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ASAMBLEA LEGISLATIVA
ASOCIACION ESPAÑOLA DE
LETRADOS PARLAMENTARIOS
I CURSO INTERNACIONAL DE
DERECHO PARLAMENTARIO
Panamá
Del 22 al 26 de julio de 2002
“Evolución de los Sistemas Electorales
aplicados a la Elección de Legisladores
en la República de Panamá”
Por
Eduardo Valdés Escoffery
Magistrado Vicepresidente
del Tribunal Electoral de Panamá
23 de julio de 2002
ASAMBLEA LEGISLATIVA
ASOCIACION ESPAÑOLA DE
LETRADOS PARLAMENTARIOS
I CURSO INTERNACIONAL DE
DERECHO PARLAMENTARIO
Evolución de los Sistemas Electorales
aplicados a la Elección de Legisladores
en la República de Panamá
Por
Eduardo Valdés Escoffery1
Panamá
22 al 26 de julio de 2002
1
Magistrado Presidente del Tribunal Electoral.
INTRODUCCION
En el presente resumen se presenta la
evolución legal que ha tenido la fórmula de
representación proporcional en la República de
Panamá y que ha sido aplicada a los casos en que
se ha tenido que elegir a dos o más candidatos en
una circunscripción. Se ha incluido el examen
tanto de las normas constituciones aplicables
como de las leyes electorales, y con relación a
éstas, las elecciones en las cuales se aplicaron.
También destacaremos en cada fórmula, si las
llamadas curules “por residuo” se asignaban en
orden descendente de votos, a las listas más
votadas o a los candidatos más votados. Esta
distinción es importante, porque cuando se
dispone que es a las listas más votadas, las curules
se distribuyen una por lista, y a cada partido no le
puede tocar más que una curul por residuo. En
cambio, cuando se asignan por candidato más
votado, a un partido le puede tocar más de una
curul, ya que los candidatos más votados están,
normalmente, en el partido más votado. En
adición, al hablar de asignar curules por residuo a
los candidatos más votados, se les toma en cuenta
los votos que puedan tener en todas las listas o
partidos que los hubiesen postulado.
1916. Ley 1 de 22 de agosto.
En 1919 se inicia la preocupación del
legislador panameño por establecer un sistema
electoral para los casos en que hay que elegir a
1
más de dos ciudadanos en una misma
circunscripción electoral. En lugar de adoptar una
fórmula matemática para adjudicar curules, se opta
por establecer un mecanismo de votación con
restricciones, en cuanto al total de candidatos por
los que se puede votar, tal como se explica a
continuación.
En efecto, se establece que el ciudadano no
puede votar por todos los candidatos de una lista,
cuando hay que elegir más de dos, sino que tiene
que deducir un tercio, sin tomar en cuenta las
fracciones, por ejemplo: si hay que elegir 3, 4 ó 5
candidatos, se deduce 1 y sólo se puede votar por
2, 3 ó 4, respectivamente; si hay que elegir a 6, 7 u
8, se deducen 2 y sólo se puede votar por 4, 5 ó 6;
si hay que elegir a 9, 10 u 11, se deducen 3 y sólo
se puede votar por 6, 7 u 8, y así sucesivamente.
Este primer sistema de votación no permite
lo que ahora llamamos “voto en plancha”2 y busca
impedir que un solo partido se pueda adjudicar
todas las curules en juego o un porcentaje muy
elevado de ellas, porque la cantidad de candidatos
por los que no se puede votar en la lista favorita o
más votada en virtud de la restricción o deducción
descrita, da más posibilidades a las otras listas de
adjudicarse esos escaños.
Hecha la votación con esta restricción, la ley
establecía que las curules se asignaban a los
2
Utilizado en los circuitos plurinominales, al votar solamente por el
partido, y declinando el uso del voto preferencial y selectivo a favor de
candidatos específicos. Al votar por el partido, se le adjudica por igual,
un voto a cada uno de los candidatos de dicho partido.
2
candidatos más votados, en orden descendente de
votos.
Aplicación:
Elecciones
de
1918
(municipales y de diputados), de 1920
(municipales), de 1922 (municipales) y de 1924
(municipales y de diputados).
1925. Ley 60 de 31 de marzo.
Se establece la primera fórmula de
representación proporcional, para distribuir las
curules o escaños en base al cuociente, medio
cuociente y residuo. El concepto de cuociente y
medio cuociente se mantiene a partir de esta fecha
igual en toda la legislación panameña: el total de
votos válidos se divide entre el número de curules
o escaños a elegir y se obtiene el cuociente. Para el
medio cuociente, se divide el cuociente entre dos.
Esta ley señala que primero se asignan las
curules por cuociente, determinando las listas que
lo han alcanzado. Luego, si quedan puestos por
adjudicar, se determina si alguna lista ha
alcanzado el medio cuociente; y finalmente, dice
la Ley, si todavía hay curules que asignar, se
adjudica a la lista que hubiera obtenido el
“residuo”, pero no explica cómo se aplica, por lo
que de hecho no existe una fórmula para calcular
el tal residuo, sino que se simplemente se refiere a
las curules restantes, que queden después de
aplicar el cuociente y medio cuociente. Una
medida importante que se establece para asegurar
3
la representación proporcional es la disposición de
que no se puede adjudicar a un mismo partido más
de las dos terceras partes de las curules en la
respectiva circunscripción.
También se establece en esta ley que si
ninguna lista llega al cuociente, no se aplica el
medio cuociente, y a cada lista se le asigna
solamente una curul, en orden descendente de
votos. En este evento, para determinar dentro de
una lista a qué candidatos le corresponde la curul,
se le sumarán los votos que tenga en todas las
listas que lo hayan postulado. Es importante
subrayar que la asignación de curules por medio
cuociente, queda condicionada a que algún partido
llegue al cuociente entero.
Este sistema de representación proporcional,
que da inicio al que se usará en toda nuestra vida
republicana, se clasifica dentro de los sistemas
electorales como de cuociente electoral y se basa
en el conocido sistema de Hare, en honor a
Thomas Hare, quien lo propuso desde 1857. “Ha
sido denominado cociente natural porque
corresponde al número de votos que en perfecta
proporcionalidad debería recibir una lista de
candidatos por cada puesto que se le adjudique.
Representa
el
costo
en
votos
que
3
proporcionalmente debe tener cada cargo” .
Este sistema tiene el problema que genera
restos con los excedentes de los votos de los
3
José Enrique Molina Vega, Diccionario Electoral, IIDH/CAPEL,
segunda edición, julio 2000, página 204.
4
partidos que sacan más de un cuociente o bien no
ofrece solución cuando los partidos no llegan al
cuociente, que como se ha dicho, es la cifra que
permite el reparto proporcional perfecto de las
curules entre los partidos. De ahí que se hayan
desarrollado otros sistemas o mecanismos para
complementar el de Hare y poder adjudicar las
curules.
Aplicación: Elecciones
municipales
en
1926.
1926. Ley 62 de 21 de diciembre (Primera
Modificación).
Se elimina el concepto de medio cuociente y
se establece que una vez asignadas las curules por
cuociente, si todavía quedan curules por asignar,
se adjudicará una curul a cada una de las otras
listas en orden descendente de votos. Se mantiene
la prohibición de adjudicar a un solo partido, más
de las dos terceras partes de las curules de la
respectiva circunscripción.
Aplicación: Elecciones
diputados de 1928.
municipales
y de
1930. Ley 28 de 5 de noviembre (Segunda
Modificación).
5
Se restablece la asignación de curules por
medio cuociente y se mantiene la ausencia de una
fórmula para calcular el residuo, ya que después de
aplicados el cuociente y medio cuociente, si
quedasen curules por adjudicar, se asignarán a los
candidatos más votados (ya no a las listas como
en 1926) en orden descendente de votos, haciendo
caso omiso del partido que los postuló. Se
mantiene la prohibición de adjudicar a un solo
partido, las dos terceras partes de las curules de la
respectiva circunscripción.
Aplicación: Elecciones generales de 1932,
1936, 1940, 1948, 1952 y 1956.
1941. Constitución Política.
La nueva Constitución Política aprobada el
2 de enero de 1941, eleva a rango constitucional,
por primera vez, el que “todas las elecciones
populares para elegir más de un candidato se
verificarán atendiendo al principio de la
representación proporcional, según el método que
determine la Ley”. Se establece el principio pero
se delega en la ley la determinación de la fórmula
que se habrá de utilizar. La Constitución de 1904
no contempló norma alguna al respecto.
1945. Decreto de Gabinete 12 de 2 de febrero.
6
Se organiza y reglamenta la Elección
Popular para Delegados a la Asamblea Nacional
Constituyente. Para la proclamación de los
Delegados Provinciales se aplicó la representación
proporcional, basada en lo que vendría a ser la
primera fórmula completa de representación
proporcional, donde hay adjudicaciones por
cuociente, medio cuociente y un residuo que
implica restar votos por asignaciones previas, si
bien no se utiliza el término “residuo”. Se
estableció que si después de aplicar el cuociente y
medio cuociente quedaban puestos por llenar, se
adjudicarían a las listas que quedaran con mayor
número de votos, después de descontados los
votos que sirvieron de base para calcular los
cuocientes y medio cuocientes.
Vemos pues, que las curules por residuo se
distribuyen no en base a los votos de los
candidatos como en 1930, sino de las listas, con
las deducciones mencionadas para dar más
oportunidad a las listas que no han alcanzado el
cuociente ni medio cuociente.
Aplicación: Exclusiva a la elección de
Convencionales para la Constituyente del 6 de
mayo de 1945.
1946. Constitución Política.
7
La nueva Constitución Política aprobada el
4 de marzo de 1946, consagra que “toda elección
popular y las que deban hacer las corporaciones
públicas cuando se trate de elegir a más de dos
ciudadanos, se harán por cualquier sistema que
asegure la representación proporcional de los
partidos”. Al hablar de “corporaciones públicas”,
se hace extensivo el principio de la representación
proporcional a corporaciones como el Jurado
Nacional de Elecciones, que debía ser integrado
por representación de los partidos y la elección
estaba a cargo de los diputados de la Asamblea
Nacional.
1946. Ley 39 de 19 de septiembre.
Se pretende obviar el principio de la
representación proporcional en la elección de
diputados, al dividir cada provincia en distritos
electorales uninominales, para tener que elegir
solamente un diputado por distrito.
Aplicación: No se llegó a aplicar.
1947. Fallo de la Corte Suprema de Justicia.
La Corte Suprema de Justicia declara
inconstitucional los artículos de la Ley 39 que
dividían al país en circuitos uninominales, porque
violaban el principio de la representación
proporcional.
8
1958. Ley 25 de
Modificación).
30
de
enero
(Tercera
Se elimina la restricción de que a ningún
partido se le puede adjudicar más de las dos
terceras partes de las curules en una
circunscripción. En todo lo demás, queda vigente
la fórmula de la Ley 29 de 1934, que es la misma
de la Ley 28 de 1930, es decir, no hay fórmula de
residuo y las curules restantes después de aplicar
el cuociente y medio cuociente, se adjudican a los
candidatos más votados y no a las listas más
votadas. 4
Aplicación: Elecciones Generales de 1960,
1964 y 1968.
1983. Referéndum Constitucional.
El 24 de abril de 1983, el pueblo aprueba en
referéndum
un
conjunto
de
reformas
constitucionales dentro de las cuales se confirma
la representación proporcional, pero solamente
para las elecciones de legisladores en los circuitos
plurinominales donde hay que elegir a dos o más
ciudadanos.
1983. Ley 11 de
Modificación).
10
de
agosto
(Cuarta
4
En 1934 se aprueba la Ley 29 en materia electoral, pero se repita la
fórmula de representación proporcional de 1930.
9
Se modifica para restablecer una fórmula de
representación proporcional completa, semejante a
la utilizada para elegir la Asamblea Nacional
Constituyente en 1945, por cuanto que se aplican
las mismas deducciones a los votos de los
partidos, para poder competir por las curules por
residuo. En efecto, a los partidos que hayan
alcanzado uno o más cuocientes, se les restará un
cuociente por cada cuociente obtenido, y a los que
hayan logrado medio cuociente, se les restará
medio cuociente; y las curules por residuo se
asignan a las listas con el mayor residuo, siempre
en orden descendente de votos.
Aplicación: Elecciones Generales de 1984.
1988. Ley 9 de 21 de septiembre (Quinta
Modificación).
Se vuelve a modificar la fórmula en la
aplicación del residuo, para: 1. Deducir solamente
medio cuociente (en lugar de un cuociente entero)
por cada cuociente alcanzado. A los partidos
políticos que saquen medio cuociente, se les sigue
deduciendo medio cuociente. 2. Se introduce una
barrera o impedimento en perjuicio de los partidos
minoritarios, ya que si algún partido saca
cuociente, los partidos que no hubiesen obtenido
representación, no podrán participar en la
adjudicación de curules por residuo.
10
Las curules por residuo se siguen asignando
a las listas con el mayor residuo, siempre en orden
descendente de votos.
Aplicación: Elecciones Generales de 1989.
1993. Ley 17 de
Modificación).
30
de
junio
(Sexta
Las modificaciones consistieron en: 1.
Eliminar la barrera o impedimento que tenían los
partidos que no habían obtenido representación,
para participar en el reparto de curules por residuo,
cuando algún partido alcanzaba el cuociente
(introducida en 1988, para las elecciones de
1989); y 2. Eliminar las deducciones del medio
cuociente que se aplicaban a las listas que
hubiesen obtenido cuociente o medio cuociente, en
la competencia de curules por residuo. 3.
Establecer que la competencia de curules por
residuo es entre los candidatos más votados, que
no hayan recibido una curul en base al cuociente o
medio cuociente, independientemente del partido
que los postula, adjudicándose las curules en
orden descendente de votos, y sumando a cada
candidato los votos que tenga en todos los partidos
que lo hayan postulado.
Con esta modificación, se regresa al sistema
de representación proporcional de 1958, donde
realmente no hay fórmula para el residuo, y las
curules restantes, después de haber adjudicado por
cuociente y medio cuociente, se adjudican a los
11
candidatos más votados en orden descendente de
votos. Tal como aparece en páginas previas, este
sistema fue aplicado en las elecciones de 1960,
1964 y 1968.
Aplicación: Elecciones Generales de 1994 y
1999.
1997. Ley 22 de 14 de julio.
Se aclaró que cuando ningún partido
alcanzaba el cuociente ni medio cuociente, las
curules se adjudicarían a los candidatos más
votados en orden descendente de votos,
independientemente del partido al que
pertenezcan. Lo demás permanece igual. Es decir,
no hay cambio alguno con relación a la fórmula
aprobada en la reforma de 1993.
12
RESUMEN
1916
No se establece una fórmula de
representación proporcional, sino un
mecanismo
de
votación
con
restricciones en cuanto al total de
candidatos por los que se puede votar.
1925
Se establece la primera fórmula de
representación proporcional en base a
cuociente, medio cuociente y residuo.
Sin embargo, no se señala la fórmula
para calcular el residuo. Las curules se
asignan a las listas en orden
descendentes de votos. Se establece la
disposición de que no se pueden
adjudicar a un mismo partido, más de
las 2/3 partes de las curules en la
respectiva circunscripción.
1926
Se elimina el reparto en base al medio
cuociente. Si quedan curules por
asignar, una vez aplicado el cuociente,
se adjudicaba una curul a cada una de
las otras listas, en orden descendente de
votos. Se mantiene la prohibición de
adjudicar a un mismo partido, más de
las 2/3 partes de las curules en la
respectiva circunscripción.
1930
Se restablece el reparto en base al medio
cuociente. Los puestos por llenar una
vez aplicado el cuociente y medio
cuociente, se asignan a los candidatos
13
más votados y no a las listas, como
1926. Se mantiene la prohibición
adjudicar a un mismo partido más
las 2/3 partes de las curules en
respectiva circunscripción.
en
de
de
la
1945
Primera fórmula de representación
proporcional completa, donde hay
adjudicaciones por cuociente, medio
cuociente y residuo, que implica restar
votos por asignaciones previas.
Si
quedaban puestos por llenar,
se
adjudicaban a la lista que quedara con
mayor número de votos,
una vez
restado los votos que sirvieron de base
para calcular los cuocientes y medios
cuocientes.
1958
Igual a la fórmula de 1930, pero se
elimina la prohibición de adjudicar a un
mismo partido, más de las 2/3 partes de
las
curules
en
la
respectiva
circunscripción.
1983
Se repite la fórmula de 1945.
1988
Se modifica la fórmula anterior. Para
adjudicar curules por residuo, se resta
sólo el medio cuociente, tanto a los
partidos que obtengan cuociente como a
los que obtengan medio cuociente.
Además, se introduce una barrera legal,
en el sentido de que los partidos que no
hubiesen obtenido representación, no
14
podían participar en la adjudicación
por residuo.
1993
Se repite la fórmula de 1958.
1997
Se repite la fórmula de 1993, pero se
aclara que cuando ningún partido
alcanza el cuociente ni medio cuociente,
las curules se adjudicarían a los
candidatos más votados en orden
descendente de votos,
independientemente del partido al que
pertenezcan.
15
CONCLUSIONES
• En Panamá, nuestro Órgano Legislativo está
integrado por 71 Legisladores a nivel
nacional, los cuales son elegidos por una
mezcla de dos sistemas:
– Un sistema de representación
proporcional “mixto” en 14 circuitos
plurinominales que eligen 45
Legisladores, lo cual equivale al
63.4% del total de Legisladores.
– Un sistema de mayoría en 26 circuitos
uninominales
que
eligen
26
Legisladores, es decir el 36.6%
• El sistema mixto en los circuitos
plurinominales es una mezcla de
representación proporcional con mayoría:
– Para el cuociente y medio cuociente,
se
aplica
la
representación
proporcional.
– Para adjudicar las restantes curules,
luego de aplicar el cuociente y el
medio cuociente, es decir, para
adjudicar las llamadas curules por
residuo, se utiliza un sistema de
mayoría.
• Dentro de los 14 circuitos plurinominales,
encontramos la siguiente realidad en la
16
conformación de la actual Asamblea
Legislativa (1999-2004):
– 29 Legisladores fueron elegidos
realmente
por
representación
proporcional, es decir el 40.8%
– 16 Legisladores fueron elegidos por
residuo, mediante un sistema de
mayoría, es decir el 22.6 %.
• En ese orden, la integración real de la
actual Asamblea Legislativa es la siguiente:
– 29 Legisladores fueron elegidos por
representación proporcional, es decir
el 40.8%.
– 42 Legisladores fueron elegidos por
un sistema de mayoría, o sea el 59.2
%.
17