TERCER INFORME

TERCER INFORME
EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA INICIATIVA CIUDADANA 3X1
SÍNTESIS EJECUTIVA
El presente informe es producto del trabajo de campo y de gabinete realizado para
la evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1, destinado a mejorar las
condiciones socioeconómicas de los habitantes de comunidades en extrema
pobreza y alta migración, fomentar los lazos de identidad de los migrantes con sus
comunidades y mejorar o crear espacios educativos, culturales, deportivos y
recreativos.
METODOLOGÍA
Las fuentes de información y metodología utilizadas fueron: Las Reglas de
Operación del Programa, entrevistas a los responsables del Programa en
SEDESOL federal y en las delegaciones estatales, así como a los responsables
en los Gobiernos de los Estados incluidos en la muestra. Además se entrevistó a
35 presidencias municipales, se visitaron 80 obras realizadas por el Programa y
se encuestó a los respectivos representantes de los Comités de Obra y a algunos
beneficiarios al azar. Se trabajó un modelo insumo/producto, una Prueba Piloto en
cuatro estados y posteriormente una muestra sin reemplazo en 12 estados. Se
integró un estudio de caso de una comunidad con un alto número de proyecto.
También se buscó información adicional mediante entrevistas con personal de
Oficinas Estatales de atención a Migrantes.
Además se utilizaron datos de
páginas electrónicas de Secretarías y dependencias, y otros.
El modelo
insumo/producto nos permitió establecer relaciones causales entre las partes
constitutivas del Programa y los resultados del mismo.
VIABILIDAD DEL PROGRAMA
La viabilidad de un programa se fundamenta en un diagnóstico o evaluación de
necesidades de la población objetivo y las medidas y recursos que el programa
pone en acción para solucionarlas.
La población objetivo explícita del Programa son los pobladores de comunidades
en extrema pobreza y con alta migración. La población de las 263 microrregiones
a las que apoyan este y otros programas de la Subsecretaría de Desarrollo Social
y Humano, se calculó para 2002 en 19'225,833 habitantes distribuidos en 1334
municipios, con carencias o insuficiencias de ingresos, alimentación, vivienda,
atención a la salud y servicios básicos de infraestructura en sus comunidades.
Estas son localidades en extrema pobreza, pero no coinciden con las de alta
migración internacional y ciudadanos organizados, principalmente en E. U., que
puedan favorecerlas con proyectos o propuestas y envíos de dinero. Esta falta de
coincidencia hace ampliarse a la población objetivo y salirse de las microrregiones
al Programa.
El presupuesto federal para 2002 fue escaso en relación a las necesidades y
disminuyó de $150,000.000 a $109,787.300. Pero en conjunto con los aportes de
los gobiernos estatales, municipales, de los propios beneficiarios y de los grupos
de migrantes, resultó significativo y oportuno, aunque no suficiente. Hasta el 30
de octubre del 2002 se habían autorizado $103,217.000 de apoyos federales para
744 proyectos en 17 estados. Para marzo de 2003 ya estaban registradas 970
obras del ejercicio 2002 en 20 estados.
CONCEPTUALIZACIÓN Y PERTINENCIA DEL PROGRAMA
Desde su diseño, el Programa reconoce un enorme potencial económico y social
de los migrantes, así como de su capacidad, a través de las organizaciones que
han creado en el exterior, para incidir positivamente en beneficio de sus
comunidades de origen. Una parte significativa de los proyectos realizados no se
canalizaron a zonas de pobreza extrema, pero sí de alta migración.
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El Programa está bien concebido y sus objetivos son congruentes con el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006. El Programa:
-
Es oportuno
-
Está bien pensado y su diseño cumple con los propósitos que persigue
-
Intenta atraer, principalmente del exterior, recursos para combatir la pobreza
-
-Apela a la sensibilidad social y a principios nacionalistas
-
-Estimula la participación social
-
-Contribuye a que en el ejercicio de gobierno se expresen las iniciativas
ciudadanas
-
-Es atractivo para los diferentes actores participantes
-
-Genera acciones de corresponsabilidad
-
-Da margen para que en las políticas públicas se vinculen estado y sociedad
-
-Busca contrarrestar condiciones de rezago y favorecer a través de las obras
sociales y de proyectos productivos a quienes más lo requieren.
RESULTADOS
Existe una coincidencia muy extendida entre todos los actores involucrados en el
Programa IC3X1 en considerar a éste como altamente exitoso (88.75 % de los
representantes comunitarios encuestados), y de amplia aceptación entre los
beneficiarios (94.5%). Contribuye de manera significativa a fomentar entre la
sociedad una cultura política de participación y de corresponsabilidad en el
ejercicio de gobierno
Sobre el uso de los recursos, la gran mayoría de los beneficiarios indicó que el
presupuesto asignado para las obras y su distribución y manejo fue el adecuado.
Fueron constantes las opiniones en el sentido de que el Programa se extendiera y
que contara con más recursos.
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De acuerdo a proyecciones de los datos de campo, cerca de 1'200,000 personas
se vieron favorecidas por el Programa. La encuesta informa que alrededor del
35% del Programa se ejecutó en áreas urbanas, principalmente colonias
populares. Sólo un 19% abarcó municipios en microrregiones. El 58% de los
municipios visitados no tuvo ningún proyecto en sus comunidades más pobres.
En términos monetarios, el PIC 3x1 arroja mínimos beneficios, ya que los
proyectos productivos que se apoyaron con el Programa fueron de bajo
presupuesto y representaron menos del 8% de los proyectos ejecutados.
Las metas físicas en términos de tiempo no se pudieron cumplir. Los datos de la
encuesta indican que al menos un 50% de las obras no se ejecutaron durante el
ejercicio fiscal que correspondía.
La mejora de las condiciones socioeconómicas se logró parcialmente, ya que el
Programa al expresarse en servicios públicos establece mejores condiciones de
vida, sin embargo no influyó en los ingresos de la gente e incluso llevó a que ésta
dispusiera de sus recursos para entregar la aportación correspondiente.
Inversión en comunidades de alta migración y de pobreza extrema. El Programa
abarcó zonas donde el fenómeno migratorio hacia Estados Unidos es muy intenso.
También, en una escala muy reducida, el Programa se aplicó en zonas de alta
migración interna (caso Oaxaca).
Según la muestra, el Programa centralmente (85%) atendió la ejecución de obras
públicas, 8.7% de proyectos productivos y 6.3% de obras religiosas
Hubo pocos recursos recaudados para el Programa entre los migrantes: sólo el
10%.
Entre los funcionarios de todas las dependencias y niveles, federales en los
estados, estatales y municipales, encontramos muchas coincidencias al señalar
que desconocen los criterios y la metodología para la definición de las
microrregiones.
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Se reconoce que es un Programa que más que nada contribuye a mejorar la
infraestructura y el establecimiento de servicios pero que como tal no repercute en
los bolsillos de los beneficiarios. Se considera que el Programa más que combatir
la pobreza ayuda a mejorar la calidad de vida. Los beneficios del Programa son,
con diferencia, más sociales que económicos.
CRÍTICAS
La critica más extendida, y posiblemente la más importante, señaló lo tardío del
inicio del Programa y el poco tiempo que hubo para difundirlo, integrar los
expedientes técnicos, entregar las propuestas y esperar su aprobación para
ejecutar las obras, reduciéndose el periodo en que éstas debieron realizarse.
Cabe precisar que por término medio el tiempo que este proceso demoró fue entre
uno y dos meses, lapso que a nuestro juicio es adecuado.
Fueron muy escasas las quejas acerca de la calidad de las obras o problemas
generados por estas.
Hubo poca difusión del Programa a través de los medio masivos de comunicación.
Sugerimos su uso para una segunda convocatoria incluso recurriendo a medios
que se ubican en las principales zonas de habla castellana en Estados Unidos de
América, esto siempre y cuando se amplíe significativamente el presupuesto del
Programa
En la mayoría de los casos que pudimos observar, tanto por sus dimensiones
como por los montos económicos para su ejecución, no era necesario ni existía
razón alguna para exigir la presentación de informes mensuales detallados de los
avances.
Otra de sus debilidades la ubicamos en que la intención de incidir en el combate a
la pobreza no se ve acompañada de las acciones que avancen hacia ese objetivo.
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RECOMENDACIONES
El establecimiento de Reglas de Operación más precisas, de manuales y normas
a las que se sujeten los participantes, así como el uso de formatos y guías,
podrían ahorrar tiempo y recursos como los que realizan los ciudadanos en
traslados, trámites, llamadas telefónicas y reuniones
Asignación de presupuestos autorizados de manera más temprana y expedita
para mejorar el tiempo de ejecución, el dinero asignado y poder vincular este
Programa con otros de combate a la pobreza.
Establecer un plan para el manejo y asignación del 7%
presupuestado para
gastos indirectos, en el que se canalice al menos el 4.5% a las instancias
ejecutoras del Programa en los estados. El plan de manejo para el empleo de los
gastos indirectos debe expresarse en las Reglas de Operación.
Para un uso más eficiente del presupuesto se propone, inducir y estimular desde
SEDESOL y COPLADES que preferentemente los proyectos se centren en
alternativas productivas, de generación de empleo y de recursos económicos,
dado el alto impacto social y la permanencia en el tiempo de los mismos. Ello
significa ver los recursos del Programa como inversión y no como un gasto.
Procurar una participación mayor de los migrantes en el Programa, con estímulos
y promoción en los lugares de concentración más importantes en Estados Unidos.
Solicitar a los Ayuntamiento que se haga público el desglose de los gastos
ejercidos en cada proyecto colocándolos en un lugar visible del Ayuntamiento.
Brindar alternativas para estimular ahorro de recursos vía participación ciudadana
y apoyos municipales, ofreciendo de ingresos estatales y federales por ejemplo la
aportación de otra cantidad igual a la ahorrada para emprender nuevos proyectos
(vertiente 1x1).
Parece necesario, dentro de la política de descentralización, de que se valore un
margen mayor de actuación de SEDESOL en los estados para autorizar proyectos
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que se ajusten a un determinado monto y que cumplan de manera puntual con los
criterios exigidos en el Programa.
Como fruto del análisis lógico insumo /producto del Programa y de la revisión de la
factibilidad de los indicadores de evaluación y seguimiento, formulamos las
siguientes sugerencias:
a) Considerar dos poblaciones objetivo: 1.- Comunidades receptoras de los
apoyos y 2.- migrantes, organizados o no, que pueden contribuir al Programa.
b) Dos vertientes del Programa: 1.-En comunidades que reciben proyectos y
fondos de emigrados, aunque no estén en microrregiones (Apoyos oficiales
1x1). 2.-Comunidades en microrregiones, "apadrinadas" por migrantes no
originarios de allí (Apoyos 3x1).
c) Diferentes perfiles de proyectos por tipo de comunidad receptora.
d) Presupuestos multianuales, para que el Programa pueda realizar obras de
mayor envergadura que incidan más en el combate a la pobreza.
e) Mayor difusión entre la(s) población(es) objetivo.
f) Capacitación a las comunidades en autodiagnósticos y elaboración de
proyectos, coordinados con otros programas (Jóvenes por México y Expertos en
Acción.
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