Los Decretos de Necesidad y Urgencia y la delegacion legislativa

LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA Y LA DELEGACION
LEGISLATIVA: ¿UN MOUNSTRO DE DOS CABEZAS?
Por Miguel Ángel PERROTTA.
La delegación legislativa:
A medida que vayamos desarrollando el tema elegido para el presente trabajo y sin tratar
de sembrar pánico institucional, veremos como la concentración del poder va en bicicleta y los
mecanismos de control de a pié y con cierta dificultad al caminar.
Antes de ahondar en detalles es necesario destacar que al momento de reformarse la
Constitución Nacional en 1994 se impuso la limitación de no alterar la primer parte del texto
constitucional, esto es, la parte dogmática, en donde se asientan los principios rectores de la
organización política del país.
Es entonces que causa cierta falsa sensación de seguridad jurídica y política el saber que
en el artículo 29 se prohíbe expresamente las facultades extraordinarias y la concentración del poder
público –mas precisamente la potestad legislativa a cualquier nivel en manos del poder ejecutivo
correspondiente-, so pena de ser encuadrado en uno de los pocos tipos penales que se encuentran en
el texto constitucional como un infame traidor a la patria. Por lo hasta aquí expuesto se podría
inferir que este artículo no sufrió modificaciones en la última reforma constitucional lo cual es
parcialmente cierto, ya que a pesar de no haberse modificado su letra fue incorporado
posteriormente el artículo 76 en donde se prohíbe expresamente la delegación legislativa, salvo en
ciertas circunstancias, las cuales desarrollaremos a posteriori.
Como criterio general, con el solo hecho de existir una salvedad en una norma,
contrariamente a lo que la costumbre llama “excepción que confirma la regla”, ella aplicada al
derecho constitucional tiene efectos muy disímiles a la confirmación, aquí la regla es anulada por la
excepción en si misma.
Esto es así porque en dicho artículo se prohíbe la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo –y he aquí las primeras limitaciones que se le imponen al otorgamiento- en
materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio
y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Si bien un estudio exhaustivo de dicho artículo supera ampliamente el objeto del presente
trabajo, a primera vista no se puede dejar de observar que el primer obstáculo que deberá salvar el
Poder Ejecutivo a la hora de solicitarle al Legislativo que le otorgue parte de su potestad
sancionadora de leyes, será la justificación de que se trata de una “materia determinada de
administración” o de una “emergencia pública”. Como se podrá observar, ambos criterios
conllevan una gran carga de subjetividad de quien interpreta la realidad política del país.
¿Cuáles son las materias determinadas de la administración pública? y ¿Qué es una
emergencia pública? son interrogantes que plantean en si mismo una gran cantidad de respuestas
posibles y por lo que varios doctrinarios han adoptado posturas diversas, y en lo que a mi respecta,
estas excepciones son tan vagas e imprecisas que en realidad parece ser que abarcan a la totalidad
de las materias legislativas, ya que tendenciosamente, todo aquello que pueda ser tema de
tratamiento por el Poder Legislativo estará en condiciones de verse alguna vez en estado de
emergencia o bien puede ser interpretado como un tema de la administración.
Es aquí donde se lo invita al aguerrido lector a saciar su sed de conocimiento en un
dictamen del Procurador General de la Nación allá por 1957, el Dr. Santiago Soler, el cual en el
conocido fallo “Agencia Marítima Delfino” marca claramente los límites del Poder Ejecutivo,
dando un claro ejemplo de funcionamiento de los frenos y contrapesos como herramienta de control
entre poderes, sistema que el Profesor Ekmekdjián explicaba con una claridad inmejorable.
Muchos doctrinarios, argumentando principios de REALPOLITIK, defienden esta vía
irregular legislativa, argumentando que en todo el siglo hubo delegación y por ello se justificaba su
inclusión en la última reforma. Siguiendo ese criterio podría legalizarse el crimen, ya que se roba y
se mata con una precisión estadística y desde hace mucho mas tiempo de lo que se delega
potestades en el Poder Ejecutivo.
Como se ha dicho antes abordar este tema en particular merece una profundidad tal que
justificaría la publicación de un libro solo para ello, y que seguramente en un futuro será realidad.
Los decretos de necesidad y urgencia:
Habrá podido observar el lector que en los últimos tiempos se ha instalado en la diaria
trama de nuestros periódicos la discusión sobre la puesta en marcha de la “Comisión Bicameral
Permanente” a la que ya hacia referencia el artículo 99, inciso 3º de nuestra Constitución Nacional
como mecanismo de control de la actividad del Poder Ejecutivo en cuanto a la facultad de dictar los
tristemente conocidos Decretos de Necesidad y Urgencia.
La Constitución Nacional prohíbe expresamente que el Presidente de la Nación dicte
disposiciones de carácter legislativo. Sólo en algunas situaciones excepcionales y con fuertes
condicionamiento, el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos invocando razones de necesidad y
urgencia.
Sin embargo y muy por el contrario, en la práctica de los últimos años, todos los presidentes se han
valido de esta herramienta y han sancionado una gran cantidad de este tipo de decretos sin respetar
las limitaciones trazadas en nuestra Carta Magna.
Las limitaciones principales que arriba se citan están relacionadas con las materias en que
la actividad reglamentaria se encuentra taxativamente vedada al presidente, pero, cuando
circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución para la sanción y formación de las leyes, podrá dictar –el Presidente- decretos por
razones de necesidad y urgencia, los cuales en teoría serán decididos en acuerdo general de
ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros en la
Comisión Bicameral Permanente.
En este caso en particular –lamentablemente- existen anécdotas a montones que cuentan
cómo los presidentes le han dado carácter de “emergencia” a cualquier anormalidad irrelevante para
luego usarla persiguiendo fines propios, clasistas, demagógicos y de mero proselitismo.
Ahora bien, teniendo en cuenta las limitaciones que se le imprimen a esta facultad
reglamentaria parecería imposible que el presidente pueda sortear los obstáculos que se presentan
para el dictado de estos decretos, en cambio, sabemos que no es así, dado que tomando en cuenta
las estadísticas desde el avenimiento de la democracia el gobernar por decreto ha sido, al menos, la
idea de muchos presidentes.
Conclusiones:
Como se habrá podido vislumbrar, en este trabajo se ha dado una pequeña introducción a
las dos vías por las que se rompe ese delicado equilibrio que debe existir para mantener los
mecanismos que garantizan el republicanismo. En otras palabras, se puede entender que la división
de poderes no solo es que un poder no interfiera sobre el otro, sino que tampoco se atribuya sus
potestades.
Dejando el derecho un poco de lado y buscando la terminología utilizada en la
Constitución Nacional, notamos no ya sin sorpresa que no se ha dejado librado al azar la posibilidad
de que una interpretación semántica deje al Poder Ejecutivo sin la posibilidad de dictar normas de
carácter legislativo.
Esto es así dado que en uno de los artículos aludidos se utiliza el término emergencia y en
el restante urgencia, dejando a cubierto que por una cuestión que amerite mayor o menor celeridad,
existirá la posibilidad que el presidente le pida al Poder Legislativo facultades reglamentarias
(actualmente conocidas como “SUPERPODERES”) y, en caso que este se las niegue, por no estar
configurada la emergencia pública, se eche mano a la necesidad y urgencia para reglamentar
derechos a gusto.
Es una especie de interpelación tácita donde el Presidente pide facultades que son propias
del Poder Legislativo para concentrar el poder de dos poderes políticos en una sola persona, la suya.
De esta manera, el máximo responsable del Poder Ejecutivo busca respaldo político para tomar
decisiones unilateralmente como si fuera una prueba de confianza al convencer a ambas cámaras
que les otorguen potestades reglamentarias que son propias de la actividad legislativa.
En cambio, si no consigue el aval del Congreso para esos fines, queda en sus manos el
ejercicio de un arma que no muestra respaldo político ni capacidad de seducción y que solo deja ver
la convicción de la cabeza del poder ejecutivo de hacer valer su propio proyecto de gobierno o su
capricho palaciego, valiéndose de los decretos de necesidad y urgencia para ello. En fin, una mera
demostración de poder.
Ay de los argentinos…