El municipio (argentino)

Materia: Desarrollo Local
Profesor: Ana Costanzo
Clase º 3
Tema: El municipio (argentino)
Hasta aquí hemos trabajado sobre los distintos niveles del estado tanto en una presentación
general como en la particular problemática de la descentralización. En esta clase nos
centramos en el nivel local o municipal. En particular caracterizaremos a los municipios
argentinos, con especial énfasis en la relación a sus nuevas funciones en torno a la
promoción del desarrollo económico. Para esto, primero presentaremos brevemente las
principales definiciones, luego trabajar con las variables seleccionada: situación
institucional, capacidad de gestión, recursos disponibles y tamaño.
Primera definición
La definición de municipio contempla tres dimensiones centrales. Una, territorial, en cuanto
define el espacio sobre el que ejerce sus competencias una municipalidad. La segunda, se
refiere al rol estatal del municipio, esto es, como aparato gubernamental, el más cercano y
accesible para la sociedad. Por último, comprende una sociedad local, en tanto se reconocen
actores sociales, económicos y políticos que interactúan dentro de ese ámbito territorial.
Ahora bien, en cuanto a la dimensión estatal se encuentran dos grandes líneas conceptuales.
Una, considera al municipio como el órgano más descentralizado del Estado. Esto significa
que el Estado nacional y/o provincial delega parte de sus responsabilidades y competencias
en un ente inferior. Concepción que refleja la particular historia argentina, y también
latinoamericana, y que es se inscribe en las discusiones sobre la descentralización. La otra,
concibe al municipio como el aparato estatal y político de una sociedad que se autogobierna
en el marco de una sociedad mayor. Esta línea recibe afluentes de distintos orígenes. En
América Latina se puede mencionar a los que ven al municipio actual como la continuidad
del Cabildo indiano; la que, siguiendo a Tocqueville, mira la experiencia norteamericana, o
la que recupera la tradición europea que plantea que las ciudades son preexistentes respecto
de los Estados nacionales y continuarán su desarrollo mientras el Estado-nación se
desdibuja o tiende a desaparecer en los términos en que se lo conoció hasta ahora. Esta
segunda interpretación ha sido el fundamento teórico de la posición que ha venido
reclamando la autonomía municipal.
Esta segunda concepción plantea, entonces, al municipio como una sociedad que se
autogobierna, limitada por los márgenes que impone la pertenencia a una comunidad mayor
-la nación- y la estructura jurídico-institucional que la regula. Así, la sociedad local se
encuentra en condiciones jurídicas y políticas para delinear su propio proyecto de desarrollo
en el marco de uno nacional y regional. Esta definición del municipio constituye la base
conceptual más apropiada para albergar las teorías que impulsan el desarrollo local.
Caracterización institucional
Como sabemos, el sistema federal argentino ha delegado la conformación del régimen
municipal en las provincias; las que, a partir de la Constitución de 1994, deben garantizar la
autonomía municipal. Así, se ha generado un régimen municipal sumamente heterogéneo.
Tipos o categorías de gobierno local
¿Municipio y gobierno local son sinónimos? Claramente la respuesta es NO. En el sistema
argentino la definición de “municipio” se relaciona con las características del régimen
provincial y las atribuciones (generalmente referidas a la cantidad de habitantes) que se
requieren para ser denominado de esa manera.
En efecto, las Constituciones provinciales establecen dos grandes niveles con sus
respectivos subniveles. Por un lado, se encuentran aquellas que denominan “municipio” a
todas las formas de gobierno local, reconociendo, generalmente, diferentes categorías. Por
el otro, las que diferencian a los municipios de otras entidades de gobierno local (comuna,
comisión municipal o de fomento, delegación municipal, etc.); y, finalmente, las que tiene
un sistema mixto que contempla tanto distintas categorías de municipios como a las otras
entidades mencionadas. Para una mirada global de este fenómeno se recomienda la lectura
de los trabajos de Iturburu (2000 y 2001) que son parte de la bibliografía.
La definición de la base territorial
Quien haya leído el libro de Soriano “No habrá más penas ni olvido” (o visto la película)
sin ser bonaerense se debe haber visto sorprendido por el conflicto entre el Intendente y el
Delegado Municipal. ¿Cómo es posible un conflicto entre un funcionario electo y un
delegado? ¿Quién eligió al delegado? serían las preguntas que la gran mayoría de los
argentinos nos haríamos. ¿Por qué?
Porque el sistema municipal de la Provincia de Buenos Aires está organizado en base al
criterio de “municipio condado” en el que abarca a la ciudad principal (o cabecera), a las
localidades de menor tamaño (el ejemplo de Colonia Vela del libro de Soriano, que en
realidad es una pequeña localidad de Tandil) y al territorio rural.
En cambio, en otras provincias como Santa Fe o Córdoba la base territorial de los gobiernos
locales se organiza a partir del sistema de “ejido urbano” que hace coincidir los límites del
municipio con los de la construcción urbana aunque se suele adicionar un área rural, como
previsión al crecimiento de la ciudad, que queda dentro de la órbita municipal. Para un
panorama global sobre la organización de base territorial en argentina se puede consultar el
cuadro que hemos seleccionado e integra la bibliografía y, nuevamente, los trabajos de
Iturburu.
Los recursos económicos municipales
Como se vio en la clase anterior la cuestión de los recursos que pose el gobierno local es
central y constituye una de las debilidades de los sistemas latinoamericanos. En el caso
Argentino esto se debe a sistemas de coparticipación que concentran el gasto en el nivel
provincial y a que sus recursos propios sólo pueden provenir del cobro de tasas, que se
concibe en términos de retribución por una prestación brindada por el municipio, ya que las
normas provinciales no lo facultan para crear impuestos. A esto se suma una pobre
capacidad recaudadora. Esta situación se agrava cuando se analiza la composición del
gasto municipal. El peso de los gastos corrientes, particularmente el de personal, absorbe
más de la mitad del gasto agregado de los gobiernos locales; aunque es una situación
sumamente heterogénea entre las distintas provincias argentinas. Sobre este tema se refiere
el trabajo de Costamagna (2005) del que recomienda el análisis del gráfico 1.
Las competencias y funciones municipales
El sistema jurídico institucional de Argentina establece la categoría de “competencias” para
definir el marco de actuación de los gobiernos locales. Se trata del marco legal que se le
reconoce al municipio como entidad jurídica pública. Estas competencias se establecen en
tres niveles: las Constituciones Provinciales, las Leyes Orgánicas Municipales (LOM) y,
eventualmente, las Cartas Orgánicas Municipales (cuando se trata de municipios
autónomos). Sin embargo, en los últimos años se pueden encontrar numerosas funciones
que han sido asumidas por los gobiernos locales que no figuran en las competencias. Estas
funciones se encuentran en el terreno de lo simbólico, de los que “la sociedad demanda que
se ocupen” y por lo tanto se va modificando junto a las expectativas y demandas que los
cambios sociales y políticos generan. Esta cuestión es desarrollada en el segundo capítulo
del libro de Villar (2007).
El tamaño de los gobiernos locales en Argentina
¿Por qué es importante la cuestión del tamaño de las ciudades o localidades en las que los
gobiernos locales ejercen sus competencias?
La cuestión del tamaño es relevante por dos razones centrales. Una, relacionada con la
capacidad de gestión del gobierno local para poner en marcha políticas que estimulen el
desarrollo con cierto impacto. Se trata tanto de la complejidad burocrática y la capacidad
del Estado como de la proximidad de la sociedad civil. La otra se relaciona con la extensión
que tienen los sistemas productivos que suelen ignorar las fronteras establecidas entre los
municipios y provincias.
Una mirada global de la Argentina nos deja como resultado que se cuenta con más de 2.100
gobiernos locales1 de las cuales 1.031 son entidades gubernamentales que no están
técnicamente definidas como municipalidades sino como comunas, comisiones vecinales,
juntas de gobierno y comisiones. Ahora bien, la cantidad, heterogeneidad y dispersión de
los gobiernos locales se contraponen a la concentración de la población en las ciudades. En
efecto, mientras el 80% de los gobiernos locales posee solamente el 13% de la población, el
84% vive en ciudades de más de 15.000 habitantes (INDEC, 2001), situación que se
profundiza con la participación del área metropolitana de Buenos Aires.
Esta heterogénea situación plantea la necesidad de pensar las políticas de desarrollo
económico local de manera diferenciada para cada tamaño de municipio. Una política
puede ser adecuada para un tamaño de municipio o para una región determinada y no para
un municipio más grande o más chico. A esto se suma la cuestión de la cooperación
intermunicipal que será abordada en la última clase.
Finalmente, entonces, los invito a realizar la lectura de los textos que hemos seleccionado
teniendo en cuenta la actividad de esta clase.
1
Los datos suministrados por diferentes organismos públicos no siempre concuerdan.