Etude d`évaluation des mesures communautaires dans le secteur

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Estudio de evaluación de las medidas comunitarias en el
sector de forrajes desecados
AND-International (París), COGEA (Roma), Universidad de Lleida (España) y Servicio de
asesoramiento agrícola danés (Aarhus)
para la
Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea
Síntesis
1.
ASPECTOS ECONÓMICOS DEL SECTOR DE FORRAJES DESECADOS
En 2005-2006 la producción de forrajes desecados en la UE-25 fue de 4,5 millones de
toneladas (80% de alfalfa y 20% de hierba). Esta producción correspondía a 17
Estados miembros, entre los cuales figuraban los ocho países elegidos para el
análisis, que representan más de un 97%. España es el primer país productor (45%),
delante de Francia (24%), Italia (15%) y Alemania (7%). Los Países Bajos, Dinamarca,
el Reino Unido y la República Checa representan, juntos, un 8% del total. Más de la
mitad de la producción se concentra en tres cuencas: el Valle del Ebro, el Valle del
Po, y la región Champaña-Ardenas.
El volumen de negocios del sector en 2005-2006 se estima en 550 millones de euros,
lo que representa un 0,9% del volumen de negocios del sector de fabricación de
alimentos para el ganado en Europa. El empleo asociado representa alrededor de
4 500 empleos a tiempo completo, de los cuales 1 200 en sectores conexos, al
servicio directo de la actividad.
Con 430 000 hectáreas, el sector de forrajes desecados sólo representa menos de un
1% de los terrenos cultivados cada año con forraje verde en la UE-25 (incluidas las
superficies de pastos).
En cuanto a la alfalfa, el secado afecta al 23% de la superficie.
Los forrajes desecados aportan un 15% de las proteínas vegetales utilizadas en la
UE-25. El forraje desecado se consume tal cual, sin adiciones o mezcla con otras
materias, en un 70% de los casos. La salida principal es la cría de vacas lecheras
(63%). Las ganaderías ovinas y caprinas lácteas representan un 18% de las ventas, y
la cría de conejos, un 10%.
Los puntos fuertes de los forrajes deshidratados mencionados por los compradores
son la conservación, la regularidad y la excelente calidad sanitaria. Además de un
elevado índice de proteínas, las leguminosas y otras gramíneas deshidratadas
proporcionan a los rumiantes fibras, calcio y otros valiosos nutrientes (Omega 3).
Su principal punto débil es su elevado coste de producción respecto del precio de su
principal sustituto en la cría de ganado: la soja.
Las oportunidades de desarrollo y evolución para el sector de los forrajes desecados
están vinculadas al aumento de la demanda del sector de la equitación, a la utilización
de la biomasa como fuente de energía y a la mejora del balance térmico (y de las
emisiones de CO2) de las fábricas.
Los peligros a los que puede verse confrontado el sector son el aumento del coste de
la energía, la importancia del contenido de CO2 y la aparición de nuevos sustitutos
(subproductos del sector de biocarburantes).
2.
EVALUACIÓN DE LA OCM DEL SECTOR DE FORRAJES DESECADOS
2.1. LA OCM DE LOS FORRAJES DESECADOS
La política de apoyo a la producción de forrajes desecados existe desde 1975. Los
2
considerandos del Reglamento inicial ponen de relieve el objetivo de desarrollo de la
producción de proteínas vegetales, para paliar el déficit comunitario.
El apoyo se realizó en el sector de transformación y el régimen experimentó varios
cambios hasta la reforma de 2003. Aplicable a partir de 2005, dicha reforma concede
una ayuda directa disociada a los productores históricos y armoniza los importes
asociados concedidos para los dos tipos de transformación: deshidratación de los
forrajes verdes y trituración de los forrajes desecados al sol (33 euros/tonelada de
producto terminado).
El sistema de apoyo se basa a partir de 1995 en el establecimiento de una cantidad
máxima garantizada (CMG), dividida en cantidades nacionales garantizadas (QNG).
Se constata que el volumen de producción se establece al nivel de la CMG, mientras
que la tasa de utilización de las QNG es muy variable: los Estados miembros que
gozan de un clima mediterráneo han desarrollado su producción, mientras que ha
disminuido la producción de los Estados miembros del Norte y el Este.
2.2.
2.2.1.
RESPUESTAS A LAS PREGUNTAS EVALUATIVAS
Tema 1: Eficacia de la ayuda antes y después de la reforma.
P 1 - ¿En qué medida el dispositivo ha contribuido a mejorar la oferta de alimentos
ricos en proteínas destinados a las producciones animales?
• La OCM ha permitido el desarrollo y el mantenimiento del volumen de producción,
por encima de la cantidad máxima garantizada.
• Los forrajes desecados son productos apreciados por los usuarios, en función de
su precio y no solamente por su riqueza en proteínas.
• Los precios vienen determinados por el mercado. Los segmentos cualitativos, que
permiten una política de precios más elevados, representan aproximadamente el
20% de los volúmenes producidos.
P 2 - ¿En qué medida ha contribuido el dispositivo a fomentar una oferta regular de
forraje verde a los transformadores?
La pérdida de rentabilidad del sector, debida en parte a la reducción de la ayuda
comunitaria desde 1995 y al encarecimiento de la energía, ha llevado al cierre de
numerosas instalaciones y la desaparición de muchas empresas, con la consiguiente
disminución de la producción.
Esta pérdida de rentabilidad se repercute esencialmente hacia atrás: se constata una
fuerte reducción de los precios ofrecidos a los productores. Estos precios poco
atractivos se traducen en una reducción del suministro. Los Estados miembros del Sur
no sufrieron esta evolución, debido a sus menores costes de transformación.
La reforma de 2003, aplicada en 2005 y 2006, acentuó esta tendencia: la reducción
del precio ofrecido a los productores afectó esta vez a los Estados miembros del Sur.
Así pues, el dispositivo permitió la subsistencia de una parte del sector en los países
del Norte hasta 2005-2006, mientras que la otra parte ha desaparecido: el sistema no
ha sido siempre eficaz. La eficacia con relación al objetivo de suministro de las
instalaciones de transformación se ha reducido con la nueva reforma ya que la baja
del precio desmotiva a los productores.
P 3 - ¿En qué medida se han beneficiado del dispositivo los productores?
Aunque el dispositivo no prevea un mecanismo específico destinado a hacer
beneficiar a los productores de la ayuda a la transformación, el sistema de contratos
impuesto por el Reglamento permitió la transferencia de una parte de la ayuda a
través de los precios, establecidos por contrato a un nivel suficientemente atractivo.
Sobre la base de los datos RICA, se ha comparado la rentabilidad relativa del factor
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tierra con la del factor trabajo. Los resultados han puesto de manifiesto que, en
general, la menor utilización de mano de obra en las explotaciones forrajeras ha
permitido a los productores beneficiarse de una remuneración del factor trabajo más
elevada (y en aumento con el paso del tiempo), mientras que la rentabilidad del factor
tierra es a veces más baja. Estos resultados confirman que los productores se han
beneficiado de la ayuda a la transformación de una manera directa, a través de los
precios.
2.2.2.
Tema 2: Medio ambiente
P 4 - ¿En qué medida el dispositivo ha tenido efectos negativos en el suelo y en el
agua?
EL análisis se ha concentrado sobre todo en España, donde las condiciones
climáticas y la naturaleza de los suelos son las más problemáticas y donde en el
cultivo de forrajes se utiliza sistemáticamente agua de riego.
En general, la mayor demanda de agua de la alfalfa con relación al maíz y a los
cereales de invierno lleva a considerar que el desarrollo de las superficies forrajeras
favoreció un consumo más elevado de agua de riego en las regiones en que se da
este cultivo. En caso de abandono de la alfalfa en favor del monocultivo de maíz, el
ahorro anual de agua se estima en aproximadamente 270 millones de metros cúbicos,
lo que representa un 3,2% del consumo actual.
P 5 - ¿En qué medida el dispositivo ha llevado a un aumento no deseado del consumo
de combustible fósil? ¿Cuáles son las consecuencias para el medio ambiente?
Los consumos energéticos del sector de forrajes desecados son uno de los efectos
brutos directos de la OCM. La emisión de gases de efecto invernadero se estima en
1,6 MteCO2 si no se consideran los efectos de la reforma 2004-2005 y en 1,4 MteCO2
para la campaña 2005-2006 (la reducción se explica por la reducción del volumen
transformado).
Los combustibles fósiles representaban del orden del 90% de las fuentes de energía
del sector en 2004-2005, esto es, aproximadamente 500 000 tep. Las energías
renovables se desarrollan lentamente y de forma desigual según el Estado miembro
considerado. La OCM ha tenido un papel accesorio en la orientación de las decisiones
de carácter técnico y de la elección del combustible por parte de los beneficiarios.
La reforma de 2003 ha provocado una disminución de la fabricación de forrajes
deshidratados (menos del 6% en 2005-2006) y una baja equivalente del consumo de
combustibles fósiles, pero, sin embargo, no ha contribuido a un desarrollo significativo
del secado de forrajes al sol (salvo de forma limitada en Italia).
P 6 - ¿En qué medida el dispositivo ha tenido efectos medioambientales positivos y
cuál es el potencial de mejora de estos efectos?
La producción agrícola de forrajes verdes destinados al secado lleva asociados
efectos medioambientales positivos, innegables y significativos, que pueden
considerarse efectos brutos directos de la OCM. Dichos efectos se derivan de
numerosos factores agronómicos (los efectos positivos de los cultivos de
leguminosas, particularmente de alfalfa, son superiores a los de los prados mixtos o
de gramíneas, debido sobre todo a su capacidad de captar el nitrógeno atmosférico y
fijarlo en el suelo) y están asociados a las formas de utilización y aprovechamiento de
las tierras en cada entorno local.
Por consiguiente, su naturaleza y su amplitud son muy variables según los territorios,
especialmente en las rotaciones de los sistemas de grandes cultivos intensivos: con el
5% de la SAU en la región de Champaña, la contribución no es desdeñable y, con un
16,6% de la SAU en el Valle del Po, la contribución positiva es muy importante.
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A nivel local, el cultivo de forrajes para la deshidratación permite ahorrar cada año
alrededor de 6 000 toneladas de nitrógeno químico, 140 000 tep de combustibles
fósiles y un millón de toneladas equivalentes de CO2 de gases de efecto invernadero,
respecto de los cultivos de sustitución en cada cuenca.
A nivel mundial (cambio climático, consumo de recursos y de tierras), el balance es
mucho más incierto, en particular, debido a la evolución de los conocimientos y de los
enfoques y a la ausencia de una metodología validada a nivel internacional.
2.2.3.
Tema 3 – Eficiencia y coherencia
P 7 - ¿En qué medida el dispositivo ha sido eficiente en la realización de los efectos
buscados?
La eficiencia presupuestaria es limitada:
El análisis ha puesto de manifiesto que, antes de la reforma, la ayuda por hectárea
concedida a los forrajes desecados era muy superior a la concedida a los cultivos
alternativos (antes de la disociación: cereales, oleaginosas).
A pesar de la reducción del tipo de ayuda asociada y de la unificación entre forrajes
deshidratados y «secados al sol», introducidas por el Reglamento 1786/2003, los
costes de apoyo y de gestión se mantienen a niveles muy elevados respecto del valor
unitario de las proteínas producidas.
La encuesta de campo ha puesto de manifiesto unos costes de gestión muy diferentes
entre empresas y Estados miembros.
P 8 - ¿En qué medida el dispositivo, en su configuración actual, es coherente con los
objetivos de la PAC (tras la reforma de 2003 e incluyendo la política de desarrollo rural
2007-2013)?
1 - Coherencia del dispositivo actual con los objetivos de la PAC reformada
El dispositivo actual no es coherente con el objetivo de liberalización del mercado, ya
que la existencia de una ayuda aún asociada permite a los operadores mantener un
sistema de incitación para los productores agrícolas y, por ello, genera un efecto de
distorsión.
Dicho dispositivo sólo es coherente en parte con el objetivo de viabilidad del sector. A
nivel agrícola se observa un reforzamiento de las explotaciones, pero a nivel industrial
la disminución de la ayuda asociada ha contribuido (junto con otros factores
contextuales) a la reducción de la rentabilidad y de la viabilidad económica. Para el
futuro se prevé una decadencia rápida de numerosos operadores, sobre todo en el
Norte.
El dispositivo sólo es coherente parcialmente con el objetivo de conservación del
medio ambiente. A nivel agrícola, la disociación parcial ha implicado la reducción de la
superficie de alfalfa en algunas cuencas intensivas y su substitución por cultivos con
un mayor impacto medioambiental. A nivel industrial, la reducción relativa de los
consumos de carburante es limitada.
El dispositivo actual no es coherente con el objetivo de simplificación del sistema de
gestión, debido a la permanencia de los dos sistemas administrativos, de ayuda
disociada y de ayuda asociada.
2 - Efectos probables de una disociación total con respecto a los objetivos
En caso de disociación total se alcanzaría el objetivo de liberalización del mercado.
Sobre la viabilidad del sector: la disociación debería llevar a una muy fuerte reducción
de la actividad de transformación, sobre todo en los países del Norte. En ausencia de
una posibilidad significativa de reconversión, el cierre de la mayoría de las fábricas
llevará a una contracción de la economía y del empleo en las zonas afectadas, lo cual
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es incoherente con los objetivos y las estrategias de desarrollo rural.
Conservación del medio ambiente local: a nivel agrícola, los efectos de la disociación
total serían muy negativos debido a una reorientación de las superficies forrajeras
hacia el cultivo de cereales, oleaginosas y proteaginosas (más abonos, pesticidas,
polución y erosión, y menos biodiversidad); los efectos positivos sobre el regadío en
España serían muy limitados. Estas evoluciones son contradictorias con los objetivos
y estrategias de desarrollo rural y de desarrollo sostenible.
A nivel industrial, el cierre de las fábricas de deshidratación tendrá un impacto
positivo sobre el medio ambiente, al reducir a cero el consumo de combustibles fósiles
y las emisiones de CO2, lo cual es coherente con el objetivo.
En cuanto a la simplificación del sistema de gestión, la disociación total permitiría
alcanzar el objetivo.
P 9 - ¿En qué medida los objetivos perseguidos por el dispositivo corresponden a las
necesidades detectadas a nivel de los productores, de los usuarios finales y de las
zonas rurales en su conjunto?
La seguridad de suministro y el equilibrio del mercado comunitario de proteínas
vegetales para el ganado (objetivo inicial de la OCM) sólo dependen muy
marginalmente de una producción de forrajes desecados beneficiaria de ayudas (2%
del abastecimiento de materias ricas en proteínas). El forraje deshidratado es
apreciado por los fabricantes de alimentos más por sus calidades de materia prima
industrial (regularidad, calidad sanitaria) que por su contenido en proteínas o en fibras.
No es indispensable para la industria, pero sí interesante en función de su coste de
oportunidad respecto de otras materias primas.
Sin embargo, el dispositivo responde en parte a ciertas necesidades:
• de los productores, ya sea ofreciéndoles una salida remunerada, ya sea
permitiéndoles disponer de un cultivo interesante desde el punto de vista
agronómico;
• de los productores lácteos o de los productores de forrajes destinados al
secado permitiéndoles optimizar su tiempo de trabajo, su potencial de
producción de forraje, las raciones de su cabaña ganadera y el manejo del
rebaño.
• de los ganaderos no productores sino usuarios, particularmente de los
cunicultores, de los productores de leche de dietas AOC de queso o de los
productores muy intensivos.
A nivel territorial, el dispositivo responde a necesidades colectivas:
• al proponer una alternativa a los cultivos de cereales y oleaginosas, que
consumen mayores cantidades de productos químicos, y particularmente de
nitrógeno, el dispositivo permite reducir la contaminación que afecta a los
cursos de agua;
• en España, la capacidad de la alfalfa para reestructurar los suelos es un arma
eficaz contra la erosión, sobre todo cuando la alternativa es el cultivo de maíz;
•
en algunas regiones o pequeñas zonas (Champaña-Ardenas, Norte de los
Países Bajos, partes del valle del Ebro), la actividad de secado representa una
fuente de empleo estratégica o significativa.
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3.
RECOMENDACIONES
3.1.
EL RÉGIMEN DE AYUDAS ACTUAL NO PUEDE MANTENERSE EN SU
SITUACIÓN ACTUAL, NI ADAPTARSE DE NUEVO DE FORMA MARGINAL
Por las razones expuestas anteriormente, el régimen de ayudas al forraje desecado
no debe mantenerse en su situación actual.
La evolución, en el marco del primer pilar de la PAC, no puede ser sino el cese del
apoyo. En efecto, las beneficiosas repercusiones observadas sobre el medio ambiente
y el desarrollo rural están más relacionadas con el segundo pilar.
El cese del apoyo asociado tendrá consecuencias directas:
• una reducción drástica de los volúmenes producidos, del orden del 80%;
• pérdida de empleos, ingresos, activos industriales y conocimientos técnicos; las
posibilidades de reconversión del personal afectado son escasas en un 30% de los
casos, en las zonas rurales menos pobladas;
• no deberían verse afectados los ingresos de las explotaciones forrajeras que se
orienten hacia otras producciones, como tampoco el suministro del sector de
fabricación de piensos compuestos para animales;
• se perderán los beneficios medioambientales locales.
• un beneficio medioambiental «global» se derivará del cese del consumo de
combustibles fósiles para la deshidratación, con la consiguiente reducción de las
emisiones de CO2.
3.2.
LA CONSERVACIÓN DEL ACERVO DE LA OCM REQUIERE UN APOYO
ADAPTADO
Los efectos positivos de la OCM se refieren a algunas cuencas muy limitadas de la
UE y se derivan esencialmente del desarrollo rural y de la conservación del medio
ambiente local.
El sector no puede sobrevivir sin ayuda asociada.
La conservación del acervo de la OCM, mayoritariamente positivo desde el punto de
vista del desarrollo rural, pasa por la transferencia del apoyo del primer pilar hacia el
segundo pilar de la PAC.
Esta transferencia debe estudiarse sin ideas preconcebidas. No obstante, presupone
una voluntad política y una mayor implicación de las autoridades nacionales para
aplicar simultáneamente un régimen y un período de transición y, en su caso,
transferir los recursos presupuestarios de la OCM hacia los programas nacionales de
desarrollo rural (PNDR).
3.3.
FASE DE TRANSICIÓN HACIA EL SEGUNDO PILAR CON LA DEFINICIÓN
DE NUEVOS OBJETIVOS ADAPTADOS A LAS NECESIDADES
ESTABLECIDAS
La instauración de un régimen de transición está justificada por varios elementos de
programación y por dificultades de calendario, particularmente el reciente
establecimiento del programa nacional de desarrollo rural.
Es necesario un periodo de transición para la adaptación de los productores de
forrajes, el reforzamiento de la competitividad de los transformadores y la definición de
objetivos locales precisos en materia de desarrollo rural, de empleo y de beneficios
medioambientales locales.
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3.4.
INTEGRACIÓN EN LOS PROGRAMAS NACIONALES DE DESARROLLO
RURAL
El apoyo a la producción de forrajes verdes podría basarse en dos lógicas principales
de los PNDR, a saber:
• un papel de contrapeso a las producciones intensivas en las cuencas de grandes
cultivos; así, las ayudas específicas al cultivo de alfalfa podrían asociarse a
medidas rotativas con un objetivo medioambiental;
• un papel de conservación de superficies cubiertas de hierba y de sistemas de
pastoreo semiextensivo en las otras cuencas (Reino Unido, Alemania, Dinamarca,
etc.), con efectos de estructuración de los sectores a nivel local (algunas veces en
agricultura biológica) y con múltiples beneficios medioambientales (cobertura de
suelos, diversidad de los agroecosistemas, aprovechamiento de tierras, limitación
de los transportes inútiles, etc.).
Asimismo, podría instaurarse un apoyo a la inversión en las industrias de
transformación (lógicas de conexión entre las etapas anteriores y posteriores en el
proceso de comercialización y de búsqueda de un mejor aprovechamiento de los
productos, lógica de inversiones en favor del medio ambiente) para respaldar a los
industriales en la búsqueda de una mayor competitividad de sus productos y métodos.