichos requisitos según el tipo de
infraestructura.
Análisis de utilidad
151.
La estandarización de los requisitos y trámites específicos para la obtención
de los permisos permitirá: (i) eliminar la barrera que se crea a la masificación de
las TICs mediante la imposición de requisitos de difícil o imposible
cumplimiento (ii) hacer más eficiente y ágil el proceso de expansión de TICs,
con los consecuentes beneficios para la comunidad y los municipios en general
(iii) suministrar a los funcionarios municipales un marco legal claro y seguro para
ellos (en términos de sus responsabilidades) que les permita adoptar prácticas de
autorización más eficientes sin por ello asumir riesgos en su gestión.
Mejores Prácticas en interlocución con Stakeholders
3
Capítulo 3. Mejores prácticas en interlocución con
stakeholders
Introducción
152.
Este capítulo presenta propuestas respecto al tipo de relación que deben tener
los operadores con agentes relevantes dentro del proceso de instalación de
infraestructura. En particular se abordan las relaciones de los operadores con las
comunidades locales y con las autoridades territoriales. Se exploran los temas centrales
que deben tenerse en cuenta en cada caso y a partir del diagnóstico de la situación actual
se proponen prácticas que pueden adoptar los operadores con el fin de reducir las
barreras que se presentan por la ausencia de relación o de coordinación con otros
agentes.
153.
El objetivo es sentar las bases iniciales para el diseño de una estrategia de
intervención y manejo de las barreras que se generan en la relación con
interesados en los procesos de instalación de infraestructura.
154.
Se presentan dos secciones, la primera dedicada exclusivamente a la relación
con las comunidades locales, la segunda con las autoridades locales.
S
ección 1: Relación con comunidades
locales
Primera sección
Relación con comunidades locales
Propuesta frente a la relación con las comunidades:
-Los operadores deben tener un rol más activo de cara a la comunidad,
pero de la mano de las autoridades nacionales y municipales, para evitar la
negociación operadores-comunidad, para eso pueden hacer uso de las
jornadas de capacitación propuestas en el Documento de Política Pública
de UNE. Este rol debe basarse en:







Fortalecer sustento técnico
Socializarlo de manera comprensible para la comunidad
Trabajar de la mano de los municipios
Adelantar más capacitaciones y divulgaciones
Actuar con transparencia (portales con información actualizada
de manera permanente)
Adelantar monitoreos cuando sea requerido
Estrategias puntuales para “grupos sensibles”, de la mano de las
autoridades municipales.
Diagnóstico
155.
Uno de los aspectos cruciales para lograr consenso en la estructuración de
una política pública integral en la cual se comprometan los entes territoriales es
el tema de la relación con las comunidades locales y la atención cuidadosa de sus
inquietudes. La experiencia de los operadores enseña que la comunidad en general tiene
una alta prevención hacia la instalación de cualquier tipo de infraestructura, y que esta
prevención es amplificada por los medios de comunicación. Sus inquietudes primordiales
se concentran en:
Salud: efectos de las radiaciones sobre la salud humana, y de manera particular sobre los
niños y adultos mayores. Se debe anotar que la preocupación está centrada no sólo en la
emisión de las antenas sino también de las plantas y demás elementos conexos a la
infraestructura instalada.
Aspectos urbanísticos: la estética de la ciudad, de sus barrios, y en particular la
afectación de las zonas residenciales.
Seguridad: la afectación a las estructuras sobre las cuáles se instalan (por ej. azoteas de
edificios) y sobre las personas (en caso de fallas en la estabilidad).
156.
El tratamiento que se le ha dado en Colombia a la relación con las
comunidades está caracterizado por el establecimiento de unas normas y
procedimientos que a nivel formal parecen generar mecanismos para equilibrar la
necesidad del desarrollo de las telecomunicaciones con las inquietudes de la
comunidad. Las soluciones que se dan a nivel normativo son:
157.
Obligación de las Alcaldías y oficinas de Planeación de desarrollar procesos de
participación en la construcción de las normas urbanísticas que permitan llegar a
soluciones convenientes tanto para la comunidad como para los operadores.
158.
Reconocimiento de los derechos a la salud, a un ambiente sano, a un desarrollo
urbano que posibilite a los habitantes el acceso a los servicios públicos domiciliarios, así
como a un mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Un ejemplo de ello es la
Ley 388 de 1997.
159.
Por ejemplo, en lo que atañe a la salud, el decreto 195 de 2005 contiene los
límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos. Sin embargo, el
mensaje es excesivamente técnico, de bajo impacto y poco apropiado para los entes
territoriales y la comunidad, los cuales operan más desde un tema de presiones
comunidad-operadores-necesidad de comunicaciones. Así por ej. en el caso de Santa
Martha la negativa de la administración a la legalización de antenas se mantuvo sólo hasta
el momento en el cual la misma comunidad reclamó por la pésima calidad en las
comunicaciones.
160.
A pesar de esas herramientas formales, las Alcaldías y Oficinas de Planeación
en muchos casos no vinculan a los operadores a los procesos de concertación, y
cuando lo hacen, tienden a atender con mayor facilidad las demandas de
restricción de despliegue de redes. Lo anterior se da porque las entidades: (i) no
cuentan con una política pública clara sobre el tema; (ii) carecen de suficientes
conocimientos técnico-normativos y (iii) a nivel político, tienen un mayor incentivo a
promover la aprobación de la comunidad de su gestión.
161.
Las medidas tomadas a nivel local por Concejos Municipales y Alcaldías en
los POT y/o en los Esquemas de Ordenamiento Territorial de cada Municipio se
concentran en: (i) restringir la instalación de antenas a una distancia superior a 200 o
250 metros de, entre otros, colegios, universidades, hospitales, iglesias y cárceles; (ii)
prohibir la instalación en zonas residenciales (sobre este último punto, cabe señalar que
esta prohibición en zonas residenciales obedece tanto a la preocupación por los efectos
sobre la salud, como por el impacto urbanístico, sin que se diga de manera clara en cada
caso la fundamentación para la restricción); (iii) solicitar medidas indiscriminadas (esto
es, que no toman en cuenta particularidades) para reducir el impacto urbanístico, tales
como subterranización, mimetización y camuflaje, y (iv) exigir requisitos técnicos
excesivos, cuya validez en muchos casos queda sujeta a la decisión discrecional del
respectivo funcionario.
162.
Estas medidas no cuentan con sustentos claros a nivel técnico-normativo. Así,
tanto los concejos al discutir las normas de los POT y/o de los EOT, como las Alcaldías
y las Oficinas de Planeación al reglamentar, establecen en sus considerandos principios
de carácter absolutamente general relacionados con la salud y el medio ambiente, pero
sin fundamentar de manera clara las razones para las medidas específicas. En particular,
en ninguna de las normas se aclara porqué no se toman como referente los límites de
exposición establecidos a nivel nacional por el decreto 195 de 2005. Tampoco se
encuentran fundamentos técnicos sobre las razones que llevan a prohibir la instalación
de cualquier infraestructura de telecomunicaciones en zonas residenciales, siendo en
muchos casos una reacción a la presión de la comunidad.
163.
Adicionalmente, en la reglamentación de los procesos de obtención de
permisos locales, las administraciones exigen a los operadores notificar a los
vecinos potenciales de la infraestructura a instalar y adelantar procesos de
socialización. En la medida en que estos procesos no vienen respaldados por los
Municipios, se convierten en escenario de negociaciones directas vecinos-operadores que
usualmente solo logran acrecentar la desconfianza de los residentes de las diferentes
zonas.
Propuesta relativa a protección a la salud
164.
En lo que tiene que ver con la protección a la salud humana, es necesario que
las autoridades nacionales produzcan y difundan información confiable en torno
a los tipos de radiaciones que produce la industria de TICs y sus riesgos
asociados. La ANE y la CRC deben continuar coordinar un programa de difusión de
información hacia las entidades territoriales y la comunidad, por medio del cual estas
puedan enterarse con fundamentos técnicos, pero con un mensaje comprensible, sobre
los riesgos reales de las emisiones que producen las instalaciones de telecomunicaciones.
165.
Por su parte, los operadores deben garantizar que sus instalaciones cumplen
con las normas de niveles de emisión. Por medio de comunicados públicos, que
fomenten la transparencia de los operadores, se debe informar a la comunidad el tipo de
infraestructura que se instala, y en apoyo con los programas públicos propuestos antes,
se debe expresar el tipo de riesgo que tiene la infraestructura. Adicionalmente, los
operadores deben tomar las medidas necesarias para evitar que el público tenga acceso a
las zonas de mayor radiación cuando ella genere un impacto relevante sobre la salud.
166.
En todo caso, debe garantizarse que la información se difunda de una manera
sencilla, comprensible para la comunidad. Más allá de los niveles de radiación, se
deben dar explicaciones simples para, por ejemplo, concientizar tanto a las
administraciones municipales como a la comunidad que las antenas deben estar en
lugares en los que técnicamente la señal funcione (sin obstrucciones) y que en la medida
en que (i) no haya obstrucciones (ii) haya mayor número de celdas cercanas, es posible
que la radiación sea menor. Incluso, se debe hacer énfasis en el hecho de que en las
zonas de menor uso las celdas son de mayor tamaño y alcance, generan mayor radiación
y están sobre torres y antenas de gran tamaño e impacto visual.
167.
Adicionalmente, se debe fortalecer la transparencia por medio de la
información constante. Se recomienda a los operadores mantener información
actualizada sobre los últimos estudios en la materia y,
en caso de ser solicitado,
suministrar a quien lo requiera la información detallada sobre las características técnicas
de su instalación.
168.
También se recomienda reconocer la existencia de “lugares sensibles”
(“community sensitive locations”) tales como colegios, hospitales, universidades.
En estos casos, más allá de los argumentos técnicos, se deben desarrollar estrategias
orientadas a reducir el impacto psicológico. Se deben desarrollar estrategias más
puntuales que pueden involucrar acciones tales como mediciones permanentes o
puntuales de niveles de emisión, en un esquema de transparencia y publicidad. Lo
anterior no elimina la necesidad de que las autoridades competentes en cada Municipio
desarrollen sus propias mediciones y monitoreos, y de hecho éste es considerado un
elemento fundamental para generar confianza por parte de la comunidad.
169.
Por último, existe la posibilidad de realizar mediciones en casos de extrema
sensibilidad y preocupación y se puede mantener esa información disponible
para el público.
Experiencia Internacional en protección a la salud
170.
En lo que tiene que ver con protección a la salud, en todos los países
consultados existe una centralización de las normas sobre niveles de emisión,
adoptando de manera general recomendaciones del ICNIRP (Internacional
Commission on Non-Ionizing Radiation Protection) y la OMS (Organización
Mundial de la Salud). Sin embargo, resulta claro de la experiencia de los distintos
países (Australia, India, Reino Unido, España, Argentina) que la barrera no existe en el
nivel técnico sino en los mecanismos de socialización y discusión con la comunidad. Así,
en países como Argentina, Australia y España encontramos puntos comunes tales como:
(i) existe el soporte normativo a nivel central (tal y como ocurre en Colombia con el
decreto 195 de 2005 y normas reglamentarias); (ii) el Estado mismo, a nivel central o a
nivel de las entidades territoriales, adopta mecanismos de información a la comunidad.
171.
Un ejemplo de lo anterior es el proyecto consultateleco de la comunidad de
Andalucía en España, donde la autoridad regional impulsó un portal en el que las
autoridades locales pueden encontrar toda la información técnica necesaria para
el despliegue de redes, incluyendo el tema de las radiaciones. El portal, cuya
dirección es www.consultateleco.es, es de fácil acceso y entrega información en términos
comprensibles, permitiendo a las autoridades el ejercicio de una función regulatoria
sustentada y unificada.
172.
Además, los operadores juegan un rol activo, (mediante la difusión de
información, realización de campañas, distribución de cartillas etc.), pero
siempre de la mano de las autoridades nacionales y locales. Este punto es de
trascendental importancia. Dada la interrelación entre las competencias de los diferentes
actores (el Gobierno Nacional, los entes territoriales y los operadores) es indispensable
que la definición de la política y la expedición de normas a nivel nacional o local se
produzca en un marco de estrecha negociación y relación entre todos los actores. Esto es
vital tanto para asegurar la legitimidad del esquema como para que las normas y
procedimientos sean adecuados a la realidad local, generando confianza en temas tan
sensibles como la protección a la salud humana.
173.
En especial debe hacerse énfasis en que: (i) No todos los elementos de las redes
TICs generan radiaciones. Deben hacerse distinciones claras respecto a cuáles lo hacen y
cuáles no; (ii) como regla general, los elementos de red que generan radiaciones, lo hacen
en una proporción que no representa daños a la salud humana. El cuadro 2 amplía la
explicación sobre los tipos de radiaciones existentes.
Radiación
que Radiación
Las frecuencias a las que se propagan estas
representa
un ionizante
radiaciones son tan altas que tienen la posibilidad
peligro para la
de alterar el estado de las células, causando
salud
alteraciones en el ADN.
Estas radiaciones las generan por ejemplo
equipos de rayos X.
Radiación
NO
que Radiación
no Las frecuencias de este tipo de radiación son muy
representa ionizante
bajas, no tienen el potencial de causar un efecto
un peligro para
ionizante, es decir de modificar las células.
la salud
Estas radiaciones las generan los equipos de
telecomunicaciones.
Cuadro 6. Tipos de radiación. Elaboración propia a partir de información de:
http://www.consultateleco.es/faqs/¿que-diferencia-hay-entre-las-emisionesionizantes-y-las-no-ionizantes
Propuesta relativa a la preocupación por el impacto urbanístico y la seguridad
174.
Se ha hecho énfasis en que las preocupaciones entre los miembros de la
comunidad por el impacto y la seguridad de la infraestructura generalmente no
tienen un sustento técnico, sino que corresponden a mitos surgidos por el
desconocimiento de la realidad técnica. De esa manera, la propuesta en este punto
consiste en el diseño de una estrategia de generación de confianza a partir de la
transparencia y el mejor relacionamiento con la comunidad.
175.
Los
operadores
organizaciones
deben
destinar
recursos
humanos
dentro
de
sus
para coordinar los procesos de relacionamiento con la
comunidad. Es necesario que existan oficinas de contacto con las comunidades, desde
las que se coordinen de manera centralizada los procesos de acercamiento con las
comunidades. Ello garantiza la existencia de un estándar único y de una asignación más
eficiente de recursos. La dispersión de esta competencia al interior de las compañías lleva
a que en el mediano plazo los procesos de negociación se adelanten de forma
desordenada, generando mayores barreras y desconfianza por parte de las comunidades
locales.
176.
La creación de este tipo de dependencia ayudará a: (i) Enfocar los programas de
responsabilidad social que habitualmente impulsa el operador, para que de manera
estratégica sirvan para mejorar la relación con aquellas comunidades más sensibles a la
instalación de infraestructura; (ii) generar estándares de negociación con la comunidad,
incluyendo los mecanismos que se utilizarán y las contraprestaciones que podrá o no
podrá conceder la empresa; (iii) crear canales de asesoramiento técnico a las entidades
territoriales, de manera que el operador pueda influir positivamente en los procesos de
regulación que se adelanten a ese nivel y (iv) fortalecer la transparencia de los operadores.
Experiencia internacional relativa a la preocupación por el impacto urbanístico y la
seguridad
177.
En países como Australia los operadores han desarrollado de manera
conjunta herramientas para generar confianza en las comunidades locales. El
“Australian Communications Industry Forum” es una agremiación de los operadores de
telecomunicaciones de ese país. Allí se han preparado herramientas como el Código de la
Industria que tiene como objetivo difundir información relevante sobre el despliegue de
las redes, incluyendo temas como el impacto sobre la salud y el entorno urbanístico. De
esa manera se crean canales de generación de confianza que ayudan a reducir la
resistencia de las comunidades a la instalación de elementos de red.
S
ección 2: Relación con autoridades
publicas
Relación con autoridades públicas.
Diagnóstico
178.
Uno de los aspectos que mayor dificultad y barreras ha generado en materia
de instalación de infraestructura es la ausencia de canales y espacios de
concertación y comunicación entre los operados, los entes nacionales y los entes
municipales. Las relaciones entre ellos se desarrollan a un nivel informal, de contacto
personal, sin un marco institucional que dé seguridad y permanencia a los acuerdos
logrados. Por otra parte, esta ausencia de mecanismos institucionales genera en las
autoridades municipales mayor dificultad para explorar alternativas y mejores prácticas,
pues la informalidad existente representa para ellas un riesgo claro de ser acusados de no
atender a sus responsabilidades en materia de ordenamiento urbano y de protección a la
salud.
Propuesta
179.
La articulación entre los operadores y las diferentes autoridades debe
desarrollarse en varios frentes, tanto a nivel de reglamentación como a nivel de
creación de escenarios de discusión y concertación y de resolución de conflictos.
Esta estrategia de articulación de los distintos niveles debe incluir: (i) la generación de
espacios de discusión y concertación para proyectos específicos, promovidos desde el
nivel central, que permitan la participación de todos los sectores en la discusión tanto del
Código de Buenas Prácticas como de futuras propuestas y discusiones; (ii) la creación de
un Comité Interinstitucional en el que tengan representación tanto los entes nacionales
como territoriales, con un carácter más permanente, con funciones de seguimiento,
discusión, y definición de agenda regulatoria; (iii) la aclaración de las competencias en
cabeza de cada una de las entidades. Esta aclaración debe darse a nivel normativo (por
ejemplo podría evaluarse la posibilidad de hacerlo mediante una modificación del decreto
195 de 2005, en particular en su artículo 16); (iv) el fortalecimiento de las funciones de
resolución de conflictos en cabeza de la CRC, en particular en su rol de segunda instancia
para “Resolver recursos de apelación contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones.”
Bibliografía
Documentos
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Legislación y normativa
Códigos y Leyes:
República de Colombia: Código de Comercio.
República de Colombia: Código de Recursos Naturales.
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 99 de 1993
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 388 de 1997
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 555 de 2000
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 680 de 2001
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 1151 de 2007
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 1341 de 2009
República de Colombia, Congreso de la República: Ley 1450 de 2011. Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014: Prosperidad Democrática
Decretos nacionales:
República de Colombia, Presidencia de la República: Decreto Ley 2150 de 1995
República de Colombia, Presidencia de la República: Decreto 195 de 2005
República de Colombia, Presidencia de la República: Decreto 1469 de 2010
Otra normativa:
República de Colombia, Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá
D.C.: Resolución 033 de 2001
República de Colombia, Alcaldía Municipal de Popayan: Circular 21 de febrero de 2005.
República de Colombia, Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.: Decreto Distrital 317 de 2006.
República de Colombia, Alcaldía Municipal de Santiago de Cali: Decreto Municipal 546 de
2008.
República de Colombia, Concejo Municipal de Calarcá, Quindío: Acuerdo del 14 de
diciembre de 2009.