12585-2009 - Contraloría General de la República

DIVISIÓN JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio Nº
12585
30 de noviembre, 2009
DJ-2307-2009
Ing. Javier González Fernández
Director Ejecutivo
FONDO NACIONAL DE BECAS
Estimado señor:
Asunto: Se emite criterio en relación con la consulta formulada por el FONABE, mediante
oficio DE-235-2009, en el cual se solicita pronunciamiento sobre la figura jurídica
de alianza estratégica, y formas relacionadas de contratación.
Damos respuesta a su oficio DE-235-2009, recibido en esta Contraloría General el día 30 de
setiembre del presente año.
I.- Motivo de la consulta:
Se indica en el citado oficio, que, el Fondo Nacional de Becas (FONABE) es un órgano de
máxima desconcentración, con personería jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de
Educación Pública, que de conformidad con el artículo 4 de su ley de creación, N° 7658, tiene como
fines el conceder becas a estudiantes de bajos recursos económicos para que cursen sus estudios en
cualquiera de los ciclos educativos, asimismo debe coordinar con las demás instituciones estatales y
privadas el máximo aprovechamiento de las becas del Fondo.
Bajo dicho marco jurídico se pretende realizar un Convenio para becar jóvenes de postsecundaria, en especializaciones de Tecnologías de la Información entre el FONABE y El
Politécnico Internacional.
Expresan que conforme al criterio jurídico (oficio AJ-CL-002-2009) emitido por su Asesoría
Legal, se determinó que el convenio corresponde al tipo contractual de Alianza Estratégica, por
cuanto se establecen relaciones de cooperación mutua, para logra un óptimo aprovechamiento de
becas para la población de post- secundaria, de escasos recursos económicos.
2
Al respecto se observa que dicha entidad formuló consulta sobre este tema a la Procuraduría
General de la República, órgano que declinó pronunciarse sobre el tema entendiendo que éste es
competencia de la Contraloría General.
De esta forma plantean la siguiente pregunta:
1. ¿Efectivamente dicho convenio se refiere por su contenido al tipo contractual de Alianza
Estratégica o puede desarrollarse bajo otra denominación contractual?
II.- Criterio de la División:
Como observación de primer orden, es preciso advertir que de acuerdo con lo contemplado
en la circular N° CO-529 “Circular sobre la atención de consultas dirigidas a la Contraloría General
de la República”, publicada en La Gaceta N° 107 del 5 de junio del año 2000, este órgano contralor
está imposibilitado para referirse por la vía consultiva, a casos concretos cuya resolución le
corresponde a la Administración activa.
No obstante lo anterior, en términos generales y luego de analizar la situación expuesta en la
consulta, es posible emitir varias consideraciones.
Como punto de partida, es preciso señalar que no hay uniformidad en doctrina respecto a la
definición de alianza estratégica.
Así se ha indicado que ésta se presenta cuando “Las dos empresas o más que se unen para
tratar de alcanzar una serie de objetivos acordados siguen siendo independientes tras la formación
de la alianza.// Las empresas participantes comparten los beneficios de la alianza y controlan los
resultados de las tareas asignadas; tal vez sea ésta la característica que más distingue a las
alianzas y la que hace que resulten tan difíciles de gestionar. // Las empresas participantes
contribuyen continuamente en una o más áreas estratégicas clave, por ejemplo, la tecnología, los
productos, etc”1
Por otra parte, se ha dicho que “…No obstante puede decirse que las alianzas son esencia de
acuerdos organizativos y unas políticas operativas en el seno de los cuales organizaciones
independientes comparten la autoridad administrativa, establecen vínculos sociales y aceptan la
propiedad conjunta”2
1
Yoshina, Michael. Srinivasa Rogan, Las Alianzas estratégicas un enfoque empresarial a la globalización,
Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1 Edición, 1996, Pág. 19
2
Joseph Badarocco, Alianzas Estratégicas,. México, Serie Mc Graw – Hill de Managemente, 1992, Pág. 19.
3
El concepto de marras también se ha definido como: “acuerdos de entendimientos para
establecer los objetivos y obligaciones básicas para co-mercadear, co-desarrollar, co-producir
productos o servicios… contienen principios básicos sobre los procedimientos a seguir para
desarrollar en conjunto mecanismos operativos, administrativos y de toma de decisiones. Mutuo
respeto y confianza son esenciales, sin ellos no hay alianzas”3
Ante la diversidad de posiciones en cuanto a la definición de alianza estratégica, debemos
decir que más allá de su conceptualización, de previo a establecer una alianza estratégica, un
convenio de cooperación e incluso llevar a cabo una contratación administrativa, es deber de la
Administración verificar que sus actuaciones se enmarquen dentro de las competencias que le han
sido asignadas, todo ello de conformidad con el principio de legalidad regulado en el artículo 11 de
la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Establecido lo anterior, debemos manifestar que de conformidad con la reunión sostenida el
pasado 25 de noviembre con el Director Ejecutivo del FONABE y la representante legal de dicha
entidad, se desprende que el proyecto que tienen por objetivo realizar no se configura propiamente
como actividad contractual regulada dentro de las figuras de la Ley de Contratación Administrativa
y su Reglamento, ya que según nos fue dicho, el interés del FONABE no es concretar una relación
únicamente con un centro educativo, sino que su interés va más allá de esto, toda vez que existe
interés en concertar vínculos con diferentes unidades educativas que también ofrezcan propuestas
que resulten atractivas tanto para los estudiantes becados por el FONABE, como para el FONABE
mismo.
Así, si dentro de los fines que tiene el Fondo se encuentra el conceder becas estudiantiles a
determinada población socio-económica, lo cierto es que son los beneficiarios de dichas becas
quienes escogen el Centro educativo al cual asistir, lo cual trae como consecuencia directa que la
Institución no puede comprometerse y obligarse a reclutar o enviar un número determinado de
estudiantes a un determinado centro educativo, a efectos de que realicen sus estudios
correspondientes, en detrimento de otros centros. Como se dijo, debe haber apertura para realizar
cualquier tipo de vinculación con centros educativos, lo cual redundará en última instancia con el
poder ofrecer una gama más amplia de posibilidades educativas a los beneficiarios de las becas.
En cuanto a la modalidad de pago, debe analizar ese Fondo las posibilidades jurídicas de
variar el mismo, ya que según nos fue expuesto, usualmente el Fondo Nacional de Becas no se
obliga directamente con las Instituciones de Educación a las que asisten los estudiantes ya que es el
estudiante quien recibe el dinero por parte de dicha entidad y a su vez realiza los trámites
pertinentes con el Centro Educativo, quedando eso sí, obligado a presentar una serie de requisitos a
efectos de seguir continuando con el respaldo del fondo. En todo caso, además del aspecto legal
deben ponderarse y valorarse los riesgos así como fijar los controles internos que deben mediar para
optar por el mecanismo que según el caso resulte más apto para satisfacer de la mejor manera el
interés público involucrado.
3
Iván Flores Arias, Estudio de grado para optar al grado de Master en Administración Pública con énfasis en
Proyectos de Desarrollo, Instituto Centroamericano de Administración Pública, Pág. 67.
4
De conformidad con lo expuesto, al no existir una actividad de contratación administrativa no
le resulta aplicable al supuesto bajo análisis el Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones
de la Administración Pública, pero se advierte que la hemos emitido este criterio tomando en
consideración muy especialmente lo expuesto en la reunión del pasado 25 de octubre. En caso de
existir aspectos de valoración diferentes, así se nos puede hacer saber.
Atentamente,
Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociada
ASS/mgs
Ci:
Archivo Central
NI:
19167-2009
G:
2009002917-1
Andrés Sancho Simoneau
Fiscalizador Asociado