TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Primera de Decisión

REPUBLICA DE COLOMBIA
Rama Judicial
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA
Sala Primera de Decisión
M.P. Ramiro Aponte Pino
Neiva, quince de febrero de dos mil once.
ACCIONANTE:
DEMANDADO:
CLASE DE ACCION:
PROVIDENCIA:
RADICACION:
ACTA:
CARLOS EDUARDO CAROZO ORDOÑEZ
MUNICIPIO DE NEIVA
POPULAR
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
41 001 33 31 001 2006 00294 01
12
Decide la Sala la impugnación instaurada por el actor popular
contra el fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo
de Neiva el 22 de septiembre de 2010.
I.- ANTECEDENTES.
1.- La petición de amparo colectivo.
El ciudadano CARLOS EDUARDO CARDOZO ORDOÑEZ
promueve la acción popular contra el MUNICIPIO DE NEIVASECRETARÍA DE TRANSITO, en procura de obtener el amparo
de la “seguridad y salubridad pública”, que en su sentir se
vulneran al no contar con vías públicas debidamente clasificadas,
demarcadas y señalizadas.
a.-Fundamentación fáctica y legal.
Aduce que en la ciudad de Neiva no se le da cumplimiento al
artículo 105 del Código Nacional de Transito, ya que no existe
prelación, clasificación y señalización de las vías públicas urbanas
y rurales; lo cual, se convierte en un verdadero peligro para los
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
2
peatones y conductores. Incluso, genera confusión en el trámite
de los procesos judiciales que investigan las circunstancias en que
se producen los accidentes de tránsito.
2.- Las pretensiones.
En concreto solicita lo siguiente:
“…Ordenar a la señorita alcalde (sic) que se proceda a realizar las
asignaciones presupuestales del caso para que se ordene atravez (sic) de la
secretaría de tránsito municipal clasificar las vías en la ciudad toda vez que
Neiva no las tiene en esos momento (sic).
“…Que se ordene la ubicación de las señales de tránsito en toda la ciudad
sobre la prelación de las vías y que se indique en qué clase de vía se está
conduciendo como o (sic) establece el artículo 105 del código nacional de
tránsito”.
“…Que se advierta a la administración municipal sobre el uso adecuado de
esta vía su señalización para poder evitar cualquier tipo de tragedias
humanas además de accidentes que debemos y podemos lamentar mediante
esta acción popular atravez (sic) de campañas educativos (sic)”.
“…Que se condene en costa al igual que el incentivo económico que establece
la ley en esta clase de acciones”.
3.- El traslado de la petición de amparo.
La mandataria judicial del Municipio de Neiva se opone a la
prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando
que la ciudad cuenta con una adecuada señalización y clasificación
de las vías, amén que la administración ha realizado un programa
educativo dirigido a peatones y conductores. Resaltando que los
accidentes de tránsito se generan por causas diferentes
(embriaguéz, impericia, imprudencia, no acatar las señales, etc).
4.-El pacto de cumplimiento.
Cumplidas las ritualidades procesales, la audiencia de pacto se
inició el 3 de julio de 2007, la cual se suspendió a petición de la
apoderada del municipio, y se reanudó el 30 de octubre siguiente,
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
3
declarándose fallida por no existir ánimo conciliatorio (f. 54, 71 y
ss. cuad. 1).
5.- El fallo impugnado.
A través de fallo proferido el 22 de septiembre de 2010, el
Juzgado Quinto Administrativo de Neiva denegó las suplicas de la
demanda, considerando que a través de los Acuerdos 016 de 2000
y 026 de 2009 (por medio de los cuales se adoptó el plan de
ordenamiento territorial de la ciudad de Neiva) se clasificaron y
categorizaron las vías públicas; en tal virtud, no se advierte que
se hayan vulnerado los derechos colectivos a la seguridad pública
y al acceso a los servicios públicos. Aclarando, que los
presupuestos fácticos esbozados por el actor popular no tienen
ninguna relación con otros derechos colectivos que el actor
considera soslayados (goce de un ambiente sano, salubridad
pública, acceso a una infraestructura de servicios que garantice
la salubridad pública y la prevención de desastres previsibles
técnicamente).
“…no se observa como o de que manera la no clasificación de las vías en el
perímetro urbano de la ciudad de Neiva, que le endilga el actor a la entidad
accionada, puede afectar de manera directa o indirecta el medio ambiente,
los recursos naturales o el ecosistema; o generar epidemias o contaminación
que atenten contra la salud de los habitantes de Neiva; o les impida de algún
modo su acceso a las entidades encargadas de prestar el servicio público de
salud; ni, mucho menos, generar un desastre en esta ciudad, bajo el
entendido de que para que esto último ocurra se requiere de una grave
afectación al normal desarrollo de las actividades propias de la ciudad…”.
Estima que los diferentes accidentes de tránsito no son
imputables a la falta de categorización y clasificación de las vías
urbanas, mucho menos, que la alegada carencia afecte el servicio
público de transporte.
Finalmente, desestima el testimonio rendido por un juez (que
afirmó que en Neiva no existen normas que determinen la
prelación y la clasificación víal), porque los acuerdos a los que se
hizo alusión sí regulan dicha materia, aunado al hecho de que no
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
4
aportó los documentos que de acuerdo con su decir respaldaban
tal aserto.
6.- La impugnación.
Inconforme con esa determinación, el actor popular interpuso el
recurso de apelación, reiterando que en la ciudad no se le ha dado
cumplimiento al artículo 105 del Código Nacional de Transito (al
no existir una clasificación y priorización de las vías), lo cual
genera un verdadero caos vehicular e
incrementa la
accidentalidad.
En su opinión no se valoraron las pruebas, en especial, el
testimonio de un juez penal municipal, quien ha tenido que
conocer infinidad de lesiones y homicidios culposos en accidentes
de transito, y da fe que la mala señalización ha contribuido a los
mismos.
7.-El traslado de la impugnación.
Dentro del término de traslado concurrió el municipio de
Municipio de Neiva y el Ministerio Público, quienes presentaron
las siguientes alegaciones:
a.-Municipio de Neiva.
Dentro del término de traslado, la mandataria judicial del ente
territorial reitera que las vías se encuentran debidamente
señalizadas y clasificadas, y que la accidentalidad es el resultado
de la imprudencia de los conductores. Destacando, que con el fin
de disminuir este fenómeno, la administración ha realizado
diferentes campañas educativas.
b.-Ministerio Público.
Luego de hacer un recuento de los presupuestos fácticos y de
establecer el marco normativo que regula la señalización y la
clasificación de las vías, considera que el actor popular no
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
5
acreditó la vulneración de los derechos colectivos cuyo depreca;
en tal virtud, solicita confirmar el fallo impugnado.
II.-CONSIDERACIONES.
1.-Las acciones populares.
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 2º de la Carta Política, uno
de los fines esenciales del Estado Social de Derecho es
“garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución...”.
Con el fin de facilitar el ejercicio y la efectividad de los
derechos colectivos, el propio Constituyente, en el artículo 88
Superior defirió en el Legislador la responsabilidad de diseñar
sus mecanismos de protección, a través de las que denominó
“acciones populares”.
En desarrollo de dicho encargo, el Congreso de la República
expidió la ley 472 de 1.998, mediante la cual, se regulan los
instrumentos procesales para la protección de los derechos e
intereses colectivos. Que a su vez, tienen la finalidad de evitar el
daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o el agravio, y restituir las cosas a su estado anterior
-cuando ello fuere posible-.
Dentro del amplio catalogo de derechos susceptibles de ser
protegidos a través de la acción popular, en los literales a), g),
h), j) y l) del artículo 4º, ibídem, se encuentran expresamente
consagrados“el goce de un ambiente sano”, “la seguridad y
salubridad públicas”, “el acceso a una infraestructura de servicios
que garantice la salubridad pública”, “el acceso a los servicios
públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” y “el
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente”. Derechos, cuya protección ha sido solicitada por
la parte demandante a través de esta acción; siendo del caso
verificar si han sido objeto de agravio y amenaza por parte del
municipio de Neiva.
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
6
3.-El sistema vial y de transporte en la ciudad de Neiva.
Acciones emprendidas en las anualidades 2004-2008.
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 105 del Código Nacional
de Tránsito, las vías públicas se clasifican así:
“1. Dentro del perímetro urbano: Vía de metro o metrovía, Vía troncal,
Férreas, Autopistas, Arterias, Principales, Secundarias, Colectoras,
Ordinarias,
Locales,
Privadas,
Ciclorrutas,
Peatonales
2. En las zonas rurales: Férreas, Autopistas, Carreteras Principales,
Carreteras
Secundarias,
Carreteables,
Privadas,
Peatonales”.
A través del Acuerdo 016 de 2000 se adoptó el plan de
ordenamiento territorial del municipio de Neiva, cuyos artículos
77 a 83 regulan el “sistema víal y de transporte”, haciendo una
pormenorizada descripción del mismo y una minuciosa
clasificación de las vías ( VE, V1, V2, V3, V4, V5, arteriales o de
primer orden, intermunicipales o de segundo orden, veredales o
de tercer orden, corredor ecológico turístico, vía parque, vías
urbanas, terminal aéreo, transporte de carga), y de los
diferentes componentes de las mismas.
A su turno, el artículo 91 del Acuerdo 026 de 2009, “Por medio del
cual se revisa y ajusta el Acuerdo 016 de 2000, que adopta el plan de
ordenamiento territorial de Neiva”, introdujo varias modificaciones y
variantes al sistema vial:
Artículo 91º. Clasificación del Sistema Vial.- Adóptese como sistema vial el
trazado, la clasificación y las especificaciones de las vías definidos en el
denominado plan vial, el cual hace parte integral del presente acuerdo. (Plano
FR-03 Plan Vial).
1. Vías Arteriales o de Primer Orden.- Vías constituidas por las troncales,
transversal y accesos a capitales de departamento que cumplen con la
función básica de integrar las principales zonas de producción y consumo del
país y de éste con los demás países. Hacen parte los corredores viales que
conforman la red vial regional y nacional y que permiten la accesibilidad y
conexión funcional a los corredores viales nacionales y sus franjas de
aislamiento y control ambiental.
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
7
2. Vías Intermunicipales o de Segundo Orden.- Vías que unen las cabeceras
municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan
con una vía arterial o de primer orden. Los corredores intermunicipales de
segundo orden corresponden a los ejes viales de integración con los
municipios vecinos en su tramo perteneciente al área rural. Al igual que el
corredor férreo; se deberá coordinar con los municipios vecinos la
conservación de las líneas existentes toda vez que es prioridad de
FERROVIAS recuperar la infraestructura existente, con el fin de
incrementar el transporte de carga.
3. Vías Veredales o de Tercer Orden.- Vías de acceso que unen la cabecera
municipal con sus veredas o que unen veredas entre sí, es decir, compuesto
por las vías integradoras del sector rural. De igual manera forman parte de
esta categoría:
4. Corredor Ecológico Turístico.- Es un elemento físico cuyo tratamiento y
desarrollo es prioritario en la consolidación del modelo de ordenamiento
rural. Corresponde a la vía rural que comunica el área urbana hasta el área
de la Siberia.
5. Vía Parque (VP).- Franja de terreno con carretera, que posee bellezas
panorámicas singulares o valores naturales o culturales de la vía.
6. Vías Urbanas.- Compuesto por el sistema vial arterial y la red vial local.
Son las encargadas de dar soporte al flujo vehicular dentro del perímetro
urbano. Articula la cabecera municipal con las vías regionales y
departamentales.
7. Terminal Aéreo.- Hace parte de la infraestructura vial y de transporte
del Municipio el Aeropuerto Benito Salas, ubicado en la zona norte entre las
Comunas Uno y Dos, con su respectivo cono de aproximación, el cual debe ser
tenido en cuenta para la asignación de permisos de construcción en las áreas
aledañas al terminal aéreo.
8. Transporte de Carga.- Determinar el área aledaña de Mercaneiva y
Surabastos como terminal de carga para la localización de mixtos y
camionetas en concordancia con lo que se establezca en el plan de movilidad
para que funcione como centro de acopio, carga y descarga de productos y
centro de comercialización; creándose así una dinámica comercial que
transformará esta área en el punto de entrada” (f. 144, cuad. 1).
De acuerdo con la certificación expedida por un Técnico de
Seguridad Vial de la Secretaría de Transito y Transportes
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
8
(solicitada como prueba por el mismo actor), “…en la ciudad de Neiva
las vías están clasificadas en Carreras, Calles, Avenidas, Vías Arterias, las
cuales están señalizadas para determinar prelación y orientación.
Las principales vías de la ciudad y vías secundarias cuentan con señales
verticales de transito reglamentarias, preventivas e informativas y
señalización horizontal con marcas viales de líneas divisorias de carril,
flechas direccionales, pasos peatonales, líneas de parada, líneas de
separador de calzada, bahías de encausamiento y de seguridad, zonas
escolares, franjas virtuales reductoras de velocidad, pare, ceda el paso y
zonas de prohibido estacionamiento” (f. 145, 146, cuad. 1).
En desarrollo del programa de señalización vial, durante los años
2004 a 2008 la Secretaría de Transito y Transporte llevó a cabo
las siguientes actividades:
-Ubicación y señalización vertical y horizontal de 27 paraderos en
el micro centro de la ciudad.
-Instalación de 854 señales verticales de tránsito (300 de pare,
172 de velocidad máxima, 171 de zona escolar, 98 de prohibido
parquear, 30 de prohibido girar en u, 27 de paradero, 18 de
vehículos de carga, 17 de prohibido dejar o recoger pasajeros, 16
de ceda el paso y 5 de paradero de taxis).
-Aplicación de 12.473 metros cuadrados de pintura blanca para
demarcar flechas direccionales, señales de parada, pasos
peatonales y zona escolar.
-Aplicación de 17.785 metros lineales de pintura blanca y
amarilla, demarcando líneas de carril, separador de calzada y
líneas laterales.
-Demarcación de 40 estrellas negras.
-Semaforización en 14 intersecciones viales.
-Señalización horizontal y vertical en las principales vías (f. 116 y
ss. cuad. 1).
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
9
4.-Análisis de fondo.
Cómo ya se indicara, y tal como lo dispone el inciso segundo del
artículo 2º de la Ley 472 de 1998, “Las acciones populares se ejercen
para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir
las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
De acuerdo con la opinión del H. Consejo de Estado, los
“supuestos sustanciales” de procedibilidad de la acción son los
siguientes:
“a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente,
peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos,
peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo
normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u
omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos
supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso
respectivo”1.
Como sustento de la impugnación, el actor popular refiere que las
vías públicas de la ciudad de Neiva no están clasificadas y
señalizadas tal como lo dispone el artículo 105 del Código
Nacional de Tránsito, lo cual, genera confusión, “desorden y
caos”, amén de ser la causa directa de la alta accidentalidad.
De igual manera, extraña que el a quo no haya valorado las
pruebas, en particular, el testimonio que rindió un juez penal.
Al respecto, la Sala se permite hacer la siguiente reflexión:
a.-De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 30, de la
mencionada Ley 472 de 1998, “La carga de la prueba corresponderá al
demandante”; lo cual, le impone la obligación de probar los hechos,
acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de
amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos
cuya protección se depreca.
1
Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia del 18 de abril de 2007. Radicación
número: 41001-23-31-000-2004-00425-01(AP). C.P. Dr. Rafaél E Ostau de Lafont Pinenta.
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
10
Al abordar el análisis de este asunto, la jurisprudencia
contencioso administrativa ha señalado que:
“...la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está
diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o
disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el
contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción
popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de
derechos e intereses colectivos,
cuando quiera que éstos se ven
amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto
la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no
hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal
que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho
colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser
debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo
dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la
prueba.
Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho
que generaba la violación de los derechos colectivos (...) confirmará la Sala
la sentencia proferida por el tribunal de instancia”2 (resalta la Sala).
“Entonces, para que la acción popular proceda se requiere que: - de los
hechos de la demanda se pueda al menos deducir una amenaza a los derechos
colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la
medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de
personas, la obligación de que la acción se dirija contra la persona natural o
jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que
amenaza o viola el interés colectivo y, - por tanto este último requisito
supone que la actuación (acción u omisión) sea probada por el actor, o que del
expediente el juez la pueda deducir, de lo contrario, el juzgador no podrá
ordenar nada en su sentencia”3.
b.-Tomando como marco de reflexión los presupuestos fácticos y
legales que se reseñaron en el acápite anterior, y con base en
éste calificado precedente, considera la Sala, que en el sub lite
brilla por su ausencia un medio de convicción que acredite que el
municipio de Neiva haya incumplido el precepto contenido en el
2
3
Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-1499 de 2005.
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de abril de 2007. Radicación
número: 41001-23-31-000-2004-00425-01(AP). C.P. Dr. Rafaél E Ostau de Lafont Pinenta
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
11
artículo 105 del Código Nacional de Transito, y que esa
circunstancia sea la causante de la accidentalidad.
Merced a la orfandad probatoria, es menester colegir que el
actor no probó el supuesto de hecho de las normas que consagran
el efecto jurídico que ellas persiguen4; siendo del caso resaltar,
que el testigo Edgar Eduardo Duarte Toro (quien fungió en
calidad de juez penal), se limitó a expresar la experiencia vivida
en algunos procesos que él tramitó, pero ello no puede significar
que en la ciudad no exista clasificación y señalización de las vías.
Mucho menos, que esa alegada carencia sea la generadora de
accidentes, anotando que sobre este aspecto no existe un mínimo
análisis por parte del demandante, quien se limitó a hacer una
mera afirmación in genere.
A contrario sensu, esta debidamente acreditado que a través de
los Acuerdos 016 de 2000 y 026 de 2009 se satisfizo la
exigencia contenida en la normatividad nacional, aunado al hecho
de que durante las anualidades 2004 a 2008 se desarrollaron
diversas actividades de señalización.
En ese orden de ideas, es menester confirmar el fallo impugnado.
Por lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO.- Confirmar el fallo proferido por el Juzgado Quinto
Administrativo de Neiva el 22 de septiembre de 2010.
SEGUNDO.- En firme la presente
expediente al Juzgado de origen.
4
Artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.
decisión,
remítase
el
ACCION TUTELA PRIMERA INSTANCIA
CONTRA: JUZGADO EJECUCION PENAS YMEDIDAS SEGURIDAD
RADICACION: 41001-2204-000-2004-00121-00
347
Notifíquese.
RAMIRO APONTE PINO
Magistrado
JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO
Magistrado
JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRÍGUEZ
Magistrado
12