Regulación, agencias reguladoras e innovación

Regulación, Agencias Reguladoras e
Innovación de la Gestión Pública en América Latina
Carlos Stark
Introducción
Este estudio se inscribe en el proyecto del CLAD “Modernización de la Administración Pública
en América Latina y el Caribe”, cuyo objetivo central consiste en “colaborar en la identificación de los
cambios que deben ser introducidos en el contenido y manera de llevar a cabo reformas en los sistemas
de gestión, a efectos de mejorar el funcionamiento del núcleo estratégico del Estado”. Para ello se
propone determinar:
a. El carácter de los cambios introducidos en los sistemas de gestión de las agencias reguladoras,
asociadas a los nuevos roles del Estado.
b. La manera como se ha gestionado la introducción de dichos cambios, con el objeto de extraer
conclusiones respecto de los avances y retrocesos, así como las áreas críticas.
c. Los factores vinculados a sistemas y procesos de gestión que pueden incidir en una mejora
significativa del desempeño institucional en el núcleo estratégico del Estado y, en particular, en las
agencias reguladoras.
El tema de la regulación es consustancial al de la reforma del Estado. De hecho, las reformas de
los últimos años han estado asociadas a una reducción del rol del Estado como productor directo, una
transferencia de protagonismo al sector privado y un fortalecimiento del rol regulador del Estado en el
marco de las nuevas realidades vinculadas al progreso tecnológico y la globalización. Esta regulación
no es la misma de los sesenta o setenta. No se orienta a reemplazar el mercado cuando éste falla, sino a
apoyarlo, profundizarlo, complementarlo y, en no pocas ocasiones, crearlo, contribuyendo así a reducir
los costos de transacción derivados de la información asimétrica e insuficiente, asociada, por lo general,
a los sistemas de gestión burocrático-centralizados.
Implica, además, desarrollar la institucionalidad y las organizaciones capaces de cumplir
efectivamente con la tarea señalada, en algunos casos creándolas y en otros modificando las existentes
para adecuarlas al nuevo escenario. En efecto, una vez superada la polarización entre visiones estatistas
y liberales, los gobiernos de la región se han visto enfrentados al desafío de “reconstruir” el Estado
(Bresser, 1998). Esta reconstrucción supone, entre otras cosas, desarrollar la capacidad estatal de
regulación tanto en su misión como en sus sistemas de gestión.
Las rutas específicas son tan diversas como los países, siendo difícil diseñar una receta de validez
general, no obstante la lógica tentación de la simplificación, siempre presente en los medios
académicos y profesionales. Sin embargo, la experiencia internacional y de la región en las últimas
décadas permite identificar, en materia de regulación, algunos patrones de comportamiento común que
se enuncian a continuación (Stark, 1997):
•= Las situaciones asociadas a los procesos reguladores son de un dinamismo tal que no pueden
ser recogidas en un cuerpo teórico-conceptual de carácter general. No existe, por lo tanto, una teoría de
la regulación, sino un conjunto de prácticas reguladoras cuya evaluación permite extraer lecciones y
tomar decisiones.
•= Es pertinente y conveniente realizar una lectura institucional de los procesos reguladores. La
institucionalidad, como síntesis de reglas y organizaciones1, no es un dato sino una variable clave que
puede determinar el éxito o fracaso de un sistema o de una agencia reguladora.
•= La regulación no afecta sólo al sector privado, también puede incluir a las empresas públicas
en la medida que su gestión responda a reglas afines al mercado en que se desenvuelven.
1
Véase North (1990).
1
•= La regulación no se dirige únicamente a los “monopolios naturales”, sino que puede
considerar el establecimiento y supervisión de reglas de juego para otros sectores, asumiendo que las
imperfecciones de los mercados no derivan sólo de factores económicos sino también de los
denominados costos de transacción, vinculados a la institucionalidad asociable en muchas ocasiones a
“fallas del gobierno”.
Con base en un modelo de relación instituciones/organizaciones sustentado en el enfoque
neoinstitucionalista2, se postula que:
a) América Latina ha realizado intensos cambios en las reglas formales (leyes, reglamentos,
etc.), pero no ha adecuado las organizaciones al mismo ritmo;
b) el rezago organizacional no es uniforme a todos los países y expresa un mecanismo inercial
de resistencia al cambio que, en el fondo, refleja que las nuevas reglas (formales) no recogen un
consenso suficiente, y/o no han sido debidamente difundidas y asimiladas por los sectores relevantes de
la población;
c) los organismos reguladores constituyen la “punta de lanza” del proceso de cambio porque
responden a una nueva realidad asociada a la privatización de servicios públicos (en su gestión y/o en
su propiedad);
d) las características organizacionales de estos organismos (agencias, comisiones u otros)
tienden a expresar, por lo tanto, las fortalezas y debilidades del proceso de cambio.
Para comprender la génesis y características de las agencias reguladoras latinoamericanas, así
como sus estructuras, procesos y sistemas de control, es necesario insertarlas en el contexto de la
transformación institucional del Estado, dos de cuyos elementos clave son la regulación y la
innovación. El primero, como componente fundamental de las nuevas funciones estatales: menos
injerencia en la actividad productiva y más supervisión y promoción de los mercados, la competitividad
y el bienestar social. El segundo, para garantizar que la gestión pública responda efectivamente al
desafío anterior en el marco de la dinámica acelerada de globalización y cambio tecnológico. Existe una
estrecha interacción entre ambos, cuya comprensión es crucial para los nuevos procesos reguladores
(OECD, 1997).
Para el desarrollo de los aspectos señalados se plantean cuatro capítulos. El primero propone
elementos de carácter conceptual para delimitar la naturaleza del cambio institucional y organizacional
en el marco de los procesos de modernización del Estado. Los temas clave se refieren a la
conformación del Estado “regulador” y a la innovación de la función pública como mecanismo básico
de mejoramiento gerencial. Junto a estos temas se identifican algunas estrategias de acción utilizadas en
los procesos de reforma. Por último, se plantean algunos aspectos conceptuales para delimitar el tema
de la regulación en una perspectiva institucional e identificar las bases de los nuevos modelos de
regulación.
El segundo capítulo focaliza el análisis en temas asociados al desarrollo institucional de la
regulación en tres sectores (financiero, infraestructura y social) con base en los análisis realizados para
diversos países. Interesa, en particular, detectar patrones de cambio institucional que puedan ser
generalizados a diversos países de la región, sus resultados y problemas. Ello permitirá tipificar las
reglas de juego en las cuales se desenvuelven las organizaciones reguladoras.
El tercero remite al análisis de estructuras y procesos reguladores, identificando las características
de las organizaciones reguladoras emergentes, es decir, asociadas al proceso de cambio institucional del
Estado. A partir de la experiencia internacional, se revisan varios casos regionales con base –no
exclusiva- en diversos trabajos desarrollados por ILPES y CLAD.
2
Desarrollado, entre otros, por Coase (1937), Williamson (1975), (1985), North (1990), y aplicado más recientemente al
tema de la reforma de la gestión pública por Prats (1998a) y Stark (1997).
2
Por último, se extraen algunas conclusiones y se proponen recomendaciones a ser consideradas
para el mejoramiento del desempeño institucional del núcleo estratégico del Estado y, en particular, las
agencias reguladoras.
En una perspectiva amplia, el estudio considera tres áreas: financiera, infraestructura y social. Sin
embargo, por razones prácticas asociadas a la disponibilidad de información, el análisis prioriza los
sectores incluidos en el área de infraestructura (telecomunicaciones, gas, electricidad y agua) con
referencias específicas a las otras áreas. Por tanto, debe entenderse que tanto el análisis como sus
recomendaciones, salvo indicaciones explícitas, aplican fundamentalmente al área infraestructura, y
más específicamente, a los sectores indicados.
Al respecto, caben dos observaciones: a) el vasto universo de la regulación financiera amerita un
tratamiento mucho más profundo que el que pueda derivarse de la evaluación de una sola observación,
en este caso el trabajo referido a Bolivia (Nogales, 2000), y b) la regulación social constituye sin lugar a
dudas el principal desafío de la agenda de transformaciones del Estado para la presente década, pero
aún quedan por resolver importantes cuestiones previas, como la generalización de la combinación
propiedad pública/gestión privada, cuyo eje de relación es, precisamente, la regulación.
Así, la base del análisis está constituida por tres estudios realizados para el CLAD:
telecomunicaciones en Venezuela (Umérez, 2000), salud en Colombia (Jaramillo, 2000), y el antes
citado para la banca en Bolivia. Además, se consideran las experiencias de agua, electricidad,
telecomunicaciones y gas en Chile y Venezuela, así como la experiencia del gas en Colombia y Perú, y
telecomunicaciones en Bolivia (Stark, 2000a, 2000b, 2000c; Melo, 1997; Corrales, 1996; Rudnick,
1997; Tabja, 1999).
I. Desarrollo institucional, gestión pública y regulación
En este capítulo se plantean algunos aspectos de la transformación reciente del Estado en
América Latina con el objeto de establecer el rol de las instituciones y las organizaciones públicas en el
proceso de cambio, con énfasis en el mejoramiento de la gestión pública y la regulación. Como primer
punto, se propone el marco conceptual del análisis, inspirado en el enfoque “neoinstitucionalista”. El
segundo punto identifica algunos patrones de cambio institucional en el desarrollo latinoamericano,
tratando de indagar el por qué y el cómo de los mismos. El último identifica aspectos críticos de la
nueva gestión reguladora en el marco de la tendencia a construir un Estado “regulador”.
1. Naturaleza del cambio institucional
Aunque coloquialmente el término “institución” se usa como sinónimo de “organización”, en este
estudio se asume la distinción hecha por la llamada “nueva economía institucional”3. Según este
enfoque, las instituciones constituyen las normas formales (leyes, reglamentos, ordenanzas) e
informales (convenios, hábitos y códigos de conducta), así como los mecanismos para asegurar su
cumplimiento, conformando el sistema de incentivos que guía el comportamiento de individuos y
organizaciones. Las organizaciones son grupos de individuos que actúan colectivamente para lograr
objetivos comunes en el marco institucional vigente.
Haciendo una analogía deportiva, las instituciones son las reglas del juego y las organizaciones
son los equipos. El análisis económico distingue dos tipos de instituciones: mercados y jerarquías. En
el primer caso, alude a las normas y los mecanismos de fiscalización que determinan el escenario para
la realización de transacciones entre los diversos agentes. Las jerarquías son normas para las
transacciones basadas en una relación contractual, normalmente entre organizaciones o al interior de
una de ellas.
3
Ver North (1990) y, para una aplicación al desarrollo latinoamericano, Burki y Perry (1998).
3
Un concepto fundamental es el costo de transacción4, que corresponde a los costos asociados a la
realización de las transacciones en mercados y jerarquías o, dicho de otra forma, los costos de obtener y
manejar la información, de diseñar, supervisar y hacer cumplir los contratos, de resolver posibles
disputas y de poner al alcance de los agentes los bienes y servicios que se transan en los mercados.
En efecto, una parte importante de la sociedad no produce directamente sino que se dedica a
generar las condiciones para que la producción sea más eficiente: banca, administración pública,
seguros, abogados, etc. En un estudio realizado por Wallis y North (1986) se estimó que los costos de
transacción representaron más del 40% de los costos totales del PIB de los Estados Unidos durante
1970. Las economías con problemas institucionales, organizacionales y/o tecnológicos presentan costos
de transacción más elevados y, por lo tanto, son menos competitivas y generan menos bienestar para
sus integrantes. Los países en vías de desarrollo son un ejemplo de tal situación.
La tecnología, aplicada a la operación de instituciones y organizaciones, puede influir
fuertemente en los costos de transacción posibilitando, además, cambios institucionales y
organizacionales. Por ejemplo, la revolución en las telecomunicaciones ha contribuido a reducir
radicalmente los costos originados en la obtención, transferencia y evaluación de la información,
facilitando la introducción de la competencia en una industria tradicionalmente considerada como
monopólica. Sin embargo, la experiencia indica que la tecnología no es mayormente efectiva si no
involucra cambios institucionales y organizacionales.
Para nuestros fines, un conjunto de reglas económicas y sociales que dan forma a una
determinada estructura de mercados y jerarquías puede ser entendido como un modelo de desarrollo.
Análogamente, el desarrollo institucional puede entenderse como la transición desde un conjunto de
reglas a otro más eficiente que reduce costos de transacción y responde mejor a las aspiraciones de la
sociedad en su conjunto.
Las organizaciones son las empresas, públicas y privadas, los partidos políticos, los ministerios,
etc., todas ellas operando bajo incentivos diferentes –institucionalidad- según su ámbito de acción.
Podríamos tipificarlas en tres áreas: políticas, económicas y sociales. Las organizaciones se estructuran
y operan de acuerdo a los objetivos, principios e incentivos derivados del marco institucional en el cual
se originan. Así pues, el desarrollo organizacional puede ser entendido como la transición hacia
organizaciones más eficientes y eficaces para cumplir las reglas institucionales hegemónicas.
Para que las naciones progresen sostenidamente, es necesario que las instituciones provean
normas claras, ampliamente conocidas, coherentes, aplicables a todos, predecibles, creíbles y aceptadas
por la mayoría (Burki y Perry, 1998), pero también que las organizaciones sean coherentes con el marco
institucional, eficientes y eficaces en el logro de sus objetivos. El modelo de desarrollo debe ser capaz
de generar un círculo virtuoso entre el sistema político, el sistema judicial y la economía, de manera
que los cambios, sean estos tecnológicos y/o del entorno internacional, se asuman y asimilen con
creatividad y efectividad, contribuyendo a profundizar el bienestar de la mayoría de la población.
En la práctica, el progreso no es un estado estacionario, sino dinámico y casi siempre inestable.
Esa misma dinámica engendra cambios e inestabilidad que pueden provenir de distintas fuentes, por
ejemplo de los avances tecnológicos que posibilitan reducir costos de transacción permitiendo hacer
más cosas, hacerlas mejor o hacerlas distintas. Si los cambios son muy radicales, las instituciones son
sometidas a fuertes tensiones pudiendo sufrir transformaciones parciales o totales. Un ejemplo de
cambio institucional (y organizacional) radical es el que sobrevino en el bloque soviético luego del
derrumbe del sistema comunista.
4
La productividad de una economía depende de los costos, que pueden ser agrupados en dos categorías: a) el costo de
producción, asociado a la tecnología, los insumos y los factores productivos; y b) el costo de transacción, asociado a las
instituciones, las organizaciones y la tecnología.
4
De acuerdo con el análisis precedente, la relación entre instituciones y organizaciones públicas en
el proceso de desarrollo es compleja y bidireccional. Pueden modificarse las reglas de juego, pero ello
no garantiza automáticamente la adecuación de las organizaciones públicas, cuyo cambio es
normalmente más lento5. Recíprocamente, el desarrollo organizacional (motivado, por ejemplo, por la
incorporación de nuevas tecnologías) puede requerir cambios en las reglas para producir una baja
efectiva de los costos de transacción. En otras palabras, desarrollo institucional y desarrollo
organizacional son dos términos de una misma ecuación.
Cuando la naturaleza y magnitud de los cambios implica transitar hacia un nuevo modelo de
desarrollo, lo normal es que se dé una etapa de transformaciones y conflictos, mientras la sociedad
acuerda nuevas reglas del juego y se estructuran las organizaciones para jugarlo. Esto es, precisamente,
lo que ha venido aconteciendo en América Latina desde hace más de dos décadas: el agotamiento del
modelo de desarrollo hacia adentro y la transición hacia otro más compatible con la dinámica de la
globalización y el desarrollo explosivo de la tecnología.
El papel del Estado y de las instituciones que se desprende del modelo de desarrollo hacia adentro
es diferente del que impone el modelo de economía abierta que actualmente emerge en la mayoría de
los países. En el primer caso, el énfasis está en el control y en la absorción de actividades que no realiza
adecuadamente el sector privado, respondiendo a reglas de protección del mercado interno. La propia
dinámica del modelo conlleva a que el sector público se transforme en el gran empleador nacional, con
la consiguiente expansión de sus costos y la frecuente degradación de la calidad de los servicios
prestados. Las organizaciones públicas asociadas a este esquema responden a las características del
modelo burocrático-centralizado.
En el segundo, el protagonismo corresponde al sector privado y el Estado cumple el papel de
garantizar la estabilidad de las reglas y apoyar el desarrollo de mercados nacionales y externos
minimizando costos de transacción. Las organizaciones públicas requeridas –cuyo paradigma aún está
en desarrollo- son más pequeñas en tamaño, más descentralizadas y orientadas a lograr resultados. Para
consolidar este nuevo modelo de manera que se traduzca en mayor bienestar colectivo no se trata sólo
de mantener las políticas macroeconómicas correctas y los correspondientes equilibrios financieros; es
preciso también avanzar en el desarrollo de instituciones y organizaciones cuya interacción redunde en
una optimización de la relación costos de transacción-costos de producción-competitividad.
Como se verá en el punto siguiente, el proceso de transición –aún en marcha- no ha sido nada
fácil, aunque los resultados hasta el momento son importantes, principalmente en el campo económico.
2. Desarrollo institucional y organizaciones públicas en América Latina
El mejoramiento de la institucionalidad y las organizaciones públicas ha adquirido importancia
creciente en la agenda mundial de las últimas dos décadas, la que es mayor en los países desarrollados.
Los Estados Unidos están “reinventando el gobierno” (Osborne y Gaebler, 1994). Los europeos hablan
de una “nueva gerencia pública” (OECD, 1997). En ambos casos se busca contar con instituciones y
organizaciones públicas más flexibles, orientadas al usuario y más acordes a los requerimientos de una
sociedad global basada en la información y el conocimiento.
Para América Latina, la problemática es más compleja: no se trata sólo de mejorar lo existente,
sino de desarrollar una institucionalidad pública cualitativamente distinta a la forjada en el marco del
modelo de desarrollo vigente desde mediados de siglo. Más que un perfeccionamiento de las reglas del
juego se requiere un cambio en el juego mismo (Prats, 1998a). Ello implica renovar los sistemas de
incentivo social y nuevos roles públicos: más estrategia y menos burocracia, más orientación al usuario,
5
No es éste el caso de las organizaciones privadas (empresas, sindicatos, partidos políticos, organizaciones de vecinos, etc.),
cuya acción muchas veces presiona el cambio institucional.
5
más gobierno y menos intervención, más excelencia profesional y menos injerencia política en la
gerencia pública.
En la práctica, el problema es de considerable complejidad. Por una parte, el modelo de desarrollo
hacia adentro generó instituciones y organizaciones públicas cuyo fuerte arraigo constituye uno de sus
méritos, pero tienden a dificultar el cambio. Por otra, el modelo nunca llegó a funcionar adecuadamente
y, en particular, las organizaciones rara vez operaron eficientemente, lo que tiende a facilitar el cambio
pero a la vez introduce factores de resistencia e informalidad muchas veces desconocidos o ignorados
por los reformadores.
Otra manera de visualizar la complejidad se expresa en la falta de consenso respecto de la
naturaleza y envergadura tanto del problema como de los cambios requeridos, muchos de los cuales han
sido inducidos por situaciones de crisis y no por una visión estratégica del futuro. Así, al considerar los
detonantes del proceso de reforma del Estado, en América Latina se ha dado una variada gama de
situaciones, combinando factores exógenos y endógenos:
•= El proceso de globalización asociado al desarrollo de nuevas tecnologías de la información
que obliga a los países a redefinir sus estrategias de competitividad y, al mismo tiempo, hace factible
concebir procesos económicos, sociales y políticos a escala mundial.
•= La inoperancia del modelo de desarrollo hacia adentro que consume divisas pero no las
produce, generando crisis externas y obligando a los países a redefinir sus estrategias comerciales y de
protección.
•= La crisis fiscal y financiera del Estado, originada por una combinación de factores asociados
a la dinámica de los mercados financieros globalizados y el sobredimensionamiento e ineficiencia de la
actividad pública. Induce la privatización y reestructuración de organismos y empresas públicas, así
como la realización de reformas tributarias y presupuestarias.
•= Crisis de la modalidad de intervención estatal basada en el Estado productor, asociada a los
procesos de privatización y externalización de servicios. Establece la necesidad de fortalecer los
procesos de regulación y fiscalización para garantizar accesibilidad, calidad y precio de los servicios.
•= Agotamiento del modelo organizacional burocrático administrativo basado en normativas
complejas, centralizadas, jerárquicas y politizadas. El modelo al que se aspira es más flexible,
descentralizado y orientado a resultados desde la perspectiva de los usuarios.
Entre los aspectos señalados, el principal detonante de la reforma del Estado fue la crisis externa
y fiscal de los ochenta que sintetizó las diversas situaciones y puso de manifiesto problemas
estructurales asociados al sobredimensionamiento e incapacidad del sector público para responder al
desafío planteado por el drástico cambio en el contexto financiero internacional. En líneas generales,
los cambios realizados pueden clasificarse en dos “generaciones” de reformas6:
•= Las reformas de primera generación (Banco Mundial, 1993b) se orientaron a la estabilización
macroeconómica, la desregulación, la reducción del tamaño de la administración pública, la reforma
tributaria, la privatización y la descentralización. El común denominador de casi todas estas reformas es
su clara intención de “reducir grasa” a nivel del sector público. Hacia fines de los noventa sus
resultados eran interesantes en la esfera macroeconómica y de inserción internacional pero dejaban
bastante que desear en cuanto a la volatilidad de los equilibrios y la situación social.
•= Con tiempos e intensidad diversas, las reformas de segunda generación se han encargado de
“generar músculo”, profundizando las anteriores y desarrollando mecanismos de gestión y control para
optimizar resultados no sólo en el ámbito de la consolidación de los equilibrios macroeconómicos sino
fundamentalmente en la perspectiva del mejoramiento sustantivo y estable de la competitividad y el
6
Estas “generaciones” se definen a partir de la intensidad relativa de las reformas y no a partir de una secuencia temporal
estricta.
6
bienestar colectivo. Estas reformas están generalmente focalizadas en el mejoramiento de la gestión
pública, el desarrollo de los sistemas de regulación y la modernización de servicios sociales como
educación, salud y jubilaciones. Aunque es prematuro realizar una evaluación global de este proceso de
reformas, es posible adelantar algunos elementos a partir de las experiencias disponibles.
En tal sentido, la citada ausencia de visión colectiva unívoca lleva a la persistencia de visiones
parciales que oscilan entre los que asumen que liberalizando mercados el problema está resuelto, y los
que añoran más intervención y control por parte del Estado. A menudo, los cambios responden más a la
necesidad del momento y por tanto no alcanzan la profundidad, cobertura y visión que ameritan los
desafíos planteados. El aparato público funciona mejor pero sigue jugando el mismo juego tradicional y
muchas veces se posterga la solución de los problemas. A modo de ilustración, cabe enunciar algunas
situaciones, por desgracia, bastante frecuentes:
•= Sectores críticos para el bienestar colectivo como la salud y la educación aún se debaten entre
la estatización y la privatización, realizando cambios de carácter limitado en una u otra dirección pero
sin resolver sustantivamente los principales problemas que aquejan a los usuarios.
•= Organismos estatales creados por y para la protección del mercado interno coexisten con otros
orientados a promover los mercados externos y la inversión extranjera, persistiendo las penurias
presupuestarias y los problemas de recursos humanos ya clásicos del gobierno.
•= Se mantienen burocracias públicas innecesarias en aras de una supuesta justicia social basada
en focalizar el rol de las agencias estatales en absorber el empleo que la economía no es capaz de crear.
•= Los mecanismos de regulación creados para las empresas privatizadas aún no han respondido
cabalmente al desafío de la profundización de los mercados y la eficiencia en la asignación de los
recursos.
•= La liberalización de sectores como el transporte y el comercio internacional no ha sido
acompañada de una modificación acorde de la misión y la estructura organizacional de los organismos
reguladores y de control.
•= Las políticas macroeconómicas y sectoriales rara vez enfatizan la problemática de su
viabilidad institucional (y mucho menos, organizacional) considerando las instituciones como un dato
pasivo.
Todos los problemas enunciados tienen relación con el desarrollo de instituciones y
organizaciones compatibles con las nuevas realidades. En este contexto, la historia enseña que muchos
programas de cambio han fracasado no por estar mal definidos, ni siquiera mal ejecutados, sino porque
no eran viables en el marco institucional vigente y tampoco plantearon una estrategia para cambiarlo.
Así, no es de extrañar que muchas políticas económicas y sociales queden enredadas en la intrincada
maraña del aparato público y luego su fracaso se atribuya a la ineficiencia o mala fe de las autoridades
de turno.
Ciertamente, aunque buena parte de los problemas es atribuible a errores de personas, no es
posible atribuir la totalidad de los acontecimientos a esta línea causal, a riesgo de considerar “la
estupidez como teoría de la historia”. El problema de fondo es que la economía es demasiado compleja
para hacerla depender enteramente de la macroeconomía ya que ésta divide el mundo en variables
endógenas y exógenas, quedando las instituciones entre estás últimas. En la práctica, los procesos
sociales conforman sistemas de alta complejidad y una dinámica casi nunca transparente que excede
normalmente las pretensiones explicativas y curativas de la política macroeconómica convencional.
El problema central del desarrollo latinoamericano, desde nuestra óptica, es la disparidad entre
el cambio institucional y el cambio organizacional. La mayoría de los países ha realizado importantes
cambios en las reglas de juego (particularmente las formales), pero no ha logrado cambiar al mismo
ritmo las organizaciones. Ello, a su vez, dificulta la consolidación y profundización del cambio
institucional generando problemas que muchas veces son atribuidos a errores de los gobernantes.
7
En el ámbito institucional es particularmente relevante la relación entre el cambio de reglas
formales y la permanencia de reglas informales que siguen proporcionando los principales sistemas de
incentivo para agentes y organizaciones. La informalidad es parte de la historia latinoamericana y debe
ser considerada al diseñar marcos legislativos y reglamentarios de manera que estos sean efectivos en el
cambio de los patrones de incentivo. De no ser así, las nuevas reglas formales serán muy posiblemente
abandonadas o evadidas por los centros de decisión.
Muchos países han realizado cambios globales y específicos en sus leyes, incluso a nivel
constitucional, pero en contados casos estas reformas han logrado los resultados esperados y escritos en
los textos legales. Nuestra proposición es que ello obedece en fuerte medida a dos factores: i) no se
otorga suficiente prioridad al desarrollo organizacional requerido por los cambios, y ii) inexistencia o
inoperancia de sistemas de incentivo inherentes a las nuevas reglas que superen efectivamente a los
proporcionados por las reglas informales. Por cierto, un buen indicador de la debilidad institucional de
los países es la superabundancia y extensión de leyes y reglamentos, normalmente acompañada de
serios problemas de gestión.
El desafío de la “segunda generación” de reformas es aún más difícil que la primera pues
involucra como eje central la adecuación entre desarrollo institucional y desarrollo organizacional. De
los tres componentes básicos mencionados, consideraremos el mejoramiento de la gestión pública y el
fortalecimiento de los sistemas de regulación. En el primer caso, implica el desarrollo organizacional
del sector público para contar con mecanismos gerenciales y de control que respondan efectivamente a
las realidades tecnológicas y del “negocio” público contemporáneo. En el segundo, implica consolidar
el nuevo rol regulador del Estado asociado a la privatización y a la introducción de criterios gerenciales
que incorporan gestión privada y propiedad pública, así como servicios públicos que deben responder a
criterios de eficiencia y eficacia comparables con los estándares internacionales.
El hilo conductor para el tratamiento de ambos aspectos es la incorporación de la innovación
como criterio central para el desarrollo organizacional e institucional. En efecto, la velocidad del
cambio tecnológico, económico y social impone a las instituciones y organizaciones públicas la difícil
tarea de mantenerse permanentemente actualizadas, a riesgo de quedar obsoletas. De allí que el
concepto clave para concretar el proceso modernizador en un ambiente globalizado sea el de
innovación, entendida ésta como la detección, desarrollo y aplicación sistemática de nuevos conceptos,
procesos y estructuras organizacionales al mejoramiento del desempeño.
3. Desarrollo organizacional: innovación en la gestión pública
Contrariamente a lo que pudiera suponerse, la innovación puede y debe ser inherente a la
operación de las organizaciones de servicio público. Ello implica que éstas “deberán aprender a innovar
y deberán aprender a manejarse como empresas innovadoras”7. La innovación supone preparar a la
gerencia para enfrentar los problemas del futuro en un mundo que cambia día a día.
El fenómeno innovador de la gestión pública presenta un patrón común a escala mundial, aunque
con diferencias de naturaleza, profundidad y características de acuerdo a las regiones y regímenes
sociales considerados. Las naciones que transitan desde sistemas socialistas hacia economías de
mercado presentan desafíos más radicales y globales, comenzando por la construcción misma de
mercados y/o instituciones previamente inexistentes.
En regiones donde la transformación no implicó cambio de sistema, como América Latina, el
proceso es menos radical y más focalizado, aunque no necesariamente menos difícil. Una de las
principales dificultades, paradójicamente, está en la menor drasticidad del cambio ya que se conserva
buena parte de las tradiciones organizacionales, siendo muchas de ellas incompatibles con la
7
Drucker (1992).
8
innovación. Por otra parte, en la medida que el cambio sociopolítico es también menos radical, los
gobiernos enfrentan con frecuencia situaciones de poder compartido en el marco de sistemas políticos
defectuosos, con tradiciones muy arraigadas y normalmente refractarias a la innovación.
En la “sociedad del conocimiento” (Banco Mundial, 1999) el cambio ya no es una dimensión
temporal que conduce a situaciones de estabilidad, sino una práctica inherente a la sociedad, la economía,
las empresas y el gobierno. Aún no han madurado las nuevas realidades cuando otras ya pugnan por
sustituirlas.
Así, la coherencia entre desarrollo institucional y desarrollo organizacional es, por definición, una
expresión dinámica y los países deben aprender a convivir con situaciones de perpetua y veloz
transformación. En este contexto, los conceptos de innovación y gestión se hacen prácticamente
sinónimos y hablar de gestión de la innovación es una redundancia sólo pertinente para clarificar su
contenido.
La innovación de la gestión pública implica no sólo modernizar la gerencia, sino capacitarla para
enfrentar situaciones en permanente cambio que pueden requerir desde una revisión de los programas y
proyectos hasta una redefinición integral de la misión institucional, con las consecuencias del caso. Para
ello, las organizaciones públicas deberán aprender a funcionar en ambientes cambiantes y a visualizar el
cambio como una oportunidad y no como una amenaza. En otras palabras, no sólo deberán aprender a
gerenciar el presente sino principalmente el futuro.8
Lo anterior hace referencia a un proceso de gestión integral, cuya característica es la combinación
simultánea de tres ámbitos de trabajo: gestión estratégica, gestión de la rutina, y gestión del cambio.
El desafío de los tiempos actuales, cuya característica es la velocidad de los cambios y la
incertidumbre respecto de los escenarios futuros, impone un proceso de gestión multifacético, donde
los líderes deben permanentemente pensar y reaccionar en términos estratégicos, con el fin de asegurar
una estabilidad de rutinas para la organización y, simultáneamente, asegurarse de llevar a cabo las
transformaciones necesarias para la adaptación al medio. Es decir, deben “conducir usando varias
marchas a la vez”.
3.1. Problemas frecuentes en organizaciones públicas y su carácter “holístico”
Un concepto central de la cibernética, y de los mecanismos autorregulados, es el de ciclos de
retroalimentación. En determinadas circunstancias, un elemento alimenta a otro elemento del mismo
signo, el cual alimenta a otro, y así sucesivamente en una espiral ascendente. En inglés, este sería un
“feedback loop”. Para un lego en la materia, es fácil verlo cuando en un auditorio, el micrófono y el
parlante entran en resonancia, alimentándose el uno al otro, produciendo un sonido muy agudo. Este es
un ejemplo de alejamiento del equilibrio por retroalimentación positiva, con resultados bastantes
desagradables.
¿Qué intentamos decir con estos conceptos? ¿Qué relación tiene con la realidad de la
administración pública? El mensaje es claro: mientras no entendamos globalmente el conjunto de
problemas que aquejan a una institución, la totalidad de sus componentes, las interacciones de su
entorno, y los mecanismos de interacción entre los diversos problemas, será muy difícil intentar
soluciones efectivas a sus problemas.
Estos elementos que se retroalimentan unos con otros pueden ser positivos (un círculo virtuoso) o
negativos (un circulo vicioso, como el que condujo a ese micrófono a producir aquel ruido). Un
organismo puede deteriorarse, a veces irreversiblemente, aunque todas sus moléculas y células estén en
perfecto estado. Una institución también, aunque sus recursos humanos y sus departamentos estén bien.
En ambos casos, basta con que se produzcan algunas retroalimentaciones negativas que lleven al
8
Al respecto, es interesante el planteamiento de Hamel y Prahalad (1998).
9
sistema lejos del equilibrio, hasta niveles inmanejables.
Para el directivo de una institución, es crucial la comprensión, a veces sutil e intuitiva, de estos
mecanismos de retroalimentación, y de los balances y equilibrios que es preciso mantener. Para un
gerente de empresa privada, su “sintonía fina” de balances y equilibrios entre precios de venta,
inversiones, endeudamiento, gastos de marketing, capacidad instalada, oferta y demanda, constituye la
clave de su supervivencia: cualquier desbalance se expresa en el flujo de caja, el balance a fin de año…
y su permanencia en el cargo.
La descripción integral de las retroalimentaciones negativas de más frecuente ocurrencia en los
servicios públicos se expone en los siguientes puntos:
•= Confusión en la definición de su misión, servicios y usuarios. Es frecuente observar que, a
pesar de tener sus funciones definidas por ley, hay instituciones que expresan muy poca claridad acerca
de qué servicios prestan, a quién se los prestan, y por qué existen. Como podrá imaginarse, es difícil
pedirle a los remeros de una embarcación que remen con fuerza y al unísono, si no tienen muy claro
para dónde va esta embarcación.
•= Carencia de indicadores de desempeño y control de gestión. Los ministros de hacienda son
siempre los “malos de la película”, que dicen NO a cualquier petición presupuestal. Pero pongámonos
por un momento de su lado. ¿Bajo qué criterios pueden decidir ellos si darle más o menos dinero a las
escuelas, hospitales, la ciencia, el fomento campesino, o el desarrollo deportivo, si no se han definido
indicadores de desempeño, numéricos y objetivos, acerca de la eficiencia y eficacia de los servicios
públicos que deben financiar? Y lo que es aún peor: ¿cómo motivar y conducir al personal de una
institución si no está claro cuándo esa institución lo está haciendo bien o mal? Parafraseando
nuevamente a Peter Drucker: “los organismos sin fines de lucro no tienen balance a fin de año...y
precisamente porque no lo tienen, sus necesidades de buena gestión (con base en indicadores de
desempeño) son doblemente necesarias”.
•= Restricciones burocráticas y normativas. Hemos construido en América Latina un sistema de
controles a los servicios públicos que Kafka no soñó. Su propósito era doblemente claro: evitar el gasto
dispendioso, y evitar la corrupción y robo. La presuposición de base es que todos son culpables hasta
que se demuestre lo contrario, y que todo directivo de un servicio público, al no tener indicadores de
desempeño, tratará de gastar lo más posible. El problema es que los controles son tantos, tan variados y
numerosos que a) la posibilidad de robo y corrupción, en medio de la confusión, aumenta en lugar de
disminuir, b) los procesos de servicio al usuario son engorrosos y la prestación del servicio toma
tiempos larguísimos, c) los directivos de estos servicios están atados de manos para mejorar la gestión,
y d) no está claro quién toma las decisiones (los directivos, sus controladores, o sus financiadores).
•= Baja calidad o efectividad del servicio. En último término, este es el principio y el fin, el eje
de una institución pública. Prestarle servicios (de regulación o de fomento) a alguien: a los que pagan
impuestos, a las mujeres, a los estudiantes, a las comunas o municipios más pobres, a los pequeños
empresarios, etc., etc. Este es el resumidero final del círculo vicioso, pues la calidad de servicio se ve
afectada por todos los elementos de este círculo. El problema estriba en que, más allá de las frías cifras
y estadísticas, detrás de esta baja calidad o efectividad en los servicios de salud, de justicia, educación o
regulación, se esconde una enorme dimensión de sufrimiento humano y/o deterioro económico.
•= Financiador descontento. Volvamos a nuestro Ministro de Hacienda, aquel que carece de
indicadores de desempeño para un servicio público. ¿Cómo se forma un juicio sobre el presupuesto de
la institución? Probablemente, ya que el servicio es de baja calidad, le llegan los rumores de
desprestigio, es decir, artículos de prensa o los chismes acerca del deterioro del servicio de dicha
institución. Con lo cual se le reducen aún más los deseos de dar recursos, lo cual refuerza las
restricciones presupuestarias, lo cual lleva a los bajos sueldos, lo cual lleva a una baja moral y clima
interno. A su vez, la baja moral laboral se ve reforzada por la confusión en la misión y visión
10
institucional, y por la percepción de estar en una institución con bajo prestigio y mala calidad de
servicio. Otro ingrediente frecuente en el mal clima interno es la desconfianza y antagonismo entre los
viejos funcionarios que han visto pasar muchas generaciones de directivos, y esta nueva generación de
directivos que intenta hacer los cambios. La frase más frecuentemente escuchada en los pasillos es:
"quédate tranquilo y no hagas nada, que aquí no va a pasar nada ...como siempre".
La realidad de las organizaciones públicas, como siempre, desafía los modelos y teorías, y es más
compleja y diversificada que este simple esquema. Hay organismos públicos y/o sin fines de lucro que
son un modelo de eficacia, y los hay que sólo exhiben partes del círculo vicioso. Sin embargo, éste ha
probado ser un buen punto de partida para los análisis institucionales, y ha contado con la entusiasta
aceptación de un importante número de funcionarios públicos.
3.2. Las organizaciones innovadoras
Para concretar la organización “objetivo”, existen once elementos básicos que permiten ir
desenredando la madeja de problemas recién expuesta. Estos elementos proporcionan, al mismo
tiempo, una panorámica de los factores críticos que deben ser abordados en cualquier organismo
público, incluyendo las agencias reguladoras.
a) Claridad de la misión institucional. La misión es la expresión de la razón de ser de una
organización. Refleja las motivaciones o ideales de quienes la fundaron, el propósito por el cual existe.
Una organización empresarial también requiere de un fin específico, y la búsqueda de la retribución al
capital que la formó constituye el eje principal que guía las decisiones. Si esta empresa define una
misión particular, ésta viene a ser una especificación de su fin más general. En el caso de una
organización sin fines de lucro, cumplir su misión es lo único que podrá legitimarla ante sus usuarios,
su personal y sus financiadores. Por tanto, la claridad con la cual se formule y se transmita interna y
externamente es el elemento central en el re-equilibrio de una organización.
b) Visión clara sobre el futuro, los usuarios principales y los servicios. El otorgamiento de un
servicio a la comunidad es parte integrante de la misión de las instituciones públicas. La especificación
o la focalización respecto a quién se le presta el servicio es crucial a la hora de buscar mejorar sus
grados de eficiencia, pues así se concentran los esfuerzos en hacer bien las cosas según lo espera el
usuario principal. Por otra parte, redefinir claramente los servicios que se le prestan permite
concentrarse en lo esencial. Esta visión debe proyectarse hacia el futuro de una manera nítida y
comprensible para sus usuarios y su personal. Resulta muy difícil pedirle a los empleados de una
organización que se motiven, si no tienen claro en qué dirección va su organización.
c) Metas explícitas y verificables a través de indicadores. No se puede mejorar sin medir.
Parafraseando a Peter Drucker, precisamente porque no tienen balance financiero o “bottom line”, las
instituciones sin fines de lucro requieren metas claras e indicadores que guíen su desempeño. Una
organización empresarial siempre sabe si lo hace bien o mal: sus ventas a fin de mes lo atestiguan. En
cambio, una organización pública no tiene mecanismos intrínsecos que se lo señalen. El
establecimiento de metas con sus indicadores de cumplimiento dan una herramienta de gestión
poderosa para orientar y controlar la gestión cotidiana y así mejorar sus servicios.
d) Liderazgo de los directivos superiores. Una de las particularidades frecuentes de la
administración pública es la inamovilidad funcionaria. Esto hace que el liderazgo superior sea uno de
los elementos cruciales del buen funcionamiento de la organización, más aún que en el caso de las
empresas privadas. En efecto, en la cultura actual “las autoridades cambian, los funcionarios se
quedan”, con lo cual las inercias de funcionamiento son mucho más difíciles de romper al intentar
modernizaciones. El liderazgo de sus directivos superiores es imprescindible para generar la mística
necesaria como para que las personas “se atrevan” a emprender cambios en sus comportamientos y
rutinas de trabajo.
11
e) Recursos humanos motivados. En consonancia con lo anterior, las personas son el alma de una
organización y si ellas no están entusiasmadas con su trabajo, no tienen una visión de futuro, ni están
motivadas hacia el logro de los objetivos organizacionales, uno de los pilares estará fallando. La
participación es, en el sector público, uno de los anhelos más sentidos, tanto por las connotaciones de
logro personal que tiene, como por la importancia social que se le atribuye a la participación y por la
efectividad que tiene recibir aportes de quienes están en contacto diario con las dificultades de
operación del sistema.
f) Claridad organizacional. En última instancia, sea a nivel individual o grupal, las
organizaciones deben especificar una distribución de tareas y funciones para cada uno. Asimismo,
requieren establecer mecanismos de coordinación y de control adecuados para el cumplimiento de su
misión. En el paradigma organizacional anterior, esto se expresaba en los manuales de funciones, y
hasta hoy, es una reivindicación de quienes se sienten agobiados por la falta de definiciones precisas de
“lo que hay que hacer”. Actualmente, la visión de procesos organizacionales se ha ido imponiendo por
sobre la división estrecha de funciones individuales, realzando la importancia de los roles de cada uno
dentro de la organización, desde el punto de vista de agregarle valor al servicio que reciben los
usuarios.
g) Procesos de trabajo ordenados y eficientes. El trabajo de una organización se descompone en
innumerables procesos. Si focalizamos la atención en el usuario principal, el proceso que lleva a la
producción del servicio que éste requiere será el principal. Muchas veces está escondido detrás de un
conjunto de tareas que se han ido configurando según las personas que las desarrollaban o según
instrucciones de alguien por motivos que probablemente ya no lo justifican... Es necesario revisarlos, ya
que muchas operaciones, revisiones o controles podrán suprimirse para mejorar la eficiencia.
h) Información pertinente, confiable y oportuna. Parece obvio explicar la importancia de la
información en estos días, y sin embargo, aún encontramos muchas instituciones públicas que no han
percibido su importancia. Esto no equivale a la existencia de computadores, sino que alude a sistemas
de información útiles al control de la gestión y a la toma de decisiones. Así como las metas y sus
indicadores son uno de los elementos básicos del sistema, la información periódica - fidedigna,
oportuna y priorizada - sobre la operación cotidiana va permitiendo definir acciones y corregir los
rumbos.
i) Medios de trabajo. Aquí aludimos a sistemas informáticos de comunicación e información
como un medio poderoso de ayuda al trabajo de las instituciones públicas. En particular, se observa que
muchas veces son las personas la “memoria” de las instituciones. Si alguien falla, muchas operaciones
se paralizan.
j) Un sistema presupuestario adecuado. En última instancia, el presupuesto de una institución
define su quehacer, y también su que-no-hacer. Contar con un sistema ágil y flexible de asignación y
ejecución presupuestal pasa entonces a constituirse en un elemento clave de la gestión, especialmente
cuando el “pequeño vicio” de los funcionarios de los ministerios de hacienda de América Latina es
controlar el ritmo del gasto público por la vía de poner cortapisas burocráticas al ejercicio presupuestal.
Este es obviamente un buen propósito, ... y la peor de las soluciones. Los presupuestos deben estar
ligados a prioridades estratégicas e indicadores de desempeño, no a “lo que te dimos el año pasado, y si
no te lo gastaste te lo quito este año”.
k) Marco legal y normativo. El conjunto de reglas jurídicas que rigen las fronteras de las
instituciones públicas es otro de los pilares clave de las organizaciones públicas y sin fines de lucro. En
el derecho público, sólo se puede hacer lo que está señalado por la ley, en contraste con las instituciones
privadas que no pueden hacer sólo lo que está prohibido por la ley. Muchas legislaciones y normativas
específicas de las organizaciones públicas están obsoletas y las otras urgencias sociales hacen que llevar
esos cambios al parlamento sea lento y engorroso. Sin embargo, dentro de los límites de esas
12
normativas, existe aún bastante espacio para actuar en favor de la eficiencia y la productividad.
4. Estrategias para el cambio institucional y organizacional
De acuerdo a las circunstancias específicas de cada reforma, los diversos países han seguido
estrategias diferentes que es pertinente mencionar y que deben ser consideradas al momento de
emprender un proceso de cambio institucional y organizacional. Se plantean, en tal sentido, diversos
criterios y sus correspondientes opciones de acción:
Estratégico: “limpia y lenta” vs. “sucia y rápida”. El primer enfoque plantea cambios
incrementales de carácter gradual y basados en instrumentos legales; normalmente requiere un
importante control de la situación por parte de los reformadores; el segundo, cuando se requieren
cambios rápidos, profundos y operativos que a menudo pasan por encima de la legislación vigente. Otra
manera de denominar estos enfoques es a partir de los conceptos de gradualismo o shock,
respectivamente. Normalmente, las reformas de primera generación tienden a ser realizadas por el
segundo método y, una vez se consideran suficientemente consolidadas, se continúa con el primero.
Operacional: institucionalizado vs. enclave. En este caso, ambas opciones pueden ser
complementarias. La primera se refiere a la capacitación masiva del personal y al desarrollo de los
sistemas a partir de las estructuras regulares de las organizaciones. La reforma se realiza creando
acuerdos sucesivos que arrancan desde la base organizacional. En el segundo, se crea una unidad
provisional, de alto nivel profesional, diferente a la organización, con el objetivo de gerenciar los
cambios de manera más eficiente y eficaz. Una variante de los proyectos de enclave es el denominado
“núcleo eficiente”, similar al anterior a excepción de que su misión es generalizar las mejoras al resto
de la organización y, por tanto, debe estar dentro de ella. Los proyectos de enclave normalmente
ignoran la organización o la eluden. Esta segunda opción y su variante está ligada normalmente a la
cúpula organizacional u otras superiores, de donde proviene su mandato.
Procedimiento: técnica del “ping-pong”. La reforma de procesos y organizaciones complejas
requiere muchas veces avanzar por aproximaciones sucesivas. Para ello, una forma de operar es lograr
esferas de consenso cada vez más amplio, comenzando por la cúpula organizacional y abarcando
progresivamente el resto de los niveles organizacionales hasta lograr la masa crítica suficiente para que
el cambio prospere. Ésta puede ser considerada una estrategia de trabajo mediante la cual un “núcleo
eficiente” simultáneamente genera y propaga las reformas en la organización. Opera comenzando por
generar acuerdos básicos a nivel de un grupo clave, normalmente de dirección. Estos acuerdos son
ampliados a un segundo nivel jerárquico, cuyos aportes y proposiciones son nuevamente discutidos en
el grupo clave. De allí bajan a un tercer nivel jerárquico, donde se repite el procedimiento. El propósito
es que la organización vaya diseñando e implementado los cambios de manera endógena; que sean sus
cambios y no propuestas externas.
Focalización: políticas vs. organizaciones. El enfoque de políticas pone énfasis en los cambios
de reglas de juego y de los procesos de decisión asociados, modificando las organizaciones sólo en
aquellos ámbitos más vinculados a dichos procesos. El enfoque organizacional plantea el cambio a
nivel de la estructura organizacional en su conjunto. El primero es más “rápido y sucio”, el segundo es
“limpio y lento”. En general, este último se usa para procesos de ajuste ya avanzados, mientras el
anterior es más útil en el inicio, cuando no hay mucho tiempo disponible y la legitimidad de los
cambios aún es resistida. En el cuadro 1 siguiente se esquematizan ambos enfoques.
Cuadro 1
Enfoques para la reforma institucional
Área
Unidad de análisis
Focalización
Enfoque Organizacional
Enfoque de Políticas
Organización (Ministerio, ...)
Política
Estructuras, funciones y procesos de la Procesos de política que cruzan
13
Tiempos de maduración
Cobertura
Contexto institucional
organización
Largo plazo
Global
Estable, estructuras burocráticas
diferentes instituciones
Corto y mediano plazo
Parcial
Inestable, alto margen
componente político
para
el
El énfasis en uno u otro enfoque depende de las circunstancias específicas de cada realidad. Lo
importante es tener claridad en las implicaciones respectivas. En ocasiones, la ausencia o insuficiencia
en la redefinición de los procesos de política en términos de sus reales requerimientos institucionales
hace inocuo el más lúcido planteamiento conceptual. A veces la tarea de reestructurar organizaciones
(globalmente) queda trunca pues no están claros (o no hay consenso respecto de...) los objetivos y
procesos para los cuales se requiere su rediseño.
Desde nuestra perspectiva, la política reguladora es un caso bastante explícito de un proceso
altamente intensivo en requerimientos institucionales, ya que incorpora al sector judicial, ministerios e,
incluso, al sector privado. En tal sentido, no basta con entender la lógica de funcionamiento de las
respectivas agencias reguladoras, sino que es preciso considerarlas en función de los procesos de los
cuales forman parte. 9 Se intentará proponer criterios para entender los temas reguladores como
procesos que no están radicados en una u otra organización en particular, sino que normalmente cruzan
diversas organizaciones estatales (y privadas), dependiendo del tipo de política que se considere.
5. El Estado y la regulación
La reforma del Estado y, en particular, la privatización, la externalización y la mayor autonomía
de numerosos servicios antes manejados centralizadamente, ha puesto en el tapete de actualidad el tema
de la regulación. Al principio se vinculó casi exclusivamente a procesos de liberalización financiera y
privatización de servicios como telecomunicaciones, electricidad y agua. Posteriormente, el avance de
las reformas ha ido poniendo cada vez más en evidencia la necesidad de generalizar el rol regulador del
Estado a otros muchos ámbitos del quehacer económico y social, abarcando servicios tales como salud,
medio ambiente, educación y justicia.
El Estado Regulador implica la hegemonía de la regulación como forma de gobierno. Ello
implica que el gobierno abandona su carácter de productor y se concentra en un rol de generador y
garante de las reglas de juego que la sociedad ha acordado como régimen de convivencia. El término
regulador debe utilizarse como oposición al de productor, siempre y cuando la regulación no constituya
simplemente una modalidad diferente para perpetuar el control estatal en la economía.
5.1. Aspectos conceptuales
El término regulación alude a un conjunto de prácticas y reglamentaciones mediante las cuales el
gobierno modifica u orienta la conducta y/o la estructura de una industria o servicio público o privado
con el objeto de: a) minimizar costos de transacción asociados a factores institucionales, y b)
perfeccionar la eficiencia y la equidad de los mercados de acuerdo con el interés social. Aunque en la
práctica puede considerarse como un sistema de incentivos (Vickers y Yarrow, 1989), la regulación
9
Las organizaciones realizan funciones y, en tal sentido, tradicionalmente se las evalúa a partir de un organigrama que
agrupa las funciones. Sin embargo, más recientemente esta visión está tendiendo a privilegiar los procesos que realizan las
organizaciones más que las estructuras que los sustentan. Análogamente al caso anterior, las empresas están compuestas por
diversos procesos que cruzan a varias dependencias. Algunos son más estratégicos, otros son administrativos y otros de
apoyo. Esta es la base de técnicas de modernización y reforma de empresas, como mejoramiento continuo y reingeniería de
procesos. Esto, aplicado a los problemas regulativos, puede constituir una vía importante tanto a nivel de diagnóstico como
del diseño y mejoramiento de los sistemas regulativos.
14
difiere de las políticas de subsidio y/o tributación que afectan indirectamente la conducta de los agentes
económicos.
En una primera aproximación, el motivo más reconocido para regular obedece a la percepción de
que los mercados, la producción estatal y/o las políticas globales no resuelven adecuadamente
determinados problemas económicos y/o sociales. Entre las imperfecciones del mercado, cabe destacar
las más significativas:
•= Monopolio y oligopolio. El precio de mercado es superior a los costos marginales originando
una producción por debajo del óptimo.
•= Externalidades. Actividades que producen distorsiones para las cuales no existe un precio
adecuado.
•= Información deficiente y asimétrica sobre los efectos de productos y/o mercados. Fallos
debido a una valoración errónea de los riesgos, efectos y daños de ciertos productos.
•= Prioridades sociales diferentes a la eficiencia productiva. La sociedad sacrifica objetivos de
eficiencia económica para lograr objetivos de equidad social (p. ej. bienes “meritorios”).
De acuerdo a su ámbito de acción es posible identificar tres tipos de regulación (OECD, 1997):
económica, social y administrativa. La regulación económica o de mercado supone el uso de la
autoridad gubernamental para influir sobre los precios, la producción y las condiciones de los
mercados. La regulación social implica el uso de la autoridad gubernamental para establecer normas y
directrices orientadas a garantizar el acceso de toda la población a ciertos bienes y servicios, como la
educación y la salud. La regulación administrativa alude a la acción del gobierno en materia de papeleo
y formalidades administrativas orientadas al suministro de información para el control de la acción de
los ciudadanos.10
Al introducir el concepto de costo de transacción en la definición misma de la regulación, se está
indicando que así como existen fallos del mercado también pueden darse fallos del gobierno, a menudo
inducidos por la propia regulación. Una regulación eficiente no puede significar un aumento de los
costos de transacción que exceda los derivados de las imperfecciones del mercado. En todo caso, el
Estado interviene cuando el mercado produce pérdidas de eficiencia social mayores que la pérdida
originada por esta intervención, siendo esta última la suma del costo directo de regular más el costo
indirecto por aumento de los costos de transacción en la economía.
La regulación asociada al modelo de economía abierta de las últimas décadas difiere de la
vinculada al modelo de desarrollo hacia adentro, la que se orientaba más a controlar y restringir antes
que a promover la actuación del sector privado y de los mercados. Por eso, previo al desarrollo de
nuevos marcos reguladores, es fundamental llevar a cabo un proceso de desregulación que elimine las
regulaciones anteriores (reforma de “primera generación”), expresadas, entre otras, en controles
previos, permisos discrecionales, trámites engorrosos, barreras a la entrada y restricciones a la
inversión.
La desregulación no es un proceso fácil. Organizaciones, mercados y agentes económicos que se
han adaptado durante años a ciertas reglas de juego y muchas veces obtienen beneficios (privados) de la
situación, no ven siempre con buenos ojos la aparición de una batería de reformas que amenaza sus
intereses creados. La resistencia puede provenir de las propias empresas privadas, de empresas
estatales, de agencias reguladoras asociadas al modelo anterior, o de grupos de presión asociados.
Por otra parte, no es suficiente desregular para que los mercados funcionen adecuadamente. Los
mercados eficientes requieren reglas de juego que orienten la conducta de los agentes y organizaciones
10
Este estudio abarca principalmente las regulaciones económicas y, en menor medida, las sociales, refiriéndose a sectores
tales como agua, banca, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones y transporte. A estos sectores, clásicamente “regulados”,
se agrega el de la salud en el ámbito de la regulación social.
15
que hagan posible su desarrollo. Así, luego de desregular es preciso conformar un marco regulador
basado en principios de eficiencia y equidad, compatible con el interés social.
El principio de la eficiencia alude a la regulación de monopolios naturales y las imperfecciones
del mercado, asociadas a costos de transacción elevados cuya reducción requiere innovaciones
institucionales, organizacionales y tecnológicas. Los costos de transacción están asociados a reglas y
organizaciones que generan externalidades tales como el flujo de información asimétrico e insuficiente,
la relación agente-principal, trámites engorrosos e inútiles, controles burocráticos, etc. Una externalidad
especial son los bienes públicos, cuyo uso apropiado debe a menudo ser objeto de regulación.
El principio de la equidad está asociado a los denominados bienes “meritorios” como la
educación y la salud. En este caso, las regulaciones deben garantizar no sólo el acceso a los servicios
sino también la calidad de los mismos, sean estos suministrados privada o públicamente. El nuevo
modelo de gestión emergente en estos sectores privilegia la gestión autónoma y la descentralización
organizacional las que, al margen de su régimen de propiedad, deben ser objeto de algún tipo de
regulación. La expresión de este fenómeno es el desarrollo de los denominados “cuasimercados”
(CEPAL, 2000a, 2000b).
Un problema crítico a ser afrontado en el diseño de un sistema de regulación eficiente es la
relación agente-principal asociada a dos factores críticos: la divergencia de intereses y la asimetría de
información. Dos grupos de funcionarios públicos están involucrados en las actividades de regulación:
los políticos y los burócratas. Así, el “ciclo regulador” está formado por los usuarios, las empresas
(formadas por principales y ejecutivos) y los funcionarios públicos ya citados. En consecuencia, se
presentan varios problemas de agente-principal: usuarios y sus representantes electos (políticos), entre
estos y los administradores públicos de las agencias reguladoras, entre los administradores públicos y
los ejecutivos de las empresas reguladas, entre estos últimos y los directorios de las empresas. Esto se
puede ilustrar de la siguiente forma:
usuarios (votantes)
gobierno (políticos)
gobierno (regulador)
empresa (directorio
gerencia).
Dada la divergencia de intereses y los problemas de información, esta combinación de factores
tiene una altísima probabilidad de generar estímulos contrarios a la eficiencia del sistema, resultando
una cadena de efectos donde usualmente el eslabón más débil es el de los usuarios que,
paradójicamente, constituyen supuestamente la razón de ser del sistema. Como se verá en el capítulo
III, buena parte de los problemas de misión e inserción de las agencias reguladoras en el aparato público
y su relación con los regulados están asociadas a estos factores.
La nueva regulación abarca diversos ámbitos. En un plano general, abarca la prevención de
prácticas anti-competencia y fortalecimiento de la misma; la protección de los intereses de los
consumidores; las fusiones y reestructuraciones; la entrada y salida de los mercados. En un plano más
específico, incluye los mercados laborales, el mercado de la tierra, el medio ambiente y los monopolios
naturales (telecomunicaciones, electricidad, agua, ferrocarriles, transporte aéreo, etc.).
5.2. Modelos de regulación
La institucionalidad reguladora puede ser concebida en dos planos complementarios, de acuerdo
al rol desempeñado por las diversas organizaciones públicas:
•= El de las funciones normativas, es decir, las que se refieren a la discusión y decisiones en
torno a la definición del bien común, del deber ser, y de los grandes valores y objetivos sociales y los
modos de alcanzarlos y mantenerlos en vigencia. Estas abarcan el ámbito de la definición de políticas,
normas e instrumentos de intervención pública. Normalmente son organismos generales del poder
legislativo y/o agencias ministeriales.
16
•= Las que se relacionan con la administración e implementación de los instrumentos de
intervención pública, y con la fiscalización del cumplimiento de la normativa por parte de las diversas
entidades públicas y/o privadas. Estas abarcan las agencias reguladoras y/o fiscalizadoras (como la
Contraloría) y el poder judicial.
Esta distinción es importante ya que la legitimidad de la intervención requiere que los grados y
formas que ésta toma sean definidos por entidades o agentes que tengan la autoridad social para
hacerlo, dentro del sistema político vigente. Por ello, deben distinguirse las instituciones que
claramente tienen la autoridad de definir políticas y tomar decisiones que modifican las reglas del
juego, de aquellas que sólo tienen la autoridad delegada de ejecutar políticas preestablecidas y hacer
cumplir las reglas del juego vigentes. La falla en distinguir nítidamente entre estas dos funciones puede
conducir a discrecionalidad excesiva, potencial arbitrariedad y pérdida de legitimidad social de las
organizaciones públicas.
De acuerdo a su ámbito de acción, las reglas y organizaciones reguladoras pueden ser concebidas
en una perspectiva general, aplicable a diversos sectores y situaciones, o específica, afectando sectores
y/o situaciones determinadas. El énfasis relativo en uno u otro aspecto permite configurar distintos
modelos de regulación.
Las reglas
•= La legislación general antitrust o pro-competencia alude a un conjunto de leyes y reglamentos
que se aplican a la mayoría de las actividades económicas y son diseñadas para prevenir conductas no
competitivas. Dada la amplitud de su campo de aplicación, estas reglas tienden a ser de carácter más
bien general, dejando un amplio espacio para la discrecionalidad de las autoridades reguladoras. Es
posible identificar tres tipos de leyes antitrust: las que previenen la realización de acuerdos anticompetencia entre operadores, las que previenen contra las conductas monopólicas de operadores
dominantes y las que reglamentan las fusiones y adquisiciones que puedan ejercer un impacto negativo
sobre la competencia.
•= En adición a las leyes generales, muchos países definen una legislación específica para cada
sector. Estas leyes son más específicas y detalladas, dejando menos discrecionalidad en manos de las
autoridades reguladoras que en el caso anterior.
Las organizaciones
•= En el ámbito de las organizaciones encargadas de interpretar, aplicar y hacer cumplir las
reglas descritas anteriormente, existen organizaciones pro-competencia/antimonopolio y agencias
reguladoras. Las primeras tienen normalmente la misión de promover la competencia y controlar
situaciones de monopolio en todos o en la mayoría de los sectores de la economía. Dada la diversidad
de empresas situadas en la esfera de competencia de los organismos, su autoridad se ejerce caso por
caso, a medida que se presentan situaciones que los ameritan. Entre sus responsabilidades pueden estar
comprendidas: a) la iniciación de investigaciones ante conductas potencialmente monopólicas, b) la
fiscalización de tales conductas, y c) la realización de juicios e imposición de sanciones.
•= Las segundas, agencias reguladoras, tienen competencias específicas a nivel de un sector
específico, aunque en algunos casos también pueden tener jurisdicción sobre varios sectores,
normalmente afines (por ejemplo, electricidad y gas, infraestructura…). A diferencia de las
organizaciones antimonopolio, las agencias reguladoras tienen un mandato específico y operan sobre
bases permanentes ejerciendo sus funciones sobre un universo explícito y predeterminado de empresas.
De acuerdo al predominio relativo de una u otra combinación reglas/organizaciones reguladoras,
es posible tipificar dos modelos de regulación: la regulación por agencia y la regulación de proceso.
En el primer caso, predominan las reglas específicas y las agencias reguladoras. En el segundo, la
legislación general antimonopolio y los correspondientes organismos antimonopolio.
En un plano general, que puede presentar variantes a nivel de sectores específicos, los principales
17
exponentes del primer tipo de arreglo son Inglaterra y Estados Unidos; en tanto el segundo está
representado por Nueva Zelanda, que estructuró su sistema regulador a partir de la legislación antitrust,
y Francia, este último especialmente en telecomunicaciones y agua (Corrales, 1998). Australia es un
caso combinado que, por cierto, es lo más frecuente en los países latinoamericanos.
En el modelo de agencia, su eficiencia está ligada fuertemente a la de la agencia reguladora,
derivada, entre otros aspectos, de la claridad de su misión y su mandato, la naturaleza de su inserción
institucional, su organización interna, la calidad de sus sistemas de información y control, su
independencia financiera y operacional. El principal problema potencial en este modelo es la
posibilidad de captura del regulador por el regulado en el marco de la relación agente-principal con
asimetrías de información, previamente mencionada.
En el modelo de procesos, existe una gran cantidad de contratos entre los agentes privados y entre
estos y los organismos públicos, constituyendo sistemas de incentivos que deben ser coherentes tanto
individual como colectivamente, además de que los mecanismos para estimular y fiscalizar el
cumplimiento deben estar altamente desarrollados. Por ejemplo, un sistema judicial débil no sería
compatible con este tipo de arreglo regulador. Por otra parte, también se requiere que existan empresas
y mercados en cantidad y profundidad suficiente –respectivamente- como para que puedan operar los
concursos y fluya la información (Corrales, 1998).
II. Regulación y desarrollo institucional en América Latina
En este capítulo se presentan algunos rasgos del cambio en la institucionalidad reguladora sobre
la base de los siguientes puntos: una visión de conjunto, una tipificación del ciclo económico y el rol
regulador del Estado a nivel de sectores, y una evaluación del desarrollo institucional sectorial a partir
de los modelos de regulación aplicados.
1. Países e institucionalidad reguladora: visión de conjunto
Después de dos décadas de cambios estructurales, la de los ochenta focalizada en estabilización y
ajuste estructural y la de los noventa en el desarrollo institucional, las economías latinoamericanas han
logrado avances significativos en el plano económico pero aún mantienen una brecha importante en el
terreno social. Ello, desde nuestra perspectiva, guarda estrecha relación con las dificultades inherentes a
la reforma institucional del Estado y, en particular, con el atraso relativo de las organizaciones públicas
en relación con las nuevas reglas de juego formales definidas por la mayoría de los países.
Cuadro 2
Ranking regulador en América Latina (2000)*
Autonomía
Credibilidad
Transparencia
Eficiencia
Promedio**
Argentina
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
Brasil
3,50
3,20
3,50
2,15
3,31
Chile
3,50
4,00
3,50
3,00
3,55
Colombia
2,25
2,89
3,00
2,46
2,55
México
2,00
2,20
2,00
2,30
2,07
Perú
2,50
3,00
3,25
3,25
2,83
Venezuela
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
(*) 1 = el más bajo; 4 = el más alto.
(**) Ponderaciones: autonomía, 50%; credibilidad, 20%; transparencia, 20%; eficiencia, 10%.
Fuente: The Economist Intelligence Unit Limited.
Una de las reformas fundamentales es la regulación, asociada a los procesos de externalización y
privatización de servicios y empresas públicas. En los noventa, el valor de las privatizaciones, según la
18
CEPAL, fue superior a los 150.000 millones de dólares11. Sin embargo, los sistemas de regulación aún
deben ser mejorados, a juzgar por los resultados de una encuesta realizada por la revista The Economist
entre inversionistas internacionales, que se presenta en el cuadro 2 para varios países latinoamericanos.
Aun entendiendo el carácter circunstancial y subjetivo de estos indicadores, llama la atención la
distancia entre los dos países mejor evaluados (Chile y Brasil) con los de peor ubicación en el ranking,
Colombia, Argentina y Venezuela, en particular este último país que aparece con el puntaje mínimo en
la escala utilizada.
En un comienzo, los cambios en materia reguladora estuvieron asociados principalmente a la
eliminación de restricciones y controles vinculados al modelo proteccionista. Posteriormente, la propia
dinámica del proceso de liberalización fue marcando la necesidad de desarrollar nuevos mecanismos de
regulación e incorporar progresivamente otros sectores a la regulación para garantizar la operación de
los nuevos escenarios de economía de mercado. La liberalización permitió “reducir grasa” pero no
generó automáticamente “músculo”, de manera que la acción estatal vuelve a ser prioritaria para
fortalecer la institucionalidad del nuevo modelo de desarrollo.
Un buen ejemplo es la temprana liberalización (finales de los setenta), crisis y posterior
regulación (inicio de los ochenta) del sector financiero en Chile, caso pionero que luego ha tenido
numerosas “réplicas” en el resto de la región, las más recientes en Venezuela y Ecuador. En los sectores
privatizados de infraestructura (telecomunicaciones, energía, transporte), la evolución de la regulación
no fue tan crítica como en el sector financiero ya que se trataba de sectores clásicamente identificados
como monopolios naturales y que siempre fueron objeto de alguna regulación. En los últimos años,
mientras se consolidan los sistemas de regulación en los sectores financiero e infraestructura (en ningún
caso exentos de conflicto), han aparecido nuevas necesidades de regulación en sectores que antes no
eran considerados, como el medio ambiente, la salud, la educación, la seguridad social e incluso
algunos ámbitos de la administración de justicia.
En general, las nuevas realidades de tecnología y mercado marcaron una pauta cualitativamente
distinta para el desarrollo de la nueva regulación. Funcionarios públicos y empresas privadas han
debido aprender a convivir con realidades diferentes a las anteriores; los unos, entendiendo que su rol
ya no es controlar y restringir sino facilitar y promover; los otros, asumiendo riesgos y desafíos de
productividad y competencia. Por ejemplo, las nuevas estructuras tecnológicas y económicas ya no
ameritan una regulación basada únicamente en la fijación de precios y tarifas; otros aspectos, como la
protección de los usuarios, la prevención de prácticas anti-competencia y los efectos ambientales, son
ahora temas obligados de la agenda de los reguladores y, por tanto, de los regulados.
Esta vez la capacidad de innovación de los países ha sido puesta a prueba. En efecto, la nueva
regulación no es la misma de los países desarrollados en los sesenta o setenta (Economic Report of the
President, 1989), y ellos mismos están inmersos en procesos de aprendizaje y desarrollo de nuevos
mecanismos y modelos de regulación que, aunque posiblemente más avanzados, aún no se han
consolidado completamente. Así, las referencias a los casos de Nueva Zelanda, Inglaterra, EE.UU. y
Francia son útiles pero no resuelven el problema. Más aún, en el ámbito de sectores como
telecomunicaciones, electricidad y seguridad social, la experiencia chilena ha ido a veces más rápido
que la de los países citados. Más recientemente, la regulación en salud plantea el desafío de la
innovación con muy pocos referentes efectivamente exitosos y abundantes casos fallidos.
De acuerdo con lo planteado en este estudio, la interacción entre desarrollo institucional (reglas
de juego más eficientes para la asignación de recursos y el bienestar social) y desarrollo
organizacional (vinculado a la innovación de la gestión pública) es clave para entender la diversidad de
situaciones de los países de la región. Todos ellos han hecho algún tipo de cambio en los dos ámbitos
11
CEPAL (2000a): Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1999-2000.
19
señalados, con patrones comunes pero también con variaciones en su profundidad, avance y
características, reflejando las realidades nacionales.
La figura 1 ilustra tentativamente algunas situaciones. Partiendo de dos ejes formados por Reglas
y Organizaciones, se definen cuatro cuadrantes de acuerdo al desarrollo relativo expresado en cada eje.
Se considera básicamente la situación en materia de institucionalidad y organizaciones en el ámbito de
la regulación, aunque, como es de esperar, ésta difícilmente puede ser demasiado diferente a la del resto
de la sociedad.
20
Figura 1
Reglas vs. organizaciones reguladoras en América Latina
Reglas
I
IV
Bolivia
Argentina
Chile
Brasil
México
II
Perú
Ecuador
Colombia
III
Venezuela
I : Reglas más desarrolladas que organizaciones
mo
la tendencia
es a que los
países s
II : se
Nipuede
reglas observar,
ni organizaciones
suficientemente
desarrolladas
III: Organizaciones más desarrolladas que reglas
IV: Reglas y organizaciones bastante desarrolladas
Organizaciones
Como se puede observar, la tendencia es que tres países se ubican en el entorno del cuadrante I,
dos países están definitivamente en el cuadrante II, uno se ubica en el cuadrante III y cuatro están en
situaciones diversas pero en el umbral del cuadrante IV12.
En Chile, el grado de desarrollo institucional al inicio de los cambios era mayor que en el resto de
los países de la muestra. Desde la perspectiva de las reglas, el cambio de las políticas
macroeconómicas, la desregulación y la nueva legislación fueron radicales, rápidos y permanentes; las
reformas organizacionales comenzaron bastante antes que el resto de la región. Las características
autoritarias del régimen político permitieron desarrollar una estrategia “rápida y sucia” hasta finales de
los ochenta y mantener el rumbo estratégico pese a las dificultades. Luego de muchos años de
eliminación de “grasa”, el advenimiento de la democracia en los noventa introdujo una estrategia
12
Conviene tener presente que no se está evaluando el grado de desarrollo institucional en general, sino la adaptación entre
el desarrollo institucional y el cambio organizacional en el plano de la regulación.
21
“gradual y limpia” orientada a desarrollar “músculo” en un ambiente de consenso respecto al nuevo
modelo de desarrollo. En esta segunda etapa, los problemas de regulación han estado permanentemente
en sitio importante de la agenda de gobierno, ya que la maduración de sectores como
telecomunicaciones, electricidad, agua, gas y medio ambiente ha planteado situaciones no previstas
inicialmente y en permanente evolución. En este contexto, cabe destacar que uno de los principales
factores de resistencia al cambio radica en el alto grado relativo de desarrollo organizacional, ya que es
difícil reorientar la misión de organismos públicos cuya eficiencia en la misión anterior era motivo de
orgullo.
En Perú, el desarrollo institucional fue clave para el delineamiento de las políticas sectoriales y
de regulación. El cambio en las reglas de juego, mucho más reciente que en el caso chileno, ha sido
“rápido y sucio” y precedido de una situación de caos económico e institucional.13 La velocidad del
cambio no hizo posible la adecuación de las organizaciones tradicionales, como si fue posible en Chile,
creándose nuevos organismos con base en la estrategia del “núcleo eficiente”. La conformación del
sistema regulador respondió a estas condicionantes. En efecto, el gobierno, luego de evaluar varias
experiencias de éxito y fracaso, optó por crear estructuras reguladoras nuevas (legal y
organizacionalmente) para garantizar un proceso de regulación diferente a los patrones tradicionales de
operación del aparato público. Esto se traduce en un conjunto de organizaciones reguladoras
profesionales, modernas y eficientes. La principal amenaza del sistema regulador proviene de la
situación general del país que gatilló algunos cambios en materia de reglas de juego de la regulación.
Por ejemplo, al establecer el libre nombramiento y remoción presidencial de los reguladores se limita la
profesionalización del sistema, que antes establecía un nombramiento por tiempo determinado,
concurso y aprobación por parte del poder legislativo.
En Bolivia, los últimos quince años han sido de intensos cambios en reglas y organizaciones. A
diferencia de Chile, estos cambios se han realizado en su totalidad en un marco democrático, lo que no
fue obstáculo para su profundidad. Desde la perspectiva estratégica, la situación fue similar a la de Perú
ya que se crearon nuevas reglas y nuevas organizaciones en lugar de adaptar las existentes. Para ello se
siguieron diversas estrategias, desde la creación de “núcleos eficientes” y estrategias de “shock” hasta
realización de cambios más graduales gerenciados desde la propia administración pública. El sistema
regulador adoptado es diferente al de los demás países y está compuesto por tres subsistemas:
financiero, real (infraestructura), y ambiente y recursos naturales. Esta estructura es independiente, con
rango de ministerio y “constituye un paralelo funcional a las dependencias ministeriales de la
administración central” (Nogales, 2000). En general, la regulación ha estado estrechamente vinculada al
proceso de incorporación de capital privado a la propiedad y gestión de actividades antes reservadas al
gobierno (“capitalización”). El grado de adecuación reglas/organizaciones reguladoras es bastante
aceptable, lo que está seguramente asociado a la alta y estable tasa de inversión extranjera de los
últimos años. No obstante, se requieren tasas de inversión todavía más elevadas para resolver
problemas económicos y sociales que aún persisten y que tienden a opacar la significación de los
avances logrados en éstas y muchas otras materias.
En los casos de Brasil, Argentina y México, la envergadura de las economías y su consecuente
13
Por ejemplo, en telecomunicaciones, “el tiempo de espera para obtener una línea telefónica a comienzos de los 90 era de
9,8 años (2,5 veces mayor que el de Venezuela, y casi 11 veces mayor que el de Chile por esa misma época). Aunque se
carece de cifras confiables de ese tiempo, la calidad de servicio estaba claramente muy deteriorada. Las empresas no tenían
recursos para mantenimiento, ya que había un permanente retraso de las tarifas telefónicas, en un ambiente de altísima
inflación. La estructura de las tarifas, por lo demás, no obedecía a ningún criterio de costos, sino que eran orientadas por
decisiones de naturaleza eminentemente política. Como en otros países, el desequilibrio de los ingresos era extremo: el
servicio internacional generaba un alto porcentaje de los ingresos totales, lo que determinaba que alrededor de un 5 % de los
usuarios generaba casi un 30 % del total de ingresos” (Melo, 1997).
22
complejidad institucional y organizacional genera un rezago relativo en estas últimas que no logran
avanzar al ritmo del cambio en las reglas. La adecuación organizacional es lenta y compleja, no
obstante que en varios casos se han realizado audaces procesos de reingeniería, como en el caso
argentino. Ello ha estado vinculado al mayor grado de avance relativo de algunos sectores, como el gas
en Argentina y el petróleo en México. En el primero de los casos citados, el alto nivel de madurez de la
industria privada del gas tiene como contraparte un sistema regulador bastante flexible y desarrollado,
lo que puede ser extendido a todo el sector energético. Las legislaciones han sido bastante específicas
en materia de regulación en los tres países, siguiendo patrones similares a los del resto de la región.
Colombia es el único país en el que las organizaciones reguladoras avanzan más rápido que las
reglas, posiblemente por lo “frondoso” de la legislación tanto general como específica. Ante la
complejidad y a veces retraso en la aprobación de leyes generales, los reguladores operan con base en
numerosos decretos e instructivos que tienden a complicar el cuadro regulativo en un marco de
discrecionalidad de facto del regulador. En los últimos años se ha tratado de reglamentar mejor los
sistemas de regulación para dar garantías y estabilidad de reglas a los privados, pero aún queda mucho
por avanzar. En el caso colombiano, la interrogante es si el grado de desarrollo de los mercados no
amerita más bien un relajamiento de la regulación y hasta dónde las agencias reguladoras se han
transformado en factores de control estatal y no de promoción de los mercados.
Ecuador y Venezuela son los países más rezagados en cuanto a la adecuación
reglas/organizaciones reguladoras, aunque con algunas diferencias. En Ecuador, la legislación
económica general y específica fue aprobada en el curso de la década de los noventa y es bastante clara,
aunque algo “frondosa”. El problema ha estado en la puesta en práctica de la legislación pues se carece
de las organizaciones adecuadas, en un ambiente de conflicto político e inter-regional permanente que
ha puesto la corrupción como principal factor “gerencial”. Esto es crítico en el ámbito de la
privatización y la regulación, donde no se ha logrado conformar un esquema satisfactorio, lo que se
reflejó, hacia fines del noventa, en los sucesivos fracasos en el intento por privatizar la empresa de
telecomunicaciones. En el ámbito financiero, los problemas de regulación tuvieron mucho que ver con
la reciente crisis bancaria del país. A inicios del 2000, un conjunto de audaces medidas, entre las cuales
destacan la dolarización y la privatización, parecen marcar una ruta más promisoria, liderada en el
campo regulador por el fortalecimiento del organismo de supervisión bancaria. Se requerirán procesos
análogos en el ámbito de los servicios en proceso de privatización.
Venezuela es un país pionero en el planteamiento de la necesidad de reformar el Estado. Sin
embargo, también es el que menos resultados ha obtenido. Después de diversas comisiones de
“reforma”, la gestión pública adolece de problemas institucionales y organizacionales que, en muchos
casos, en lugar de mejorar han empeorado, si se mide desde la perspectiva de los servicios a la
población. La regulación, al igual que en los otros países, asociada a la privatización se ha desarrollado
sólo en el sector telecomunicaciones y con muchas dificultades derivadas de la debilidad y precariedad
jurídica del ente regulador (Umérez, 2000). En el resto de los sectores, la institucionalidad y las
organizaciones reguladoras son bastante dispersas y normalmente dependientes del gobierno central. A
mediados de los noventa, una grave crisis financiera puso en evidencia las deficiencias del sistema de
regulación de la banca y de las finanzas en general, por lo que se aprobaron nuevas leyes y esquemas
organizacionales para la banca y el mercado de capitales. Más recientemente, se aprobaron varias leyes
que intentan resolver problemas de regulación en sectores como gas, electricidad, telecomunicaciones,
concesiones viales; y se discuten cambios en el ámbito de la salud y la seguridad social. Sin embargo,
mientras no existan organizaciones reguladoras modernas, profesionales y efectivamente
independientes, el cambio en las reglas de juego formales será insuficiente, por bien orientado e
intencionado que sea.
La visión de conjunto planteada proporciona un panorama global pero deja de lado aspectos
23
específicos de los sectores, que pueden ser útiles para comparar la evolución de los sistemas de
regulación y/o explicar las razones de la adopción de uno u otro modelo de regulación. En el punto
siguiente se propone una tipificación del ciclo económico de los sectores considerados, en el entendido
de que no sólo hay diferencias entre sectores, sino al interior de cada sector según la etapa del ciclo en
que se ubique.
2. Los sectores: regulación y ciclo de la industria
Como se ha dicho, la regulación es un componente fundamental de las nuevas funciones del
Estado, abarcando múltiples actividades y asumiendo diversas formas. Para efectos de este estudio, las
referencias a sectores abarcan los siguientes: servicios financieros (principalmente banca), servicios de
infraestructura (telecomunicaciones, electricidad, gas y agua) y servicios sociales (básicamente salud).
El rol regulador del gobierno puede ser abordado a partir de la tipificación del ciclo de vida de las
industrias consideradas en el estudio, dividido en cuatro fases: emergente, crecimiento, madurez y
competencia. A medida que los mercados y la industria evolucionan, el negocio cambia y también la
modalidad de intervención estatal.
En la fase emergente, la situación se caracteriza por mercados poco desarrollados, escasos
inversionistas, limitada infraestructura y altos riesgos. El ambiente regulador es incierto y a menudo la
industria está dominada por monopolios, casi siempre de propiedad estatal, que son los únicos
dispuestos a asumir los riesgos. En esta fase es posible incluir sectores como la salud, en la medida que
no exista un mercado desarrollado de servicios, sino una necesidad social cubierta por el Estado. En
muchos países en vías de desarrollo esta era la situación de sectores como agua, telecomunicaciones,
electricidad e incluso, banca, hasta los setenta y aun los ochenta.
A medida que la industria se desarrolla, pasa a la fase de crecimiento, que implica un mayor
desarrollo de los mercados y la infraestructura, las regulaciones comienzan a clarificarse y nuevos
inversionistas privados comienzan a participar principalmente en procesos de privatización incipientes.
Las oportunidades de inversión se diversifican y los proyectos tienden a ser más rentables. El Estado
reduce su condición de inversionista/productor y se concentra en ejercer un rol regulador, a veces sobre
empresas públicas operando en los mercados. En los ochenta y los noventa, la mayoría de las industrias
mencionadas en el párrafo precedente –exceptuadas la salud y el agua- se encontraban en esta situación
en América Latina.
En la fase de madurez, la competencia se intensifica y las oportunidades de inversión son más
complejas y difíciles. La privatización se hace extensiva y se desarrollan otras figuras de gestión
privada como las concesiones. Los inversionistas de la fase anterior se han consolidado y, por tanto, se
dificulta la aparición de nuevos proyectos. El Estado ya no invierte ni produce, sino que sólo regula.
Esta fase corresponde a economías de países desarrollados y en algunas industrias específicas en países
en vías de desarrollo, como es el caso del gas natural en Argentina y Chile.
Por último, en la fase de competencia, el grado de madurez del mercado es tal que permite su
segmentación, los participantes clave ya están consolidados y la innovación de productos y procesos es
la fuente principal de ventaja competitiva. Normalmente, el crecimiento es más lento y estable y la
fuerte competencia hace bajar los márgenes de beneficio (la ganancia deriva más bien del volumen de
las operaciones). El gobierno reduce las regulaciones manteniendo sólo aquellas relativas al ambiente y
la protección del consumidor. Típicamente, mercados de economías más desarrolladas y dentro de
éstas, países como Estados Unidos, Gran Bretaña y Nueva Zelanda. Queda exceptuado una vez más el
caso de la salud.
24
Figura 2
El ciclo de la industria
Escala
Fase I: Mercado pequeño o
inexistente, pocos competidores,
infraestructura limitada,
regulación incipiente y mayor
riesgo para las inversiones.
Fase II: Rápido desarrollo de la
industria, aumenta el número de
participantes, mejora la
regulación y la infraestructura.
Fase III: Industria madura,
crecimiento más lento,
desregulación, privatización y
segmentación del mercado.
Fase IV: Mercado competitivo,
márgenes en declinación, alta
eficiencia.
III
IV
II
Banca
Gas
Agua
I
Inversionista y
regulador
Declina rol
inversionista
Salud
Electricidad
Telecom
Prevalece
mercado
Madurez
En las primeras fases, el gobierno es inversionista, productor y regulador, dado el propósito de
estimular el desarrollo de la industria tanto estratégica como operacionalmente. A medida que el
mercado se desarrolla (y se generalizan la información y la transparencia), el gobierno puede ir dejando
actuar más al mercado. Las metas reguladoras del gobierno se desplazan del control de la conducta de
las empresas (por ejemplo, fijación de tarifas) a objetivos más estratégicos como la ampliación de
cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios.
En su calidad de inversionista, el gobierno también ajusta su rol a medida que la industria
evoluciona. Al principio, debe actuar como inversionista y productor directo. Posteriormente, puede
limitar su intervención directa a una de las fases de la cadena productiva, actuar como accionista, sin
intervenir en la gestión, o retirarse por completo, quedando sólo en el rol regulador.
En la medida que los mercados maduren y el gobierno no cambie su modalidad de intervención
los costos de transacción, y también los de producción, se hacen insostenibles porque la combinación
de regulación y empresas estatales resulta altamente ineficiente en relación con las necesidades y
posibilidades del mercado. En algunos casos, como telecomunicaciones, la posibilidad de pasar a una
fase de mayor madurez está asociada fuertemente a los desarrollos tecnológicos del sector que hacen
posible introducir competencia donde antes no se podía. En otros, como la salud, la naturaleza misma
del producto (bien “meritorio”) hace mucho más difícil la transición hacia fases de mayor competencia.
3. Modelo de regulación, institucionalidad y ciclo de la industria
Como se planteó anteriormente, el rol regulador del gobierno cambia de acuerdo a la fase del
ciclo de cada industria. Aunque está claro que en América Latina la mayoría de las industrias se ubican
en las fases I y II, existe una considerable variedad de situaciones según el sector/país que se considere,
incluyendo la posibilidad de que el sector amerite algún determinado tipo de intervención y la política
gubernamental haya adoptado otra. El rol de la innovación, en un sentido amplio (tecnológica,
procesos, productos), es clave para explicar la situación de cada industria (sector) operando como factor
acelerador o freno del cambio.
El sector de agua potable y saneamiento se ubica en el entorno de la fase I en casi todos los
25
países. Si bien ha experimentado cambios en los sistemas de gestión y propiedad, lo cual afecta la
modalidad reguladora, no hay factores tecnológicos que hayan influido decisivamente ni en la
estructura de la industria ni en el contenido de la regulación. Por el contrario, las rigideces tecnológicas,
que implican grandes volúmenes de inversión fija, han constituido factores de retraso de procesos de
incorporación del capital privado y de nuevas modalidades reguladoras.
Sin embargo, países como Perú, Colombia y Argentina han desarrollado de manera importante
agencias reguladoras como paso previo al proceso privatizador, el que se ha dado de manera más
importante en el último. En otros casos, Venezuela y Ecuador, el sistema de regulación prácticamente
es inexistente, no obstante que se han llevado a cabo procesos de desconcentración y descentralización
organizacional acompañados en algunos casos por externalización de algunos servicios, tales como la
función comercial, el mantenimiento y las cobranzas. El caso de Chile es digno de destacar. Este país
ha privatizado ya cuatro empresas de agua, previo desarrollo de un sector integrado por varias
operadoras estatales pero operando con criterios de gestión similares a las empresas privadas. Como
resultado de la privatización se han recibido más de 1.500 millones de dólares, con participación activa
del capital extranjero. Sin embargo, el órgano regulador ha ido quedando progresivamente rezagado,
planteando una interrogante respecto a la dinámica del sector en el largo plazo. Esto lo ubica en la fase
II pero con problemas de eficiencia en la regulación.
El sector bancario presenta un alto aunque variado grado de desarrollo relativo en todos los
países, principalmente como resultado de la globalización de los flujos financieros. La variedad alude a
que los servicios financieros prestados por la banca no están igualmente diversificados en todos los
países, en consonancia con las realidades económicas. En general, la banca de países como Argentina,
Brasil, México y Chile puede ser ubicada en la tercera fase de desarrollo. Otros, como los de Venezuela
y Ecuador, recién están emergiendo de profundas crisis financieras lo que induciría a ubicarlos en fases
anteriores.
La particularidad de la regulación bancaria es que, a medida que se diversifica el sector, cambia
en su modalidad y naturaleza pero mantiene o intensifica su fuerza. La tendencia del mercado
financiero es a que la competencia se produzca entre grandes organizaciones prestadoras de gran
variedad de servicios, con barreras a la entrada por razones del volumen de inversión requerida y de la
rentabilidad de los nuevos proyectos en un mercado ya consolidado. La calidad del organismo
regulador y su fundamento legislativo son fundamentales para que el sector opere adecuadamente, aun
en la fase de madurez. Para ello es preciso lograr una combinación de libertad para prestar todos los
servicios posibles con una regulación orientada a evitar conductas monopólicas y/o ineficiencias que
amenacen el patrimonio de los usuarios.
Los sectores electricidad y gas están estrechamente vinculados. Buena parte de la dinámica
potencial del sector eléctrico depende de la posibilidad de abastecimiento de gas para plantas de “ciclo
combinado”. Si bien el sector eléctrico es más antiguo y de mayores dimensiones relativas, la
problemática de desarrollo del mercado es similar para ambos sectores: depende de la posibilidad de
generar líneas de transmisión (gasoductos, en el caso del gas) e interconexión eficientes. En las últimas
décadas, la separación de las diversas actividades permitió segmentar también los mercados, cuyo grado
de competencia dependerá de la estabilidad y seguridad del abastecimiento de productos. La
perspectiva de largo plazo es hacia una integración regional que permita diversificar y estabilizar la
oferta. Los casos Argentina/Chile y Bolivia/Brasil muestran la pauta de dicho proceso.
El desarrollo de las agencias reguladoras responde al desarrollo de la industria. El mercado más
maduro en el ámbito del gas es el de Argentina y el organismo regulador ha respondido a esta realidad,
ya que regula de manera indirecta para garantizar la operación de un mercado bastante activo. Algo
similar sucede en el caso chileno y, en menor escala, en Brasil. El resto de los países se ubica en las
primeras fases del ciclo, con organismos reguladores con mayores exigencias de misión.
26
En el ámbito eléctrico, la tecnología ha influido en términos de mayor eficiencia de los procesos
de generación, transmisión y distribución, pero no en la transformación de la estructura de la industria.
De hecho, ésta permanece inalterable aunque con mayor participación del sector privado.
En el sector telecomunicaciones, la dinámica del cambio ha significado la dislocación
progresiva de casi todos los elementos que hasta hace poco constituyeron la base para considerar el
sector como de carácter monopólico. Se ha modificado la estructura de la industria y del negocio. La
digitalización creciente de las redes comunicacionales implica la posibilidad de ofrecer una amplia
gama de servicios con bajos costos unitarios. Este fenómeno ha sido más evidente en Chile, donde la
liberalización del mercado de las comunicaciones de larga distancia ha significado la entrada de unas
ocho empresas con una baja de las tarifas promedio. La introducción de servicios integrados de
telefonía, televisión y redes informáticas está abriendo una nueva brecha en los esquema monopólicos
tradicionales. El mercado chileno se ubica claramente en el umbral de la madurez, aunque la velocidad
del cambio hace que dicha situación pueda alterarse de manera permanente, manteniendo al mercado en
la fase II en lo referente a elevados niveles de rentabilidad y nuevas oportunidades de inversión.
A nivel de la regulación, predomina el modelo de agencia; ellas han debido extremar esfuerzos
para adaptarse al ritmo del cambio de los mercados y, en varios casos, mantienen regulaciones
obsoletas e innecesarias mientras no están prestando atención a otras realidades como las derivadas, por
ejemplo, del auge del “internet” para comercio electrónico.
En consecuencia, el cambio tecnológico acelerado no se traduce en menores necesidades
reguladoras, sino en un cambio de sentido de las mismas, orientando actividades de regulación hacia
temas asociados a la interconexión de redes, acceso de nuevos competidores, posibles economías de
ámbito, contenidos comunicacionales y privacidad, posibles colusiones, calidad del servicio y
protección de usuarios. La regulación se hace más fuerte pero cambia en contenido y forma.
Por último, el sector salud presenta características muy especiales tanto por su naturaleza como
por la dinámica de su evolución. Desde la perspectiva de desarrollo del mercado, el sector debe ser
ubicado en la fase I, ya que la figura de los “cuasimercados” aún no alcanza un nivel de diversificación
tal como para realizar otro tipo de análisis. En general, la regulación como tal no existe, siendo
sustituida por la propiedad y gestión estatal y, a lo sumo, por organismos estatales encargados de
garantizar la calidad de los medicamentos desde la perspectiva de los usuarios.
El único país donde se ha alcanzado cierta diversificación es en Colombia, mediante subsidios a
la demanda, transferencia de hospitales a la gestión privada y desarrollo de mecanismos de supervisión
a partir de una superintendencia de salud. Las posibilidades del desarrollo de un verdadero mercado de
servicios de salud depende de la efectiva separación de la gestión y la propiedad, de manera que quede
claramente establecida la responsabilidad estatal por tratarse de un bien “meritorio” pero, al mismo
tiempo, la posibilidad de que la gestión pueda ser privada en todos sus ámbitos. La gran sensibilidad
del tema permite pensar que este será un proceso lento y difícil.
En general, el modelo de regulación adoptado en América Latina es mixto, combinando el de
agencia con una presencia importante de organismos antimonopolio y su correspondiente legislación,
con cierta independencia de la fase del ciclo de la industria. La combinación de ambos esquemas refleja
en buena medida la complejidad de la situación y su transición hacia instituciones más decantadas y
maduras. Un aspecto a reiterar es la necesidad de adecuar la regulación a la fase del ciclo,
particularmente en sectores muy dinámicos como telecomunicaciones o incipientes como el del gas.
III. Regulación y desarrollo organizacional en América Latina
En el marco del modelo institucional de regulación predominante en cada país o sector, las
características y la evolución de las agencias reguladoras responden a las peculiaridades de los procesos
de innovación de la gestión pública y, en una perspectiva más general, de la conformación de las
27
estructuras institucionales y económicas. Para fines expositivos se diferencian estructuras y procesos.
Entre los factores que inciden en la conformación de las organizaciones cabe destacar los
siguientes, asociados a los marcos institucionales planteados en el capítulo anterior:
•= Las políticas macroeconómicas de corto y mediano plazo, su claridad de objetivos e
instrumentos, y el consenso sociopolítico que las sustenta, constituyen un soporte fundamental para las
organizaciones reguladoras. La presión sobre ellas será mucho mayor en la medida que las políticas
sean inadecuadas o complejas, y, al contrario, una política estable y compartida debiera facilitar la
estructuración del aparato regulador en la medida que proporciona señales claras y estables.
•= La tradición y consolidación de las instituciones también condiciona el tipo de estructura
reguladora, aunque este factor rara vez es considerado de manera explícita al momento de diseñar
dichas estructuras. Lo concreto es que muchas soluciones a los problemas reguladores se ven
obstaculizadas, no por problemas de objetivos o concepción de la política, sino por la inercia e
inadecuación de las estructuras organizativas. Desde otro ángulo, estructuras organizativas adecuadas a
la realidad nacional y realmente capacitadas para cumplir las funciones exigidas tienden a facilitar,
aunque no constituyen la única condición, la gestión de la política reguladora (BID, 1997).
•= Otro elemento condicionante es la naturaleza y el grado de desarrollo del sector o actividad,
que determinan el tipo de intervención requerida, y por tanto, las organizaciones y procesos. Un sector
más consolidado requerirá en general menos intervención reguladora que uno que recién inicia su
desarrollo. Hay sectores cuya evolución es más rápida y otros cuya naturaleza misma equivale
permanecer en fases iniciales del ciclo, como es el caso del sector salud y, en menor medida, del agua
potable.
•= El factor tecnológico es fundamental en la posibilidad de que un determinado sector o
actividad pueda avanzar a las fases de madurez del ciclo. El caso más emblemático es el de las
telecomunicaciones que gracias al avance tecnológico han alcanzado niveles de competencia y
maduración que han incidido en las características de la regulación requerida. Este factor, bajo
modalidades e intensidad diversas, está presente en todos los sectores revisados.
Se consideran los siguientes aspectos, entendiendo que interesa el ángulo institucional y no el
contenido mismo de la regulación (no se discute si uno u otro método regulador es mejor o peor sino
cómo se inserta institucionalmente):
•= Objetivos de los entes reguladores, en términos de su "misión".
•= Inserción del ente regulador en el aparato gubernamental.
•= Mecanismos de financiamiento de la (o las) agencia(s) reguladora(s).
•= Principales temas que constituyen la agenda del regulador y cómo se conforma ésta.
•= Cómo se toman y cómo se implementan las decisiones en materia de regulación.
1. Agencias reguladoras
Aunque en la región predomina el modelo mixto basado en agencia reguladora más organismos
generales antimonopolio y legislaciones específicas y globales, existen considerables variaciones de un
sector/país a otro en cuanto a la existencia de una o varias agencias con responsabilidades reguladoras.
Ello conduce a considerar como un aspecto relevante el grado de concentración o fragmentación de las
responsabilidades reguladoras, que puede obedecer simplemente a una división de funciones para
mejorar los resultados o constituir un síntoma de que el sistema no está debidamente conformado. El
cuadro 3 anexo presenta una visión global de las agencias reguladoras y organismos afines en varios
sectores y países latinoamericanos.
En la banca, la tendencia es a concentrar las principales funciones reguladoras en un organismo,
normalmente denominado Superintendencia de Bancos, aunque los temas asociados a comportamientos
monopólicos los maneja la respectiva organización antimonopolio como parte de sus funciones de
28
protección de la competencia. Las agencias reguladoras del sector financiero han evolucionado en la
medida que la liberalización financiera ha hecho necesario fortalecer los mecanismos de supervisión y
control del sector. En Bolivia, la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) fue
creada en 1985 con la misión de establecer un sistema expedito para liquidar bancos privados que
efectuaban operaciones ilícitas y la de los bancos estatales de fomento. Posteriormente, en 1993, se
concentró más bien en asegurar la salud del sistema de intermediación financiera (Nogales, 2000).
Otros organismos, como el Banco Central y el Ministerio de Finanzas, cumplen funciones de diseño
estratégico y de políticas.14 En Chile, la Superintendencia fue fortalecida luego de la gran crisis
financiera de 1982 y actualmente es el organismo básico del sistema de regulación del sector financiero.
En el sector agua tiende a predominar la fragmentación, fundamentalmente por temas complejos
asociados con la asignación de derechos de agua, salud y medio ambiente. Esto es válido para todos los
países de la muestra considerada e incluso en el caso venezolano las funciones reguladoras están tan
fragmentadas que se hace imposible identificar una agencia reguladora. Esto, salvo que la coordinación
entre organismos y el diseño del sistema sea muy acabado, genera importantes problemas de gestión
reguladora.
La fragmentación tiende a ser menor en el caso de electricidad, gas y telecomunicaciones. En
este último caso las exigencias técnicas para el órgano regulador hacen difícil la dispersión de
funciones y atractiva la concentración de funciones, a veces excesivamente. En todos los países citados,
la agencia reguladora de telecomunicaciones concentra la mayor parte de las funciones reguladoras,
salvo las que tienen relación con conductas monopólicas que normalmente son responsabilidad de los
organismos generales encargados del tema (Fiscalía Económica en Chile, Procompetencia en
Venezuela, INDECOPI en Perú, etc.). En los otros dos sectores sucede algo similar, aunque el nivel de
especialización es algo menor. En todos los casos, estas agencias reguladoras están combinadas con
organismos antimonopolio cuya misión se orienta a cuestiones más generales.
Cuadro 3
Agencias reguladoras en América Latina
Sector
Banca
Agua
País
Bolivia
Chile
Venezuela
Chile
Perú
Venezuela
Electricidad
Chile
Perú
Venezuela
Gas
Argentina
Chile
Colombia
Perú
Organismos reguladores
Superintendencia de Bancos, Banco Central, Ministerio de Hacienda.
Superintendencia de Bancos, Banco Central, Ministerio de Hacienda.
Superintendencia de Bancos, Banco Central, Ministerio de Finanzas.
Superintendencia de Servicios Sanitarios, Servicio de Salud Ambiental, Ministerio
de Economía, Dirección General de Aguas.
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SUNASS), Ministerio de la Presidencia,
Municipios.
No hay regulador como tal. HIDROVEN, Ministerio del Ambiente, Ministerio de
Salud, Ministerio de Producción y Comercio.
Ministerio de Economía, Comisión Nacional de Energía (CNE), Superintendencia
de Electricidad y Combustibles (SEC).
Ministerio de Energía y Minas, Consejo Nacional de Energía (CNE), Comisión de
Tarifas Eléctricas (CTE), Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
(OSINERG), Instituto de Defensa de la Libre Competencia y la Protección de la
Propiedad Intelectual (INDECOPI).
Ministerio de Energía y Minas, Comisión Nacional Reguladora de Electricidad
(CEE), Fundación para el Desarrollo del Sector Eléctrico (FUNDELEC).
Ente Argentino del Gas (ENARGAS), Ministerio de Energía.
Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC), Comisión Nacional de
Energía.
Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios (SSPD), Ministerio de Minas y Energía.
OSINERG, CTE, Ministerio de Energía, INDECOPI.
14
Fragmentación
Baja
Baja
Baja
Media
Media
Alta
Media
Media
Media
Baja
Baja
Baja
Baja
En los modelos anteriores, el Banco Central se encargaba de fijar las tasas de interés y el Ministerio de Hacienda a
menudo determinaba las denominadas “carteras cautivas” para sectores preferenciales.
29
Ente Nacional del Gas (ENAGAS), Ministerio de Energía y Minas.
SUBTEL, Ministerio de Economía.
Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), Superintendencia Sectorial de
Telecomunicaciones.
Perú
OSIPTEL, MTC.
Venezuela
CONATEL, Ministerio de Infraestructura.
Salud
Chile
Superintendencia de ISAPRES, Ministerio de Salud.
Colombia
Superintendencia Nacional de Salud, Ministerio de Salud, Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud.
Fuente: Leyes y organismos de los respectivos países.
Telecom.
Venezuela
Chile
Bolivia
Baja
Baja
Baja
Baja
Baja
Baja
Baja
Las agencias reguladoras del sector salud tienen un menor grado de desarrollo debido
principalmente a que el proceso de participación privada y descentralización de gestión es incipiente en
la mayoría de los países. En Chile, el desarrollo de un seguro privado de salud requirió la formación de
la correspondiente agencia reguladora, la que controla principalmente aspectos financieros y gerenciales
de las operadoras de salud privadas. En Colombia, desde 1993, la Superintendencia (creada en 1975) se
ha encargado de la regulación de las Entidades Promotoras de Salud y las Administradoras del Régimen
Subsidiado de Salud.
En general, la tendencia apunta a contar con un organismo regulador en torno al cual se articula
un sistema de regulación que incluye organismos diferentes para temas específicos, como la
fiscalización, y para temas más generales, como las conductas monopólicas y la protección de usuarios.
La existencia de estabilidad y cierto grado de desarrollo institucional facilita la conformación del
sistema a partir de las mismas organizaciones preexistentes, pero puede complicar la gestión en la
medida que la nueva misión sea radicalmente diferente a la anterior. En países menos desarrollados
institucionalmente, la tendencia es a concentrar las funciones reguladoras ya que la fragmentación
introduce desorden y desestabiliza el sistema. En todo caso, un mayor grado inicial de concentración
puede ser recomendable. A medida que el sistema se desarrolla se pueden ir descentralizando funciones
para una mayor eficiencia operativa.
2. Elementos de Misión
La misión de los entes reguladores se puede definir a partir de tres interrogantes: ¿Por qué
regular? ¿Qué regular? ¿Cómo regular?
2.1. ¿ Por qué regular?
El énfasis de la misión reguladora puede variar de país a país y sector a sector de acuerdo a cada
situación específica: predominio de monopolios de propiedad estatal, monopolios con propiedad y
gestión compartida entre el sector público y privado, monopolios de propiedad estatal pero gestión
privada, mercados competitivos en manos privadas. Según cada caso o categoría, los objetivos de la
regulación son distintos y con ellos el contenido, los métodos e instrumentos utilizados. En el recuadro
1 anexo se resumen los elementos de misión más frecuentes.
El cuadro 4 muestra el peso relativo de los diversos elementos de misión en los sistemas
reguladores de cada país, incorporando como referencia algunos casos pertinentes de países
desarrollados. Para resaltar los elementos de la misión no se explicitan los sectores.
En ninguno de los países se percibe una particular preocupación por dos aspectos que constituyen
elementos clave de la actual estrategia de desarrollo: la protección de los usuarios y el estímulo a la
innovación tecnológica.
Recuadro 1
¿Por qué regular?
•=
Garantizar el acceso al servicio (universalidad) de todas las áreas geográficas y los sectores sociales. Este tema está
presente prácticamente en todos los países latinoamericanos. En otros, como EE.UU. e Inglaterra, se considera la
30
•=
•=
•=
•=
•=
•=
•=
fijación de tarifas base para garantizar el acceso de sectores de menores recursos. En el primer caso, lo importante es el
acceso al servicio, es decir, se privilegia la oferta. En el segundo, lo más importante es que el servicio tenga un precio
apropiado de acuerdo a objetivos sociales; es decir, se privilegia la demanda. En el segundo caso, el criterio subyacente
es que la cobertura de oferta ya ha sido alcanzada.
Proteger los intereses de los usuarios y responder a sus consultas y reclamos.
Supervisar las operaciones de monopolio público u otros operadores. En casos de monopolios o mercados poco
competitivos, el regulador debe supervisar la operación y la acción comercial de las empresas. Por ejemplo, mediante
regulación de precios consistentes con la atracción de inversiones al sector y con la calidad deseada del servicio.
Garantizar las condiciones técnicas para una operación efectiva del servicio. Esto es más importante a medida que
los procesos de privatización y apertura introducen mayor competitividad en los mercados. Por ejemplo, en el caso
telecomunicaciones se especifican las condiciones técnicas y económicas para interconexión entre redes competidoras.
Estímulo a la innovación. El regulador debe crear el ambiente para el crecimiento y desarrollo del servicio. Por
ejemplo, los celulares y las comunicaciones vía satélite en los casos de EE.UU., Inglaterra, México y Francia.
Modificación de la estructura de la industria. Por ejemplo, facilitando la entrada de nuevas empresas para fortalecer
la competencia.
Garantizar reglas similares para todos los competidores. En procesos de fortalecimiento de la competencia, es
preciso lograr un adecuado balance entre el estímulo a nuevas empresas y la equidad para todos los participantes, de
manera que no se discrimine a los ya existentes.
Gerenciar los recursos comunes de manera efectiva y eficiente para todos. Por ejemplo, derechos de agua, espectro,
líneas de transmisión, gasoductos, etc.
En el primer caso, el tema no se considera materia de regulación directa, sino como parte de
legislaciones específicas cuando ellas existen. El enfoque de la regulación apunta en la dirección de la
supervisión de los operadores y del ordenamiento de los cambios en la estructura industrial. La relación
con los usuarios está centrada en la cobertura del servicio, hecho particularmente relevante en el caso
peruano y en la legislación venezolana. Es decir, el énfasis se coloca más en la cantidad que en la
calidad, vista esta última como el grado de satisfacción promedio de los usuarios. Es, en definitiva, un
enfoque regulador orientado a consolidar la oferta de los servicios en general.
Al comparar con los países desarrollados, se puede apreciar que en éstos la preocupación por la
protección de los usuarios es más notoria. Al menos en parte, esto deriva de que los países
desarrollados normalmente han resuelto el problema de cobertura y focalizan su atención en temas
como el mejoramiento de los servicios y la innovación. Un caso extremo es el sector
telecomunicaciones en Estados Unidos, donde buena parte del sistema regulador se articula desde la
perspectiva del consumidor; es decir, con una clara orientación a la demanda.
El tema de la innovación aparece como requisito del cambio en la estructura industrial y de la
necesidad de nuevas inversiones que ello involucra en todos los países considerados en los cuadros 3 y
4. Sin embargo, su tratamiento es distinto al caso del Reino Unido, por ejemplo, donde el sistema de
regulación de tarifas y estímulos en telecomunicaciones, electricidad, gas y agua se orienta
directamente a sostener y fortalecer el proceso innovador, como parte de las actividades ordinarias y
regulares de las empresas operadoras.
Cuadro 4
Relevancia de los elementos de misión en diversos países
Países
Garantizar
Acceso al
Servicio
Protección a
los Usuarios
Cambio
Estructura
Industrial
Bolivia
Colombia
Chile
Ecuador
Perú
Venezuela
***
***
***
***
***
***
*
**
**
*
*
*
**
**
**
**
**
*
Garantizar
Reglas
Generales e
Iguales
**
*
**
*
**
*
31
Supervisión
de Operadores
Estímulo a la
Innovación
***
***
***
***
***
***
*
*
*
*
*
*
Garantizar
Condiciones
Técnicas de
Operación
***
***
***
***
***
*
Francia
N. Zelanda
Inglaterra
EE.UU.
**
**
***
***
**
**
**
***
*
*
***
***
*
***
**
***
***
*
***
***
**
*
***
***
***
**
***
***
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Jaramillo (2000); Nogales (2000); Umérez (2000).
Nomenclatura:
*** :
Mucha importancia en la misión.
** :
Importancia media en la misión.
* :
Escasa importancia en la misión.
En el sector telecomunicaciones, la alta tasa de innovación es un ingrediente activo del propio
proceso de cambio en las condiciones de competencia, propiedad y regulación del sector. Constituye, en
un sentido amplio, la condición de entrada y permanencia en el mercado para cualquiera de las
empresas consideradas. En tal sentido, un estímulo a la innovación tecnológica vía regulación sería
redundante o, cuando menos, innecesario. En líneas generales, Perú, Colombia, Bolivia y Chile están
mucho más preocupados por los problemas de interconexión y operación técnica del sistema que por la
innovación propiamente tal, en todos los sectores de infraestructura estudiados.
En el caso de Venezuela, el carácter relativamente precario del sistema regulador lo convierte en
un sistema de regulación de emergencias; principalmente en los períodos de cambio de tarifas. La
legislación aprobada en los últimos años otorga mayor preponderancia a los mismos temas de los
demás países, pero aún no ha entrado en operaciones. En telecomunicaciones, el término del monopolio
de la telefonía básica pondrá en el tapete regulador el tema de las interconexiones.
2.2. ¿Qué se debe regular?
Esta pregunta alude a las funciones y atribuciones de las agencias reguladoras. Los principales
aspectos considerados se listan en el recuadro 2. El énfasis en uno u otro aspecto dependerá de cada
situación particular.
En mercados más competitivos y con muchos operadores, los reguladores tienen fuertes razones
para involucrarse en temas tales como la interconexión de redes. Ello implica a menudo control de los
precios y otras materias técnicas y operacionales. Cuando existen monopolios, se hace importante la
regulación de los precios a los usuarios finales, pero el tema de las interconexiones no es de
importancia, como también la supervisión detallada de aspectos técnicos es menos necesaria. En
ámbitos donde aún se mantiene la propiedad estatal como elemento importante, la regulación cumple
funciones de supervisión de operadores y está menos centrada en las relaciones entre éstos.
A veces, una agencia reguladora puede decidir no aplicar alguno de los elementos pese a tener el
mandato legal. Ello ocurre, por lo general, porque se asume que la acción de las fuerzas del mercado
hace innecesario aplicar dicho instrumental regulador (caso control de precios en mercados
competitivos). Por ejemplo, en telecomunicaciones, la Federal Communications Commission (FCC) de
Estados Unidos no fija los precios de larga distancia; en N. Zelanda no se controlan regularmente los
precios a usuarios finales pero se limitan los incrementos de acuerdo con ciertos arreglos institucionales
de tipo global.
Recuadro 2
¿Qué se debe regular?
•=
•=
•=
•=
•=
•=
Autorizar a los operadores (licencias de operación).
Establecer estándares técnicos y operacionales para los operadores y sus operaciones.
Fijar estándares de calidad y monitorear la calidad del servicio.
Regulación de precios.
Establecer requisitos de publicación de estados financieros e informes públicos por los operadores.
Determinar requisitos técnicos, financieros y administrativos de interconexión de redes, líneas de transmisión o
gasoductos.
32
•=
Aprobación de planes operativos y estratégicos.
En todos los sectores, a medida que las estructuras de mercado se tornan más competitivas y
desarrolladas, las funciones de las agencias se vinculan más estrechamente a temas tales como la
interconexión, la distribución de espacios y áreas de influencia y, finalmente, la supervisión de la
calidad de los servicios. Así, en los sectores basados en redes se hace más notoria la necesidad de
regular temas asociados con las interconexiones. En Chile, es cada vez más relevante el tema de los
derechos de agua y aún es crucial el tema de las interconexiones en telecomunicaciones, electricidad y
gas. Al igual que en otros países, en Bolivia, la regulación bancaria se ha ido sesgando cada vez más a
proteger la calidad de los servicios, reflejando el mayor desarrollo del sector (ver figura 2).
El elemento común a todos los sistemas es la responsabilidad por la fijación de tarifas. Ello, sin
embargo, puede variar de acuerdo a la situación de cada país o sector. En el caso venezolano, el tema
tarifario es una materia que casi siempre termina siendo decidida a nivel del poder ejecutivo; los
órganos reguladores cumplen un papel de apoyo técnico y asesor, pero sin capacidad directa de
decisión. En Chile, la fijación de tarifas se realiza en varias instancias, incluyendo la posibilidad de que
los estudios técnicos de base sean realizados por cuenta de los propios regulados. La industria de gas es
un caso interesante pues los dos países de mayor desarrollo del mercado (Argentina y Chile) no fijan las
tarifas sino que sólo las monitorean. En Chile, incluso no existe una agencia reguladora en sentido
estricto sino que la supervisión es ejercida por la Comisión Nacional de Energía, la Comisión Nacional
del Medio Ambiente y la Fiscalía Nacional Económica, que se preocupan respectivamente por las
condiciones generales del sector, la interacción con el medio ambiente y la estructura de la industria.
En general, en los sectores de electricidad, gas y agua, el impacto ambiental es uno de los puntos
considerados, aunque no está claro que exista un sistema de estímulos y sanciones realmente efectivo.
La función más generalizada es dictar normas técnicas para la operación de las empresas y sobre la
calidad de los servicios, esto último de especial relevancia en el sector agua. Sin embargo, pese a que
existen tanto preocupación como legislación, ambos aspectos no se traducen automáticamente en una
mayor operatividad del sistema, el cual está mediatizado por otros factores como las ya citadas
orientaciones de política, la inserción y estructura institucional de los reguladores y el poder relativo de
los regulados.
En tal sentido, la información del cuadro 5 permite extraer algunas conclusiones interesantes: i) a
mayor estabilidad y desarrollo institucional, más simple es la asignación de funciones; no es casualidad
que las asignaciones más “frondosas” sean las de Venezuela y Colombia, así como la de Chile en el
caso del agua (sector que ha tenido problemas con el marco regulador); ii) en muchos casos se atribuye
al ente regulador la potestad de otorgar licencias y concesiones que luego supervisa, convirtiéndose en
juez y parte; iii) otro ámbito de confusión es la asignación de funciones en materia de protección de la
competencia y antimonopolio, existiendo otros organismos cuyo mandato es específicamente el mismo;
iv) el sector bancario es el más consolidado en materia reguladora, aunque, como es de esperar, no es el
más sencillo de manejar; v) en algunos casos, como Perú, la legislación establecía una clara separación
de funciones pero en el último año la legislación concentró labores de regulación y fiscalización en un
solo organismo (OSINERG)15, coincidiendo con un período de inestabilidad política del país.
La “frondosidad” de funciones no sólo refleja menos madurez del sistema y, posiblemente, del
sector, sino que dificulta la gestión reguladora pues, en general, los organismos serán más grandes y
menos especializados para poder manejar funciones múltiples, muchas de las cuales son de mera rutina.
15
OSINERG: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, creado en 1996 como fiscalizador de los sectores
electricidad e hidrocarburos (ver cuadro 3).
33
Cuadro 5
Funciones de las agencias reguladoras
Sector
Banca
País
Bolivia
Agua
Chile
Electricidad
Perú
Venezuela
Chile
Perú
Venezuela
Gas
Argentina
Chile
Colombia
Perú
Venezuela
Funciones
Liquidación de bancos en problemas (intensiva hasta 1993, decreciente desde entonces).
Control de entidades con base en capitales mínimos proporcionales a los activos de riesgo.
Seguimiento y evaluación de colocaciones, créditos relacionados y riesgos.
Fijación de tarifas del servicio (MINECOM).
Administrar legislación de los recursos hídricos. Otorgamiento de derechos de agua y de concesiones
de servicios sanitarios (MOP).
Establecer y supervisar cumplimiento de normas de calidad del agua potable y aguas servidas
(MINSAL).
Estudio, proposición y control de cumplimiento de normas técnicas sobre diseño, construcción y
explotación de los servicios sanitarios.
Cálculo y control de tarifas.
Aplicación del régimen de concesiones.
Control de residuos industriales sólidos.
Aplicación de sanciones.
Asesoría jurídica para interpretación de las normas (SSS).
Proponer políticas y normas relativas a la prestación de los servicios de saneamiento.
No hay funciones reguladoras específicas.
Fijar tarifas y fomentar desarrollo (MINECOM).
Otorgar concesiones, aplicar tarifas, control de calidad y propuestas legislativas (Sec. Fiscalización).
Asesoría al gobierno en planificación estratégica (CNE).
Velar por cumplimiento de concesiones (CNE).
Fijación de tarifas (CTE).
Proteger los derechos e intereses de los usuarios del servicio eléctrico.
Promover la eficiencia, confiabilidad y seguridad en la prestación del servicio, y el uso eficiente y
seguro de la electricidad.
Velar que toda demanda de electricidad sea atendida.
Garantizar el cumplimiento de los derechos y obligaciones de los agentes del servicio eléctrico,
otorgados por la Ley.
Promover la competencia en la generación y en la comercialización de electricidad.
Garantizar el libre acceso de terceros a los sistemas de transmisión y distribución.
Control de calidad y tendencias monopólicas.
Supervisión de precios.
Control de calidad y de tendencias monopólicas.
Supervisión de precios.
Promover la competencia y controlar monopolios.
Proponer tarifas.
Evaluar gestión de empresas de servicio público.
Fijar normas de calidad.
Resolver conflictos.
Liquidación de empresas.
Fijar tarifas.
Seguimiento de la operación de la industria.
Asesoría a las empresas y el gobierno.
Promover y supervisar el desarrollo del transporte, distribución, almacenamiento y comercialización
de gas.
Evitar conductas monopólicas, discriminatorias y/o no competitivas.
Determinar condiciones de calificación para el otorgamiento de permisos de transporte, distribución,
almacenamiento y comercialización.
Promover la industrialización del gas.
Promover el desarrollo de un mercado secundario.
Proponer tarifas justas de transporte y distribución, procurando el menor costo posible para el
consumidor y una garantía de calidad.
Velar por el libre acceso a los sistemas de transporte, almacenamiento y distribución de gas.
Promover el uso eficiente y la aplicación de las mejores prácticas en la industria del gas, en su
utilización como combustible o materia prima.
Velar por los derechos y deberes de los sujetos de la industria del gas.
Velar por el cumplimiento de las leyes nacionales y normas aplicables a la industria del gas.
Asesorar a los diferentes sujetos de la industria del gas.
Instruir expedientes a los infractores.
34
Telecom.
Chile
Bolivia
Perú
Venezuela
Salud
Colombia
Proponer política sectorial (SUBTEL), otorgar concesiones y licencias, administrar espectro
radioeléctrico, tarifación, representación internacional, supervisión y control, y penalidades.
Proponer política sectorial y penalidades (MINECOM).
Intervención parcial en la tarifación (Com. Antimon.), supervisión y control, penalidades.
Hacer cumplir leyes y normas.
Promover competencia y eficiencia.
Otorgar, modificar, renovar y caducar concesiones y licencias.
Aprobar y publicar precios y tarifas.
Procesar denuncias y reclamos.
Aplicar sanciones.
Proponer normas.
Promover el desarrollo y la modernización de las telecomunicaciones mediante el crecimiento de la
inversión privada.
Fomentar y preservar la libre y leal competencia entre las empresas, cumpliendo los principios de no
discriminación, equidad y neutralidad.
Velar por la protección de los derechos de los usuarios.
Promover la calidad y eficiencia de los servicios prestados a los usuarios.
Velar por el establecimiento de un sistema de tarifas compatible con la competencia.
Otorgar, revocar y suspender las habilitaciones administrativas y concesiones, salvo cuando ello
corresponda al Ministro de Infraestructura.
Inspeccionar y fiscalizar la instalación, operación y prestación de servicios.
Homologar y certificar equipos de telecomunicaciones.
Aprobar las Condiciones Generales de los contratos de servicios .
Abrir, de oficio o a instancia de parte, sustanciar y decidir los procedimientos administrativos
relativos a presuntas infracciones a la ley y los reglamentos, así como aplicar las sanciones previstas
en la Ley e imponer los correctivos a que haya lugar.
Dictar medidas preventivas, de oficio o a instancia de los interesados, en el curso de los
procedimientos administrativos que se sigan ante ella, cuando así lo requiera el caso concreto.
Evaluar y proponer la aprobación de las tarifas para los diferentes servicios.
Vigilar, evaluar y divulgar el comportamiento de las variables del mercado.
Coadyuvar en el fomento y la protección de la libre competencia en el sector.
Actuar como árbitro en la solución de conflictos que se susciten entre los operadores.
Inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas por parte de organismos públicos y
privados.
Inspección, control y vigilancia de la Salud Pública.
Fuente: Stark (1997), (2000), (2000a), (2000b), (2000c); Jaramillo (2000); Nogales (2000); Umérez (2000); Melo (1997);
Corrales (1996); Rudnick (1997).
2.3. ¿Cómo regular?
Aun si los objetivos son similares, el "estilo" de regulación puede variar de país a país. La
opciones pueden ser vistas en términos de una combinación de los siguientes elementos:
•= Ejercicio permanente (rutinario) de control o acción sólo por excepción.
•= Control directo o indirecto de la acción y resultados de los operadores.
•= Criterios y procedimientos para control de tarifas y precios.
Diversas combinaciones son posibles, por lo general asociadas al tipo de modelo dominante:
agencia, procesos o mixto. En Inglaterra no se controla rutinariamente los cargos por interconexión
(telecomunicaciones y electricidad) a nuevos operadores, pero es posible hacerlo si éstos no llegan a
acuerdo en sus negociaciones directas. En EE.UU., el mismo enfoque "por excepción" se aplica al
mercado de celulares, pero se controla la telefonía regular.
A veces la regulación evoluciona de enfoques más directos a otros más indirectos. Por ejemplo,
en Estados Unidos de Norteamérica la regulación de precios de los operadores ha evolucionado de un
escrutinio de costos y planes de inversión, basado en la tasa de beneficio, a otro indirecto desarrollado
en el enfoque de topes de precios (price-cap).
La regulación que se apoya en mecanismos indirectos y de excepción se conoce como regulación
suave (light regulation). Sin embargo, no se verifica un movimiento general en dicha dirección; a veces
se pueden dar cambios de orientación de acuerdo con circunstancias específicas. En otras palabras, no
35
hay un enfoque de validez general.
Los planteamientos anteriores configuran una manera de hacer las cosas, en términos de la
naturaleza, frecuencia y tipo de intervención. En los países analizados, se puede decir que el estilo está
aún en proceso de conformación. Ello implica que se ha podido apreciar una mezcla de elementos que
combina parte de las formas de intervención previas a la privatización, con las que se desprenden de los
marcos reguladores ligados a dichos procesos.
Las diferencias pueden ser tipificadas de manera sucinta. Los nuevos esquemas tienden a
privilegiar los controles por excepción y más indirectos; los antiguos remitían a controles rutinarios y
directos. Las características específicas de la mezcla depende del sector y país de que se trate.
En este sentido, el grado de avance de la competencia y la tecnología son vitales. Por ejemplo, en
telecomunicaciones, la regulación puede operar cada vez de manera más indirecta y menos rutinaria, en
la medida en que la competencia y el desafío tecnológico ejercen un autocontrol progresivo sobre las
actividades de las empresas.
En sectores como el agua, donde aún predomina la propiedad estatal y la oferta tiene una
estructura más rígida, la regulación no ha internalizado totalmente los nuevos requisitos. Que lo haga
dependerá de qué tanto se introduzca (en caso de ser posible) la competencia en el sector a nivel de la
gestión, aun en el caso de mantenerse la propiedad pública. En todo caso, parecería que la naturaleza
del sector impone ciertas restricciones que inducen una mayor recurrencia a los estilos tradicionales de
regulación.
Por otra parte, el nivel de desarrollo de la institucionalidad y las reformas en los países introducen
un sesgo marcado hacia uno u otro estilo. No es casualidad que donde se observa un mayor predominio
del estilo tradicional sea en Venezuela. Es de esperar que a medida que sectores y países vayan
consolidando sus modelos de desarrollo global y sectorial, el estilo de regulación tienda a ser
progresivamente por excepción e indirecto, con las excepciones que cada caso amerite.
Chile y Argentina no controlan el precio del gas pero monitorean el mercado para prevenir
desviaciones atípicas. Sin embargo, en general, la regulación latinoamericana tiende a ser aún directa y
rutinaria, con tendencia a sofisticar los mecanismos de fijación tarifaria pero manteniendo funciones
que sobrecargan la administración de la regulación de tareas repetitivas y burocráticas. Esto tiende a ser
menor en países con instituciones y organizaciones más “nuevas” y radicalmente distintas, como Perú y
Bolivia, presentándose con mayor frecuencia en los casos como Venezuela, en que no se aprecia una
ruptura sustantiva con los mecanismos de regulación tradicional.
3. Inserción en el aparato público
Este punto alude a la forma en que la institucionalidad reguladora (agencia, comité o unidad
funcional que toma decisiones en materias reguladoras) se inserta en la maquinaria gubernamental. Los
distintos arreglos institucionales que definen la modalidad de inserción institucional de la agencia
reguladora buscan dar respuesta a ciertas cuestiones básicas (Martin, 1998). La primera es el tema de la
legitimidad que ampara sus decisiones. La segunda se refiere a un dilema actualmente en boga en
diversos espacios de la política pública: discrecionalidad versus sujeción a reglas preestablecidas. La
tercera cuestión corresponde al tema de la posible captura de la agencia reguladora, tanto por parte de
las autoridades políticas como por los propios regulados. Esto puede ser visualizado desde tres
perspectivas complementarias:
•= a partir del grado de independencia o autonomía que ostenta la agencia reguladora respecto de
los principales poderes públicos y de los regulados,
•= considerando la fuente y mecanismo de financiamiento del ente regulador y,
•= la distribución de responsabilidades entre el regulador y otras organizaciones
gubernamentales y/o privadas.
36
3.1. El grado de independencia
La independencia o autonomía relativa del órgano regulador puede ser vista en tres dimensiones:
i) autonomía respecto de los operadores, sean estos privados o públicos; ii) autonomía en relación con
otros sectores (diferentes, pero vinculados a los operadores) con intereses relacionados (partidos,
cámaras industriales, empresas, etc.); iii) de los ministerios y otras entidades afines en la toma de
decisiones.
La experiencia internacional permite plantear al menos cinco opciones organizativas de la
regulación, según el grado de autonomía de la agencia reguladora. En el cuadro 6 se presentan estas
alternativas y se señalan las principales ventajas y desventajas de cada una de ellas.
La primera opción, agencia incorporada al ministerio del sector, es la más tradicional. En el
ámbito de las telecomunicaciones, los ejemplos de este esquema son los aplicados en Francia, Japón y
Alemania; en los casos de Francia y Alemania, los operadores estatales también reportan al mismo
ministerio. En América Latina, cabe destacar el caso chileno, donde la agencia reguladora de
telecomunicaciones (SUBTEL) es una subsecretaría del ministerio del sector, lo que no obsta para que
el grado de autonomía sea muy superior al de otras agencias formalmente más independientes. La
conclusión puede ser que la independencia no depende sólo ni principalmente de la figura jurídica
adoptada, sino del contexto institucional, de las atribuciones efectivas del organismo, la calificación del
personal y los recursos disponibles.
El caso de agencia semi-autónoma corresponde a una instancia reguladora con poderes
delegados, pero con algunas decisiones sujetas a la revisión de comisiones o ministerios. A nivel
internacional, este arreglo corresponde al órgano regulador de las telecomunicaciones en Canadá y a la
OFTEL, su equivalente en el Reino Unido. Este parece ser el caso más frecuente en América Latina
dado el nivel intermedio de desarrollo de los sistemas reguladores.
El más conocido ejemplo de una agencia reguladora totalmente autónoma corresponde a la
FCC, Federal Communications Commission, de los Estados Unidos de Norteamérica. En América
Latina, lo más cercano a este concepto son las Superintendencias de Bancos de Chile y Bolivia. En este
último país se definieron tres subsistemas de regulación (finanzas, infraestructura y ambiente) con
rango de ministerio, financiamiento propio y personal designado por período definido (Nogales, 2000).
Ello confiere un alto grado de autonomía formal a los organismos.
Cuadro 6
Ventajas y desventajas de diversos arreglos institucionales de regulación
Opción Organizacional
1. Agencia reguladora incorporada al
ministerio del sector, pero separada
de los operadores.
2. Agencia semi-autónoma.
Ventajas
•= Bajo costo.
•= Mayor coherencia con políticas macro y
sectoriales.
•= Consistencia y estabilidad de políticas
en el tiempo.
•= Menos riesgo de conflicto de intereses.
•= Independencia de lobbistas.
•= Las mismas.
3. Agencia reguladora totalmente
autónoma.
4. Unidad reguladora incluida dentro del •= Simple y barato.
operador
5. Ausencia de agencia reguladora
•= Favorece resolución autónoma de
propiamente tal.
problemas.
•= Bajo costo.
Fuente: Stark (1997).
Desventajas
•= Menos objetividad.
•= Riesgo de conflicto de intereses.
•= Alto costo.
•= Las mismas.
•= Escasa objetividad.
•= Retraso en resolución de problemas.
•= Incertidumbre inhibe entrada de
competidores
En algunos países con estructuras institucionales más débiles se ha optado por integrar la agencia
37
reguladora dentro de la estructura organizativa del operador. Esta solución es claramente
subóptima, pero responde a las posibilidades de algunos países: como ejemplos cabe citar a India y
Kenya, entre otros países en desarrollo.
Por último, el caso de Nueva Zelanda es el más conocido de ausencia de una agencia
reguladora propiamente dicha, con las funciones dispersas en organismos de carácter más general. Así,
la Commerce Commission y el poder judicial intervienen en los casos de violación de las leyes de la
competencia por parte de los operadores. En el ámbito de las telecomunicaciones, el Ministry of
Consumer Affairs es el encargado de velar por la calidad de los servicios, y los precios y tarifas se fijan
en el marco de los acuerdos generales.
En los países evaluados, la independencia del regulador es relativa. Ninguna agencia reguladora
es autónoma al estilo inglés o norteamericano. Sin embargo, existen diferencias destacables de país a
país e incluso entre los sectores.
La mayor independencia relativa se aprecia en Perú y Bolivia. En Chile, si bien una agencia está
incorporada dentro del ministerio, la lógica institucional permite un grado importante de autonomía, lo
que no es igual en el caso del agua y tampoco en el caso eléctrico, pese a que este sector cuenta con una
comisión reguladora interministerial.
En Venezuela, la nueva legislación recientemente aprobada establece márgenes mayores de
autonomía para las agencias reguladoras de telecomunicaciones, electricidad y gas, pero aún siguen
estando fuertemente vinculadas a los ministerios respectivos, bien a través del financiamiento o
mediante requisitos de aprobación de los presupuestos y otras normas operativas de los organismos. En
el caso de las concesiones viales, la regulación venezolana estableció un sistema basado en las leyes
generales que afectan el tema, dejando la regulación a potestad de las relaciones contractuales entre
contratistas y contratantes que pueden ir desde el gobierno central hasta los municipios. Algo similar
ocurre en Chile, pero la parte contratante es únicamente el Ministerio de Obras Públicas.
Como se dijo anteriormente, el modelo regulador latinoamericano es combinado, es decir incluye
agencias reguladoras y organismos pro-competencia con legislaciones detalladas y generales. Ello da
una importancia especial al tema de la inserción y la independencia del regulador. En tal sentido, la
principal conclusión es que la independencia efectiva del regulador no está ligada tanto a su inserción
formal (legal) como a su capacidad gerencial específica, incluyendo personal, financiamiento,
mecanismos de evaluación y control del gobierno y estabilidad institucional. Es decir, depende más de
su capacidad de gestión, aunque también es preciso reconocer que ésta no es independiente por
completo del tipo de inserción formal.
3.2. Financiamiento de las agencias reguladoras
Más allá de su inserción formal en el aparato público, buena parte de la independencia efectiva
del regulador está asociada a su financiamiento. Ambos aspectos están, por otra parte, bastante
vinculados. Normalmente, cuanto más autónoma del gobierno es la agencia, también lo es la fuente de
financiamiento.
En efecto, una agencia reguladora ubicada dentro de un ministerio se financia por lo general con
fondos presupuestarios, salvo disposiciones específicas en sentido contrario. Ello establece, con mucha
frecuencia, límites al volumen y la utilización de los recursos, redundando en remuneraciones poco
competitivas, equipamiento deficiente y mayores posibilidades de “captura” del regulador. El menor
costo puede traducirse, así, en un sacrificio considerable de la efectividad.
El extremo opuesto, de absoluta autonomía del regulador, implica también la independencia en
materia financiera a través de la contribución mandatoria de los mismos operadores. En este caso, la
calidad y efectividad tienden a verse incrementadas, aunque la posibilidad de “captura” no desaparece
por completo. En países menos desarrollados, la autonomía total parece ser una aspiración más que una
38
realidad, debido principalmente a la fragilidad del aparato político-institucional.
Los sistemas de financiamiento mixto (presupuesto + contribución de los operadores) son los más
frecuentes, reflejando las preferencias y posibilidades de la gran mayoría de los países. Otras formas de
financiamiento, aunque menos frecuentes, se basan en el cobro por los servicios prestados, básicamente
a los operadores.
En este caso, las opciones varían desde un financiamiento presupuestario, con serio daño a las
posibilidades de gestión (Venezuela), hasta el caso peruano, donde los regulados aportan el
financiamiento (cuadro 7).
En las telecomunicaciones de Venezuela el financiamiento es presupuestario, pese a que el
decreto de creación de CONATEL establece un mecanismo similar al peruano. Ello debido a que la
unidad del tesoro y la debilidad legal del decreto en cuestión obligan a ingresar los recursos a la
Tesorería, sin que haya legalidad para acreditar los ingresos al organismo regulador, salvo la asignación
presupuestaria. Como resultado, éstos se han ido acumulando en las arcas fiscales y CONATEL es
financiada con los mismos criterios del resto del ministerio, pasando a depender de los vaivenes de la
política presupuestaria.
Cuadro 7
Fuentes de financiamiento del regulador
Sectores / Países
Chile
Perú
Bolivia
Colombia
Venezuela
Presupuesto
Operadores
Operadores
Presupuesto
Presupuesto
Agua
Operadores
Operadores
Operadores
Operadores
Operadores
Banca
Presupuesto
Operadores
Presupuesto
Mixto
Presupuesto
Gas
Presupuesto
Operadores
Operadores
Operadores
Mixto
Electricidad
Mixto
Operadores
Operadores
Operadores
Mixto
Telecom.
Operadores
NA
NA
Presupuesto
NA
Salud
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Jaramillo (2000); Nogales (2000); Umérez (2000); Melo (1997); Corrales
(1996); Rudnick (1997).
En Perú, el tema del financiamiento ha sido substantivamente resuelto, permitiendo avizorar un
fortalecimiento del papel de los reguladores en todos los sectores estudiados. En efecto, el
financiamiento ha sido establecido por la vía de aportes legales de los operadores. En los casos de
telecomunicaciones y agua, los más desarrollados hasta el momento, ello ha permitido mejorar la
condiciones de operación del regulador, principalmente en lo relativo a sueldos y salarios del personal.
En Bolivia y Colombia también predomina el financiamiento proveniente de los operadores.
En Chile predomina el financiamiento vía presupuesto. Esta ha sido considerada una causal
importante de los problemas del sistema regulador, aunque la situación presupuestaria más holgada que
en los otros países y la estabilidad institucional del personal, neutraliza parcialmente la gravedad del
hecho. Sin embargo, los datos indican que el personal de los organismos reguladores posee regímenes
salariales que en nada se parecen a los imperantes en las empresas reguladas. Esto no sólo debilita la
posición del regulador, sino que introduce previsibles posibilidades de captura.
3.3. Relación con otras organizaciones públicas
Las relaciones clave se establecen con el ministerio del ramo o su equivalente; con los
operadores, sean éstos públicos o privados; con la agencia responsable de las políticas pro-competencia
y/o antimonopolio (cuando ésta existe); con el sistema judicial. Del mismo modo, se establecen
relaciones importantes con los ministerios de finanzas y economía y el poder legislativo. En lo que
sigue se plantean algunos aspectos de la delimitación de responsabilidades y derechos recíprocos de las
agencias reguladoras respecto de cada uno de estos organismos.
i) Con los operadores
39
El carácter y estilo de la regulación está muy asociado a la propiedad estatal de los operadores.
Una de las hipótesis de trabajo del proyecto propuso la necesidad de regulación aun en los casos de
monopolios estatales. Ello implica, por otra parte, la conveniencia de separar las funciones reguladoras
de las de operación (más genéricamente esto deriva de la separación entre propiedad y gestión). En
Francia y Alemania, la propiedad estatal es combinada con la separación de las funciones de regulación,
facilitando y ganando en objetividad el control operacional y estratégico. Esto permite, además,
incorporar operadores privados sin mayores problemas en materia de subjetividad y conflicto de
intereses.
En países de menor desarrollo relativo, como México y Argentina, la privatización de operadores
en telecomunicaciones y electricidad requirió un fortalecimiento radical de las funciones reguladoras,
las cuales no habían sido ejercidas apropiadamente en el marco de la propiedad estatal. Es más, muchos
de los problemas asociados a los procesos privatizadores en esos países parecen estar vinculados a
carencias en materia reguladora.
ii) Con los organismos ministeriales
Cuando el órgano regulador es una agencia semi-autónoma (como en Inglaterra), la relación entre
el regulador y el ministerio es bastante compleja. En los casos de mayor autonomía (EE.UU.), el
ministerio se limita a emitir opiniones y/o asesorar al regulador en materias pertinentes. Sin embargo,
ello no es particularmente diferente de la opinión o asesoría que pudiera suministrar cualquier otro
agente interesado.
iii) Con el poder judicial
En varios países, el poder judicial tiene una importante participación en los asuntos reguladores,
bien sea a través de fallos jurídicos ante problemas específicos (Nueva Zelanda y EE.UU.) o
estableciendo cuestiones jurisdiccionales entre diferentes instancias reguladoras (casos de EE.UU. y
Canadá, donde existen instancias reguladoras a nivel de estados y provincias).
Otro importante rol del poder judicial es garantizar el cumplimiento de las leyes de procompetencia y antimonopolio. Esto ha sido muy importante en EE.UU. y Nueva Zelanda. En EE.UU.,
las cortes distritales establecieron diversos mecanismos de control al dividirse las empresas regionales
originadas por la división de la AT&T (“Baby Bells”). Incluso en esquemas de gran autonomía del
regulador (FCC en EE.UU.), el poder judicial permite armonizar decisiones entre diversas ramas del
gobierno a través de decisiones de índole judicial.
iv) Con los órganos pro-competencia y antimonopolio
El rol de las agencias encargadas de promover la competencia en materias reguladoras ha sido
importante, aunque muchas veces sus atribuciones no son utilizadas sino que su sola existencia
contribuye a mejorar la efectividad de las agencias reguladoras. En Inglaterra, la combinación de la
OFTEL con la MMC (Monopolies and Mergers Commission) fue importante para la efectividad de la
primera. Por ejemplo, a través de la acción combinada de ambos organismos, la OFTEL pudo hacer
más rigurosa la fijación de precios para la BT Company, con base en el sistema “price-cap”.
Es posible, incluso, que la excesiva recurrencia a decisiones judiciales desemboque en procesos
complejos y largos. En particular, cuando el estímulo a la competencia y la privatización aún no se
reflejan en los marcos jurídicos, sino que operan por vías de excepción o de hecho. En estos casos, el
instrumento judicial puede favorecer la dilación, e incluso, el retroceso y cuestionamiento de los
procesos mismos. Ello ha ocurrido en Chile, donde los procesos judiciales en materia de
telecomunicaciones han retrasado la solución de importantes problemas reguladores.
v) Con los ministerios de finanzas y economía
Estos organismos pueden contribuir decisivamente al desarrollo de cuerpos legislativos y
políticas para el desarrollo de las estructuras de mercado. En México e Inglaterra fueron fundamentales
para la estrategia de privatización. En Japón, el MITI fue factor clave para la privatización del principal
40
operador en telecomunicaciones. De otra parte, la privatización implica a menudo un fortalecimiento de
las corrientes de comercio tanto internas como internacionales, planteando nuevos desafíos en el ámbito
de las políticas comerciales que deben reflejar los nuevos esquemas y ser compatibles con los marcos
reguladores emergentes.
vi) Con el poder legislativo
El poder legislativo contribuye al diseño de las reglas de juego para las industrias y los agentes
reguladores. A menudo es necesaria la ratificación del poder legislativo para las grandes decisiones en
materias de privatización y regulación. Ello incluye la compatibilización de las legislaciones entre los
diversos países de manera que no se obstaculice el proceso de globalización por divergencias de tipo
legal específicas de cada país y susceptibles de ser armonizadas.
Los órganos legislativos son también un importante foro para la discusión de los temas asociados
a la regulación y privatización. Ellos permiten poner en evidencia las posiciones, las diferencias y las
perspectivas de los procesos. Sin embargo, en no pocas ocasiones, estos mismos foros han conducido a
dilaciones y cuestionamientos que han introducido costos y desconfianza en los procesos de
privatización y regulación. En particular, si no están suficiente y debidamente delimitadas las esferas de
influencia y responsabilidad de los poderes públicos, ello puede significar la parálisis de los procesos
aludidos por influencia del foro legislativo.
En Venezuela, durante años el problema central fue la relación con el poder legislativo, cuyo
poder se refleja en la tardanza y arbitrariedad para aprobar las leyes. De hecho, al ser disuelto el
Congreso Bicameral como resultado de la nueva Constitución, se aprobaron varias leyes que habían
estado trabadas durante años. El caso más representativo es la Ley de Telecomunicaciones, discutida
por más de diez años y aprobada recién en el 2000. Hasta ese momento el órgano regulador CONATEL
había estado regido por decreto, con la consiguiente precariedad jurídica. Por otra parte, los operadores
públicos no son objeto de regulación, a diferencia de los otros países. Esto indica una situación
diferencial, poco homogénea y de menor transparencia no sólo en la regulación, sino también en la
operación económica de los sectores en lo relativo al estímulo a la eficiencia en la asignación y el uso
de los recursos.
En Perú, el regulador tiene mayor poder relativo para tomar decisiones pero aún no están del todo
establecidas las relaciones con los respectivos ministerios sectoriales; esto se refleja en el hecho de que,
tanto en agua como en telecomunicaciones, los órganos reguladores están adscritos al Ministerio de la
Presidencia.
En Chile, los aspectos clave son las relaciones con los operadores y con el poder judicial. Dichas
relaciones no son fáciles y muy a menudo retardan el proceso de toma de decisiones, perjudicando no
sólo a operadores y gobierno, sino también a los usuarios de los servicios. Más recientemente, algunos
proyectos de infraestructura han encontrado problemas para su aprobación por problemas ambientales
defendidos por las propias comunidades afectadas. En el caso de las crisis del agua y la electricidad se
dieron evidentes fallas en la supervisión por parte de los reguladores, las cuales fueron evidentes
cuando un problema de sequía puso en el tapete público el atraso de inversiones que debieron haber
sido efectuadas por los operadores.
En Bolivia, la inserción institucional del sistema regulador es bastante transparente pues se trata
de tres subsistemas autónomos de los cuales dependen las superintendencias sectoriales. El término
usado para designar la autonomía de los organismos reguladores es el de “autarquía”. Los tres
subsistemas son el SIRESE (Infraestructura), el SIREFI (Sector Financiero) y el SIRENARE (Recursos
Naturales y Ambiente). Cada uno de estos subsistemas está adscrito al ministerio del ramo pero
principalmente para fines de coordinación interinstitucional y estatal (Nogales, 2000). Con el poder
legislativo, la relación remite a la proposición de candidatos al cargo de Superintendente, aprobación
del presupuesto anual y convocatoria para participar en las comisiones fiscalizadoras del Congreso. Con
41
el poder judicial, la relación se da cuando exista acusación contra el Superintendente o procesos
ordinarios y administrativos llevados adelante por el organismo.
4. Las agencias reguladoras: dinámica de los procesos16
Hasta ahora se han analizado las distintas opciones y condicionantes que inciden en el diseño de
la estructura reguladora. Corresponde examinar a continuación algunos elementos que hacen a su
dinámica. Vale destacar desde un inicio que estos comentarios serán más sucintos y preliminares, dado
que la experiencia acumulada en la región es todavía escasa. Precisamente, uno de los problemas
comunes a todos los sistemas reguladores latinoamericanos es la escasa estructuración de los procesos
“de negocio” que vinculan las decisiones de los reguladores con los operadores, los usuarios de los
servicios, las otras autoridades y el resto de la estructura organizacional del sector.
Es posible, sin embargo, plantear algunos tópicos que van adquiriendo importancia creciente. El
primer aspecto a considerar es cómo se genera la agenda del regulador; posteriormente, a través de qué
mecanismos se da cuenta pública de sus temas y de su resolución; y por último, los procedimientos
utilizados en el proceso de toma de decisiones.
4.1. La agenda del regulador
El primer paso es evaluar los mecanismos a través de los cuales se establecen e informan al
público las prioridades (la “agenda”) en materia de regulación. Se plantean ocho fuentes no excluyentes
entre sí, pero claramente diferenciables en el proceso de gestación de las agendas (temas a considerar)
de los reguladores: poder legislativo, iniciativas de los propios reguladores, revisiones periódicas,
iniciativas del ejecutivo, acuerdos internacionales, iniciativas de grupos de interés, comités asesores y
poder judicial (ver cuadro 8).
i) Poder legislativo
La legislación para establecer los marcos reguladores y los organismos reguladores no sólo
establece reglas y objetivos generales; muchas veces introduce también temas más específicos como los
precios y los mecanismos para su cálculo y fijación por parte del regulador. Algunos instrumentos
legislativos establecen procedimientos acotados en el tiempo o referidos a materias y circunstancias
específicas.
Lo deseable, según la experiencia, es que la legislación establezca reglas y criterios globales,
dejando a los órganos reguladores la selección de los medios para alcanzar los objetivos y resolver
problemas específicos. Demasiada especificidad por la vía legal puede impedir a los reguladores una
rápida adaptación a cambios tecnológicos y/o de mercado que difícilmente los legisladores pueden
prever a priori. Ello es particularmente relevante en el ámbito comunicacional, pero también en otros
sectores.
El punto precedente puede remitir a una vieja discusión de política económica: reglas vs.
discrecionalidad. Al respecto, conviene considerar el grado de desarrollo institucional y político de cada
país. En presencia de instituciones y organizaciones públicas débiles, es posible que sea preferible hacer
reposar la mayoría de las cuestiones reguladoras en el ámbito de la ley. De esta manera se evitan
situaciones indeseadas, derivadas de la debilidad de las organizaciones reguladoras y de los encargados
de su gestión (p. ej. arbitrariedades por desconocimiento, “captura” del regulador, perjuicios a los
usuarios por tarifas deficientes, etc.). No es lo mejor, pero es un “second best” ante instituciones débiles
y cuyo fortalecimiento puede tomar tiempo. Esta es una importante diferencia entre los procesos
16
En este punto, un análisis más exhaustivo requeriría un trabajo de campo que no ha sido realizado sino parcialmente para
los países latinoamericanos que se señalan. Los ejemplos internacionales, salvo indicación en contrario, se refieren al sector
telecomunicaciones y, en algunos casos, electricidad y agua.
42
reguladores de los países más desarrollados y los menos desarrollados.
ii) Iniciativas de los reguladores
Prácticamente todos los órganos reguladores tienen la potestad de iniciar acciones o proponer
iniciativas que consideren importantes. Sin embargo, el grado de énfasis otorgado a estas iniciativas
internas en relación con las provenientes de fuera del organismo puede variar de país a país.
Generalmente, los reguladores ejercen el derecho de agregar ítems a la agenda, pero lo más relevante es
cuando tienen además el poder para removerlos. En estas ocasiones, ellos pueden -de hecho- determinar
la agenda de regulación.
iii) Revisiones periódicas
En algunos países, el regulador es requerido por la ley para realizar cada cierto tiempo una
revisión de los precios de los operadores, del cumplimiento de objetivos y metas acordados, del
mejoramiento del servicio, entre otras materias. También es posible, alternativamente, que el propio
regulador incorpore dichas revisiones a su agenda como compromiso de gestión. Como ejemplo, están
los casos de México y España en el ámbito de las telecomunicaciones.
iv) Iniciativas del poder ejecutivo
Cuando la legislación lo permite, las instrucciones del ejecutivo constituyen un elemento mayor
en la conformación de la agenda y del proceso regulador en su conjunto. Esto no es posible cuando las
agencias reguladoras son “autónomas” o “semi-autónomas”, como en Australia, Argentina, Canadá,
Inglaterra y Estados Unidos. En estos casos, los ministros no pueden dar órdenes, pudiendo no obstante
ejercer una importante influencia en las decisiones como resultado de su peso político.
v) Acuerdos internacionales
El regulador puede tener la misión de implementar políticas definidas en el marco de acuerdos
internacionales de carácter bilateral o multilateral (caso Comunidad Económica Europea). Esto es cada
vez más frecuente e importante en el marco de los procesos de globalización y apertura que predominan
actualmente a nivel mundial.
vi) Iniciativas de grupos de interés
Estos grupos pueden estar representados por los mismos operadores, los usuarios, el sector
empresarial y/o otras agencias gubernamentales. Las iniciativas pueden ser de índole y naturaleza
diversa: solicitud de licencias para iniciar o ampliar operaciones, permisos de interconexión,
proposiciones para resolución de conflictos, etc. La modalidad y eficacia con que el regulador incorpore
estos temas en la agenda reguladora dependerá de distintos factores, entre los cuales cabe mencionar la
estructura organizacional (grado de autonomía del regulador) de la regulación, la existencia de canales
regulares para consideración de las iniciativas, y la fortaleza de las instituciones reguladoras en general.
vii) Comités asesores
Muchas agencias de regulación son asesoradas por comités formados por académicos, expertos y
empresarios. En países como Japón y Alemania, estos comités juegan un rol importante en la
identificación de los temas de la agenda reguladora.
Cuadro 8
Principales fuentes de la agenda del regulador
País
Bolivia (B)
Chile (T,E,A)
Colombia (E,G)
Perú (E,G)
Venezuela
(T,E,A)
Legislación
Sí
Sí
Sí
No. Excepto
leyes generales.
No
Poder
ejecutivo
Sí
Sí
Sí
Sí
Iniciativas
externas
Revisiones
periódicas
No
Iniciativa del
regulador
Sí
A veces
Sí
Sí
Sí
Empresas
Sí
No
A veces
43
A veces
Sí
No
Otros
Francia (T, A)
Alemania (T)
México (T)
Inglaterra (T,E,A)
EE.UU. (T)
No. Excepto
leyes generales
y directrices de
la CEE.
No. Excepto
leyes generales
y directrices de
la CEE.
Sí. Regulación
de tarifas.
No. Excepto
leyes generales
y directrices de
la CEE.
Sí, pero
esporádica.
Sí
No es frecuente,
excepto para
solicitar licencias.
Sí
No
Directrices de la CEE,
Comités Asesores.
Sí
No es frecuente,
excepto para
solicitar licencias.
Sí
No
Directrices de la CEE,
Comités Asesores.
Sí
Sí
Sí
Sí
Directrices de la CEE,
Comités Asesores.
Sí
Sí, a discreción
del regulador.
Decisiones judiciales
antimonopolio
Sí
No
No
No siempre,
excepto solicitudes
de licencias y de
interconexión.
Sí
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Melo (1997); Corrales (1996); Rudnick (1997); Tabja (1999); Tyler and
Bednarczyk (1993).
A: agua; B: banca; E: electricidad; G: gas; T: telecomunicaciones.
viii) Poder judicial
Las decisiones judiciales pueden inducir a los reguladores a considerar temas específicos e
incluso influir en las decisiones a ser adoptadas. Por ejemplo, en Estados Unidos la FCC incorporó la
decisión judicial (ante el fraccionamiento de la AT&T) de establecer la regla “equal access” mediante
la cual los usuarios de una red local pueden acceder a cualquier carrier para las llamadas de larga
distancia.
Uno de los requisitos fundamentales en el tratamiento de la agenda es la transparencia del
procedimiento y de la información que de él se deriva. En América Latina, el proceso de generación y
tratamiento de la agenda no está tan estructurado tal cual se observa en países como Canadá, Estados
Unidos y Reino Unido, según se aprecia en el cuadro 8.
Las iniciativas de regulación en los países desarrollados provienen de varias de las fuentes arriba
descritas. En cambio, en los países latinoamericanos analizados, la agenda responde más
frecuentemente a iniciativas del poder ejecutivo y, rara vez, a iniciativas de origen externo.
En todos los países, el poder legislativo establece criterios generales, pero las leyes y reglamentos
son poco específicos en cuanto a los procedimientos a seguir; tampoco incluyen indicaciones orientadas
a proporcionar mandatoriamente información a los agentes involucrados. La participación de la
comunidad en los procesos reguladores es escasa y, frecuentemente, la opinión pública es informada
sólo a través de los medios de comunicación formales ya que no existe requerimiento alguno de
solicitud de opinión por parte del regulador.
Como consecuencia, los temas de regulación pierden transparencia, son escasamente sometidos a
control por parte de la sociedad y, en definitiva, terminan siendo privativos de los iniciados (técnicos
y/o empresarios) y sólo socializados cuando los problemas trascienden el ámbito estrictamente
regulador.
En Venezuela, la agenda del regulador es casi absolutamente definida por los vaivenes de la
coyuntura económica y, en no pocas ocasiones, por los intereses de los propios regulados. El público es
completamente ajeno a dicha agenda, salvo en las consecuencias sobre los servicios.
En líneas generales, la agenda es controlada principalmente por las propias agencias reguladoras,
las cuales, a su vez, se nutren del medio político y económico. En muy escasa medida se consideran los
intereses de los usuarios en un sentido orgánico y formal dentro del proceso regulador. En muy
contadas ocasiones la agenda se ha originado en problemas de los usuarios (por ej., caso de las
comunidades indígenas chilenas y las empresas eléctricas).
44
4.2. Mecanismos de información y comunicación
Aparte de las maneras en que se conforma la agenda de la agencia reguladora, interesa destacar
cómo se da cuenta pública de la misma, así como de las decisiones adoptadas al respecto. Este tema
adquiere especial relevancia en el contexto de la demanda por transparencia que impera actualmente
sobre la gestión pública, tanto a nivel internacional como regional.
Las agencias reguladoras utilizan diferentes procedimientos y canales para dar a conocer los
temas de la agenda y las decisiones en materias reguladoras. Entre ellos, se destacarán los que se
resumen en el recuadro 3.
45
Recuadro 3
Procedimientos de difusión de la agenda
i) Publicaciones oficiales.
Incluye publicación de noticias en el diario oficial u otro que cumpla similar función (p.ej. Journal Officiel en Francia y
Federal Record en EE.UU.). Se informa usualmente de los principales temas a ser considerados, los plazos de
implementación, principales puntos de regulación y se establece el plazo para comentarios del público, cuando esto
corresponde.
ii) Documentos de consulta.
En algunos casos, el regulador publica documentos más extensos y explicativos del tema considerado. Se pueden incluir
metodología de cálculo de precios, criterios analíticos y otros aspectos que faciliten el proceso regulador e incorporen a los
regulados mediante información más transparente. También se pueden solicitar comentarios y opiniones a los interesados.
iii) Notificación a través de comités asesores.
Donde se utilizan estos comités, su participación es importante en la comunicación de los principales temas a ser
discutidos o incorporados a la agenda de los regulados.
iv) Publicaciones de los operadores a nivel general o específico.
Cuando los operadores retienen un poder monopólico importante, pueden tener la obligación legal de dar a conocer
decisiones y propuestas e incluso de recibir opiniones de los afectados. En estos casos, los operadores comparten -de
hecho- funciones reguladoras. En otros casos, los operadores están obligados a publicar las propuestas hechas al regulador,
como en el caso de España (el operador publica su solicitud de cambio de tarifas).
La experiencia internacional revela una amplia gama de instrumentos a disposición de las
agencias reguladoras que les permiten enriquecer su propio análisis y dar cuenta pública de los temas
relevantes. Estos instrumentos pueden ser agrupados de la siguiente manera: los procedimientos de
consulta con respuesta voluntaria; los forzados por la autoridad de la agencia reguladora; y los
contratados por ésta.
El primero se materializa, normalmente, mediante documentos públicos que permiten especificar
el problema, identificar variantes u opciones de solución y exponer la opinión de la agencia reguladora.
A través de este mecanismo se suele solicitar, a distintos sectores interesados, respuestas a interrogantes
específicos, como así también agregar que brinden información o fundamentación de sus opiniones.
Estos documentos de consulta - usualmente de cierta extensión y que presentan un tratamiento
detallado de los temas en discusión - favorecen la transparencia del proceso y estimulan un debate
fundamentado y participativo de las partes involucradas. Si bien su elaboración demanda tiempo,
personal calificado y recursos, en diversas experiencias existe consenso de que los resultados obtenidos
justifican la inversión realizada. Las respuestas solicitadas pueden revestir un carácter público o
confidencial. En el primer caso, se ofrecen mayores garantías de que el proceso intenta ser sistemático,
transparente y equitativo. La principal ventaja de las respuestas confidenciales es la posibilidad de
recibir planteamientos más francos, con mayor detalle y basados en información más relevante y
sincera. Luego de una primera ronda de consulta y comentarios, la agencia reguladora puede ofrecer
una nueva oportunidad para que los participantes del proceso emitan opiniones en una segunda ronda
de comentarios. Ello permite profundizar la discusión en torno de algunos puntos críticos, pero también
supone demoras que agregan complejidad e incrementan los costos, tanto para la agencia reguladora
como para los regulados. En síntesis, existe un cierto arbitraje entre la obtención del máximo de los
beneficios de un proceso de consulta y los lapsos requeridos para emitir las consiguientes políticas y
directrices.
Algunas agencias reguladoras, por ejemplo en Canadá, utilizan también las audiencias públicas,
para recabar opiniones verbales de los sectores interesados. Este segundo procedimiento agrega a las
46
consideraciones previas, la posibilidad de una interacción más directa entre las partes involucradas,
pero, en contrapartida, las opiniones verbales suelen ser menos detalladas y profundas que las emitidas
por escrito.
Aparte de los procedimientos de consulta sobre una base voluntaria, cabe destacar que, en varias
situaciones, la agencia reguladora debe realizar su propia evaluación y pronunciarse sobre materias
específicas. Para ello, requiere disponer de información fidedigna acerca de aspectos económicos y
financieros, técnicos y de gestión de las empresas operadoras que regula. Generalmente es difícil que
las empresas reguladas suministren esa información voluntariamente, sobre todo aquella que puede
afectar temas críticos como son precios y tarifas, inversiones e interconexiones de redes, entre otras;
incluso es posible que aun teniendo la disposición de hacerlo, no emitan la información adecuada o
pertinente.
Por ese motivo, la autoridad reguladora debe forzar, sobre la base de las atribuciones que la
legislación le confiere, la obtención de información crítica de parte de las empresas operadoras. En tales
casos se requiere definir procedimientos muy claros en relación con la información solicitada; cabe
destacar entre ellos: el fundamento legal de la obligación de suministrar información fidedigna; el tipo,
la frecuencia y la compatibilidad de definiciones y registros contables entre el regulador y el regulado; y
las condiciones de uso y de difusión de la información entregada por las empresas.
Por otra parte, es también habitual que, en ocasiones, la agencia reguladora deba adoptar
decisiones que requieren de un análisis previo realizado por expertos de alta calificación; por ejemplo,
es común que para la fijación de precios y tarifas se requiera formular y calibrar modelos económicofinancieros complejos. Cuando la agencia no cuenta en su personal de planta con tales expertos,
usualmente contrata dichos trabajos con consultores externos. En ambos casos se requiere adoptar
previsiones de tipo presupuestario, ya sea para mantener una planta de personal especializado o bien
para contratarlos temporeramente.
En los países latinoamericanos evaluados se utiliza fundamentalmente la figura de las
publicaciones oficiales y los documentos de consulta. En los casos de Colombia, Chile, Perú y Bolivia,
de manera sistemática y frecuente.
4.3. Procedimientos e instrumentos para la toma de decisiones
Una vez establecidos los elementos centrales para la conformación de la agenda del regulador,
corresponde identificar el enfoque y los instrumentos asociados al proceso de gestación, adopción y
supervisión de las decisiones en materias de regulación. Como primer punto, se propone una
tipificación de la metodología identificando los enfoques extremos, en el entendido de que los casos
concretos se ubican en algún punto intermedio; luego se considera el instrumental utilizado para las
decisiones; finalmente se discuten algunos aspectos de la supervisión del cumplimiento de las
decisiones reguladoras.
Existen dos enfoques extremos para la toma de decisiones, de acuerdo al grado de
discrecionalidad del regulador: el enfoque “discrecional” y el enfoque “reglamentario”.
En el enfoque “discrecional” la consideración de los temas críticos es relativamente informal y el
regulador tiene amplia discrecionalidad para el manejo y obtención de la información, el tiempo de
respuesta y las alternativas de solución de los problemas. Puede revelar las razones de una decisión
pero no está obligado a ello. El proceso depende substantivamente del regulador.
Este puede ser un enfoque de la regulación de bajos costos y bastante efectividad, ya que el
regulador no está sujeto a ordenanzas y reglamentos engorrosos. Sin embargo, existe una tendencia
cierta a perder transparencia en el proceso de toma de decisiones. Las partes interesadas tienen escasas
posibilidades de claridad respecto a las razones de una u otra decisión. Ello puede conducir a una
percepción generalizada de riesgo e incertidumbre a nivel de la industria y los usuarios en torno a temas
47
relevantes del marco regulador. A su vez, esto puede inhibir las intenciones de ingreso al mercado para
inversionistas y nuevos operadores.
Como se planteó previamente, el grado de discrecionalidad permisible para el proceso de
regulación está vinculado directa o indirectamente al nivel de desarrollo institucional del país,
incluyendo por tal las reglas de juego políticas y económicas, las organizaciones reguladoras y el
entorno organizacional público y privado. A mayor desarrollo institucional, más posibilidades de que
un enfoque “discrecional” (no extremo, en caso alguno) pueda operar adecuadamente.
En el enfoque “reglamentario” el regulador debe seguir un set de procedimientos y reglas
conocidas por todos los participantes. Las reglas garantizan que todos los interesados puedan expresar
sus opiniones según ciertas normas preestablecidas. Las decisiones deben ser anunciadas públicamente,
por escrito y adecuadamente fundamentadas.
La ventaja principal de este enfoque es su transparencia para todos, siempre y cuando esté
concebido bajo criterios de equidad y justicia. Los problemas principales del enfoque son: complejidad
(en especial para desarrollarlo), involucra gran volumen de trabajo para reguladores y regulados, altos
costos. Todo ello podría generar una gran lentitud del proceso.
Nuevamente, la efectividad de la regulación dependerá en gran medida del desarrollo
institucional. Si éste es tal que permite articular un set de procedimientos simples, inteligibles y
operativos, las mencionadas desventajas pueden transformarse en ventajas.
Como se dijo, en la realidad los países desarrollados presentan combinaciones de ambos
enfoques. Siempre se requiere algo de discrecionalidad para agilizar los procesos, pero también es
necesario contar con un mínimo de reglas que orienten a regulados y reguladores, reduciendo riesgos e
incertidumbre para ambos. Inglaterra y Francia son ejemplos de sistemas bastante discrecionales pero
que han ido incorporando reglamentaciones a medida que el tema de la regulación ha ido cobrando
relevancia (usualmente, en el marco de la privatización de la propiedad y/o la gestión).
En América Latina opera un mecanismo intermedio pero con una marcada tendencia a
reglamentar los procesos de toma de decisiones, incluso en exceso. Existe, en efecto, una confusión que
asume reglamentación y cantidad de normas como sinónimos. El resultado es un cuerpo de leyes
sumamente detallado que tiende a tratar de reglamentar todo y termina reglamentando muy poco. En
este aspecto, el caso colombiano es notoriamente abundante en normativas, ordenanzas, instructivos,
etc. Nuevamente, los países que mayor claridad presentan en materia de enfoque decisorio son Perú y
Bolivia. En el caso chileno, la estabilidad institucional permite que funcione de manera más o menos
apropiada un enfoque que tiende también a ser abundante en detalles pero, evidentemente, la situación
podría ser mejorada simplificando los reglamentos.
Instrumentos para la toma de decisiones
Partiendo de la base de un enfoque intermedio en cuanto a discrecionalidad del proceso decisorio,
la búsqueda de mayor transparencia y eficacia implica la utilización de herramientas metodológicas de
diversa índole para el análisis de las materias reguladoras. El cuadro 9 presenta una síntesis de
instrumentos, elaborada a partir de entrevistas en los países e información referencial.
i) Documentos de consulta pública
Como se señaló en el punto anterior, estos documentos permiten especificar el problema, analizar
y proponer soluciones e introducir la opinión del regulador. En ellos se puede solicitar a los interesados
que respondan a preguntas específicas, así como también información específica y/o fundamentación
analítica de sus opiniones.
Si bien la elaboración de documentos de esta naturaleza requiere tiempo, personal calificado y
recursos, en los países donde han sido utilizados existe consenso en que dicha inversión está
plenamente justificada con base en sus resultados.
ii) Opiniones públicas formales
48
Cuando el regulador solicita la opinión de los participantes en el proceso regulador, lo usual es
que las respuestas sean por escrito. Los documentos pueden ser de consulta pública o confidenciales,
como en algunos casos en Inglaterra y Estados Unidos.
El carácter público tiene incuestionables ventajas. Constituye una obvia evidencia de que el
proceso intenta ser equitativo, sistemático y transparente, estimulando un debate abierto y con
información a la disposición de todos. Como aspecto negativo, aunque es menos costoso que otras
alternativas que poseen las mismas ventajas (audiencias públicas), de todas formas sus costos son
elevados y existe la posibilidad de demoras importantes en las decisiones.
En el caso de opiniones confidenciales, las principales ventajas descansan en la posibilidad de
planteamientos más francos, detallados y con información más relevante y sincera. Por otra parte, la
confidencialidad puede generar una imagen de menor apertura y equidad, salvo que sea esporádica y
cuidadosamente manejada.
iii) Audiencias públicas
En países donde predomina el enfoque “reglamentario”, los reguladores hacen uso de audiencias
públicas que permiten recabar opiniones verbales de los participantes. En Canadá, por ejemplo, la
agencia reguladora del sector telecomunicaciones recibió más de 530 comentarios en 12 semanas de
audiencias públicas a nivel nacional y dos años de audiencias regionales, con motivo de la solicitud
para expandir las actividades de larga distancia de uno de los principales carriers del país.
Las ventajas de este procedimiento son las mismas del anterior: equidad, sistematicidad,
transparencia de la información y mayor participación. Este último aspecto, en particular, es uno de los
puntos más fuertes. Sin embargo, también existen problemas derivados de los altos costos y eventuales
demoras en las decisiones. Por otra parte, las opiniones verbales pueden ser menos detalladas y
profundas que las emitidas por escrito.
iv) Análisis de operadores y solicitantes
La experiencia indica que muchos participantes del proceso regulador se ven estimulados por su
propio interés en suministrar información y análisis para su revisión por parte del regulador. En estos
casos, el deseo de ganar credibilidad ante el regulador puede ser mayor que los posibles sesgos
informativos o “selectividad” analítica. Esto es corroborado por la experiencia de países como Canadá
y Estados Unidos, y más recientemente, Francia e Inglaterra.
Los argumentos favorables a este procedimiento son varios: moviliza información y recursos de
análisis que no están a disposición del regulador, estimula la creatividad y la aparición de nuevos
elementos en el análisis de los problemas, contribuye de manera real a la equidad y la transparencia
(siendo también percibida así). Por otra parte, la agencia reguladora debe contar con personal en la
calidad y cantidad requeridos para evaluar en profundidad y con sentido crítico los materiales recibidos.
Ello, sin duda, puede elevar los costos.
Tanto en esta modalidad de consulta como en las anteriores, el tiempo de respuesta es
fundamental para obtener evaluaciones más acabadas y sustantivas. Si el plazo para recibir comentarios
es, por ejemplo, de 30 días, muy posiblemente se recibirán principalmente tomas de posición en la
mayoría de los temas. Para un análisis de mayor profundidad se requieren plazos más largos, del orden
de hasta tres meses. Plazos muy cortos pueden, además, favorecer a aquellos participantes cuyos
recursos y experticia les permita reaccionar más rápidamente.
En síntesis, existe una contradicción objetiva entre la obtención del máximo de los beneficios de
los procesos de consulta y los lapsos de tiempo requeridos por el regulador y los demás interesados para
realizar la evaluación de los problemas y emitir las consiguientes políticas y directrices.
v) Réplicas formales a propuestas
Luego de la primera ronda de consultas y comentarios, el regulador puede dar una nueva
oportunidad para que los participantes puedan emitir sus puntos de vista en una segunda ronda de
49
comentarios. Ello permite profundizar algunos temas críticos pero también supone una demora que
agrega complejidad e incrementa los costos tanto para el regulador como para los regulados.
vi) Recaudo de información vía autoridad del regulador
Cuando el regulador debe formular su propia evaluación de manera independiente, la
disponibilidad de información financiera, técnica y gerencial es fundamental. Si no son obligados por
vía legal, es difícil que los operadores suministren voluntariamente la información requerida, máxime
tratándose de materias como fijación de precios en condiciones de monopolio natural. Incluso en caso
de hacerlo, nada garantiza que la información sea la adecuada y pertinente (caso de informes
financieros y/o resultados operacionales).
En estas situaciones, el regulador debe establecer reglas muy claras en relación con los requisitos
de información, incluyendo aspectos tales como:
•= grado de autoridad legal requerida para que la información proveniente de los operadores esté
disponible;
•= tipo de información requerida de manera rutinaria y sus implicaciones para los sistemas de
registro y contabilidad del operador;
•= forma en que debe ser presentada la información;
•= condiciones de uso y difusión de la información por parte del regulador.
vii) Análisis de staff y/o expertos contratados
Decisiones particularmente importantes requieren de un análisis realizado por expertos de muy
altas calificaciones en la materia. Si estos no forman parte del staff del regulador, deben ser contratados
en el mercado. Ello requiere de recursos, bien sea para mantener un staff del nivel requerido o para
contratarlo externamente. Por ejemplo, es común que se requiera la formulación de complejos modelos
financieros y económicos para resolver materias asociadas a la fijación de precios. Para ello es
primordial tomar las precauciones de tipo organizacional y presupuestario.
Cuadro 9
Instrumentos para las decisiones reguladoras
País
Documentos
de consulta
Audiencia
pública
Opiniones
públicas
formales
No
Bolivia (B)
Sí
No
Chile
(T,E,A)
Colombia
(E, G)
Perú
(E,G,T)
Venezuela
(E,T)
Francia (E,
A, T)
Sí
No
No
Sí
Sí
Sí
Alemania
(T)
México (T)
España
(T)
Inglaterra
(T,E,A)
Análisis y
opiniones de
los interesados
Sí
Comité
asesor
Recaudo de
información
vía autoridad
Análisis de
Staff
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
No
No
No
No
No
No
No
No
Sí
No
Sí
Sí
50
Sí
Sí,
Comité
Consultivo
Sí
A veces
Sí
Sí
Réplicas
formales a
propuestas
Sí
Sí
Sí,
reuniones
informales
No
Sí
No
No
No
Sí
No
EE.UU. (T)
Sí
Por
excepción
Sí
Sí
A veces
Sí
Sí
Sí
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Melo (1997); Corrales (1996); Rudnick (1997); Tabja (1999); Tyler and
Bednarczyk (1993); Nogales (2000); Umérez (2000).
A: agua; B: banca; E: electricidad; G: gas; T: telecomunicaciones.
Principales temas del proceso decisorio
Entre la variedad de temas vinculados con el proceso de toma de decisiones reguladoras, cabe
destacar cuatro que concitan creciente atención en los países incluidos en el presente trabajo. Ellos son
los modelos adoptados para la fijación de precios y tarifas; los procedimientos para otorgar licencias y
concesiones; los mecanismos de apelación frente a las decisiones del regulador; y, finalmente, los
instrumentos de supervisión del cumplimiento.
a) Modelos para la fijación de precios y tarifas
Aunque las agencias reguladoras tratan de mantener precios razonables y justos con el fin de
proteger a los consumidores, las utilidades de las empresas operadoras deben ser suficientes y no estar
expuestas a riesgos políticos ni incertidumbres.17 El instrumento de regulación utilizado
tradicionalmente para armonizar esos objetivos ha sido el sistema de determinación de precios en
función del costo más cantidad convenida, o regulación basada en la tasa de beneficio. Este
procedimiento garantiza que los rendimientos financieros percibidos por las empresas operadoras
permitan cubrir sus gastos de explotación y mantenimiento, amortización e impuestos y, además,
asegura una rentabilidad negociada de las inversiones programadas.
En los últimos años este instrumento ha sido objeto de numerosas críticas, sobre todo porque los
costos están cubiertos y la rentabilidad garantizada, independientemente de la eficiencia en la provisión
del servicio. La respuesta ha sido la elaboración de instrumentos basados en sistemas de incentivos,
mediante los cuales los precios no dependen íntegramente de los gastos incurridos. Este tipo de
instrumentos reguladores busca motivar a las empresas operadoras a utilizar su mayor conocimiento de
las condiciones de explotación para bajar los costos e introducir nuevos servicios. La modalidad más
difundida de estos nuevos instrumentos es el método de los topes de precios (price cap).
El enfoque de topes de precios se está difundiendo ampliamente en distintos países y, de manera
gradual, en sectores diferentes a las telecomunicaciones, donde se originó. El Reino Unido ha sido el
país pionero en este camino, aplicando el método en varios sectores; en otros países, por ejemplo en los
Estados Unidos de Norteamérica, el método se ha aplicado, sobre todo, en el sector telecomunicaciones
y más recientemente en el sector eléctrico. Sin embargo, existen indicios preliminares de que quizás la
diferencia entre regulación mediante topes de precios y a través de la tasa de beneficio no es tan grande
como se creía inicialmente. Los topes de precios casi nunca existen en estado puro. La mayoría de las
agencias reguladoras sienten la necesidad constante de evaluar la tasa de rentabilidad, y por lo tanto,
fijan los topes de acuerdo con las estimaciones de los rendimientos, lo que vuelve a suponer mayores
necesidades de información para una regulación eficaz.
Otra manera de incentivar a una empresa operadora a mejorar su rendimiento es comparándola
con empresas similares, reales o ficticias. Varios países utilizan esta forma de competencia comparativa
(yardstick competition). En Francia, los contratos de la compañía local de abastecimiento de agua
dependen, a menudo, de la calidad de los servicios y de sus costos de producción en relación con los de
otras empresas del rubro. La agencia reguladora del mismo sector en el Reino Unido recurre
explícitamente a las comparaciones de precios. En Chile se utiliza una variante importante de esta
forma de competencia comparativa: para fijar los precios se toma como modelo una hipotética empresa
eficiente, en vez de empresas reales. Así, las tendencias internacionales de los costos y precios se usan
17
Decock (1996).
51
para estimar el desempeño que debería tener una empresa eficiente y los precios se establecen de
acuerdo con esa estimación. Aunque la competencia comparativa está limitada por la necesidad de
información suficientemente aquilatada y comparable, este obstáculo lo están eliminando, en parte, las
crecientes posibilidades de comparación internacional. Los instrumentos actualmente en uso en los
países de la muestra se presentan en el cuadro 10.
En el caso de las telecomunicaciones en Chile, aunque las tarifas son en principio libres, la
Comisión Antimonopolios decreta, cada cinco años, qué servicios se prestan en condiciones de
competencia insuficiente, para que se fijen sus tarifas máximas. Las tarifas, que deben basarse en los
costos incrementales de largo plazo de una empresa hipotética eficiente, pueden ser distintas para
diferentes empresas y regiones geográficas, e incluyen un indicador de costos para ajustes a lo largo del
quinquenio. Actualmente sólo están fijadas las tarifas locales, incluyendo el acceso a los servicios de
larga distancia, y se han eliminado prácticamente todos los subsidios cruzados entre servicios.
En Perú, el régimen tarifario está estipulado detalladamente en la concesión de la empresa
dominante y sigue el sistema de topes de precios. La agencia reguladora se limita a formalizar
periódicamente el rebalanceo previsto de tarifas entre servicios y el ajuste de costos.
En Venezuela, al igual que en Perú, la concesión del operador dominante incluye el régimen
tarifario que se le aplica, que también es de topes de precios. En la práctica, sin embargo, el gobierno,
presionado por la crisis económica y la inflación, ha tratado de contener el ajuste periódico retrasando
la aprobación previa de los ajustes trimestrales, afectando seriamente a la empresa operadora.
En el sector eléctrico, el elemento común de los sistemas reguladores de los tres países es la
responsabilidad por la fijación tarifaria para clientes menores finales, aun cuando sean abastecidos por
una cadena donde coexisten actividades competitivas y monopólicas. En Chile, la fijación de tarifas es
dirigida por la Comisión Nacional de Energía y con participación de los propios regulados, revisando
estudios a nivel de generación/transmisión y desarrollando estudios propios para la distribución; en
distribución se utiliza el método de empresa modelo eficiente. En Perú, la fijación tarifaria descansa en
la Comisión de Tarifas Eléctricas, con una mayor independencia de los regulados. En el caso de
Venezuela, el tema tarifario es una materia que casi siempre termina siendo decidida en los niveles
superiores del Poder Ejecutivo, aunque nominalmente se regula mediante la tasa de beneficio.
En el sector de obras sanitarias, el tema tarifario es más complejo y variado. En Chile, la
Superintendencia determina las fórmulas de tarifación a partir de la simulación de una empresa modelo
para la gestión y ejecución de los planes de expansión. En tal sentido, el mecanismo incorpora
elementos para la definición de tarifas que propenden a una mejora en la eficiencia operativa de las
empresas.
Por su parte, el enfoque utilizado en Perú, si bien privilegia la regulación de tarifas, incorpora
como funciones de la Superintendencia otros aspectos tales como asistencia técnica a las operadoras y
control de su desempeño. Los instrumentos de tarifación son de difícil aplicación dada la precariedad
operativa de las empresas. Por ello, el enfoque plantea un mecanismo de regulación gradual. Así, se ha
diseñado un esquema de ajuste de las tarifas por etapas, estimándose una duración de cinco años hasta
alcanzar su fijación con base en los costos marginales del servicio, tal y como lo establece la ley.
En el caso venezolano, no se han diseñado ni implantado los mecanismos de regulación. Sin
embargo, las distintas esferas del gobierno (nacional y local) tienen importante injerencia vía aportes
presupuestarios y definición de tarifas, aunque éstas no están sistematizadas en función de objetivos de
eficiencia sectorial.
Cuadro 10
Visión de instrumentos de tarifación por país/sector
Sector / País
Bolivia
Chile
Colombia
52
Perú
Venezuela
Agua
NA
Electricidad
NA
Gas
Telecom.
Contratos / Empresa
eficiente
Tope de precios
Yardstick/ empresa
eficiente
Empresa eficiente
Tope de precios
Tasa de beneficio
Difuso
Tope de precios
Empresa eficiente
Tasa de beneficio
Libres
Tope de precios
Tasa beneficio
Tope de precios
Topes de precios
Topes de precios
Topes de precios
Topes de precios
Libres/empresa
eficiente
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Melo (1997); Corrales (1996); Rudnick (1997); Tabja (1999); Umérez (2000).
b) Elementos del proceso de otorgamiento de licencias y/o concesiones
Los planteamientos precedentes abarcaron temas reguladores de carácter general. Existe, sin
embargo, un caso particular cuya relevancia hace pertinente su tratamiento por separado: el
otorgamiento de licencias y concesiones. En los países considerados se detectaron seis modalidades.
i) Caso por caso. En países con tradición de mayor discrecionalidad en el manejo de concesiones,
su otorgamiento es responsabilidad de altos funcionarios gubernamentales. No se requiere un proceso
formal ni justificación de las decisiones. Este procedimiento es rápido y de bajo costo pero susceptible
de críticas en cuanto a su transparencia y equidad.
ii) Concursos (“Beauty Contest”)18. Un proceso formal para evaluar ofertas diferentes consiste en
evaluar las propuestas de los solicitantes de acuerdo a ciertos criterios y ponderaciones preestablecidas.
Una ventaja inmediata de este sistema es que favorece la presentación de ofertas mejor preparadas,
suministrando al regulador más y mejor información. Estimula, además, la incorporación de elementos
innovadores y precios competitivos al servicio objeto de concurso. Si es definido correctamente, el
proceso es muy transparente y equitativo. Sin embargo, puede ser costoso y lento para el regulador y los
oferentes.
iii) Concursos por audiencia pública. Es esencialmente similar al anterior sistema pero basado en
una audiencia pública donde cada oferente presenta su propuesta y la defiende verbalmente. Este
sistema ha sido extensamente utilizado en los Estados Unidos, demostrando ser altamente consumidor
de tiempo.
iv) Sorteos. Para evitar los retrasos y costos de los sistemas anteriores, algunos reguladores han
recurrido a los sorteos. Para evitar selecciones equivocadas como resultado del azar, se establecen bases
de precalificación, cuyo umbral mínimo puede ser alto o bajo a criterio del regulador. El método ha
sido utilizado en Estados Unidos para las concesiones de telefonía celular.
El sorteo es un sistema rápido y barato. Sin embargo, subsiste un grado considerable de
arbitrariedad en el otorgamiento de concesiones que no es obviado por la precalificación. En efecto, si
las concesiones son transferibles con facilidad, se estimula la aparición de concursantes cuyo interés es
de corto plazo: obtener la concesión y desprenderse rápidamente de ella para realizar una ganancia con
la transacción a un operador más comprometido con la prestación del servicio. Aunque el proceso
puede no ser ineficiente en términos económicos u operacionales, se produce una ganancia especulativa
simplemente como resultado del procedimiento para otorgamiento de la concesión.
v) Subastas. La licencia o concesión puede ser otorgada al ganador de una subasta entre
participantes previamente sometidos a un proceso de precalificación sobre la base de ciertas normas de
servicio, compromiso, precios, etc. El procedimiento ha sido utilizado en Nueva Zelanda y Estados
Unidos, demostrando ser rápidas, relativamente baratas y bastante rentables para el fisco. Además, el
proceso de subasta tiende a asignar la licencia a la empresa que maximiza el valor económico, tanto
para sí como para la economía en su conjunto. Sin embargo, el proceso no siempre garantiza que otros
criterios de interés público (como la variable ambiental y el apoyo a sectores de menores recursos)
18
Literalmente significa “Concurso de Belleza”.
53
estén incluidos en la selección de los ganadores.
vi) Sistemas mixtos. Intenta combinar los beneficios de diferentes sistemas. El regulador puede
realizar una precalificación por concurso y luego realizar un sorteo para seleccionar los ganadores. De
hecho, la tendencia es a que este procedimiento se utilice cada vez con más frecuencia, a medida que
los países hayan ensayado los métodos anteriores o puedan evaluar la experiencia de otros.
El método seguido para adjudicar concesiones u otorgar licencias para la explotación de un
servicio contribuye, de manera importante, a determinar los incentivos para las empresas privadas. El
objetivo es ofrecer una rentabilidad financiera atractiva para los inversionistas, al tiempo que se
salvaguarda el interés público.
En general, existe en los países una orientación hacia el otorgamiento no discrecional de licencias
y concesiones. Cuando existe limitación en su número, tienden a asignarlas mediante una licitación
entre los solicitantes que cumplan determinadas condiciones técnicas. En Chile, se adjudican por
concurso de méritos técnicos (beauty contest) y por licitación sólo en caso de empate. En Perú, también
es obligatorio un concurso público y el criterio de asignación debe incluirse en el respectivo llamado.
El diseño de las concesiones más relevantes, es decir de las empresas de servicios básicos, es
notablemente distinto en Chile respecto de Perú y Venezuela. En el caso de Chile, las concesiones son
relativamente simples y no hay exigencias previas de expansión, objetivos de desarrollo o de calidad de
las prestaciones; la expansión del servicio será determinada por el mercado, aunque si se presta en
condiciones monopólicas tendrá regulados sus precios. Por el contrario, en Perú y Venezuela la
estrategia es garantizar la exclusividad del mercado por un período limitado, a cambio de que la
empresa cumpla determinadas metas de expansión, introduzca mejoras en la calidad del servicio y otras
variables. Estas condiciones son consignadas detalladamente en el propio contrato de concesión.
Cuadro 11
Otorgamiento de licencias y concesiones
País/Sector
Agua
Electricidad
Telecomunicaciones
Chile
Licitación
Licitación
Concurso Beauty Contest
Perú
Negociación municipio/ operador
Licitación
Negociación
Venezuela
No hay. Se intentó licitación
No hay
Negociación
Fuente: Stark (1997), (2000a), (2000b), (2000c); Melo (1997); Corrales (1996); Rudnick (1997); Tabja (1999).
c) Mecanismos de apelación a las decisiones reguladoras
La posibilidad de apelar las decisiones introduce un factor contra posibles abusos y constituye una
garantía de la legitimidad del proceso. El ámbito del derecho de apelación depende por lo general del
marco legislativo general y de las legislaciones específicas del sector considerado. Se pueden identificar
dos opciones según el grado de dificultad para que una apelación pueda ser considerada:
•= Derecho limitado de apelación. En algunos países es muy difícil fundamentar legalmente la
apelación contra la decisión del regulador, por ejemplo el caso inglés19. Se asume que el sistema
regulador responde a los más altos niveles de excelencia en la administración pública y que, por tanto,
sus decisiones son de gran confiabilidad. En otros países es más difícil sostener esta argumentación sin
un alto margen de error.
•= Derecho extensivo de apelación. En el otro extremo, los mecanismos de apelación son de
fácil acceso y el poder judicial está facultado para considerar la mayoría de los casos, como en Estados
Unidos. Las decisiones de los reguladores deben incorporar la posibilidad cierta de apelación por parte
de los regulados u otros afectados en cada uno de los pasos del proceso regulador.
19
Una decisión sólo puede ser cuestionada si un “hombre razonable no puede adoptar la decisión que el regulador ha
tomado”(!). Sólo en circunstancias extremas puede prosperar una apelación.
54
Dependiendo de la legislación de cada país y del marco regulador correspondiente, es posible
identificar dos modalidades como base de la apelación:
•= Contenido de la decisión. Según esta modalidad, la corte puede considerar apelaciones
concernientes a los aspectos sustantivos de la decisión del regulador y emitir los fallos
correspondientes.
•= Proceso de la decisión. Según esta modalidad, la apelación concierne al proceso mediante el
cual se llegó a la decisión, mas no a ésta en sus aspectos sustantivos. En estos casos, se entiende que el
proceso debe responder a ciertas reglas de procedimiento preestablecidas por vía legal. Se presume que
la decisión es correcta si se cumplieron todos los pasos y procedimientos establecidos. En Estados
Unidos, las bases de apelación se concentran principalmente en el proceso ya que la corte delega las
materias sustantivas al órgano regulador (FCC, en el caso telecomunicaciones).
Un buen diseño institucional incluye mecanismos de apelación a las decisiones del regulador,
pues introduce un factor de protección contra eventuales abusos y, de este modo, ofrece mayor garantía
de legitimidad al proceso. Los mecanismos contemplados en Chile, Perú y Venezuela se presentan en el
cuadro 12.
El ámbito del derecho de apelación depende del marco legislativo general, por ejemplo leyes procompetencia y antimonopolio, y de la normativa específica del sector en cuestión. El derecho de
apelación puede ser limitado o extensivo, según la amplitud de las decisiones apelables, la forma de
acceder a la apelación y ante quién ella se substancia. Por otra parte, las bases de la apelación pueden
referirse tanto al contenido como también al proceso de la decisión, cuando este último debe cumplir
procedimientos preestablecidos en la normativa vigente.
Cuadro 12
Mecanismos de apelación frente a las decisiones reguladoras
Sector /País
Agua
Chile
Perú
Derecho extensivo.
Derecho limitado.
Contenido y proceso.
Sólo proceso.
Electricidad
Derecho extensivo.
Derecho limitado.
Contenido y proceso.
Sólo proceso.
Telecomunicaciones
Derecho extensivo.
Derecho limitado.
Contenido y proceso.
Sólo proceso.
Fuente: Stark (1997), (2000a); Melo (1997); Corrales (1996); Rudnick (1997); Tabja (1999).
Venezuela
-
Los mecanismos de apelación en Chile son bastante extensivos y orientados al contenido. En la
práctica, la apelación se puede transformar en un mecanismo ad-hoc para contrarrestar las decisiones
del regulador, afectando el contenido y la forma de las mismas. Así, una apelación puede mantener en
suspenso una medida hasta tanto los poderes correspondientes emitan un veredicto. En Perú, por el
contrario, las decisiones apelables se refieren al proceso para la adopción de la decisión y, en todo caso,
se cumple primero y luego se apela. En Venezuela no está claramente establecido el procedimiento de
apelación, pero el cumplimiento de una medida puede verse suspendido por un vicio de forma u otra
causal que permita al afectado acudir al sistema judicial.
d) Supervisión del cumplimiento de las decisiones
La implementación de las decisiones reguladoras involucra una diversidad de aspectos, desde las
concesiones y licencias hasta los precios del servicio y las normas de calidad. Para garantizar el éxito de
la función reguladora, el regulador requiere utilizar un conjunto de mecanismos para estimular el
cumplimiento voluntario de las reglas de juego, pero también aplicar los medios coercitivos legales
para reducir a un mínimo razonable las violaciones.
Las violaciones pueden ser detectadas mediante la acción del staff del órgano regulador y/o a
través de las denuncias.
55
En el primer caso, se requiere un equipo especializado y de alto nivel para monitorear y fiscalizar
los aspectos técnicos, económicos y sociales de las decisiones reguladoras. Países como Inglaterra,
Francia y Estados Unidos poseen estos equipos especializados en todos los sectores de infraestructura
considerados y también en el sector financiero (respecto a este último, ver Swary y Topf, 1992).
En el segundo caso, el mecanismo se basa en las denuncias de las partes interesadas, sean éstas
usuarios, otros operadores o sectores relacionados. En algunos países, la denuncia permite iniciar
procesos legales que refuerzan la supervisión del cumplimiento de las normas reguladoras a través de
decisiones legales.
Como cualquier sistema de gobierno eficaz, la regulación debe descansar principalmente en el
cumplimiento voluntario. Éste debe descansar principalmente en el reconocimiento por parte de todos
los participantes del proceso regulador de las ventajas involucradas en su adecuado cumplimiento.
Como parte de ello, las políticas reguladoras recientes intentan incorporar a los mismos participantes al
proceso de supervisión. Las alternativas se esbozan a continuación.
•= Pre-aprobación por fases. Hasta mediados de los ochenta, el mecanismo prevaleciente para la
supervisión fue la aprobación de aspectos parciales, contando así con mayores y más específicos
elementos de control. Esto causó enormes retrasos en materia de innovación y mejoramiento de los
servicios, teniendo a menudo un efecto negativo en términos de la competencia
•= Certificación independiente. En varios países, los gobiernos han recurrido a agencias
independientes para certificar aspectos asociados a la calidad del servicio y cumplimiento de estándares
tecnológicos y empresariales. Es el caso de las telecomunicaciones en México, Inglaterra y Alemania.
Aunque este mecanismo puede suponer cierta pérdida de control sobre los aspectos tecnológicos, sus
ventajas en materia de objetividad y reducción de costos superan dicho problema en los casos en que se
ha aplicado.
•= Auto-certificación. De acuerdo a este mecanismo, las propias empresas proveedoras de los
servicios deben certificar que sus productos cumplen con los estándares establecidos por el marco
regulador. El falseamiento de estas certificaciones está sometido a fuertes sanciones legales. Este
enfoque reduce al mínimo los retrasos en materia de innovación, nuevos productos y mejora de los
servicios. Su único inconveniente potencial es la pérdida de control por parte del órgano regulador,
siendo esto relativo pues al final depende de la existencia de un set efectivo de sanciones legales y que
éstas se apliquen efectiva y prontamente.
Como se planteó previamente, la implementación de las decisiones reguladoras debe descansar en
el cumplimiento voluntario, siendo un factor crítico la capacidad del regulador para educar a los
participantes acerca de los beneficios de la autorregulación y el cumplimiento de las reglas establecidas.
Sin embargo, el regulador también debe disponer de elementos de coerción para aquellos casos que así
lo ameriten.
El sistema legal puede establecer criterios para que las infracciones a la regulación sean
consideradas bajo las normas civiles o penales. Por ejemplo, en Inglaterra es un delito penal operar un
servicio de telecomunicaciones sin licencia, pero es un delito civil el no cumplimiento de las normas
cuando la licencia existe. La penalización debe responder al carácter y gravedad de la falta. Un sistema
excesivamente draconiano puede inducir su incumplimiento, o la inhibición del desarrollo del sector en
cuestión. Dependiendo del tipo de infracciones, éstas pueden ser tratadas por el poder judicial o por otra
autoridad del poder ejecutivo.
IV. Conclusiones y recomendaciones
Con base en un enfoque neoinstitucionalista, se ha evaluado la introducción de nuevos criterios y
mecanismos de regulación en el marco del proceso de privatización, descentralización e innovación de
la gestión pública. Entre las nuevas funciones del Estado, se destacó su rol regulador pero ya no como
56
controlador sino como catalizador del desarrollo de los mercados.
En un plano general, el proceso de reformas de las últimas dos décadas ha sido intensivo en
estabilización y ajuste macroeconómico pero no ha ido al mismo ritmo en el ámbito institucional, lo
que ha hecho fracasar muchos programas bien concebidos. Hacia los noventa, las reformas
institucionales han sido más intensas pero ahora con el problema de que los marcos institucionales han
cambiado más velozmente que las organizaciones públicas, generando resistencia pasiva al cambio.
De allí que el gran desafío de la presente década sea fortalecer el desarrollo institucional y
acelerar el desarrollo organizacional para adecuar ambas dimensiones en un modelo de desarrollo que
responda a los desafíos de la globalización y el cambio tecnológico.
En este contexto, la reforma del Estado confronta dos grandes tareas: fortalecer la gestión pública,
para lo cual la innovación es fundamental, y desarrollar el nuevo rol regulador del Estado vinculado a la
promoción de la actividad privada y la mantención de reglas de juego que garanticen transparencia y
simetría de información.
En el plano de la regulación, la evolución de los sectores analizados indica que en América Latina
predomina un modelo combinado de regulación, basado en agencias reguladoras y leyes específicas
pero con apoyo de una legislación general antitrust y sus correspondientes organizaciones. Los sectores
y sus mercados se desarrollan a ritmos, intensidades y profundidad diferentes según las características
del país y del sector, jugando la tecnología y la dinámica institucional un rol de primer orden, bien sea
para frenar o acelerar el desarrollo.
En los sectores banca y telecomunicaciones, la dinámica de la tecnología es determinante, incluso
interactuando con restricciones institucionales que, principalmente en el caso de la banca, han
contribuido a desatar crisis financieras de grandes magnitudes en varios países. En el caso de sectores
más cercanos a la base social, como el agua y la salud, el cambio tecnológico influye menos y el factor
más determinante son las instituciones. En otros, como el gas y la electricidad (y también, por cierto,
telecomunicaciones), la posibilidad de desarrollar efectivamente los mercados nacionales y regionales
depende fuertemente de la tecnología para interconexión de redes.
Con mayores o menores dificultades, el tipo de intervención estatal (regulación) también debe ir
cambiando, normalmente desde una regulación directa (basada principalmente en la propiedad y gestión
estatal) a otra cada vez más indirecta (donde se incorporan diversas formas de propiedad y gestión
privada). Algunas características de las nuevas reglas y organizaciones reguladoras asociadas a esta
transición son las siguientes:
•= La regulación no se dirige únicamente a los “monopolios naturales”, sino que puede
considerar el establecimiento y supervisión de reglas de juego para otros sectores, asumiendo que las
imperfecciones de los mercados no derivan sólo de factores económicos, sino también de los
denominados costos de transacción asociados a la institucionalidad.
•= Al no existir –aún- una teoría general o un conjunto de reglas comunes aplicables a los
procesos reguladores, éstas deben ser extraídas de la evaluación de la experiencia reciente y relevante,
planteando la necesidad de un balance entre dichos elementos más generales y los aportes específicos
de cada país y/o sector.
•= La regulación emergente de los procesos de transformación de las últimas décadas se asocia a
los procesos de globalización, apertura, fortalecimiento de mercados y privatización. Dicho de otra
forma, reglas y organizaciones son diferentes de las gestadas en el marco del desarrollo hacia adentro
en los países en vías de desarrollo, y en un contexto de prevención y control de monopolios naturales en
los países desarrollados.
•= La nueva regulación busca promover y profundizar los mercados contribuyendo a minimizar
costos de transacción a través de la difusión de información, el establecimiento de reglas de juego y la
supervisión eficiente del cumplimiento de dichas reglas
57
•= El énfasis de los procesos de transformación estructural de las dos últimas décadas ha estado
más en el cambio de reglas que en los cambios organizacionales. Las organizaciones públicas son
difíciles de cambiar y muchas veces se produce el fenómeno del “gatopardismo” (cambiar todo para
que todo siga igual). La experiencia indica que los organismos reguladores desarrollados a partir de la
inexistencia o supresión radical del anterior, tienden a funcionar mejor, cumpliendo más
apropiadamente los fines para los que son creados (casos de Perú y Bolivia).
•= No es poco frecuente la utilización de la regulación como sustituto del control estatal,
respondiendo en lo formal a la presión aperturista y privatizadora, pero manteniendo en lo sustantivo
los esquemas anteriores. Esta es otra variante del “gatopardismo” antes mencionado.
•= La estatización respondió, en los países menos desarrollados, a un fenómeno de debilidad del
Estado, incapaz de canalizar eficientemente los estímulos y controles a la economía a través de la
regulación o del mercado. Dicho de otra manera, es la confesión del Estado de su incapacidad para
regular el sector o actividad.
•= Muchas organizaciones encargadas de la regulación presentan deficiencias en sus estructuras
de gestión, organización, financiamiento y recursos humanos, que las inhabilitan para cumplir
adecuadamente sus funciones.
•= Los procesos de regulación tienden a ser confusos, poco estructurados y poco transparentes
generando asimetrías de información, escasa participación de los usuarios y frecuente “captura” del
regulador.
•= Una larga y exitosa tradición institucional puede ser un obstáculo para la conformación de los
nuevos sistemas reguladores en la medida que el cambio organizacional debe contrarrestar visiones,
estructuras y procesos muy arraigados en los organismos. La “reingeniería” conceptual y organizacional
tiende a ser más sencilla –en términos relativos- cuando la institucionalidad es más débil.
•= Ante los problemas de gestión y organización, los gobiernos han respondido con instrumentos
legales complejos y detallados que frecuentemente complican más las cosas y no resuelven el problema.
•= La independencia del regulador no depende sólo del marco legal, sino principalmente de los
recursos humanos, las estructuras organizacionales, el financiamiento y los procesos involucrados.
•= El dilema de la conveniencia de contar con uno o varios reguladores es relativamente
irrelevante ya que el funcionamiento de los sistemas reguladores está asociado más bien a la adecuación
entre reglas y organizaciones en cada caso específico.
•= La escasa participación de los usuarios es generalizada en toda la región, asociada a la
debilidad estructural de las organizaciones de consumidores. Esto afecta tanto la transparencia de los
procesos reguladores como la identificación del verdadero “cliente” de las agencias reguladoras.
•= La posibilidad de una mayor discrecionalidad del regulador es directamente proporcional al
nivel de desarrollo institucional: a mayor adecuación reglas/organizaciones, las decisiones del regulador
pueden ser más discrecionales pues la posibilidad de que expresen el consenso general es mayor.
A continuación se enuncian algunas reflexiones, a modo de sugerencias y recomendaciones, para
mejorar el desempeño de las agencias reguladoras y evaluar los marcos reguladores. Como se dijo
anteriormente, las agencias reguladoras constituyen la “avanzada organizacional”, la “punta de lanza”
del proceso de transformación institucional del Estado, en la medida que deben responder a procesos
nuevos o sustantivamente distintos a los tradicionales. En tal sentido, su mejoramiento debe partir por
considerar tres aspectos generales pero directamente vinculados con ellas.
•= En América Latina, la reforma del Estado debe ser profundizada. Ello puede incluir no sólo
un cambio en sus funciones y prioridades, sino también reducir su tamaño en algunas áreas para
fortalecer su presencia en otras. El argumento de que no se requiere reducir el tamaño de la burocracia
pública es una falacia a medias que esconde un apego implícito a lo existente. Así, para desempeñar sus
funciones, las nuevas agencias reguladoras deben ser pequeñas en tamaño pero fuertes en capacidad de
58
gestión.
•= La innovación debe ser incorporada como criterio central de gestión pública, asumiendo que
el ritmo de cambio de la realidad actual es demasiado rápido para ser asimilado por los modelos
burocráticos tradicionales. Las nuevas organizaciones públicas deben ser innovadoras por excelencia,
integrando instrumentos de gestión que permitan no sólo gerenciar el presente sino “gerenciar el futuro”
incluyendo cambios del entorno, del mercado y la industria20. El cambio debe ser visto como
oportunidad y no como amenaza21. Como avanzada del proceso de transformación, las agencias
reguladoras deben ser las principales organizaciones innovadoras.
•= La nueva gestión de organizaciones públicas se basa en la obtención de resultados. Para ello
es preciso fortalecer los instrumentos de medición de desempeño tanto individuales como
institucionales. Si no hay medición efectiva del desempeño, la orientación a resultados no pasa de ser
una declaración de principios vacía de contenido. Esto supone incorporar sistemas de indicadores de
desempeño y control de gestión, potenciados por tecnologías de información. No se trata de soluciones
cosméticas, como el uso de indicadores de desempeño en las memorias anuales, sino de basar la toma
de decisiones operativas y estratégicas en indicadores objetivos, pertinentes y consistentes de los
resultados intermedios y finales de la gestión. Las agencias reguladoras deben liderar la medición del
desempeño para evaluar resultados, tanto a nivel de su organización interna como en el plano del
impacto de sus funciones de regulación.
Para que una agencia reguladora integre tamaño, innovación y medición de resultados en el
sentido expuesto, requiere tener al menos las siguientes características (ver figura 3):
a) Claridad de la misión institucional. Como expresión de la razón de ser de la organización, la
misión debe responder claramente las interrogantes de qué y por qué regular, más allá del simple
mandato establecido en la ley o reglamento que sustenta la organización. En América Latina, muchas
agencias deben revisar su misión para reconsiderar tareas rutinarias u orientadas en una dirección no
compatible con el mandato expreso de la organización. En otros casos, requerirán simplemente
explicitar la misión y difundirla al interior de la organización. En un plano normativo, deberían
incorporarse elementos de innovación y orientación al usuario en la misión de las agencias reguladoras.
Éste y el siguiente son los pasos iniciales de cualquier programa o iniciativa para mejorar la gestión.
b) Visión clara sobre el futuro, los usuarios principales y los servicios. El segundo punto es
generar consenso al interior de la organización en torno a una imagen objetivo que debe constituir el
norte para todos sus integrantes. Ello implica especificar claramente los servicios que presta la
organización y a quién. Se define así la dirección de la organización de manera que todos la conozcan y
la integren al día a día. En el caso de las agencias reguladoras, la identificación precisa del cliente no es
menor. En no pocas ocasiones se confunde a las empresas reguladas con el cliente último, en
circunstancias que éste debe ser ubicado entre los usuarios del servicio.
c) Inserción institucional adecuada. No existe un patrón único en este aspecto. Sin embargo, es
deseable que cualquiera sea el arreglo, éste conduzca a otorgar suficiente autonomía al regulador. En
este sentido, los aspectos clave son la fuente de financiamiento (de preferencia, los propios regulados) y
las relaciones con el resto del entorno institucional. Estas relaciones deben ser claras y transparentes, en
particular con el gobierno, incluyendo el poder judicial y legislativo. Una modalidad, en cierta forma
utilizada en Perú y en la nueva legislación venezolana,22 es designar una junta directiva del regulador
integrada por representantes del gobierno, de los usuarios y de los regulados. De esta manera, los
“grupos de interés” debieran tener alguna responsabilidad en la conducción estratégica del proceso.
20
Ver Hamel, G. y C.K. Prahalad (1995).
Ver Drucker, P. (1992).
22
Aunque con mucha mayor discrecionalidad para el nombramiento y remoción de los directivos.
21
59
Normalmente, el nombramiento de esta junta debiera ser a proposición del poder ejecutivo y
sancionado por una mayoría calificada en el Congreso, con períodos preestablecidos de duración en el
cargo, e inamovilidad, salvo por motivos judiciales comprobados. De esta forma se recoge el esquema
de “múltiples principales” en la relación principal-agencia reguladora, por la efectividad que tiene
recibir aportes de quienes están en contacto diario con las dificultades de operación del sistema.
60
Figura 3
La agencia reguladora como organización pública
I nserción institucional
Usuarios
Empleados
Indicadores de Desempeño
Control de Gestión
Tecnologías de Información
Regulados
M isión y
V isión
Gobierno
Recursos Humanos
Organigrama
Instalaciones
P rocesos
S istemas
E structura
d) Recursos humanos motivados. Como se planteó anteriormente, las personas son el alma de una
organización y si ellas no están entusiasmadas con su trabajo, no tienen una visión de futuro, ni están
motivadas hacia el logro de los objetivos organizacionales, uno de los pilares estará fallando. Junto con
la medición del desempeño es preciso desarrollar mecanismos de motivación para que el personal haga
carrera en la institución. Sin duda, el principal criterio de motivación, aunque no el único, es la
remuneración, la que deberá ser competitiva con la de los sectores objeto de regulación. Este aspecto
está ligado al tipo de financiamiento pero también al tipo de inserción institucional, puesto que si los
niveles salariales se hacen depender de la legislación de la administración central, estos no serán
competitivos y la posibilidad de inestabilidad laboral e incluso “captura” del regulador serán también
mayores.
e) Claridad organizacional. En última instancia, las organizaciones deben especificar una
distribución de tareas y funciones. Asimismo, requieren establecer mecanismos de coordinación y de
control adecuados para el cumplimiento de su misión. En la terminología desarrollada por Mintzberg
(1989), las agencias reguladoras corresponden a una combinación de organización “misionera” (es
decir, que se cohesiona en torno a la misión) e “innovadora” (cuyas estructuras y procesos cambian
frecuentemente). Actualmente, la visión de procesos organizacionales se ha ido imponiendo por sobre
la división estrecha de funciones individuales, realzando la importancia de los roles de cada uno dentro
de la organización, desde el punto de vista de agregarle valor al servicio que reciben los usuarios (ver
figura 3).
f) Procesos de trabajo ordenados y eficientes. La organización de las agencias reguladoras debe
comenzar por identificar y estructurar los principales procesos: fijación de tarifas, otorgamiento de
licencias y concesiones, fiscalización y apelación, etc. Una vez identificado el usuario principal, el
proceso está conformado por el conjunto de actividades que llevan a la prestación del servicio que éste
requiere. Como se dijo, en América Latina, los procesos reguladores tienden a ser confusos y
“frondosos”, es decir con muchas actividades más de las necesarias. Es preciso, en consecuencia,
revisarlos, estructurarlos, simplificarlos y, en varios casos, redefinirlos completamente para mejorar su
eficiencia y su eficacia. Conviene tener presente que los procesos reguladores normalmente involucran
a más de una organización, de manera que la agencia reguladora es en realidad parte de un universo de
61
organizaciones que incluye organismos de los otros poderes públicos e incluso del sector privado. A
efectos de estructurar un proceso regulador, lo más probable es que haya que considerar al sector
público como una “macro-organización”, y en ese contexto realizar la evaluación y el diseño (véase en
el primer capítulo el punto 4, relativo a las estrategias de cambio).
g) Información pertinente, confiable y oportuna. Muchas veces se confunde información con
computación. Las modernas tecnologías de información (TI) cada vez se basan más en el diseño de los
sistemas y menos en los equipos. Para ser útiles, los sistemas de información requieren ser alimentados
adecuada y oportunamente, de lo contrario ellos no pueden “crear” la información. En su condición de
organismos de avanzada que deben manejar situaciones complejas, las agencias reguladoras deben
manejar la tecnología de información más avanzada posible, de manera que esto, unido a sistemas y
procesos bien estructurados, permita reducir al mínimo las asimetrías de información que normalmente
acompañan a los procesos reguladores.
h) Marco legal y normativo suficiente. El tema de la legislación se menciona al final pero
muchas veces es el inicio de un sistema regulador. La legislación define el modelo de regulación a
desarrollar pero no es el modelo. Este está compuesto por la legislación y por el resto de los elementos
que hemos mencionado; precisamente de allí la necesidad de desarrollar reglas e instituciones de
manera armónica. Una legislación abundante no garantiza un mejor modelo de regulación, más bien
puede significar lo contrario: ante la ineficiencia del modelo se recurre a medidas legislativas para
intentar corregir los problemas. La legislación debe ser suficiente y tener muy claro que ella no
sustituye al desarrollo de mecanismos de gestión. A veces se empieza por cambiar las leyes y se fijan
plazos y metas que son difíciles de cumplir dado el punto de partida en materia de gestión. El resultado
más frecuente es que el desarrollo organizacional queda a medio camino o se hace necesario
reprogramar plazos y metas.
Para plantear un mejoramiento de la gestión que asuma todas o parte de las recomendaciones
anteriores es preciso realizar una evaluación conceptual, institucional y organizacional de los marcos
reguladores existentes. Para este fin se sugieren los siguientes criterios:
1. En qué medida el diseño del marco regulador contribuye a promover y profundizar el
mercado. Se refiere a la posible existencia de barreras legales a la entrada de nuevos competidores, al
mantenimiento innecesario de sistemas para otorgar licencias y permisos de operación, a problemas de
interconexión y, en general, limitaciones a la competencia que no se justifican por el grado de
desarrollo del sector.
2. Reconocer y reflejar en la regulación la especificidad del sector que se regula, y a la vez
promover y desarrollar la coherencia con respecto a los demás sectores. Dadas las diferencias entre los
sectores, éstas deben ser identificadas pero al mismo tiempo el marco regulador requiere una
consistencia entre los diversos sectores de manera que no se produzcan estímulos o desestímulos
indeseados que pudieran agudizar una mala asignación de recursos entre sectores. Un caso típico es la
existencia de estímulos tributarios a la inversión en un sector de baja rentabilidad y escasas ventajas
competitivas, haciéndolo artificialmente atractivo en relación con otro más rentable pero sin el
estímulo.
3. Determinar si existe un balance adecuado entre precisión y flexibilidad o, dicho de otra forma,
entre reglas y discrecionalidad. Cada configuración institucional requiere una combinación específica
de reglas y discrecionalidad. Reglas muy estrictas pueden generar rigideces innecesarias que dificulten
la regulación y fomenten la informalidad, por ejemplo en materias de tarifas. La excesiva
discrecionalidad sólo es posible en ambientes institucionales muy estables y de gran tradición y
consenso en torno a los objetivos de la regulación. De lo contrario, la posibilidad de captura del
regulador es muy grande y con ello se pierde la credibilidad del sistema en su conjunto.
4. En qué medida el grado de autonomía del regulador le permite realizar adecuadamente su
62
tarea, incorporando a los usuarios de los servicios y a los regulados. Normalmente, cuando el regulador
se financia del presupuesto público, su estructura salarial y sus proyectos están limitados por la política
fiscal y/o por el ministro que ostenta la tutela del sector. La independencia financiera es la base de la
independencia operativa que permite al organismo regulador manejar las inevitables presiones de los
regulados, de los políticos y, en algunos casos, de los usuarios.
5. El marco regulador debe incentivar la optimización de la relación costo-beneficio de la
regulación. El costo de la agencia reguladora tampoco puede ser tal que inhiba el proceso regulador.
Por otra parte, cuanto más complejas sean las leyes y reglamentos, más costoso será el sistema. Por
último, un sistema con procesos mal definidos puede ser muy oneroso. Por ejemplo, si la definición del
sistema permite la proliferación de disputas judiciales menores, la regulación no sólo será costosa para
la agencia sino también para el gobierno en general.
6. En qué medida la regulación asigna eficientemente las responsabilidades entre las
instituciones y organizaciones. Alude a la organización e inserción institucional de las agencias
reguladoras y sus respectivos procesos. Si todo ello no está adecuadamente definido se produce el
fenómeno ya citado de “fragmentación” institucional de la regulación, que puede terminar por generar
conflictos entre organismos e ineficiencia del proceso. Para evitarla, en ambientes institucionales en
desarrollo puede ser preferible concentrar las funciones reguladoras en un solo organismo, o a lo sumo
en dos o tres con funciones claramente delimitadas (por ejemplo, tarifación, fiscalización y normas
técnicas).
A partir de la consideración, especificación y evaluación de criterios como los anteriores es
posible diseñar modelos de regulación que se adecuen a las realidades de los países y contribuyan al
desarrollo institucional y organizacional del nuevo modelo de desarrollo. La transición no es nada fácil
y pueden darse muchos retrocesos como parte del proceso de avance.
Por último, una asignatura pendiente en estos nuevos modelos de regulación es el tema de la
regulación social, donde la mezcla de tradición (a veces en los sindicatos del sector), ideología
conservadora y sensibilidad social de los servicios ha impedido a los gobiernos ser lo suficientemente
audaces como para entender que la propiedad no tiene por qué ser privada y la gestión no tiene por qué
ser pública.
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