2011 08 26_Roca en radio Espectador

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Gobierno reafirma que objetivo de impuesto a la tierra es
"gravar la concentración y no la propiedad"
26.08.2011 | 18.12
El presidente de la República, José Mujica, ha dado señales de que no cambiará su
postura con respecto al tributo que busca desestimular la concentración de inmuebles
rurales y continuará promoviéndolo. En conversación con En Perspectiva, el subdirector
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Jerónimo Roca, resumió que el
impuesto tiene dos objetivos que son "gravar la concentración en la propiedad y captar
parte de la valorización". Roca continuó diciendo que "el proyecto intenta desalentar la
concentración de la tierra" y que "por eso elige un mínimo no imponible alto de 2.000
hectáreas Coneat 100 o equivalente". En este sentido, especificó que se "intenta gravar la
concentración y no la propiedad". El economista explicó que el límite de las 2.000
hectáreas se estableció "para reafirmar" ese concepto. Roca dijo que más aumentos en el
sector agro "no están en la agenda para nada". Cuando se le preguntó por los dichos del
senador Pedro Bordaberry de que este impuesto "parece ser el complemento ideal del
contrato confidencial entre Montes del Plata y el Gobierno", dijo: "Me extraña esta
preocupación inédita de Bordaberry por el tema forestal".
(emitido a las 10.10 Hs.)
JUAN ANDRÉS ELHORDOY:
“De esta el presidente no se baja.”
Así se posicionaba el presidente José Mujica hablando de sí mismo cuando presentaba e
insistía con este tributo a la tenencia de la tierra, un tributo que apunta a desincentivar la
concentración de inmuebles rurales. Comenzó con una discusión muy fuerte en la interna del
Gobierno, hasta que en el Consejo de Ministros el lunes pasado consiguió la rúbrica de todos
los ministros, de los que estaban públicamente a favor y también de los que están públicamente
en contra.
El proyecto se ha enviado, y ya ha desatado otras polémicas también, porque hay críticas de las
gremiales rurales, de la oposición, también hay manifestaciones de analistas y operadores
jurídicos que dicen que esto es inconstitucional. Además se suma a esta discusión el tema de
Montes del Plata, si pagando este impuesto tiene que ser compensada por ese contrato de
inversión que firmó en enero de este año.
Vamos a conversar de estos temas con el economista Jerónimo Roca.
Roca tiene 47 años, nació en Tacuarembó, es actualmente subdirector de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP), y además fue uno de los que armó la primera arquitectura de la
reforma tributaria que entró en vigencia en 2007, cuando junto con Alberto Barreix delimitaron el
enfoque que finalmente tuvo la reforma.
Vamos a ubicar primero este proyecto. Esto de aplicar un impuesto en forma progresiva a la
tenencia de tierra es un aspecto, el impuesto a la concentración de inmuebles rurales, que tiene
tres escalones, 67 unidades indexadas (UI) para extensiones de tierra de entre 2.000 y 5.000
hectáreas con índice Coneat 100 o equivalente, 100 UI para las extensiones de entre 5.000 y
10.000 hectáreas y 135 UI para las superiores a las 10.000 hectáreas. Además, otra parte del
proyecto incluye cambios en la enajenación de inmuebles rurales para contribuyentes del IRPF
y del IRAE; de este aspecto se ha hablado poco pero de acuerdo con lo que ustedes han
manifestado puede implicar una recaudación de 20 o 30 millones de dólares que iría para el
Instituto Nacional de Colonización.
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En primer lugar, ¿algún otro aspecto vinculado a la esencia del proyecto que quiera mencionar?
JERÓNIMO ROCA:
No, esos son los dos campos centrales del proyecto.
JAE - ¿Cómo se llega a la conclusión de que la formulación del impuesto a la concentración de
los inmuebles rurales (ICIR) gravando la tenencia de tierra a partir de 2.000 hectáreas es la
mejor manera de evitar la concentración de la tierra? ¿Por qué 2.000 hectáreas?
JR - Nosotros no decimos que vamos a lograr parar el proceso de concentración de la tierra. El
proyecto intenta desalentar la concentración de la tierra. Por eso elige un mínimo no imponible
alto de 2.000 hectáreas Coneat 100 o equivalente, intentando gravar la concentración, no la
tenencia, no la propiedad de la tierra.
JAE - ¿Cuál es la diferencia?
JR - La tenencia se podría gravar desde un límite mucho menor. La concentración implica un
nivel alto de tenencia de la tierra.
JAE - Hablamos siempre de propietarios.
JR - Siempre de propietarios.
JAE - Una pregunta que surgía es si por ejemplo los pulls de siembra, que tienen miles de
hectáreas, manejan agricultura, soja, en diferentes departamentos, que son arrendamientos, no
están afectados por este impuesto.
JR - No; una cosa es la concentración de la propiedad de la tierra y otra cosa es la
concentración de la explotación del uso de la tierra. La concentración de la propiedad de la tierra
tiene un impacto socioeconómico mucho más importante que la concentración de la explotación.
Por lo pronto, alguien que arrienda campo no se está beneficiando del alto precio que tiene la
tierra hoy, porque al ser la tierra un factor de oferta fija en el corto plazo y rígida en el largo
plazo, se apropia de ese alto precio de la tierra. Con lo cual, quien arrienda hoy seguramente
está pagando un arrendamiento alto en un contexto de precios altos.
La concentración en el uso, en la explotación, se trata de un modo distinto, no se trata con un
impuesto sobre la tierra. Se trata con un IRAE diferencial, en caso de que haya una situación de
monopolio. Supongamos que China decide que solamente le compra a una empresa soja, a
Chinese King. Entonces esa empresa planta en toda Argentina, en todo Uruguay, porque es la
única que podrá acceder al mercado chino, tiene una situación monopólica, y una situación
monopólica en la explotación no se corrige con un impuesto sobre la tierra, se corrige con el
impuesto a la renta, en ese caso habría que pensar en un IRAE diferencial. Y si la concentración
en la explotación implica, por ejemplo, un uso perverso del suelo, digamos que se descubre que
la soja destruye el suelo, tampoco es un impuesto sobre la tierra el que corrige ese mal uso
perverso, esa externalidad negativa; será en todo caso una regulación del uso del suelo. O sea
que son dos cosas muy distintas la concentración en la propiedad y la concentración en la
explotación. Este proyecto trata la concentración en la propiedad.
JAE - Para señalar y ubicar, Montes del Plata tiene seis empresas que operan y que tienen
tierras, con razones sociales diferentes. Aquí se configura también el concepto de grupo
económico a los efectos de liquidar este impuesto.
JR - Exactamente.
JAE - Vuelvo con la pregunta: ¿por qué 2.000 hectáreas, por qué no 1.500 o por qué no 3.000?
¿Cuál es la razón para determinar que a partir de 2.000 va con este impuesto?
JR - Es difícil encontrar un límite exacto, también en un impuesto a la renta personal es difícil
encontrar un límite exacto; por ejemplo, una canasta básica. Habrá una discusión muy grande si
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para un IRPF uno pone la canasta básica en 100, en 120 o en 150, siempre es discutible. Se
podría haber puesto el límite por debajo de 2.000 hectáreas Coneat 100 y no me parecería
insensato, pero se puso un límite alto para reafirmar el concepto de que este impuesto grava la
concentración de la propiedad.
JAE - Leonardo tiene un establecimiento, es único propietario, tiene 1.990 hectáreas índice
Coneat 100. ¿Paga?
JR - No paga.
JAE - ¿Y si tuviera 2.010 hectáreas índice Coneat 100?
JR - Paga.
JAE - ¿Cuánto paga?
JR - Por las 2.010 hectáreas Coneat 100.
JAE - ¿No es muy fuerte que por 20 hectáreas se dé un salto de 16.000 dólares, en este caso?
JR - En toda reforma tributaria aparecerá una viuda pobre, alguien perjudicado, eso siempre
pasa. Lo que no pasa aquí es como decían: un modesto productor de 3.000 hectáreas en el
basalto va a tener que pagar este impuesto. Un modesto productor de 3.000 hectáreas en el
basalto, que tiene índice Coneat 60 y tiene 1.800 hectáreas emplazadas en Coneat 100,
quedará fuera del impuesto. Siempre el límite será discutible.
La otra opción del diseño era hacerlo como el IRPF, es decir que no pagara nada por las 2.000
primeras y solamente por las 10 siguientes.
JAE - Que el aporte fuera por las 10 hectáreas que exceden las 2.000.
JR - Eso daría una recaudación ridícula que no justificaría el impuesto y obligaría a arrancar la
escala desde mucho más abajo, cosa que no se quiso hacer porque se quiso expresamente
dejar fuera a productores que tuviesen 2.000 hectáreas o menos para reforzar la idea de que
esto es un impuesto a los grandes propietarios.
JAE - La diferencia es muy fuerte. En este ejemplo, 16.000 dólares por 20 hectáreas de
diferencia parece muy marcado. ¿No hay riesgo de que empiecen a aparecer maniobras para
evitar superar el límite de 2.000 hectáreas?
JR - Dos comentarios con respecto a eso. 16.000 dólares para el más pequeño de los
productores gravados son 16.000 dólares para alguien que tiene 2.000 hectáreas Coneat 100,
que hoy día se venden a 5.000 dólares en el mercado, o sea son 16.000 dólares para alguien
que tiene un activo, solo en tierra, de 10 millones de dólares. Va a pagar un 1,6 por mil, 1,6
pesos por cada 1.000 pesos que tiene solo de tierra. Es una carga tributaria bajísima, solo
comparable a la de países como Guatemala, que tiene la menor presión tributaria de América
Latina.
JAE - Ahí hablamos de comparación con el activo, no con la rentabilidad, la rentabilidad es otra
historia.
JR - Porque la rentabilidad está gravada por el impuesto a la renta. Este impuesto no se mete
con la rentabilidad, intenta gravar dos cosas: la valorización de la tierra, que no se ha reflejado
fiscalmente, y la intenta gravar porque gran parte de esa valorización es a expensas de lo que la
sociedad hace. La tierra, por ser de oferta fija en el corto plazo y rígida en el largo plazo, chupa
todo lo que la sociedad invierte en seguridad jurídica, seguridad pública, institucionalidad. No
vale lo mismo una hectárea Coneat 100 en Uruguay, en Paraguay, en Haití, y mucho de la
valorización de la tierra poco tiene que ver con el esfuerzo del productor, sino con la
institucionalidad del país. Entonces es justo que este impuesto capture algo de esa valorización
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producto de la institucionalidad del país y lo vuelque a la sociedad.
En cuanto a la división artificial a los efectos de eludir
el impuesto, hoy ya se hace, y es más fácil hacer la
división a efectos de la explotación que a efectos de la
propiedad. Por ejemplo –la DGI lo sabe, lo persigue y
lo hace bien–, algunos arroceros tienen dos chacras,
por la primera, pequeña, que se ajusta a los límites del
Imeba (impuesto a la enajenación de bienes
agropecuarios), pagan Imeba, un impuesto sobre
ventas.
JAE - Porque todavía se puede elegir.
JR - Dividen artificialmente su explotación, y por la segunda parte de esa explotación dividida
artificialmente pagan IRAE (impuesto a las rentas de las actividades económicas), imputando
todos los costos de la primera, que no pueden deducir, a la segunda, que sí paga IRAE. Hoy se
hace.
JAE - ¿Qué es eso? ¿Elusión?
JR - Elusión. La DGI lo sabe y lo combate, y siempre se podrá hacer. Pero ojo, hoy quien lo
haga corre el riesgo de meterse con una DGI profesional, una DGI en la que hay dedicación
exclusiva y en la que los fiscalizadores no son juez y parte como antes, asesores de empresas y
a la vez fiscalizadores. Esta DGI va en serio y ha mostrado una mucho mayor eficiencia en la
recaudación.
JAE - Siguiendo con esto del índice Coneat 100, es una metodología que tuvo origen por la
década de los sesenta y que se sostiene mucho en la producción de carne y de lana,
básicamente.
JR - Exclusivamente.
JAE - No toma en cuenta la forestación, ni hablar, ni la agricultura. Justamente el diputado
Alfredo Asti, de Asamblea Uruguay, reparó en este punto. Dijo que hay terrenos en los que se
cosecha arroz que cuentan en general con un índice Coneat 60, a pesar de que cuentan con
niveles de rentabilidad excepcionales. En este caso, los arroceros deberían pagar a partir de
3.300 hectáreas, por el índice Coneat 100. “Esto no parece lo más equitativo ni eficiente”, opinó
Asti, y planteó la necesidad de complementar la cantidad de hectáreas con otro tipo de índice.
¿Qué dice usted al respecto?
JR - De vuelta, si un productor es muy rentable en un suelo pobre, su alta rentabilidad está
capturada por el impuesto a la renta, por el IRAE. Acá no se grava la rentabilidad, se grava la
renta de la tierra, que es ese plusvalor que la renta capta gracias a ser de oferta fija, y que se
valoriza por el esfuerzo de toda la sociedad.
JAE - ¿En este caso, frente a un mismo impuesto, no es injusto que un arrocero con 3.000
hectáreas índice Coneat 100, que saca mucho dinero, no pague y sí pague alguien que tiene
rentabilidad menor con 2.000 hectáreas y 100 de índice Coneat?
JR - El mucho dinero que saca el arrocero está capturado por el impuesto a la renta, y la
valorización del precio de la tierra en el suelo se capta a través del impuesto a la tierra. Y el
índice Coneat no es un mal indicador, pese a que, admito, está basado exclusivamente en carne
y lana. Porque el precio de una hectárea índice Coneat 125, 140, es el doble –casi 6.000
dólares– que el precio de una hectárea Coneat 60, que es el basalto, que anda más o menos en
los 3.000 dólares. Hay una relación. Si usted dibuja en un gráfico precio de la hectárea e índice
Coneat, va a haber una correlación lineal muy alta, casi un 65%; a mayor Coneat, mayor precio
de la tierra.
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JAE - Tal vez sea difícil entender esto porque estamos frente a un cambio de lógica. Lo afirmo y
lo pregunto al mismo tiempo: toda la reforma de 2007, en la que usted participó, se sostenía en
muy buena medida en el ingreso por renta, el impuesto a la renta que se cambió en el caso de
las rentas empresariales y se instauró el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF).
Pero ahora estamos hablando de un impuesto que va a la propiedad, a la tenencia de tierra.
JR - A la concentración de la tierra.
JAE - Pero a partir de la propiedad de esos establecimientos. Entonces, ¿cómo se entiende
esto, que en un sistema que prioriza el impuesto a la renta se esté ahora pensando en un
impuesto que tal vez pueda ubicarse en otras épocas del Uruguay?
JR - En primer lugar, el nuevo sistema tributario que surgió de la reforma del 2007 no tiene
como base el impuesto a la renta; tiene tres pilares, que son el IVA, el impuesto a la renta y las
contribuciones a la seguridad social.
JAE - Pero no el impuesto al patrimonio, por ejemplo.
JR - No, esto no es un impuesto al patrimonio.
JAE - Ya lo sé, pero estamos hablando de la misma lógica, de un impuesto que grava el activo,
el valor del activo.
JR - Me interesa rescatar otro punto del sistema tributario: no es cerrado. Si hay un bien
diferente se lo trata tributariamente en forma diferente. Por ejemplo, si hay un bien que tiene una
externalidad negativa, como el tabaco o la bebida, se lo trata de forma diferente, con el Imesi
(impuesto específico interno), con el impuesto selectivo, que castiga el consumo de ese bien
porque no solamente afecta a quien lo consume sino al resto de la sociedad. O sea que si el
bien es diferente, tiene un tratamiento diferente. La tierra es diferente y tiene que tener un
tratamiento diferente sin romper la lógica de todo el sistema tributario.
El sistema de imposición a la renta sí es un sistema cerrado, en el sentido de que todas las
rentas tienen que gravarse y con tasas similares, de modo que no se dé un arbitraje. Pero
también hay tratamientos diferentes si estamos ante bienes diferentes. No hay ningún país del
mundo que tenga un recurso natural importante y no lo grave en forma diferente. O lo
nacionaliza, como el cobre, como el petróleo, o tiene un tratamiento diferente en renta para ese
bien. Entonces la tierra, como es un bien diferente, como captura el valor, al ser de oferta fija y
todo aumento de demanda va a su precio, tiene que ser tratado de forma diferente. Todos los
países del mundo lo usan, no entiendo cuando el economista Talvi dice que los países
desarrollados no lo tienen porque lo consideran expropiatorio. Se hace un repaso muy rápido de
los países desarrollados y uno encuentra el impuesto a la tierra en todos. En Estados Unidos no
va a desaparecer jamás porque el impuesto a la propiedad inmueble financia la educación
pública. Nueva Zelanda, de donde acaba de volver una delegación del Gobierno uruguayo, y
que suele ser fascinación de los productores agropecuarios, tiene el impuesto a la renta desde
hace muchísimo. Y hablar de niveles expropiatorios cuando son 16.000 dólares para alguien
que tiene solamente en activo tierra 10 millones de dólares parece ridículo. Cada uno de los
2.200 productores que en promedio serán alcanzados por el impuesto, que son solamente el
2,5% de los productores, en promedio tiene un valor de tierra de 20 millones de dólares, y
pagará una tasa cercana solamente al 2,4 ‰, 2,5 pesos por cada 1.000 pesos que tienen.
***
JAE - Vamos a detenernos brevemente en otro pilar que tiene que ver con el aumento de la
base de cálculo para pagar impuesto a la renta por incremento patrimonial. Es decir, alguien que
saca equis dinero cuando se calcula la diferencia entre el valor de compra de la tierra y el valor
de venta, ese es otro elemento que introduce este proyecto. ¿Podría explicar en qué consiste
esto, cómo se estructura?
JR - Supongamos que una persona física –para simplificar– compró un campo antes de la
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reforma tributaria del 2007 y lo vende hoy, ¿cómo paga el IRPF por la ganancia de capital que
realizó a través de ese campo?
JAE - Hoy paga un ficto de 1,8%.
JR - Exactamente, se supone que ganó un 15% del precio de venta a la tasa de 12, 15 dividido
por 12 da 1,8%.
JAE - Eso es lo que se utiliza comúnmente hoy en día.
JR - Exacto, es un régimen ficto por el que opta la mayoría de los contribuyentes. En el proyecto
se propone que en la misma situación pague la suma de dos componentes: el precio que tenía
ese campo en el 2007, cuando se hizo la reforma tributaria, por el 15% dividido por el 12 (el
1,8%) para parte de la ganancia de capital anterior a la reforma.
JAE - Si compró un campo en el 80 se hace una cuenta, primero, diferencia entre 80 y 2007.
JR - Exacto, a esa diferencia el 15 y eso por 12, o sea 1,8. Pero luego, el segundo componente
de lo que pagaría ahora es el precio de venta menos el precio que tenía en el 2007
directamente por el 12%. Ahí no se presume un ficto de la ganancia, sino que se calcula la
ganancia real: precio de venta actual menos precio en el 2007, cuánto ganó en ese período
posreforma, y se le aplica la tasa del 12 %.
JAE - Si no recuerdo mal, además, este concepto de ficto de 1,8 tenía que ver con las
dificultades para ver los valores de compra original de un campo. En este caso es mucho más
fácil saber cuánto se incrementó patrimonialmente un propietario de campo de 2007 para acá.
JR - Exacto, entonces esto intenta capturar la altísima valorización que la tierra ha tenido en los
últimos 10 años.
JAE - ¿Por qué directamente no se modifica el 12%, que es la tasa que hoy grava cualquier
transacción, no solamente un campo, también un apartamento, un auto?
JR - De hecho se lo está haciendo al hacer el cálculo nuevo. Y esto sí que está en línea con la
reforma tributaria del 2007. Si uno va a la justificación del 12% en ganancias de capital de la
reforma tributaria, se encuentra con que hay un 12% para intereses, un 12% para dividendos,
porque es el capital financiero, el capital más volátil, el que se va si uno lo grava a tasas muy
altas. Es exactamente lo opuesto a la tierra, que es el factor más inmóvil. En ese sentido
estamos perfeccionando lo de la reforma tributaria.
JAE - ¿No hay en este caso una diferencia por sector? ¿Conceptualmente una transacción se le
grava más a un propietario de tierra que a un propietario de un apartamento en Punta del Este,
por decir algo?
JR - Sí, pero es lo que está captando el proyecto, la altísima valorización que ha tenido la tierra,
que ha sido el activo que más se ha valorizado en los últimos 10 años. Se está reconociendo
esa diferencia. Usted podrá preguntar, y con algo de razón, por qué no se captó toda la
ganancia de capital justamente por esta vía en el momento en que el propietario la realiza, y no
antes cuando la tiene. Lo que pasa es que no hay certeza de que se pueda captar si se aplica
todo este método, porque la puede vender en un momento en que el precio de la tierra haya
caído, entonces yo no la capto, y se benefició durante todo el período de un efecto riqueza.
Porque todos sabemos que si yo tengo un activo muy valioso, por ejemplo, puedo acceder con
mucha facilidad a un crédito.
***
JAE - Hay varios cuestionamientos a este impuesto, y uno de ellos arranca en el momento: ¿por
qué ahora, en plena crisis internacional? Hay muchos que dicen que esto no es aconsejable.
¿Qué dice usted al respecto?
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JR - Los que hemos trabajado en política tributaria sabemos que hay varios temas recurrentes
cuando uno propone una modificación tributaria. Yo diría que el primero de ellos es que nunca
es tiempo para un impuesto, nunca es bueno poner un impuesto si se deja hablar a los
afectados. En crisis porque es tiempo de crisis, y cuando la cosa va bien porque se va a frenar a
quienes van bien. Paradójicamente, en los países que van mal, como Estados Unidos, que va a
un “double dip”, a una recesión seguraS
JAE - ¿Sí?, ¿es seguro?
JR - En mi opinión, sí. En Estados Unidos los más ricos, como Warren Buffett, están
proponiendo que les cobren más impuestos, porque racionalmente entienden que es preferible
que ellos paguen más a que todo se caiga.
JAE - Warren Buffett debe de haber ganado bastante ayer cuando puso 5.000 millones para el
Bank of America y sus acciones subieron 25%.
JR - Y continuará ganando aunque le cobren muchos más impuestos. En la vieja Europa, que
no va al double dip, sino a una recesión tipo Japón en la década perdida, a un crecimiento de
0-0,5, los ricos franceses están pidiendo lo mismo, porque prefieren pagar un poco más a
perder sus negocios. No veo mucho sustento en la crítica de “estamos en crisis”; y nosotros no
estamos en crisis, a lo sumo iremos a una desaceleración que nos va a ser funcional, porque si
seguimos creciendo al 7,5 vamos a tener problemas, desacelerarnos a niveles de 4 y 4,5 nos va
a resultar funcional.
JAE - Aquí hay varios conceptos, varias preguntas. Ricardo, por ejemplo, dice que si alguien
compró una tierra hace siete meses, la valorización del campo es bastante poca, y es un predio
que igualmente está gravado.
JR - Si compró más de 2.000 hectáreas Coneat 100, el concepto por el cual cae ahí es por ser
propietario de una gran extensión de tierra.
JAE - No por la diferencia que pudo haber ganado, que puede haber sido exigua.
JR - Exacto.
JAE - Alex pregunta: “¿Qué pasa? ¿Están alentando la venta?”. Hay varias referencias a esto,
la idea de que baje el precio para que productores de menos poder económico puedan acceder
a la tierra. ¿Cómo es esto? ¿Hay una intención también de promover la venta de campos?
JR - Yo me conformaría con que los pequeños productores no tuvieran que vender su tierra
porque dado el alto crecimiento del precio de la tierra tienen un activo muy valioso que no
pueden valorizar y del cual tienen que desprenderse. Aquí surge un tema que ha estado sobre
la mesa, que dice que esto, por el contrario, en vez de desconcentrar la tierra o desalentar la
concentración de la tierra, la concentrará más.
JAE - Eso lo dice el propio senador Michelini.
JR - Sí, es verdad.
JAE - Rafael Michelini ha dicho eso, e incluso ha dicho que hay estudios que van en esa
dirección. ¿Usted qué dice?
JR - Me gustaría responder técnicamente a ese punto con lo siguiente. Sin impuesto a la tierra
hoy la tierra se está concentrando. Hace 10 años, el 40% de los productores más pequeños
tenía el 3% de la tierra, hoy tiene el 2%. El índice de Gini muestra la distribución de la variable,
cuanto más cerca de 0 más igualitaria es la distribución, cuanto más cerca de 1 más desigual; el
índice de Gini de la concentración de la tierra es 0,76, y era 0,75 hace 10 años, la concentración
ha aumentado. Si este impuesto va a concentrar más la tierra, vamos a tener un problema
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político serio, porque la Asociación Rural del Uruguay (ARU) va a ser nuestro principal defensor,
porque van a ser ellos los que se van a beneficiar.
JAE - No sé si se puede simplificar de esa manera, diciendo que la ARU tiene aS
JR - Si se concentra es porque los grandes productores, la ARU, compran a los pequeños.
JAE - ¿Los grandes productores están en la ARU? ¿O son las forestales como Montes del
Plata? ¿Dónde está Forestal Oriental? Pregunto.
JR - ¿Dónde están los grandes productores? Yo creo que están en la ARU. Las forestales
también son grandes productores, pero en la ARU son grandes productores. Y también
tendremos una revelación técnica aquí, o sea que un impuesto con un mínimo no imponible muy
alto –2.000 hectáreas Coneat 100 son 10 millones de dólares– y progresivo por franjas será
concentrador. Esto matemáticamente es imposible de demostrar.
JAE - El argumento es que como no se grava la renta, en este caso particular la renta no
importa, ¿qué pasa si alguien tiene 10 millones de dólares, por ejemplo – porque está en esa
situación de que tiene 2.000 hectáreas índice Coneat 100 y 5.000 dólares son 10 millones–, no
le rinden nada, no les saca ningún provecho y decide que “como tengo 10 millones enterrados
acá y no saco ninguna plata, me conviene colocarlos en otro lugar, lo vendo”? ¿Quién viene a
comprar? Montes del Plata. Ahí sí se da un efecto concentrador.
JR - Varias cosas. Primero, si tiene 10 millones de dólares enterrados, capaz que está bien que
venda, Uruguay no puede darse el lujo de tener recursos naturales por 10 millones de dólares
parados improductivos. No es lo que pasa hoy día, pasa lo contrario.
JAE - Digo enterrados en el sentido de que capaz que no le va bien y no obtiene renta; produce
obviamente el campo, porque está claro que no hay tierras improductivas hoy.
JR - La tierra tiene que tener un componente de bien social, es obligatorio un uso socialmente
responsable de los recursos naturales. Si no les saca rentabilidad a 10 millones de dólares yo
no vería drama en que venda. Y repito, no es el caso hoy. Hoy, por el contrario, la productividad
en el agro vuela, y es en otros sectores que tenemos problemas de productividad; estamos
entrando en una especie de economía dual, en la cual el agro tiene una productividad muy alta y
hay sectores, como servicios, que quedan rezagados.
JAE - Vamos a ver lo que decía el senador Pedro Bordaberry aquí esta semana con relación a
otro efecto en particular, esto de la concentración y en particular con la forestación.
(Audio Pedro Bordaberry.)
“Este impuesto a la tierra, como está estructurado, parece ser el complemento ideal del contrato
confidencial entre Montes del Plata y el Gobierno. Lo que está haciendo el Gobierno con esta
propuesta de reforma tributaria es llevando a todo el país a la actividad forestal, entre otras
cosas en la zona donde está Punta Pereira.”
(Fin.)
JAE - Economista Roca.
JR - Si me deja terminar con un punto deS
JAE - Pero sobre este asunto que dice Pedro Bordaberry, ¿hay un efecto de beneficio con esta
ley a empresas forestales como Montes del Plata, por ejemplo?
JR - Me extraña esta preocupación inédita de Bordaberry por el tema forestal. Si hay algo que
hace el artículo 7 de este proyecto de ley es dar por muertos todos los beneficios a las
forestales que han estado otorgados hasta el momento y de los cuales no habló para nada en
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todo este tiempo el senador Bordaberry, quien ahora también nos sorprende diciendo que es
contrario a la concentración de la tierra y que le preocupa mucho, pero no con este instrumento,
por supuesto.
JAE - Él va por el lado de la renta.
JR - No sabemos por cuál va, porque nunca ha propuesto nada y ahora tiene una preocupación
inédita tanto por las forestales, que han estado todo este tiempo exoneradas y que se gravan en
este proyecto, como por la concentración, de la cual nunca dijo nada.
Este punto es importante porque hay discrepancias en la interna del Frente Amplio, pero yo tengo
la más absoluta convicción de que ningún frenteamplista en el Gobierno, ni en el Poder Ejecutivo
ni en el Poder Legislativo, está preocupado u ocupado por defender a este 2,5% de los
productores, a estos 1.200 grandes propietarios. Tienen legítimas preocupaciones por la
oportunidad del impuesto y por si el impuesto es técnicamente y en términos relativos a otros
bueno o no. Pero la derecha en este país sí está preocupada por defender a estos 1.200
productores, el senador Bordaberry está preocupado por defender a estos 1.200 productores,
no está preocupado por la técnica del impuesto, por la bondad del diseño. Yo me permito
desconfiar de esta preocupación del senador Bordaberry, que fue viceministro y ministro durante
el peor Gobierno después de la dictadura, que fue el de Batlle, que nos entregó 40% de pobreza
y 5% de indigencia, y que no tuvo ni siquiera la honestidad intelectual de decir que fue por un
error bestial de incompatibilidad entre política monetaria y política fiscal, y le echó la culpa a la
aftosa.
JAE - ¿Qué tiene que ver eso con el cuestionamiento o con el riesgo que él advierte de
beneficiar a una empresa forestal como Montes del Plata? Porque el contrato –que no es
confidencial– de inversión que firmó con el Gobierno implica recategorizar tierras que están a
200 kilómetros de la futura planta de celulosa para beneficiar la implantación de árboles. ¿Qué
tiene que ver una cosa con la otra?
JR - No, lo que yo no entiendo es por qué se preocupa ahora Bordaberry, puedo sospechar de
la legitimidad de su preocupación cuando eso pasa por medidas de otros Gobiernos desde hace
tiempos inmemoriales y esto está siendo revisado en este proyecto de ley. En particular en el
caso de Montes del Plata habrá que ver si, tal cual es el contrato de inversión, hubo un cambio
tributario significativo y si ese cambio tributario significativo afectó o no la ecuación económica.
JAE - Lo que está claro es que tiene que pagar, será elegible.
JR - Sin ninguna duda. Lo que habrá que ver luego es si el cambio tributario fue significativo, si
le implicó un cambio fuerte en la ecuación económica y si hay algún mecanismo contemplado
en el esquema de promoción de inversiones. Por lo pronto hoy los bosques, los plantines, no
entran dentro de la promoción.
JAE - La otra pregunta que tiene que ver con este impuesto es la constitucionalidad. Varios
profesionales dicen que esto no está acorde con la Constitución. Ustedes manejan un informe
del doctor Leonardo Costa que dice que sí. ¿Cuáles son los elementos para destacar? Porque
se señala con insistencia que el artículo 297 de la Constitución dice que los impuestos sobre la
propiedad inmueble urbana y suburbana situada en los límites jurisdiccionales nacionalesS
serán fijados por el Poder Legislativo, pero su recaudación y la totalidad de su producido,
excepto el de los adicionales, corresponde a los Gobiernos departamentales. ¿Entonces?
JR - Yo no sé si tengo algún fuerte, pero seguro que la parte legal no es uno de mis fuertes. Por
lo pronto, el proyecto respeta totalmente el artículo 297, justamente porque el producido de la
recaudación será para los Gobiernos departamentales, y porque el sujeto activo de la
recaudación serán los Gobiernos departamentales, la DGI solamente colaborará en la cobranza
de ese impuesto. Que habrá recursos de inconstitucionalidad, no me cabe la menor duda.
Cuando se puso el IRPF en este país, que es el impuesto que más recauda y ha recaudado en
la historia de la humanidad, hubo acciones de inconstitucionalidad.
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JAE - En el caso de los jubilados, ganaron los que se presentaron. En definitiva, se eliminó el
impuesto.
JR - La Justicia es el último reducto del statu quo, entonces yo espero que haya recursos de
inconstitucionalidad.
JAE - ¿En este caso cómo es? ¿Cómo se define que una hectárea de tierra que está gravada
con este impuesto va a esa Intendencia?
JR - La idea del producido es el siguiente –este punto es importante–. Se nos ha dicho que 60
millones de dólares de recaudación no son nada. Primero, son bastante más que cero.
Segundo, va a caminería rural de acceso, que hoy más o menos representa el 16% de los
costos de las intendencias, o sea que anda en los 60, 70 millones de dólares. Quiere decir que
estaríamos duplicando la caminería rural. Pero el presidente tiene la idea de que con los 60
millones de dólares se pueda formar un fideicomiso.
JAE - Ayer habló de 400 millones.
JR - De entre 400 y 500 millones, de modo de tener un shock fuerte de caminería. El diseño de
esa caminería se propone se realice por medio de la Comisión de Descentralización prevista por
la Constitución de la República, donde tienen participación central los Gobiernos
departamentales.
JAE - Pero volviendo a la inconstitucionalidad. Montes del Plata tiene 200.000 y pico de
hectáreas y está en nueve departamentos. De acuerdo con la Constitución da la impresión de
que el aporte que debe recibir cada intendencia se debe corresponder con la superficie que está
gravada en ese departamento. ¿Cómo se logra?
JR - Esa es una interpretación muy estricta, con la cual por lo pronto creo que los intendentes
no están de acuerdo. Están todos a favor de esta postura; no, no digo todos, perdón, no puedo
hablar por los intendentes, pero tengo la sensación de que hay un clima en los gobiernos
departamentales a favor de esta propuesta de redistribuir este producido de la recaudación, que
es de ellos, mediante la estrategia de caminería rural que fije la Comisión de Descentralización.
***
JAE - El doctor Jerónimo Roca fue consultor del BID, la Cepal, el PNUD, y autor, junto con
Alberto Barreix, del diseño del IRPF dual que está vigente desde 2007. Actualmente es
subdirector de la OPP.
***
JAE - Podríamos agrupar los comentarios de la audiencia en tres. Por un lado están quienes
apoyan la reforma, como por ejemplo Gustavo del Cerro, que dice: “Viva la reforma. ¿Qué
quieren? ¿Sacarles a los pobres? Felicito al Gobierno”.
Después están los críticos, por ejemplo este que no firma, que dice: “Está claro que lo único que
importa acá es recaudar, sin saber cómo le va al productor”.
Y después están los que más bien tienen preguntas, como Seba del Prado, que dice: “¿Este
proyecto afecta el modelo sojero-forestal?”.
¿Lo afecta?
JR - La rentabilidad del modelo sojero-forestal está gravada por el impuesto a la renta, y la
concentración de la propiedad está gravada por el impuesto a la tierra. Ya explicamos que si la
concentración es en la explotación los mecanismos tienen que ser otros, no el impuesto a la
tierra.
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JAE - Después hay otro comentario, que tampoco está firmado, que dice: “El negocio del
Uruguay es no tener nada y no trabajar. Te dan todo y no te piden nada”.
Hay un tema con los incentivos, con las señales; varios oyentes van en esa dirección. Aquí hay
una opinión implícita muy clara. No está de acuerdo con esto.
JR - No.
JAE - Con respecto al tema de los beneficios forestales, alguien que tampoco firma dice: “El fin
de los beneficios forestales es la forma de proteger a las forestales actuales del surgimiento de
nuevos competidores”.
JR - Insisto, este impuesto tiene claramente dos objetivos marcados, que son gravar la
concentración en la propiedad y captar parte de la valorización de la propiedad por ser un factor
de oferta fija que se apropia de todo lo que es aumento de la demanda. Aquí no hay en
particular ninguna selección de sectores, es indemostrable que la haya.
Usted mencionó recién a Barreix, y me hizo acordar que intentos de demostrar lo contrario a lo
que el sentido común indica hayan pasado con el IRPF. Por ejemplo, Talvi decía que el IRPF
con un mínimo no imponible alto y progresivo iba a concentrar el ingreso, porque iba a
trasladarse de la mano de obra calificada a la no calificada, algo así como de los profesionales a
las secretarias. Y Barreix me decía: “Si este hombre demuestra eso, va a cambiar la historia del
impuesto. El impuesto que recauda el 25% de la recaudación de los países desarrollados será
concentrador cuando todo el mundo piensa que es progresivo”. Por supuesto que Talvi anunció
esa demostración, y ahora, cinco años y medio después de que se anunció el proyecto de
reforma, la demostración todavía no aparece, y creo que no va a aparecer. Es un apunte que
tenía que hacer porque usted me recordó a Barreix.
JAE - ¿Estaría dispuesto a debatir con Talvi? Porque lo ha mencionado tantas vecesS
JR - No, a mí me sorprende que con el extraordinario nivel que tiene Talvi como economista
cuando habla de impuestos yo quedo perplejo. Lo único que estoy haciendo acá es traslucir mi
perplejidad.
Y déjeme hacer un punto que considero importante para que no se malentienda. Se ha hablado
también de la lucha campo-ciudad por el tema de este impuesto. Si hay alguna asimetría, si hay
alguna lucha campo-ciudad, por lo pronto, en términos tributarios, el campo va ganando, porque
la presión del agro sobre la presión total, que en el 99 era un tercio, hoy es un cuarto. Creo que
el último presidente de la Federación Rural lo dijo claramente, y también lo dijo algún exministro
de Ganadería: lo mejor es que el agro no pague impuestos, porque el agro por sí mismo
redistribuye mejor. Lo dijeron descarnadamente. Yo me pregunto cómo puede el agro por sí
mismo redistribuir mejor si está mucho más concentrada la tierra que el ingreso, si el 10% de los
propietarios más grandes tiene el 64% de la tierra, cuando el 10% de los ingresos más altos los
tiene el 30 % del ingreso. Nadie puede creer que con una tierra tan concentrada y un modelo de
commodities crecientes haya un modelo redistributivo. ¿Cómo puede el agro ser mejor
redistributivo sin impuestos si cuando Mujica era ministro de Ganadería tuvo que empujarlos a la
libreta, a la seguridad social de los peones y a la regularización de las ocho horas? Lo que le
pasa al agro es que tiene una gran desconfianza en el papel redistribuidor del Estado, el agro no
cree en el Estado como garante de la redistribución del ingreso.
Eso también les pasa a algunos sindicatos, que no saben lo que quieren pero lo quieren ya. Si
el agro dice que distribuye mejor por sí mismo, ya me veo a Disco y a Tienda Inglesa diciendo lo
mismo. ¿Y qué hacemos aquí? Cerramos el Estado. Hemos sido maestros en administrar la
puja redistributiva cuando el producto no crecía y el Estado moderaba esa puja. Hoy que el
producto crece sostenidamente desde hace siete u ocho años, no estamos sabiendo cómo
manejar esa puja redistributiva, hay presiones, y el papel del Estado como garante de esa
redistribución empieza a desaparecer. Los impuestos, una cosa que aprendemos los
tributaristas en esta ingrata tarea –yo me considero un extributarista– son el precio de la
civilización. Entonces yo espero que la gente civilizada del campo lo entienda.
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JAE - Usted
no lo dijo y
no lo voy a
poner en
boca suya
porque no lo
manifestó,
pero con
esta
reflexión me
surge una
pregunta: ¿vienen más impuestos para el agro?
JR - No están en la agenda para nada.
JAE - Es cierto que el sector agropecuario hoy en términos relativos tiene una presión fiscal
menor que otros sectores. Usted habla de redistribución, de justicia, ¿qué quiere decir? ¿Que el
agro debería pagar más de lo que paga hoy? ¿El tema está a consideración?
JR - Que se justifica plenamente que pague este impuesto, por un lado, y el otro cambio que
está en mente, que es público y sabido, es bajar el límite del Imeba para que sean los
productores pequeños los que lo paguen y que el resto de los productores vaya a renta real,
pague IRAE.
JAE - Una pregunta que quedó que no tiene que ver estrictamente con esto, pero se habló del
impuesto a los semovientes, algo que insistentemente se dice que es injusto porque no estimula
al criador, que es un problema que tiene el campo. ¿Cómo está eso?
JR - Yo creo que es un mal impuesto, que tiene un mal diseño, que tiene un efecto cascada, que
es inequitativo y que debería desaparecer, pero es una fuente importante de los Gobiernos
departamentales y no se puede borrar de un día para otro. En segundo lugar, no se puede estar
en contra del Imeba y a favor del 1%. O son malos los dos o son buenos los dos. Si se pide que
se quite el 1%, que se pida que se baje el límite del Imeba. Ambos son impuestos a las ventas.
Mi opinión es que el impuesto a los semovientes debería desaparecer cuando tengamos
diseñado un rompa y pague para compensar a los Gobiernos departamentales. Cuando
tengamos un rompa y pague, quien rompa la carretera pague, que está en estudio de la OPP,
podremos empezar a hablar de eliminar el 1%.
JAE - ¿Qué quiere decir rompa y pague?
JR - Es un impuesto de suma cero en el cual cada productor aportará en función del uso y como
consecuencia el rompimiento que hace de la infraestructura nacional para sacar su producto.
JAE - Eso va a afectar a toda la producción.
JR - Exactamente, es un impuesto de suma cero, uno pone lo que rompió. No es un impuesto ni
equitativo ni redistributivo como este, en el que el primer grupo de productores, los que tienen
menos de 2.000 hectáreas Coneat 100, pese a no pagar el impuesto, se benefician con la
caminería rural también.
JAE - Pero eso no es un peaje, ¿cómo es?
JR - Está en estudio. Todavía no sabemos cómo funcionará. Puede ser con método sofisticado
satelital, puede ser con método de arcos como tiene Chile, puede ser con un impuesto óptimo a
los combustibles, considerando mantenimiento, congestión, polución, vidas. Pero le repito que
está en estudio. No podría adelantarle mucho más.
JAE - ¿Hay fecha? Porque estamos hablando de un nuevo impuesto.
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JR - Sí, de suma cero. El presidente está preocupado por el tema y nos ha pedido celeridad en
el estudio, pero no puedo darle fechas.
***
Transcripción: María Lila Ltaif
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