El presente escrito corresponde al informe final de la evaluación... Programa IC 3x1. Sobre su contenido es necesario precisar... INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA

INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA
INICIATIVA CIUDADANA 3X1
“Somos lo que hacemos, pero sobre todo,
lo que hacemos para cambiar lo que
somos”
Eduardo Galeano.
Introducción
El presente escrito corresponde al informe final de la evaluación externa del
Programa IC 3x1. Sobre su contenido es necesario precisar que aunque en él se
rescatan algunos materiales e ideas formuladas en los informes anteriores, en
esencia el trabajo integra puntos de vista y desarrollos nuevos generados en esta
última fase de la evaluación, misma que implicó la actividad de campo más
extensa y sistemática, tanto en la aplicación de cuestionarios como en entrevistas
realizadas a servidores públicos de todos los niveles y a ciudadanos involucrados
en el Programa.
Los resultados que presentamos son producto de la aplicación de diversas técnicas
de investigación: encuestas, cuestionarios, entrevista a profundidad, estudios de
caso y referentes cuantitativos y cualitativos, así como el empleo de estrategias
metodológicas combinadas necesarias para acercarse en poco tiempo al
conocimiento de la realidad social.
Este y los informes anteriores, tanto en su análisis como en las sugerencias que
contienen deben considerarse como complementarios. Pretendimos en él no
repetir lo escrito en los anteriores, sin embargo esto no siempre fue posible; más
aún, en casos puntuales presentamos precisiones, matices e incluso correcciones
mayores cuando las ideas formuladas antes, a la luz de los nuevos datos y con el
conocimiento más profundo del Programa, ya no eran sostenibles, lo que nos llevó
1
a cambiar algunos puntos de vista originalmente presentados, mismos que se
destacan en el desarrollo de la redacción.
La evaluación es general y específica y comprende el conjunto de temas
contenidos en el Programa, que van desde la idea con que fue concebido y su
diseño, hasta su aplicación en las más diversas condiciones de la realidad
socioeconómica del país. Este informe representa un material acabado en el que
las conclusiones se formulan con seguridad y cuentan con el respaldo de un
trabajo amplio de campo, mismo que intentó rescatar la gran variedad de
situaciones presentes en el escenario nacional relativas a los migrantes que
trabajan fuera de nuestras fronteras y a sus vínculos con los habitantes de sus
estados y localidades, con quienes comparten el interés por mejorar sus lugares de
origen.
La evaluación captó la diversidad de condiciones en las que se aplica el Programa:
en estados y municipios ubicados en zonas geográficas y económicas muy
distintas; en microrregiones, en áreas prioritarias y aún en lugares que cuentan
con mejores niveles de bienestar; en situaciones donde el fenómeno migratorio es
muy diferente, abarcando desde las zonas tradicionales de expulsión de mano de
obra hasta lugares donde la migración es más reciente.
Contemplamos proyectos donde la acción ciudadana y sus iniciativas son muy
amplias y lugares de escasa participación social; trabajamos en municipios y
entidades gobernadas por partidos políticos diferentes, con distintos estilos de
gobierno, dicha pluralidad se ve reflejada en la instrumentación específica del
Programa según sea la zona de que se trate; se analizaron casos en donde el
apoyo para las obras provenía de migrantes organizados en Estados Unidos y
donde la aportación fue exclusivamente de ciudadanos interesados. O sea,
2
cubrimos el amplio espectro en que opera el Programa para dar cuenta cabal del
mismo.
Trabajamos en 12 de los 20 estados en donde operó el Programa (un 60%), lo que
nos permitió recabar la opinión de la mayoría de los servidores públicos
responsables de la ejecución del mismo. Estuvimos en 38 municipios que implican
el 15% de los que participaron en el Programa y aplicamos encuestas a
responsables de 80 proyectos aunque estuvimos físicamente en un número mayor
de obras, probablemente cerca de 200, es decir, casi el 20% de las que abarcó el
Programa.
Un gran hueco queda en esta evaluación: no haber podido cubrir lo referente a las
opiniones y análisis (muy relevante para el Programa) de los puntos de vista de los
migrantes organizados. Como se explica en el apartado de metodología, no se
obtuvo respuesta a numerosos mensajes enviados por internet.
Sobre este punto consideramos pertinente indicar que, un conocimiento más
puntual sobre la problemática de los migrantes, un acercamiento con ellos, con sus
organizaciones y la búsqueda de alternativas para su participación, en éste y en
programas más amplios que los contemplen, enriquecerá la esencia del PIC 3X1 y
la pertinencia de su formulación en los tiempos actuales, en que los migrantes
deben encontrar apoyo desde su patria y, en correspondencia, colaborar para que
en la misma se combata la pobreza, que en la mayoría de los casos fue la que los
obligó a salir del país.
Cabe destacar que hay un temor entre los familiares de los migrantes para
proporcionar datos acerca de los mismos, ya que como muchos de ellos no tienen
una estancia legal en Estados Unidos de América prefieren actuar con reservas, de
ahí que sea importante lograr su colaboración brindándoles elementos e
3
información que les den seguridad. También es necesario matizar que, aunque
hay un importante número de organizaciones de los migrantes en aquel país, lo
cierto es que éstas en términos efectivos agrupan a una minoría de nuestros
connacionales, siendo además reducido el número de personas que trabajan
activamente en las mismas y muchas veces carecen de vínculos e información
suficiente relativa a temas que son de su interés como el que nos ocupa.
Dadas las consideraciones anteriores y el poco volumen de recursos recaudados
entre los migrantes, solo el 10% de la aportación ciudadana que significa poco
más de $10’000,000.00 más otros pequeños apoyos como colaboración directa
hacía los beneficiarios o la comunidad, ya que la participación global de los
beneficiarios fue de alrededor de $ 106,000,000.00 dado que el total ejercido en el
Programa fue de poco más de $424’000,000.00
La aportación de los migrantes traducida en dólares se ubico en poco más de
$1’000,000.00
Monto extremadamente pequeño en relación a las remesas que
éstos envían al país y que se calculan en cerca de 10,000 millones de dólares
anuales. Así, es imprescindible conocer de cerca las condiciones de organización,
las formas de trabajo, las distintas posibilidades de participación de los migrantes
y sus potencialidades para actuar en un programa como el de IC 3x1.
Adelantamos en este punto la idea de extender y ampliar el trabajo con las
organizaciones de migrantes y hacerlo por los medios más diversos posibles, ya
que el diseño del Programa IC 3x1 es bastante bueno y su pertenencia indiscutible
dado el número tan alto de migrantes y de residentes en Estados Unidos con
vínculos familiares y afectivos hacia México.
Estos se estiman en más de 23
millones de personas, todo un mundo entre los cuales falta promover con
suficiencia el Programa dado que ellos son los principales protagonistas del mismo.
4
Es necesario agregar que a pesar de que el Programa no recabó un apoyo
económico importante entre los migrantes -comprensible además en este que fue
el primer año de su ejecución- algunas comunidades contaron de manera indirecta
con el aporte económico de éstos para poner en marcha varios proyectos, montos
que no pueden cuantificarse pero que corresponden al envío de dinero hacia
familiares que participaron directamente como beneficiarios, o a la contribución
que como vecinos ellos mismos hicieron llegar para pagar lo que les correspondía.
Es indudable que esta participación puede ampliarse significativamente en la
medida en que el Programa se conozca más, tanto en México como en el exterior,
pues en términos generales hay una comunicación constante entre la mayoría de
los migrantes y sus familiares directos cuando éstos permanecen en México.
Un punto esencial que sirve para reforzar la idea anterior es la conclusión general
a la que llegamos y que desde este momento nos interesa destacar. El Programa
IC 3x1 fue altamente exitoso: 88.75% de los representantes comunitarios lo
consideró bueno o muy bueno, logró estimular e incentivar la participación social que era uno de sus propósitos principales- generando además una aceptación muy
amplia entre los ciudadanos que, en un porcentaje muy alto (95.4%) expresaron
no solo estar muy satisfechos con las obras realizadas, sino dispuestos a seguir
participando en proyectos similares, lo que denota que asumen un sentido de
corresponsabilidad como aportantes y como personas con capacidad y derecho a
decidir sobre los asuntos públicos, en un nuevo vínculo entre estado y sociedad.
Consideramos que el Programa –aún con algunas limitaciones o problemas que
reseñaremos- contribuye a fomentar entre la sociedad una cultura de participación
y de corresponsabilidad en el ejercicio de gobierno, logrando que los proyectos
que se emprenden puedan tener un impacto social amplio, y que, con el paso del
tiempo -incluso en un lapso breve- dichos proyectos se orienten más que a
5
construir obras públicas como tal, a generar alternativas económicas y productivas
claramente encaminadas a impulsar el empleo y a combatir la pobreza.
Coincidimos con Rousseau cuando afirma que “la participación ciudadana es el
principal camino para lograr la democracia”. Con esta idea en mente queremos
señalar lo significativo y altamente satisfactorio que fue para nosotros encontrar
que esa participación es creciente en nuestro país, que cada vez hay –en los
distintos niveles de trabajo y responsabilidad- más mujeres y hombres,
especialmente mujeres, con conocimientos y acciones que les permiten participar
de manera más decidida y planificada en la solución de sus problemas y en la
proyección de un futuro mejor. Enfatizamos este punto sin que podamos señalar
que están ya desterrados de nuestro entorno viejos vicios como el paternalismo y
el clientelismo, que todavía se recurre a ellos en las acciones de gobierno; pero
que, como contraparte, hay tanto en pequeñas como en grandes localidades, una
sociedad más exigente, más crítica y más conciente.
Así, hasta donde pudimos observar, la gran mayoría de los ciudadanos que
participaron en el Programa no fueron convidados de piedra o actuaron para cubrir
las formalidades. Los Comités elegidos para ejecutar los proyectos -en distinto
rangos de decisión- tuvieron voz y voto, sin que necesariamente, como es natural,
su participación estuviera fuera del alcance, la influencia y la acción política de
quienes desde los gobiernos locales trabajan con ellos.
El Programa, como en su conjunto la realización de las obras sociales, no pueden
ser ajenas a la actividad política, al juego de intereses entre distintos participantes;
sin embargo podemos afirmar que en su aplicación se respetaron esencialmente
las normas establecidas en el PIC 3x1 y que la idea entre muchos de los
participantes fue la de actuar para revertir rezagos en infraestructura comunitaria.
6
El Programa implicó el establecimiento de servicios ubicados principalmente en
localidades del medio rural (en un 65%) que entran a un proceso de urbanización.
El informe contiene una parte muy extensa que incluye el resultado sistematizado
de 80 cuestionarios aplicados a un número igual de informantes que fueron
responsables de los Comités de Obra. Se trata de opiniones de ciudadanos que
tuvieron a su cargo la vigilancia de los proyectos, siendo ellos mismos en muchos
casos los principales protagonistas de las iniciativas y de la acción colectiva.
Adicionalmente
este
informe
contiene
los
resultados
procesados
de
los
cuestionarios aplicados en 35 presidencias municipales visitadas1.
El informe incluye también los cuestionarios y el procesamiento –donde se
asientan observaciones y opiniones cualitativas- de la información obtenida con los
funcionarios de SEDESOL y de COPLADE encargados del PIC 3X1 en los estados
visitados: Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Guerrero, Estado de México,
Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. En ese
apartado se tratan temas específicos del Programa, reflexiones, observaciones y
sugerencias al mismo.
Otro apartado del informe lo conforman las respuestas puntuales que se hacen a
los temas solicitados en los Términos de Referencia con que se convocó a esa
evaluación externa. También se hace un recuento específico de las conclusiones
que se desprenden de las premisas básicas que se proporcionaron para guiar
nuestro trabajo.
1
A nivel de localidades y representantes de proyectos se rescató información proveniente de 38
municipios, sin embargo, en tres de ellos no se tuvo la información de los responsables de los
ayuntamientos, tales fueron los casos de Tabasco, Zac., donde la información no se pudo procesar
pues faltaban datos y en Cocula y Tepecoacuilco, Gro. no hubo entrevistas a ese nivel.
7
Por último, en cuanto al contenido del informe, se integra un estudio de caso,
mismo que colocamos en el apartado de análisis cualitativos, éste corresponde a la
experiencia de la comunidad zacatecana Rancho San Juan del Centro. Por medio
de él se ilustran muchos aspectos referentes al Programa, ya que se trata de una
población con un alto índice de migración, además de ser una localidad agrícola
que refleja muchas de las especificidades de la problemática actual del campo,
constituyendo para el Programa un caso especial, pues allí se ejecutarán 15 obras,
algunas con aportaciones de los migrantes.
Finalmente queremos reconocer ampliamente el apoyo que para este trabajo nos
brindaron servidores públicos de SEDESOL y de COPLADE en los estados en donde
se realizó la evaluación. Valoramos y agradecemos los aportes y la información
que nos proporcionaron así como su gentileza y colaboración.
imagen positiva de servidores públicos
Nos queda una
que trabajan con responsabilidad y
profesionalismo y que tienen como enorme reto: contribuir en la solución de los
graves y difíciles problemas económicos y sociales que aquejan a la mayoría de los
habitantes de nuestro país. No mencionamos nombres para no caer en omisiones,
sin embargo queremos expresar una inquietud que muchos de ellos nos señalaron
y que es el estar interesados en conocer los resultados de esta evaluación, debido
a que consideran que puede serles útil para enriquecer su trabajo. Ojalá que se
pueda cumplir con su petición.
8
NOTAS SOBRE LA MIGRACIÓN EN MÉXICO
Cada año crece el número de migrantes que van a Estados Unidos en busca de
trabajo, gran parte expulsados de las zonas rurales como expresión de la pobreza,
la marginación, el alto crecimiento demográfico y la falta de oportunidades de
empleo e ingresos. La mayoría sale de sus pueblos a través de la incipiente
organización que les brinda la existencia de “paisanos” que laboran en campos y
empresas ubicadas en regiones específicas de aquel país,
logrando bajo este
medio una cobertura para iniciar su vida laboral del otro lado de la frontera; misma
que trascienden cada día cerca de mil trabajadores.
Cabe destacar que más del 98% de los connacionales que migran al exterior en
busca de empleo lo hacen a Estados Unidos. Allí residen actualmente más de 8.5
millones de mexicanos, muchos de ellos no cuentan con una estancia legal en
aquel país. El 76% de los migrantes se concentra en los estados de California,
Texas, Illinois y Arizona. Es importante señalar que entre México y USA hay una
frontera permeable, lo que lleva a que cada año se den más de 300 millones de
cruces en la línea divisoria. Igualmente relevante es la existencia de 23 millones
de habitantes en los USA que mantienen relaciones de consanguinidad con
habitantes de nuestro país.
A través de los lazos de parentesco y de los vínculos con sus regiones de origen,
muchos de los trabajadores mantienen el contacto con sus pueblos y sus
problemáticas; algunos de ellos incluso conservan tierras y están al tanto de los
ciclos agrícolas con los que colaboran en diversas formas pero lamentablemente
esta situación se está perdiendo.
9
Generalmente las relaciones de identidad, la cultura y las costumbres hacen que, a
pesar de la distancia, la comunicación no se pierda. Numerosos grupos de
migrantes visitan sus pueblos anualmente sea en épocas de vacaciones o en los
momentos en que se festeja a los patronos de las localidades. Sin embargo en
ellos básicamente participan los que tienen una estancia legal en USA, pues el
riesgo y los costos para volver de quienes no cuentan con documentación es muy
alto, de ahí que muchos trabajadores tengan años de no regresar a sus pueblos,
habiendo casos –desafortunadamente numerosos- en que ni siquiera sus familiares
tienen ya comunicación con los migrantes.
Porcentualmente la mayoría de los migrantes salen de los estados de: Guanajuato
11.9%; Michoacán 11.6%; Jalisco 11.5%; México 7.3%; Zacatecas 5.3%;
Chihuahua 4.3%; a los que se suman habitantes de otros lugares que no eran
tradicionalmente expulsores de mano de obra. Actualmente son muy pocas las
comunidades rurales de México que no cuentan con migrantes.
Según datos de CONAPO (2001) existen en el país 502 municipios con alta o muy
alta intensidad migratoria, 218 y 324 respectivamente. A ellos se suman muchos
otros que en los últimos tiempos empiezan a expulsar trabajadores hacia USA.
Bajo este marco, hoy la sobrevivencia en muchas de las regiones pobres del país
sería impensable sin el aporte económico que brindan los migrantes. Se calcula
que anualmente ingresan a México cerca de 10,000 millones de dólares que se
envían para la manutención y el apoyo de los familiares que se quedan en el país,
significando estos recursos el soporte básico para más de un millón de hogares.
Incluso parte de este dinero se invierte en cuestiones muy disímbolas:
construcción de viviendas, compra de tierras, apoyos para la producción agrícola,
actividades ceremoniales y religiosas, fiestas y obras en los pueblos, que van
desde servicios básicos hasta arreglos de iglesias, panteones y ermitas.
10
Este flujo de ingreso que sirve para mejorar las cuentas nacionales, significa la
segunda fuente de entrada de divisas para el país luego de las exportaciones
petroleras. Las remesas en su gran mayoría se utilizan para la manutención de los
familiares de los trabajadores que permanecen en el país, quienes sin estos
recursos tendrían grandes dificultades para su subsistencia. No obstante el destino
principal de los ingresos,
hay experiencias organizativas en las que grupos de
migrantes, especialmente aquellos que ya tienen una estancia legal en Estados
Unidos, aportan cantidades significativas de dinero para impulsar obras sociales y
alternativas económicas y de desarrollo en sus localidades, muchas veces sin que
existan planes y proyectos claramente establecidos.
Las iniciativas de apoyo de los trabajadores foráneos hacia sus comunidades han
sido variadas: impulso a cooperativas, formación de pequeñas empresas -en
muchos casos manejadas por mujeres- instalación de talleres o centros
artesanales, programas de apicultura y de ganadería menor, entre otros; pero
especialmente apoyos económicos para las festividades y los arreglos de iglesias.
Las experiencias en las que han colaborado los migrantes con apoyos económicos
hacia sus localidades, en su mayoría no han sido exitosas, casi siempre el arranque
inicial es prometedor pero con el tiempo se presentan muchos problemas
organizativos, desconfianza y malos manejos administrativos que llevan a que las
aportaciones económicas se cancelen, con el agravante de que muchos de los
migrantes que participaron de la experiencia no quieren saber nada de alternativas
similares.
Es por ello que
detectar los problemas a los que se enfrentan, tanto los
pobladores en las zonas de origen como los migrantes en los lugares a los que
llegan a trabajar, en cuanto a vínculos de comunicación y organización,
es
esencial para superar las deficiencias que limitan una buena relación entre ambos
sectores. No obstante ello, cabe destacar que en USA existen 730 organizaciones
11
de migrantes mexicanos generalmente asociados ya sea por su origen local,
regional, étnico o estatal -sin contar los organismos formados por los originarios
de Zacatecas y Sinaloa que son bastante numerosos- lo que suponen un enorme
potencial transformador.
12
METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN
Para la evaluación externa del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 se realizó un
muestreo por juicio de alrededor de un 10% de las obras2, con la finalidad de
obtener un panorama de las mismas en las distintas regiones del país, toda vez
que un muestreo simple aleatorio no hubiera sido adecuado por la concentración
de proyectos en un estado. En la etapa anterior del estudio se trabajó una prueba
piloto para calibrar los instrumentos de captura de datos.
reemplazo.
La muestra fue sin
Se visitaron 12 estados, 38 municipios -con 35 entrevistas a
responsables de los ayuntamientos- y 80 obras, aplicándose un total de 136
encuestas o entrevistas, más hojas de evaluación. También se envió un
cuestionario a organizaciones de migrantes en Estados Unidos, pero no se obtuvo
respuesta. Se visitaron cerca de 200 obras que representaban más del 20% de las
realizadas con el Programa.
En la tercera etapa de la Evaluación Externa del Programa Iniciativa Ciudadana
3x1, se aplicaron en campo los siguientes instrumentos de evaluación:
1. Entrevistas
2. Cuestionarios
3. Aplicación de guiones
4. Observaciones de campo
Los instrumentos, según el caso, fueron aplicados a representantes de
instituciones, organizaciones sociales, representantes comunitarios o de obras, y
beneficiarios al azar, teniendo como principales entrevistados a:
•
Delegados o funcionarios de SEDESOL en 11 de los estados visitados
2
Este porcentaje corresponde a 744 proyectos que fue el universo originalmente estudiado; sin
embargo, en lo relativo a la muestra se trabajó con esa base. Existe una actualización de la
información, proporcionada el 17 de Marzo de 2003 por SEDESOL, que se rescata para dar la
visión completa del ejercicio total del Programa en el año 2002.
13
•
Delegados o funcionarios de COPLADE en 10 de los estados visitados
•
Entrevistas en la Oficinas de atención a los migrantes en algunos de los estados
y en ayuntamientos
•
Presidentes municipales o Secretarios de Obras de los ayuntamientos o
Responsables en los ayuntamientos para la aplicación del Programa
•
Representantes comunitarios de las obras
•
Beneficiarios3
En cada estado4 se entrevistó al Delegado de SEDESOL o, en su defecto, a la
persona destinada por el Delegado para atender el Programa. También se
entrevistó al Secretario del COPLADE o al funcionario del Gobierno del Estado
designado para el fin, a los presidentes municipales, a los representantes
comunales de las obras y a miembros de las comunidades donde había obras.
La metodología de trabajo consistió en hacer citas con los informantes. Se les
entrevistó aplicando guías de entrevistas semiestructuradas. Los criterios de
selección de municipios fueron dos: a) que tuvieran obras diferentes y b) que, de
preferencia, pertenecieran a tipos de regiones o zonas distintas.
En cada uno de los municipios seleccionados se entrevistó al responsable municipal
de conducir el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. En cada una de las
comunidades se buscó al representante de la obra y se le aplicó el cuestionario.
También se visitó la obra y, en los casos en que esta aún no comenzaba, los
3
Si bien se realizaron entrevistas a beneficiarios al azar, no miembros de los Comités de Obras,
para verificar su opinión sobre la obra realizada, la calidad de ésta y el grado de satisfacción que
les brinda, esta información no se incluye puntualmente en este informe, toda vez que está
incompleta.
4
No fue posible entrevistar al representante del Gobierno del Estado de México, porque no aceptó
darnos una entrevista pretextando falta de tiempo, en tres ocasiones. Por problemas nuestros no
pudimos entrevistar a los representantes de SEDESOL y COPLADE del estado de Oaxaca, aunque
de ambos estados se tiene la información de proyectos ejecutados en los diferentes municipios.
14
lugares donde están proyectadas. En cada comunidad visitada a partir de febrero
de 2003, se buscó a personas al azar que pudieran ser beneficiarias de las obras,
para pedirles su opinión sobre la pertinencia y calidad de las mismas.
La evaluación captó la diversidad de condiciones en las que se aplica el Programa:
en estados y municipios ubicados en zonas geográficas y económicas muy
distintas; en microrregiones, en áreas prioritarias y aún en lugares que cuentan
con mejores niveles de bienestar; en situaciones donde el fenómeno migratorio es
muy diferente, abarcando desde las zonas tradicionales de expulsión de mano de
obra hasta lugares donde la migración es más reciente; contemplamos proyectos
donde la acción ciudadana y sus iniciativas son muy amplias y lugares de escasa
participación social.
Trabajamos en municipios y entidades gobernadas por partidos políticos
diferentes, con distintos estilos de gobierno; pluralidad que se ve reflejada en la
instrumentación específica del Programa según sea la zona de que se trate; se
analizaron casos en donde el apoyo para las obras provenía de migrantes
organizados en Estados Unidos y donde la aportación fue exclusivamente de
ciudadanos interesados.
O sea cubrimos el amplio espectro en que opera el
Programa para poder dar cuenta cabal del mismo.
Se integra un estudio de caso que presentamos en el apartado de análisis
cualitativo, éste corresponde a la experiencia de la comunidad zacatecana Rancho
San Juan del Centro.
Un gran hueco que queda en esta evaluación es el no haber podido cubrir lo
referente a las opiniones, y el análisis muy relevante para el Programa, de los
puntos de vista de los migrantes organizados. Como se menciona en la
introducción, intentamos por distintos medios obtener la información y solo de
15
manera indirecta obtuvimos algunos datos a través de las oficinas de encargadas
de la atención a los migrantes en los estados y especialmente en los
ayuntamientos.
A continuación se listan los estados y presidentes municipales encuestados y
enseguida la de representantes de obra en la comunidad.
Representantes comunitarios
Estado
1. Aguascalientes
Localidad
El Salitre
Municipio
Calvillo
Nombre
Uriel
Valencia Construcción
López
2. Aguascalientes
3. Aguascalientes
Salitrillo
Calvillo
Col.
Rincón
de Antonia
Romos
Díaz
Calvillo
Francisco
Lázaro Rincón
Cárdenas
5. Aguascalientes
Col.
Romos
Lázaro R. De Romos
Cárdenas
6. Aguascalientes
7. Aguascalientes
5
8. Guanajuato
Norias
de José
González 4; Remodelación templo
Calzada 6; Empastado de una
Luis
César Efrén Romo 1; Alcantarillado
Romo
del Asientos
Ricardo
Cruz
Asientos Col. Asientos
Marisol
Morelos
Diosdado
Silao
9. Guanajuato
J. Rosas
10. Guerrero
Ahuehuepan Iguala
J. Rosas
Iguala
Esquivel 6; Enmallado del campo
de base-ball
Granados 1;
Ampliación
de
alcantarillado
Guadalupe Palacios 1;
Carretera
Bonillas-
Silao
Asilo de ancianos
Damián
Rueda
Metlapa
López 1; Electrificación
Esparza
O.
11. Guerrero
una
cancha de futbol
Borrego
B. Bonillas
de
iglesia
López
4. Aguascalientes
Obra
Román 1; Pavimentación de la
calle principal
Diego Anaya flores 1;
Pavimentación
calle
los Pinos
5
Por un error de captura no salió otro proyecto de Guanajuato
16
Estado
12. Guerrero
Localidad
Sasamulco
Municipio
Tepecoacuilco
Nombre
Obra
Teófilo Teutla Maya 3; Construcción Centro
de Salud
13. Guerrero
14. Guerrero
Landa
Taxco
Xonacatla
Cocula
José
Ma.
Tobías 4;
Remodelación
de
Salgado Díaz
iglesia
Enahí Díaz Leal
1; Introducción de agua
potable
15. Guerrero
Col.
Álvaro Iguala
Julián Salgado A.
Obregón
16. Michoacán
Tendepara-
Huaniqueo
del
Jesús
Rodríguez 1; Plaza
Arroyo
Tendepara-
Huaniqueo
cua
18. Michoacán
Construcción
parque central
cua
17. Michoacán
5;
Ma.
de
la
Luz 7; Taller de costura
Arroyo
El Cuervo
Santa Ana Maya David Rosas Pérez
1;
Camino
entronque
Santa Ana Maya-La cinta
19. Michoacán
San Rafael
Santa Ana Maya Rubén García Díaz
7; Proyecto integral para
producción de hortalizas
20. Jalisco
21. Jalisco
Col. Belisario Sayula
Rebeca
V.
Candelario
Sayula
Sayula
Pérez 1; Empedrado de la calle
Susano Hernández 1; Empedrado de la calle
Lucas
22. Jalisco
Acatic
Acatic
Izote
Eduardo
Muñoz 1;
Rubio
23. Jalisco
Jalostotitlán
Jalostotitlán
Ma.
México
de Santo
Axapusco
Domingo
Col.
Espanta
de
la
Romo de Alba
24. Estado
Empedrado
Andrés
Barraza
Cruz 1; Banqueta de Calzada
M. Hidalgo
Álvarez 1;
Guarniciones
y
banquetas
Astacameca
25. Estado
México
de Santa
Actipan
María Axapusco
Jerónimo
Salinas
Ramírez 1;
Pavimentación
de
concreto hidráulico, calle
Santa Ana
17
Estado
26. Estado
México
27. Estado
México
28. Estado
México
29. Nuevo León
Localidad
de Santa
Municipio
María Zumpango
Cuevas
de San
Susana
Felipe Axapusco
Huacatitla
Ventura Hernández 1;
Guarniciones
y
María
Sánchez 3; Dispensario Médico
Pliego
Loma Prieta
Los Lirios
calle
banquetas
Montemorelos
Gustavo
Alanís 1; Pavimentación de 6
Alanís
30. Nuevo León
Pavimentación
Francisco Villa
Lucio
María Cuautitlán
Obra
Oropeza 1;
López
Zacatepec
de Santa
Nombre
Montemorelos
calles principales
María Irma Cruz de 1; Pavimentación de la
Montalvo
carretera nacional a Los
Lirios
31. Nuevo León
Santa Cruz
Montemorelos
Ismael Pérez
1; Pavimentación de la
carretera de Santa CruzRentería
32. Nuevo León
Lomas
de Santiago
San Juan
Teodoro
Silva 6;
Rodríguez
Construcción
de
primera etapa de unidad
deportiva
33. Nuevo León
34. Nuevo León
Cieneguilla
Santiago
Silverio
Araujo 1; Sello de la carretera a
Rocha
Cieneguilla
Congreg. Sn. Santiago
Consuelo
1; Pavimentación camino
Francisco
Hernández
de del Agua
Aguirre
35. Nuevo León
Congreg. Sn. Santiago
Roger Gauna Alanís 8; Parque Las Flores
Francisco
36. Nuevo León
Condado
de Santiago
Asturias
37. Nuevo León
El Espinazo
Rogelio
Gándara 1;
Galindo
Francisco Javier Juan
Mina
de
calles
José
Luna
Pavimentación
Pérez 1;
Pavimentación
calles
de
la
de
plaza
principal
38. Oaxaca
Río de Arena San Pedro Mártir Pedro
Espíritu 1; Puente vehicular
Hernández
39. Oaxaca
Santa
Miahuatlán
Silvia
Valencia 7; Molinos familiares
18
Estado
Localidad
Municipio
Catarina
40. Oaxaca
Nombre
Obra
Juárez
La Tortolita
Miahuatlán
Rosa
Matías 7; Molinos familiares
Martínez
41. Oaxaca
San Miguel
42. Sinaloa
Ampl.
Miahuatlán
Valle Culiacán
del Río II
Cresencia Cruz
Edna
7; Granja de pavos
Calvo 1;
Amézquita
Electrificación,ampliación
sector II
43. Sinaloa
Mocorito
Mocorito
Cándido
López 1; Electrificación Fracc.
González
44. Sinaloa
45. Tlaxcala
46. Tlaxcala
Col.
Los Culiacán
Sabino
Alamitos
Quiñónez
San Francisco Españita
Pablo
Mitepec
Romero
Alvaro
Españita
Obregón
Río Dorado
Moreno 1; Electrificación
Rodríguez 1; Aforo y entubado de
Guadalupe
León
pozo
Trejo 3;
Construcción
de
barandal de Centro de
Salud
47. Tlaxcala
Vicente
Españita
Guerrero
48. Tlaxcala
49. Tlaxcala
50. Veracruz
La
Severiano Sánchez 6; Cancha de Basket-ball
Franco
Españita
Pedro
Magdalena
Hernández
Cuexotitla
Hernández
Sanctorum
en la Telesecundaria
Félix 1; Perforación de pozo
Sanctorum de L. José Luis Tenopala 1;
Ampliación
red
de
de Cárdenas Cárdenas
Hernández
agua potable
Tierra Nueva Atzalan
Yolanda Hernández 7; Invernadero agrícola
Andrade
51. Veracruz
Equimite
52. Veracruz
Independen- Atzalan
Antonio Hernández 7; Estanque piscícola
cia
Hernández
53. Veracruz
Landero
Coss
Atzalan
Andrea Ortíz López 7; Invernadero agrícola
y Landero y Coss Hermilo
Rosado
Jiménez 1;
Rehabilitación
del
sistema de agua potable
19
Estado
54. Zacatecas
Localidad
Tlaltenango
Municipio
Tlaltenango
Nombre
Hilario
Obra
Mayorga 2; Construcción de 2a
Luna
etapa de Preparatoria de
la UAZ
55. Zacatecas
El Llano Alto Nochistlán
Antonio
Ruiz 1;
Carvajal
Pavimentación
carretera
La
Labor-El
Llano Alto
56. Zacatecas
57. Zacatecas
Col.
San Nochistlán
Bertha
Estrada 4;
Sebastián
Macías
Col.
Catarino
Linda Nochistlán
Vista
Centro
comunitario
(ampliación de templo
Aguayo 1;
Pérez
Pavimentación
carretera Nochistlán-Las
Tuzas
58. Zacatecas
San Pedro
Huanusco
J. Guadalupe Serna 1;
Serna
Pavimentación
carretera
Rancho
San
Pedro-
Nuevo
carretera
a
Zacatecas-
Guadalajara
59. Zacatecas
Ciénega
Huanusco
Gloria
Bautista 1;
Ramírez
60. Zacatecas
Ciénega
de Tabasco
Abajo
61. Zacatecas
Ma.
de Sain Alto
Medina
a
entronque de carretera
de
Jesús 3; Construcción de un
Méndez Gamboa
Río
Pavimentación
Centro de Salud
Eberardo Castruita 1; Pavimentación de la
Esquivel
Carretera
Río
Medina-
Rancho Grande
62. Zacatecas
Cantuna
Sain Alto
Sebastían Dévora
1;
carretera
Pavimentación
Cantuna
a
entronque Carretera 49
63. Zacatecas
64. Zacatecas
65. Zacatecas
Col.
Felipe Villanueva
Manuel
Cárdenas 1; Pavimentación de la
Ángeles
García
calle 20 de Noviembre
San Juan del Jerez
Gregorio
Centro
Casas
Ejido Boca de Villanueva
Ma.
Rivero
Urquiza de Almaraz
Cabrera 1; Ampl. línea eléctrica c.
Emiliano Zapata
Concepción 3; Casa de Salud
20
Estado
66. Zacatecas
Localidad
Villanueva
Municipio
Villanueva
Nombre
Obra
Ma. de los Ángeles 1;
Ravelo Quiroz
67. Zacatecas
Remolino
Villanueva
Pavimentación
calle
Vicente Guerrero
Abraham Lara Lara 1; Drenaje de la calle
Venustiano Carranza
68. Zacatecas
El Remolino
Juchipila
Emilio Muñoz H.
1; Línea de agua potable
Venustiano Carranza
69. Zacatecas
Juchipila
Juchipila
José A. Rodríguez 5; Edificio para jubilados
Hernández
70. Zacatecas
Río
de Sain Alto
Medina
71. Zacatecas
Mesa
del Jalpa
del SNTE D-I-15
Eberardo Castruita 2; Barandal de la Esc.
Esquivel
Prim. Francisco Sarabia
José Quezada M.
2; UAZ, campus Jalpa
Valentín López
1; Camino entronque a
Fanfarrón
72. Zacatecas
Santa Juana
Jalpa
carretera
73. Zacatecas
Tlaltenango
Tlaltenango
Jorge
Arturo 4;
Santillana Medina
Restauración
templo
del
parroquial
Nuestra
Señora
de
Remodelación
de
Guadalupe
74. Zacatecas
Tlaltenango
Tlaltenango
Ma.
Cecilia 2;
Espinosa
Auditorio
de
Escuela
Técnica
75. Zacatecas
Tlaltenango
Tlaltenango
Gerardo Landeros
2; Riego en la Esc. Tec.
Agrop. No. 21
76. Zacatecas
Atolinga
Atolinga
Ampelio
Sarabia 1;
Rodríguez
77. Zacatecas
San Juan del Jerez
Ma.
Centro
Caldera
del
Pav.
concreto
hidráulico C. Moctezuma
Pilar 1;
Pav.
Mateos
Adolfo
salida
López
a
Cargadero
78. Zacatecas
Rancho
Juan
Centro
San Jerez
del
Gregorio
Casas
Cabrera 1;
Ampliación
eléctrica
Adolfo
línea
López
Mateos
21
Presidentes municipales encuestados:
1 Estado
2 Municipio
3 Clasificación
4 Nombre del Presidente
Aguascalientes
Asientos
1
Profr. Raul Reyes Macías
Aguascalientes
Calvillo
4
Lic. José de Jesús Ortíz Macías
Aguascalientes
Rincón de Romos
4
José Manuel Valdez Gómez
Guanajuato
Silao
4
Ing. Carlos García Villaseñor
Guanajuato
Juventino Rosas
4
Ing. Antonio Valadez Álvarez
Guerrero
Taxco
4
Ing. Isaac Ocampo Fernández
Guerrero
Iguala
4
Lic. Juan Muñoz Caballero-
Jalisco
Acatic
4
Lic. Ezequiel González Jiménez
Jalisco
Sayula
4
José María García Arteaga
Jalisco
Jalostotitlán
4
Arq. Luis Tarcisio Ramírez Gutiérrez
México
Cuautitlán
4
Profra. Edelmira Gutiérrez Ríos
México
Zumpango
3
Rogaciano Flores Díaz
México
Axapusco
4
Florencio Amayo Pérez
Michoacán
Santa Ana Maya
4
Laura Ojeda Calvillo
Michoacán
Huaniqueo
4
Lic. Armando Hurtado Arévalo
Nuevo León
Francisco Javier Mina
4
Ing. Julio Villegas Márquez
Nuevo León
Montemorelos
4
Dr. Héctor Garza de Alejandro
Nuevo León
Santiago
3
Profr. y C.P. Ruy Montemayor
Oaxaca
San
1
Lic. Filogonio Trinidad Sánchez
Pedro
Mártir
Yucuxaco
Oaxaca
Miahuatlán
3
Álvaro Jarquín Rojas
Sinaloa
Mocorito
1
Juan Salvador Avilés
Sinaloa
Culiacán
4
Lic. Jesús Enrique Hernández Chávez
Tlaxcala
Españita
1
Ing. Fernando Zamora
Tlaxcala
Sanctorum
4
Federico Tenopala Hernández
de
L.
Cárdenas
Veracruz
Atzalan
1
Ing. Ramiro Barradas Viveros
Veracruz
Landero y Coss
4
Florencio Amayo Pérez
22
1 Estado
2 Municipio
3 Clasificación
4 Nombre del Presidente
Zacatecas
Nochistlan
3
Moisés Ornelas Aguayo
Zacatecas
Jerez
4
Ismael Solís Mares
Zacatecas
Villanueva
3
Profr. Miguel A. Torres Rosales
Zacatecas
Tlaltenango
1
Profr. Miguel A. Díaz Montaño
Zacatecas
Atolinga
1
Pedro Jara Delgado
Zacatecas
Juchipila
4
Santos Sandoval Villavicencio
Zacatecas
Jalpa
4
Fernando Díaz Alonso
Zacatecas
Huanusco
4
Ing. Armando Medina
Zacatecas
Sain Alto
1
Prof. José Ramírez Román
Claves:
1
2
3
4
Microregiones
CEC
Zona prioritaria
Otra
Se anexan los cuestionarios, así como las bases de datos completas.
En los
cuestionarios van las claves para entender las bases de datos.
23
Relación de estados, municipios y proyectos
donde se aplicó la muestra
No.
Estados
Estado
1
Aguascalientes
2
Guanajuato
3
Guerrero
4
Michoacán
5
6
7
8
9
10
11
12
Total
Jalisco
No.
Mpio.
Nombre del municipio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Asientos
Calvillo
Rincón de Romos
Juventino Rosas
Silao
Cocula
Iguala
Taxco
Tepecoacuilco
Huaniqueo
11
Santa Ana Maya
12
13
14
Estado de México
15
16
17
Nuevo León
18
19
20
Oaxaca
21
22
Sinaloa
23
24
Tlaxcala
25
26
Veracruz
27
28
Zacatecas
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
12 38 *
Acatic
Jalostitlán
Soyula
Axapusco
Cuautitlán
Zumpango
Francisco Javier Mina
Montemorelos
Santiago
Miahuatlán
San Pedro Mártir
Culiacán
Mocorito
Españita
Sanctorum
Atzalan
Landero y Coss
Atolinga
Huanusco
Jalpa
Jerez
Juchipila
Nochitlán
Sain Alto
Tabasco
Tlaltenango
Villanueva
Mpios
x Edo.
3
2
4
2
3
3
3
2
2
2
2
10
No. de
proyec.
2
2
3
1
1
1
3
1
1
2
2
1
1
2
3
1
1
1
3
5
3
1
2
1
4
1
3
1
1
2
2
4
2
3
3
1
4
4
Proyec.
Acumul.
(7)
7
(2)
9
(6)
15
(4)
19
(4)
23
(5)
28
(5)
37
(4)
41
(3)
44
(5)
49
(4)
53
(26)
79
79
24
* Nota:
Se visitaron proyectos ubicados en 38 Municipios; sin embargo debe
tomarse en cuenta que en la aplicación del cuestionario a ayuntamientos solo se
realizaron entrevistas a 35 representantes municipales, por lo que con este último
dato se hicieron todos los cálculos.
Datos Generales sobre aplicación de la Muestra
(Resumen)
Se visitaron 12 estados
Se trabajó en 38 municipios
Se aplicaron entrevistas en 35 ayuntamientos
Se analizaron 80 proyectos
Proyectos analizados
Porcentaje en relación a datos anteriores:
10.7%
(80 de 744)
Porcentaje en relación a datos actualizados:
8.2%
(80 de 970)
Estados visitados
Porcentaje en relación a datos anteriores:
70.5% (12 de 17)
Porcentaje en relación a datos actualizados:
60%
(12 de 20)
Municipios encuestados
Porcentaje en relación a datos anteriores:
19% (38 de 199)
Porcentaje en relación a datos actualizados:
15.1% (38 de 251)
25
* El número de proyectos a analizar se acordó en coordinación con la Dirección
General de Evaluación de Programas Sociales de SEDESOL. Al momento de
determinarse la muestra, la información disponible arrojaba como universo 744
proyectos. Con base en esta información se trabajó y se entregó el Tercer informe.
Ahora con los nuevos datos que nos proporcionaron el 17 de marzo de 2003 nos
vimos obligados a actualizar toda la información y a trabajar intensivamente para
entregar esta nueva versión del informe, indispensable dado que el número de
proyectos creció a 970 y con ello hubo modificaciones cuantitativas sustanciales.
Cabe de todos modos indicar que visitamos cerca de 200 obras y conocimos sobre
su situación y desarrollo, lo que nos permite tener una opinión más amplia del
Programa aunque se entrevistó sólo a 80 representantes comunitarios.
26
ANALISIS DE LA INFORMACION OBTENIDA SOBRE EL
PROGRAMA IC 3x1
A continuación presentamos, de manera general y sin una pretensión de carácter
cuantitativo, algunas de las observaciones que recabamos en el trabajo de campo
relativas al diseño, funcionamiento y puesta en marcha del PIC 3x1, mismas que
fueron expresadas en los estados visitados, y que comprenden tanto las opiniones
de los distintos actores que tienen que ver con dicho Programa como algunas de
las conclusiones y recomendaciones
a las que como equipo de evaluación
llegamos. Estas son las siguientes:
1. De la definición de las microrregiones.
Entre los funcionarios de todos los niveles con los que tuvimos comunicación,
trátese de los responsables del PIC 3x1 de SEDESOL en los estados, los residentes
y otros trabajadores operativos de esa Secretaría, los empleados estatales
encargados de la planeación del desarrollo en sus entidades, el personal
encargado de ejecutar dichas políticas, así como los trabajadores municipales
(desde los alcaldes hasta los empleados más modestos de los ayuntamientos)
encontramos que existen muchas coincidencias al señalar que desconocen los
criterios y la metodología para la definición de las microrregiones y, que,
coincidiendo con la decisión de establecer zonas prioritarias para la aplicación de
las políticas públicas de combate a la pobreza, lo cierto es que la definición de
algunas microrregiones, en su percepción, no necesariamente coinciden con las
áreas más pobres del país, ni tampoco supone el encontrar entre sus habitantes a
la gente más dispuesta a participar en la solución de sus problemas mediante
acciones ciudadanas y de coordinación con las distintas instancias de gobierno.
27
Podemos observar que desde distintos ayuntamientos se cuestionaba el no ser
considerados como áreas prioritarias ya que, al compararse ellos mismos con otros
municipios, su impresión es que en cuanto a ingresos y condición económica se
encontraban en situaciones similares a los definidos en microrregiones, por lo que
no veían justo ser tratados de manera diferencial, o finalmente se señalaba que
había una concentración importante de recursos y obras en las microrregiones sin
guardar ninguna proporción con las necesidades de otros municipios.
Cabe destacar que si bien en estas opiniones hay intereses en juego, lo que no
permite
expresar
con
objetividad
una
valoración
sobre
las
estrategias
gubernamentales en cuanto a políticas sociales, en el polo opuesto se encuentran
los municipios considerados como prioritarios en el ejercicio del presupuesto
público. Ante este panorama hace falta, de manera extensa, informar y convencer
a los propios funcionarios del gobierno -en sus distintos niveles- de las bondades y
justificación de esa política de atención a las zonas rezagadas, ya que hasta el
momento no se valora de manera adecuada la justeza de la misma.
Insistiendo sobre el punto, si nos acercamos a la idea con la que fueron
concebidas las microrregiones, es evidente que su definición intenta establecer a
través de una política compensatoria, de equilibrios regionales y equidad, el que
los recursos se canalicen prioritariamente a las zonas más desfavorecidas del país,
siendo por tanto las que más requieren de la inversión pública que les permita
estimular su economía y remontar las condiciones de desventaja en que se
encuentran, por lo que no debería haber desacuerdo en su conceptualización.
Así, siendo lo anterior correcto
y esencial para establecer las políticas de
orientación del gasto social, lo cierto es que tanto la idea como tal no está
plenamente asimilada entre los distintos niveles de gobierno, y en particular, no
quedan claros para muchos de los empleados públicos los criterios que se
28
siguieron para calificar a determinados municipios como microrregiones. Al
respecto son necesarias mayores explicaciones, primero, para que los encargados
de aplicar los programas de desarrollo social estén convencidos ellos mismos de las
ventajas de asignar los recursos por vías compensatorias y, segundo, para que
puedan opinar -sobre el conocimiento de la realidad local- de lo acertado o no de
la definición de algunas zonas como microrregiones o la necesidad de incorporar
otras más, dadas determinadas características de las mismas y que no son
susceptibles de medirse mediante criterios cuantitativos rígidos.
Lo anterior supondría una precisión desde los estados acerca de otros municipios
que deberían ser considerados como microrregiones aportando para ello la
justificación pertinente.
En este punto, si tratáramos de conciliar los intereses de la planificación estatal
con las de la visión federal del impulso de políticas públicas generales y de
aplicación en todo el país, y de hacerlo a través de un sentido y una orientación
común, por medio de mecanismos compensatorios como los establecidos en la
definición de las microrregiones, podría pensarse en la distribución estatal de los
recursos federales encaminados al combate a la pobreza a partir de dos criterios
centrales:
a) Mayores recursos a las entidades federativas de acuerdo al PIB per cápita y
a otros datos que den cuenta de la pobreza y la marginación, estableciendo
la aplicación de éstos de manera gradual desde los municipios más
desfavorecidos hasta llegar a los que cuentan con mejores condiciones, y
b) La asignación del presupuesto de acuerdo al número de habitantes de cada
entidad.
Con ello las microrregiones serían en principio estados y luego
municipios.
29
Finalmente podría ser tarea de SEDESOL en los estados y de los respectivos
COPLADE de cada entidad, los que después de una distribución general del
presupuesto, en coordinación asignaran los recursos de acuerdo a las necesidades
municipales, en donde se considerara también además de las obras y servicios
prioritarios básicos, una distribución de acuerdo a la historia reciente de los apoyos
otorgados a cada localidad, intentando con ello buscar el que el número de
beneficiarios se amplíe y existan ciertos criterios compensatorios con municipios no
considerados como microrregiones.
Sabemos que al señalar este punto nos involucramos en uno de los aspectos
nodales en el que se sustenta actualmente la orientación del gasto relativo al
desarrollo social y que, coincidiendo en general con la idea de trabajar en principio
desde las zonas prioritarias que más lo requieran, lo cierto es que el giro que
estamos proponiendo no afecta la esencia de esta política, pero al mismo tiempo
permite un mayor margen de decisión a las instancias federal y estatal a nivel de
cada entidad y de acuerdo al conocimiento preciso de la realidad municipal y a
criterios de planeación y desarrollo con un enfoque más local.
2. Problemas por ser un programa de nueva creación.
En algunas entidades recibimos opiniones en el sentido de que no había un
conocimiento pleno de los distintos pasos a seguir en el Programa ya que no
estaban establecidas las modalidades específicas de todo el proceso que implicaba
el PIC 3X1, el cual por ser nuevo generaba algunas dudas, incertidumbres o
confusiones sobre su manejo. Por ejemplo se indicaba que:
30
a) Las Reglas de Operación eran muy generales, señalándose que deberían ser
más precisas y dejar menos margen a interpretaciones, además de
publicadas a principios de año.
b) No se establecía de dónde podrían provenir las aportaciones de los
municipios, quedando en duda el que al estar el PIC 3x1 dentro del Ramo
20 de los recursos de la Federación, si a estos se les podría agregar los
presupuestos asignados en el Ramo 33. Esta confusión fue bastante común
en muchos de los ayuntamientos y entre autoridades de algunos de los
estados.
Este aspecto en gran medida pudo ser sorteado con mayor o
menor éxito a partir de las experiencias previas de las administraciones
municipales y de los criterios de los funcionarios de SEDESOL y COPLADE en
los estados.
Como ejemplo de lo anterior tenemos el caso de Aguascalientes donde
expresamente se consultó a la Contraloría Mayor de Hacienda, para
informar a su vez a los ayuntamientos, sobre la posibilidad de combinar los
recursos del Ramo 20 con las del 33. La respuesta que se obtuvo de esa
instancia de la Federación no fue precisa; pero, a decir de los informantes,
dejó un margen para la mezcla de los recursos. “Hacienda, dejó en la
ambigüedad la respuesta ... el sentido más o menos era: ‘ustedes tomen el
dinero de donde puedan y pidan disculpas después’. Así teníamos que
hacerle si queríamos aprovechar los recursos asignados al Programa”.
Del mismo modo ante estas imprecisiones algunos presidentes municipales -en especial en Zacatecas- nos comentaron que ellos tomaron la decisión de
hacer sus aportaciones mediante cualquiera de los ingresos municipales especialmente los del Ramo 33- y que en todo caso quedaban sujetos a que
en una auditoría se demostrara plenamente la aplicación de los recursos en
31
las obras. Adicionalmente se apelaba a dos consideraciones más, la primera
era estar actuando bajo el margen que deja el artículo 115 Constitucional
para que los municipios puedan ejercer su autonomía y, la segunda, que no
podían frenar la realización de obras en las cuales ya se contaba con una
aportación ciudadana y que a quienes finalmente les interesaba dejar
satisfechos era a los habitantes de la municipalidad, antes que verse
limitados por criterios burocráticos.
c) Tampoco se precisaba en las Reglas de Operación cómo se constituirían y
manejarían las cuentas concentradoras de los recursos. En algunos casos,
las aportaciones -como ingresos parciales que hacían los municipios o los
beneficiarios- no quedaba claro a qué obra correspondían, lo que en
ocasiones generó confusión. Sobre esta situación hay alternativas bancarias
sencillas que permiten resolver este asunto con facilidad, lo cual notamos
que no se hizo, provocando consultas, llamadas telefónicas y otras formas
de comunicación que podrían haberse ahorrado. Resulta fácil concentrar los
recursos por obra y llevar así su contabilidad.
d) Sobre la integración de las aportaciones. Al no haber una regla única se
siguieron diferentes caminos para asegurar la participación de los
beneficiarios. En algunos casos las obras no dieron inicio hasta no contar
con la totalidad de la colaboración ciudadana; en el resto, los ayuntamientos
de alguna forma fueron los garantes de esas aportaciones teniendo que
cubrir parte de los recursos que les correspondía proporcionar a los
migrantes. En este punto se reflejaron muchos de los distintos estilos en el
ejercicio del gobierno: paternalismo, clientelismo, organización y acción
ciudadana y ello en parte expresaba la experiencia o madurez política de los
ayuntamientos para poder lograr acciones colectivas y corresponsabilidad en
la definición y ejecución de obras públicas.
32
Los criterios variaron de una entidad a otra. En algunos casos, como en
Aguascalientes, se puso como condición para operar el Programa que en la
cuenta concentradora primero aportaran los ayuntamientos y los migrantes
sus partes correspondientes, antes de liberar los recursos estatales y de la
Federación.
e) A pesar de que en las Reglas de Operación se indica que los recursos
ciudadanos provendrían de los migrantes o en su defecto de los ciudadanos
beneficiarios, en algunos casos prevaleció la confusión sobre este punto y el
Programa se vio limitado ya que hubo estados en donde al no conseguir la
aportación de los migrantes ya no se promovió la participación de los
ciudadanos o se llegó incluso al error de creer que el Programa solo podría
operar si se contaba con la aportación de éstos.
Sobre este punto volveremos en extenso ya que existen opiniones -en
especial muy fuertes en Zacatecas- en el sentido de que el Programa
debería ser exclusivo para migrantes; si bien verlo así en los hechos rescata
su esencia, lo cierto es que contrasta con muchas de las situaciones
encontradas en la realidad, donde las aportaciones correspondientes a los
ciudadanos
fluctuaron
desde
colaboraciones
directas
de
migrantes
organizados, de migrantes no organizados, de aportaciones indirectas de los
mismos, -al apoyar a sus familiares en México para que pudieran cubrir la
parte que les correspondía- de contribuciones ciudadanas y hasta de
recursos provenientes de los presupuestos municipales. Así, en algunos
casos
los
ciudadanos
beneficiarios
quedaron
como
deudores
del
Ayuntamiento y en otros, incluso, se les condonaron las aportaciones que
deberían dar.
33
Bajo las consideraciones anteriores, no es posible calcular con exactitud -lo
que sería muy ilustrativo- cuántos recursos provinieron de los migrantes,
con los datos de la encuesta quedan calculados en un 10%; en otro 5% de
los casos apoyaron a los beneficiarios y en 6.2% más de proyectos
colaboraron con la comunidad, sin que ello suponga haber aportado todos
los recursos correspondientes a sus porcentajes pero lo cierto es que están
muy lejos de ser los deseables dada la naturaleza del Programa y la idea de
captar aportaciones provenientes del exterior.
En este punto también es evidente que las mayores aportaciones
provinieron de estados con alta migración y con experiencias anteriores de
apoyo hacia sus entidades o localidades. Una conclusión básica es que se
requiere de una mayor promoción para lograr mejores aportaciones, ya que
también en los lugares donde los migrantes están organizados por localidad
lo cierto es que la participación de los “paisanos” es reducida, pues en
ocasiones los clubes formalmente pueden ser amplios pero son unos
cuantos los socios que participan activamente en ellos.
f) Si bien el conocimiento y experiencia con otros programas de desarrollo
social dio la pauta para el manejo del PIC 3X1 en los estados, también lo es
como nos lo comentaron, que tuvo que haber un proceso de conocimiento
y aprendizaje sobre la marcha, lo que implicó un número significativo de
reuniones de coordinación entre funcionarios municipales, estatales y
personal de SEDESOL en los estados. Sobre este punto si bien la
coordinación es imprescindible y útil, lo cierto es que debe ser también
efectiva y evitar reuniones innecesarias y el incremento de costos indirectos
para los programas, los que por cierto no se contabilizaron.
34
El establecimiento de Reglas de Operación más precisas, de manuales y
normas a las que se sujetarán los participantes, así como el uso de formatos
y guías podrían ahorrar tiempo y recursos. Así, un mejor diseño del
Programa en cuanto a planeación y los pasos a seguir, sin duda puede
aumentar su eficacia y la agilidad en su aplicación. Sobre el particular cabría
esperar que luego del
primer año de ejercicio del Programa, de las
experiencias obtenidas y los imprevistos que se presentaron, varios de los
problemas y las limitaciones que señalamos pueden ser corregidos y
superados en ejercicios posteriores.
Para tal efecto SEDESOL podría, en los informes finales de actividades,
solicitar a los responsables de cada uno de sus programas el que indicaran
cuáles fueron los problemas principales que detectaron en cada uno de ellos
y qué alternativas propondría para superarlos. Esta pequeña consulta sería
muy útil para la evaluación general, siendo evidente que los resultados de
estas opiniones tendrían que ser analizados y cotejados para valorar las
situaciones diversas según el estado de que se trate y los sesgos en que se
pudieran haber incurrido, pero también la riqueza de los puntos de vista
expresados por los operadores y responsables directos de los programas.
3. Sobre los gastos indirectos del Programa.
A nivel general en todo el país no se ejerció el 7% relativo a gastos indirectos del
Programa.
En muchos casos aunque había erogaciones a partir del ejercicio
cotidiano de SEDESOL en los estados no se echó mano de recurso alguno del
Programa o lo ejercido en este rubro no llegó al 2%. Cabe destacar que el monto
considerado para gastos indirectos del Programa bien aplicado supone potenciar el
35
mismo, mejorarlo y vigilar su cabal cumplimiento al detectar y corregir problemas
o limitaciones que se presentan, contando con el tiempo adecuado para hacerlo.
Una mejor distribución en SEDESOL de los gastos indirectos entre las oficinas
centrales y las entidades (que son las ejecutoras del Programa) podría hacer más
eficiente su ejercicio. De igual manera la revisión de funciones del personal y la
valoración del organigrama de trabajo de la dependencia podría, mediante un
sistema de estímulos y apoyos a los empleados, enriquecer su labor, mejorando
con ello la actividad “de campo” del personal de SEDESOL.
Señalamos lo anterior ya que son muy notorios los bajos ingresos que percibe el
personal especializado y con calificación profesional. En SEDESOL (ingenieros,
licenciados
en
administración,
abogados)
tienen
emolumentos
que
no
corresponden ni a su capacitación ni a la responsabilidad que cubren y en muchos
casos contrastan con los salarios recibidos por empleados estatales que cumplen
tareas afines.
Es por ello que consideramos necesario formular un tabulador
nacional de salarios para servidores públicos federales y estatales ayudaría a
resolver estas disparidades.
4.
Insuficiente
comunicación
entre
SEDESOL,
COPLADE
y
los
ayuntamientos del Programa
La labor de SEDESOL frente a los ayuntamientos más que de supervisión es
esencialmente de orientación y apoyo por lo que debe potenciarse, ya que
observamos que la comunicación directa se ha visto drásticamente reducida por
falta de recursos económicos (viáticos para residentes, combustibles) lo que limita
desde los trabajos de promoción hasta la ejecución puntual del Programa “en
tiempo y forma”.
36
En cuanto a la comunicación de los funcionarios de SEDESOL con los municipios,
además de las vías directas deben emplearse otros mecanismos; sin embargo, es
de destacarse que, salvo excepciones interesantes, es notorio el rezago que existe
en los ayuntamientos en cuanto a la adquisición de equipo de cómputo e
integración a la red de Internet. Varias fueron las razones que nos señalaron para
ello: falta de recursos, de planeación, de capacitación, mal uso cuando ha habido
esos equipos, entre otras.
Independiente de las causas, lo cierto es que en los tiempos que corren resulta
desde todo punto de vista inadecuado no aprovechar las ventajas que supone una
comunicación constante ágil y barata. En muchas entidades había enormes
distancias, dificultades de acceso y problemas de comunicación con los
ayuntamientos y con las localidades beneficiadas, de ahí que el uso del correo
electrónico sea una herramienta hoy imprescindible que debe valorarse para el
beneficio social y en general de una integración más adecuada que favorece el
ejercicio de las políticas públicas y de bienestar.
5. Limitaciones por la falta de experiencia municipal
Como lo señalamos en el informe anterior, es notorio que cuando se trata del
primer año del ejercicio de gobierno, en los ayuntamientos los funcionarios nuevos
-no siempre es el caso- no cuentan con los conocimientos y experiencia para
obtener el mejor provecho de los programas sociales y el tiempo de aprendizaje se
paga. Por ejemplo se señala desde SEDESOL o los COPLADES que en estos casos
los proyectos y los expedientes técnicos de las obras no cuentan con todos los
elementos que deben cubrir y se tienen que reelaborar constantemente las
propuestas.
37
De igual forma se hace el señalamiento desde SEDESOL estatal o desde las
estancias de planeación del desarrollo en las entidades, el hecho muy común de
que en los ayuntamientos, al frente de Obras Públicas, Tesorería, Desarrollo Social
o Económico no existe el personal calificado para cumplir de manera eficiente con
las funciones inherentes a sus cargos. De igual forma se hizo notar que la división
de funciones en los ayuntamientos sin la adecuada coordinación entre las distintas
carteras municipales genera problemas. Se señalaba que en ocasiones la Dirección
de Obras Públicas desarrolla los proyectos, presentándose casos en donde
Desarrollo Social o Económico son las que los ejecutan, Tesorería recauda los
ingresos y hace los pagos, otras instancias se encargan de supervisar las obras;
pero, si no hay la adecuada coordinación entre éstas, SEDESOL o COPLADE no
pueden contar con la información precisa del desarrollo de las obras.
La idea central en este punto es que en cada Ayuntamiento se asigne un
responsable municipal del Programa, evidentemente una persona que pudiera
realizar otros trabajos pero de gran utilidad al estar al tanto del desarrollo del
Programa y de la comunicación con las instancias que se precise.
Asimismo, se requiere de centros de capacitación para la gestión municipal que
orienten y potencien el ejercicio de los ayuntamientos, por lo que se observa que
la capacitación que en este terreno SEDESOL y otras instancias ya brindan, o se
desconoce o no se aprovecha como debiera.
6. Sobre la calificación del Programa por los distintos participantes
Para muchos de los funcionarios federales, estatales y municipales y para los
propios beneficiarios el Programa resulta ser bastante bondadoso ya que:
a) Incrementa los recursos municipales
b) Amplía el número de obras que se pueden realizar
38
c) Fomenta la participación ciudadana
d) No es oneroso ni para los beneficiarios ni para los ayuntamientos al tener
que aportar cada uno solamente una cuarta parte del costo del proyecto
e) En algunos casos enriquece los vínculos de los migrantes con sus familiares
y comunidades.
Existe una coincidencia muy extendida entre todos los actores
involucrados en el Programa IC 3X1 en considerar a éste como
altamente exitoso, de muy buenos resultados y de amplia aceptación
entre los beneficiarios.
Ante los programas gubernamentales es común encontrar abundantes opiniones
críticas bien sea que partan de razones fundadas o de una animadversión per se,
simplemente por el solo hecho de provenir de las instituciones oficiales. No fue el
caso del Programa IC 3X1 cuya imagen positiva la encontramos en todos los lados
visitados, siendo solo testimoniales los casos donde hallamos cuestionamientos al
Programa.
La critica más extendida y posiblemente la más importante se centró en señalar lo
tardío del inicio del Programa y por tanto el poco tiempo que hubo para difundirlo,
integrar los expedientes técnicos, entregar las propuestas y esperar su aprobación
para poder ejecutar las obras, reduciéndose mucho el periodo en que éstas
debieron realizarse.
Además, en términos generales el lapso que SEDESOL a nivel federal se tardó en
autorizar los proyectos –salvo excepciones puntuales- fue considerado excesivo
pues en promedio, esa instancia se demoraba de dos a tres meses en regresar a
los estados las respuestas de aprobación. Y en ello cabe destacar que pudimos
observar como una constante el que la organización de los expedientes desde los
39
estados contaba con bastante orden y se cumplía escrupulosamente con los
requisitos solicitados lo que nos lleva, como equipo de evaluación, a señalar de
nuevo la necesidad de que se valore otorgar un margen mayor de actuación a
SEDESOL en los estados para autorizar, cumpliendo con las normas establecidas,
al menos los proyectos que se ajusten a un determinado monto ($ 500,000) entre
los cuatro participantes y que cumplan de manera puntual con los criterios exigidos
en el Programa, por ejemplo:
a) Que se ubiquen en microrregiones.
b) Que tengan un sentido directo de combate a la pobreza como serían los
casos de proyectos productivos, de generación de empresas sociales y
empleo.
c) Que estén destinados a resolver problemas de infraestructura social básica
como agua potable, electricidad, drenaje, centros de salud.
d) Que cuenten con el apoyo explícito de recursos de migrantes.
e) Que tengan un número significativo de beneficiarios de acuerdo a las
dimensiones del municipio de que se trate, bien sea de usuarios directos o
potenciales como sucede con los casos del establecimiento de centros
educativos o de salud.
Regresando a la idea original con que iniciamos este punto, es importante
considerar que todo mundo valora como positivo el diseño de un Programa que
busca rescatar la aportación de los migrantes para realizar acciones de combate a
la pobreza en sus localidades de origen; que el Programa al menos en su definición
y propósitos trate y promueva el rescate de iniciativas sociales y dé un margen de
acción, responsabilidad y compromiso a los ciudadanos, para que éstos se
involucren plenamente como protagonistas de las políticas públicas que los ponen
en coordinación con diferentes instancias y niveles de gobierno.
40
Bajo estas grandes consideraciones, podemos concluir cuáles fueron las razones de
los distintos participantes para valorar como exitoso y muy bueno el Programa IC
3x1. Estas en síntesis fueron:
a) Para los servidores públicos de SEDESOL a nivel central. Generar un Programa
donde la participación ciudadana es importante y donde los recursos que se
puedan captar de los migrantes se orienten a combatir la pobreza y a revertir
condiciones de desigualdad y marginación. Dar espacios de participación social
mediante políticas públicas que rescaten las iniciativas y la disposición ciudadana
para actuar alrededor de sus necesidades y problemas específicos. Dejar atrás
políticas asistenciales o paternalistas en las que el Estado se vuelve el eje central
del desarrollo y los ciudadanos sólo son considerados como los destinatarios de los
planes y proyectos diseñados desde el ámbito del gobierno.
b) Para los funcionarios de SEDESOL en los estados. Además de compartir en
general las ideas expresadas en el inciso anterior, como ejecutores directos de
la política y por el vínculo que tenía con los ayuntamientos y comunidades,
consideran que un programa de la naturaleza de IC 3X1, genera retos mayores
en su trabajo pero al mismo tiempo formas de coordinación e integración con
los ciudadanos, lo que les permite valorar más de cerca la efectividad de su
trabajo y la eficiencia como tal del Programa.
En general desde las instancias estatales se considera que un programa como
el que evaluamos exige de los ciudadanos un nivel importante de compromiso,
colaboración y responsabilidad, siendo por tanto diferente a otros impulsados
desde SEDESOL como el de Estatales por Demanda o el Programa de Empleo
Temporal, en el que los beneficiarios están más a la expectativa de lo que las
instancias de gobierno puedan ofrecerles y no de lo que ellos puedan crear.
41
c) Desde los Ayuntamientos. El Programa les permite extender el presupuesto
del municipio ya que al lograr la autorización de los proyectos de IC 3X1
ellos solo deben aportar una cuarta parte del costo de las obras; así en
general señalaron que el Programa se convertía en una alternativa para
realizar mayor obra pública al tiempo que involucraban a los vecinos,
promoviendo y estimulando la acción ciudadana.
Bajo estas premisas, dependiendo de la efectividad de la gestión y la
organización municipal, luego de los beneficiarios directos de las obras, los
ayuntamientos son los más complacidos con lo logrado; pero, también las
diversas instancias de gobierno obtienen una importante legitimidad ante los
ciudadanos que por lo regular se expresan muy satisfechos de las obras
realizadas.
d) Los beneficiarios.
Generalmente consideran que las obras realizadas se
refieren a necesidades básica que contribuyen a solucionarles determinados
problemas, bien se trate de servicios esenciales o de proyectos que cubren
con sus intereses colectivos de acuerdo a expectativas sociales y culturales.
En general los beneficiarios señalaron las dificultades de lograr la colaboración
del 100% de sus compañeros y la renuencia o falta de disposición para
cooperar de algunos de sus vecinos; pero que, por regla general, luego de que
la gente se entera del Programa la disposición para participar es amplia y el
inicio de los trabajos contribuye a vencer algunas resistencias de los menos
convencidos.
El grado de aceptación con las obras es muy alto. Fueron muy escasas las
quejas que escuchamos acerca de la calidad de las obras o problemas
generados por éstas; por el contrario la gente mostraba un gran optimismo con
42
lo realizado y estaba dispuesta a seguir participando. Incluso fueron constantes
las opiniones en el sentido de que el Programa se extendiera y que contara con
más recursos.
e) De gente de las comunidades. Por lo reducido del tiempo para realizar la
evaluación fueron pocas las opiniones que pudimos rescatar de personas
que, no siendo beneficiarios directos, pero conociendo las obras realizadas,
opinaban positivamente de lo logrado, por tanto estaban interesados en
conocer acerca del Programa o de la modalidad bajo la cual se había
realizado.
Para los beneficiarios directos o para la gente cercana a ellos, el Programa
tiene un “sentido de contagio”. La experiencia inmediata motiva a continuar
por ese camino como nos lo expresaron muchos de los ciudadanos
participantes o a lograr algo similar entre quienes por el momento solo se
enteraron de las obras realizadas. Insistimos, la aceptación ciudadana fue muy
grande y la calificación que sobre el Programa hicieron fue muy alta, y en ello
un aspecto importante a valorarse fue una convicción extendida en el sentido
de que “todos tenemos que poner de nuestra parte”, “si vamos a salir
beneficiados algo tenemos que dar”, “cuando se ven los resultados y los
recursos se manejan con honestidad la gente si colabora”.
Finalmente, solo un punto fue expresado por los beneficiarios como crítica al
Programa “que nos dejen hacer con nuestro dinero las obras que nosotros
consideramos necesarias”. “Si nosotros aportamos debe aceptarse que el que
paga manda”.
Para ubicar estas afirmaciones en la dimensión que les
corresponde es importante señalar que en un porcentaje altísimo las obras
realizadas fueron las propuestas ciudadanas o las gestionadas por los
municipios con la anuencia de los beneficiarios, de ahí que la expresiones arriba
43
indicadas se refieren más a comentarios que denotan “principios” y no tanto
obstáculos a los que tuvieron que enfrentarse. En particular estos puntos de
vista los encontramos cuando las obras propuestas se referían a iglesias.
Por todo lo anterior se le da una alta calificación al Programa y en general se le
ubica en un rango de bueno a excelente (opción que no estaba considerada en las
encuestas). No obstante ello se reconoce también que es en general un Programa
que más que nada contribuye a mejorar la infraestructura y el establecimiento de
servicios (desde básicos, de ornato, hasta suntuarios) pero que como tal no
repercute en los bolsillos de los beneficiarios. Se considera que el Programa más
que combatir la pobreza ayuda a mejorar la calidad de vida “¡Imagínese, llevaba
53 años mi vida sin luz: no es lo mismo caminar en estas calles que en el lodazal!”
Pero, en contraste se nos habló de casos extremos en donde la gente ahora tiene
energía eléctrica y agua, pero se señala que no cuenta con los recursos necesarios
para pagar dichos servicios y que lo más seguro es que se los corten.
7. En cuanto al tipo de obras a realizar por el Programa
En esta fase pudimos apreciar lo que desde un principio se nos señaló en SEDESOL
como problemas o dificultades para apoyar determinadas obras, como han sido los
casos de los arreglos, acondicionamiento o construcción de iglesias y panteones.
Cabe destacar que este punto a pesar de que continuará siendo polémico al no
ubicarse claramente la inversión en obras básicas y de combate a la pobreza, es
necesario destacar la importancia que cultural, sentimental e ideológicamente
tienen para los beneficiarios, considerándose además lo siguiente:
44
a) En las Reglas de Operación no estaba prohibida la realización de este tipo
de obras e incluso en alguno de los casos evaluados se trataba del rescate
de un bien cultural e histórico de al menos el siglo XVIII (probablemente
para el que deberían buscarse otras alternativas). También nos señalaban
que estos proyectos bien cabían en el rubro de obras comunitarias.
Contradictoriamente con la apreciación anterior podemos mostrar un caso
que observamos en Zacatecas, junto a una obra de remodelación de iglesia
y construcción de un dispensario médico corría en el mismo poblado a cielo
abierto el drenaje, y además en amplia conexión con ganado bovino
estabulado dentro del mismo poblado, todo ello con su gran cauda de
problemas para el ambiente y la salud.
¿Cómo establecer mediante
consenso cuáles deben ser las prioridades y en qué orientar los recursos de
los distintos participantes? (se anexan fotos).
b) No es posible imponer a los aportantes de los recursos -migrantes o
ciudadanos- el destino de los mismos. Es evidente que se pueden hacer
sugerencias, orientaciones e incluso inducir a través de los apoyos las tareas
a realizar. Por ejemplo el Programa podría establecer tarifas de apoyo para
las obras según el tipo de que se trate. Las obras donde el interés sea
comunitario y no como parte de prioridades municipales o de planeación
estatal o federal, los beneficiarios tendrían que aportar el 50% y además
realizarse esas obras siempre y cuando se contara ya en la localidad con
servicios básico como agua, drenaje y electricidad.
45
8. Los Ayuntamientos como pieza clave del Programa
En términos generales podemos considerar que, luego de una aprobación tardía de
las Reglas de Operación para el Programa, tan pronto como éste fue anunciado en
los estados, tanto las respectivas instancias de SEDESOL como los COPLADE,
actuaron con prontitud para darlo a conocer en los municipios. A partir de ese
momento
dependió
de
la
agilidad
y
la
gestión
municipal
su
posible
aprovechamiento (en muchos ayuntamientos no se enteraron del mismo, a veces
por no acudir a las invitaciones que se les formulaban).
Cabe destacar que para el Programa los Ayuntamientos son la pieza clave, ellos
deben decidir cómo aprovechar mejor su presupuesto, cómo ponerlo en juego en
relación a los programas federales y estatales, cómo rescatar las propuestas
ciudadanas o promover las obras prioritarias entre los vecinos de su demarcación,
cómo rescatar los aportes de los beneficiarios e involucrarlos en las políticas
públicas y cómo vincularse y aprovechar la organización social para potenciar la
actividad municipal.
Así, en un Programa que busca estimular las iniciativas ciudadanas, los
ayuntamientos sin ser la única instancia de la administración pública para este
propósito, se convierte en la principal instancia para hacerlo, de ahí la importancia
de la asesoría y apoyo que desde SEDESOL y los COPLADE estatales pueda
brindarles a los ayuntamientos.
9. Sobre la pertinencia de los proyectos.
Entre los criterios empleados por parte de SEDESOL en los estados para aprobar
los proyectos y promoverlos ante las instancias centrales de esa Secretaría,
46
destaca la verificación en campo de la necesidad real de las obras.
Este
mecanismo presenta grandes ventajas ya que mediante el mismo es posible
valorar si existen otras necesidades sociales de carácter más urgentes o que se
refieran a acciones prioritarias, brindando así la posibilidad de estimular ante la
población su posible ejecución. Lamentablemente esta forma de trabajo no es la
más extendida.
10. Sobre la cancelación de proyectos.
En términos generales fueron pocos los proyectos ya autorizados que no se
pudieron ejercer y cuando esto ocurrió, la razón principal fue que los beneficiarios
al final no reunieron sus aportaciones. También sucedió que los ayuntamientos al
no tener una planeación adecuada carecieron de los recursos suficientes para
hacer frente a los compromisos contraídos, teniendo que señalar ante los
beneficiarios la posposición de las obras sin necesariamente presentar los motivos
de la cancelación. Muchos proyectos ya no fueron realizados porque el recurso se
acabó.
En pocos de los casos observados la razón de la suspensión de un proyecto se
debió a la falta de recursos federales o estatales6. Ello es comprensible dado que
se trata de instancias que, a diferencia de los ayuntamientos, cuentan con un
mayor nivel de planeación, organización y administración de los recursos. Además
debe considerarse en ello que, para aprobar los proyectos SEDESOL, primero éstos
deben pasar por un procedimiento que se ajusta a normas de la administración
pública y la integración de un expediente técnico riguroso, por lo que es difícil que
desde esas instancias se dé el caso de que se anule una obra ya autorizada, pues
para ello tendrían que presentarse causas extraordinarias.
6
Hubo un caso en Veracruz donde se nos informó de la interrupción de la obra por falta de
recursos -estatal y federal- y seis mas en Juchipila, Zac.
47
No obstante que el porcentaje de proyectos autorizados no ejercidos es muy bajo
y no representa un problema, lo cierto es que una oportuna planeación en
términos de tiempos permitiría sustituir proyectos no ejercidos por otros aprobados
de manera provisional en cada estado (digamos entre un 5 y 10%), logrando con
ello ejercer todo el presupuesto destinado al Programa, pues es de considerarse
que habiendo una importante demanda para el mismo deben buscarse las
alternativas que permitan aprovechar totalmente los recursos presupuestados.
11. Sobre el avance de las obras.
En cuanto a los informes acerca del avance de las obras nos encontramos que en
términos generales no hay bitácoras detalladas de las fases realizadas; no obstante
ello, hay mecanismos a través de los supervisores de campo adscritos a SEDESOL
y de otros funcionarios de los gobiernos estatales, así como informes internos en
los ayuntamientos, que dan cuenta del desarrollo de las obras.
Adicionalmente debe contemplarse que hay proyectos que por su reducido alcance
y ejecución no requieren o demandan de informes detallados. En muchos casos
los avances son evidentes y los propios ciudadanos constatan los trabajos
realizados, al tiempo que pueden estimar lo que falta para concluir las obras. Por
ejemplo, en un trabajo de pavimentación, todos los involucrados, sin necesidad de
que existan informes periódicos de las obras, observan y valoran lo realizado,
estiman fácilmente cuántos metros faltan, si el nivelado y aplanado de las calles ya
se realizó y si se hizo de manera correcta.
Con lo anterior queremos señalar que en la mayoría de los casos que pudimos
observar, tanto por sus dimensiones como por los montos económicos para su
ejecución, no era necesario ni existía razón alguna para exigir la presentación de
48
informes periódicos detallados de los avances. Para el efecto consideramos que
es suficiente contar con formatos preestablecidos según el tipo de obra, para que
los responsables de los comités ciudadanos indiquen lo logrado hasta el momento
de llenar ese reporte.
De manera sencilla el formato deberá contener los siguientes datos: obra, monto
presupuestado, fecha de inicio, tareas principales ejecutadas (descripción
aproximada. en unidades de medida cuando sea posible), trabajos que faltan por
realizarse, tiempo en que se piensan ejecutar y, finalmente, alguna consideración
sobre el manejo presupuestal si lo hubiese u observación complementaria.
La idea en este punto es simplificar los informes y hacerlos acordes a la magnitud
y características de las obras que se realizan para poder cumplir con esta tarea de
supervisión de acuerdo a la naturaleza del trabajo, ya que de lo contrario solo
queda anunciada como una obligación que en realidad no se cumple. O sea, se
trata de ajustar esos informes a la realidad, ya que por ejemplo cuando se refiere
a obras en las que intervienen contratistas éstos tienen que presentar ante los
municipios bitácoras en las que detallan el desarrollo y avance de las obras.
Finalmente en este punto cabe destacar que para el ejercicio del PIC 3X1 del año
2002 se presentan problemas con los informes finales de la obra ya que por el
tardío ejercicio presupuestal a la fecha (marzo 2003), todavía hay obras que no se
han concluido.
12. De la aportación de los migrantes o los ciudadanos
Sobre la aportación que en este Programa los beneficiarios deben entregar para la
ejecución de los proyectos, trátese de migrantes o ciudadanos de los lugares
49
donde se realizan las obras, en términos generales podemos considerar que, tanto
desde las instancias de gobierno como por parte de los propios ciudadanos -con
algunas salvedades que después señalaremos- coinciden en valorar que:
a) El tener que entregar una aportación hace que los ciudadanos tomen
una actitud y una responsabilidad frente a la obra, tanto en términos de
su apropiación como en el cuidado y futuro buen uso de la misma.
b) Rompe con una idea paternalista de la acción de gobierno, generando
un sentido de coparticipación entre funcionarios y ciudadanos (quienes
no están solo a la espera de lo que se les pueda brindar).
c) Los problemas deben ser resueltos mediante acciones coordinadas en
donde los ciudadanos no pueden ser meros espectadores o críticos
pasivos, ni tampoco las instancias de gobierno pueden hacer lo que se
les ocurra sin tomar en cuenta a los ciudadanos.
d) Amplía el margen de acción de las obras municipales a ejecutarse;
siendo del conocimiento general que, la ciudadanía valora en general
como positivo el desempeño de un gobierno por las obras tangibles que
realiza, en especial por la introducción y establecimiento de los servicios
públicos.
No obstante lo anterior, también nos encontramos opiniones en el sentido de que
las obras que en general se realizan con el Programa: servicios básicos como agua
potable, drenaje, pavimentación, arreglo de escuelas, centros de salud y otras,
deberían ser ejecutadas y financiadas con el dinero que los ciudadanos aportan
mediante sus impuestos, siendo una obligación de las distintas instancias del
gobierno su realización y no pedir por tanto otras cooperaciones.
50
13. Conocimiento de los beneficiarios acerca del Programa
Fue notorio que un porcentaje muy alto de los integrantes de los comités de obra
conocían en términos generales y aún con precisión cual era el contenido del
Programa IC 3X1, señalando en particular como se integraban los recursos del
mismo a partir de las aportaciones de los diferentes participantes.
Esta fase de trabajo de campo, más extensa que las anteriores, nos permitió
matizar alguna de las observaciones indicadas acerca de este punto en el pasado
informe, cuando señalamos los casos de la designación de quienes fungirían como
representantes de los comités ciudadanos por parte de funcionarios de los
ayuntamientos. Sin dejar de ser cierto que hubo casos en que se hicieron esos
nombramientos desde de las presidencias, o los supuestos representantes fueron
cooptados de la estructura municipal preexistente; en el panorama general se
concluye que existieron asambleas, juntas, reuniones o diversas formas de
participación ciudadana a través de las cuales se hicieron las elecciones de los
comités responsables de las obras.
Este punto resulta importante en términos de la esencia del Programa, y es que
aunque en líneas generales sus protagonistas a fin de cuentas son los
ayuntamientos, lo cierto es que los ciudadanos (con diferentes niveles de
compromiso e intensidad en la participación) han tenido una actuación activa, sin
que por el momento ello implique amplias acciones colectivas, se trata sobre todo
de representaciones ciudadanas (comités de obras, con presidentes, secretarios,
tesoreros y vocales con participaciones desiguales entre ellos).
51
14. Acerca de la difusión del Programa
La difusión del Programa en gran parte fue impulsada a través de las instancias y
los contactos que las oficinas de SEDESOL en los estados tiene con las autoridades
de las respectivas entidades y con funciones de los ayuntamientos. La promoción
del mismo fue muy reducida en los Estados Unidos de América.
Cabe destacar que luego de la primera difusión de SEDESOL hacia los
ayuntamientos, éstos fueron los encargados, en la mayoría de los casos, de dar a
conocer a los posibles beneficiarios -migrantes en menor proporción y ciudadanos
en general- el contenido del Programa y las posibilidades de participar en él.
Muchos de los beneficiarios hicieron referencia a instancias municipales como
Obras Publicas, Secretarías de ayuntamientos, Desarrollo Social o Económico,
como los conductos a través de los cuales conocieron el Programa. En algunos
casos se les llamaba para entrar en contacto con sus migrantes y a través de lazos
familiares o personales se intentó la comunicación con éstos, al tiempo que se
buscaba la colaboración de los trabajadores que radican en el exterior. En otros
casos se les señaló directamente a los usuarios la posibilidad de recabar
directamente recursos para hacer las obras sociales que requirieron.
En términos generales muy poco se hizo para difundir el Programa a través de los
medio masivos de comunicación. Sugerimos su uso para una segunda convocatoria
incluso recurriendo a medios que se ubican en las principales zonas de habla
castellana en Estados Unidos de América, esto siempre y cuando se amplíe
significativamente el presupuesto del Programa y con ello el número de posibles
beneficiarios y proyectos a ejecutar, ya que 150 millones de pesos y menos de 800
programas son cifras muy cortas frente a la magnitud de los problemas de pobreza
y marginación, y proporcionalmente magnitudes pequeñas ante las posibilidades
52
de aumentar significativamente las aportaciones de los migrantes si se hace uno
de los distintos esquemas que sugerimos en el informe pasado.
53
RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A RESPONSABLES DE
PROYECTOS EN COMUNIDAD
A continuación se presentan las respuestas a las preguntas del cuestionario
aplicado a miembros del Comité de Obra de las comunidades. Se aplicaron 80
reactivos, pero en algunos casos la suma de las opciones de respuesta da más que
80. Esto corresponde a que alguna vez se contestó a más de una opción para la
misma pregunta.
Se entrevistaron un 47.5% de presidentes de obra, un 30% de tesoreros, un
8.75% de secretarios, 7.5% de vocales y 5% de personas que sólo se identificaron
como integrantes del Comité de Obra. Una persona (1.25%), se identificó como
secretario del ayuntamiento (también lo era del Comité de Obra).
El 80% de los entrevistados eran hombres (64 personas) y sólo 16 mujeres (el
20%).
Sus actividades eran muy variadas, sobresaliendo un 30% de personas
dedicadas a los servicios, un 17.5% al hogar (14 de las 16 mujeres), un 15% a la
agricultura y en el resto había de todo. Entre ellos, un cazador de fauna silvestre,
un empresario exitoso, un regidor y un sacerdote. Sus edades fluctuaron de los 21
a los 80 años, estando diez personas por sobre los 60 años.
1. ¿Cómo se enteró del programa?
Esta pregunta tuvo siete opciones de respuesta;
el 69% de los entrevistados
contestó que fue por medio del Ayuntamiento, seguida por la opción de que los
migrantes les habían informado, pero sólo con un 10%.
Otro 10% fue para
"otras" respuestas, dos de las cuales correspondieron a que les informó un Comité
55
de participación ciudadana (COPACI), de Axapusco, Estado de México7 y dos a que
ya conocían el Programa desde antes (por confusión con el Programa 2x1, en
Villanueva, Zacatecas). Un 6% manifestó que había conocido el Programa por
medio de un residente o técnico de SEDESOL
Total de respuestas: 84
2. ¿Sabe en qué consiste el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1?
El 53.8% de los entrevistados manifestó conocer a cabalidad en qué consiste el
Programa, 33.75% dijo que sólo lo conoce parcialmente y el 11.2% informó que
no lo conoce.
Total de respuestas: 80
3. Nombre de la obra
El porcentaje más alto de obras visitadas correspondió a Infraestructura municipal,
con el 63.7%. Le siguió el de Proyectos Productivos, con un 8.7%, luego, con
igual cantidad de obras (5) los de Infraestructura educativa, Infraestructura para la
salud y los Religiosos, con un 6.2%, los Deportivos con un 5% y los Culturales con
2.5%. Hubo una obra que no entró plenamente en las categorías anteriores y se
refiere al parque recreativo "Las Flores" en Nuevo León
Total de respuestas: 80
7
Hubo un caso en Veracruz donde se nos informó de la interrupción de la obra por falta de
recursos (estatal y federal) y seis mas en Juchipila, Zac.
56
4. ¿A cuántas personas beneficia el Programa?
De acuerdo a la información proporcionada por nuestros informantes, en la
muestra se beneficia a 89,646 personas. Tratándose de una muestra de 11% por
inferencia se puede ubicar a cerca de 900,000 personas como beneficiarios de este
Programa (incluyendo a beneficiarios directos e indirectos). A esta cantidad hay
que restarle 280 personas que se espera que vivan en el Fraccionamiento El
Dorado, Mocorito, Sinaloa, que todavía no residen en el mismo.
Total de respuestas: 80
5. ¿Quién elaboró el proyecto?
El 55% de los proyectos los elaboró Obras Públicas del Ayuntamiento, el 10% el
contratista, el 2.5% señaló que fueron ellos mismos, los beneficiarios, quienes
elaboraron el proyecto y otro 2.5% dijo que fue un promotor del gobierno. Un
17.5% manifestó que quienes elaboraron el proyecto fueron "otros". Dentro de
estos otros sobresale Fomento Agropecuario municipal, que elaboró proyectos
productivos en Veracruz y Nuevo León, con un 4.7% del total y otras instancias
municipales con un 2.4%. Con estas cifras, la participación municipal se eleva a
62%.
El INAH por razones legales colaboró con el proyecto de la remodelación de un
templo en Aguascalientes, la Dirección de Obras Públicas del Estado de Zacatecas
hizo el de un camino y otros dos corresponden a nombres que los beneficiarios no
supieron identificar.
Una persona, presidenta del Comité de Obra de una
remodelación parroquial en Aguascalientes, se ostentó como único miembro real
de ese comité, como quien hizo el proyecto y pagó por la comunidad. Esto fue
corroborado por otros beneficiarios.
Total de respuestas: 80
57
6. ¿Quiénes decidieron qué obra realizar?
El 30% de las respuestas fue que quienes decidieron que obra realizar fue una
reunión de beneficiarios o vecinos. El 28.7% manifestó que fue en una asamblea
citada para toda la comunidad.
El 10% de las obras fue decidida por el
Ayuntamiento y el 12.5% fue una decisión de los migrantes. Otro 6.2% dijo que
la decisión había sido por más de una de las opciones, es decir entre migrantes y
asamblea o entre asamblea y vecinos. Un 2.5% de los representantes de obra
manifestó no saber quien había decidido la obra a realizar.
El 10% restante
manifestó que la decisión había estado en "unos directores del PROGRESA", una
sola persona las autoridades eclesiásticas, una asociación civil ex profeso y una
reunión minoritaria de beneficiarios. Estos casos fueron de gente impuesta por el
ayuntamiento, por lo cual ese porcentaje podría agregársele a las decisiones del
municipio.
Agregando datos podemos precisar que bajo diversas modalidades de reunión, las
obras a realizarse las decidieron en el 64.9% de los casos los beneficiarios; si a
esta cifra agregamos el 12.5% que correspondió a la decisión de los migrantes,
tenemos que el 77.4% de las obras ejecutadas la determinaron los ciudadanos lo
que representa un buen inicio del Programa IC 3x1.
Total de respuestas: 80
7. ¿Quién hace el pago que les corresponde a la comunidad?
58
Se respondió que en un 35% de los casos, los pagos los habían hecho únicamente
los propios beneficiarios, y ayudados por los migrantes en un 5% más de los
casos.
En un 13.7% había pagado todo la comunidad sola y ayudada por
migrantes en un 6.2% adicional. Sólo en un 10% de los casos los recursos
los pusieron sólo los migrantes. En un 8.75% de los casos el pago no se había
hecho en el momento de la entrevista y hubo un 8.75% de respuestas diversas
("otro").
Entre estas sobresalen dos obras financiadas por la iglesia, una por el Patronato
de Cerveza Carta Blanca, otra financiada con espectáculos y rifas, otra pagada por
una persona (templo de Aguascalientes), un donativo de un diputado (Asientos,
Aguascalientes) y otro caso en Sayula, Jalisco, donde "no pondrán un peso hasta
ver la obra". De esta manera, hasta el momento en que se terminó el trabajo de
campo, los migrantes habían contribuido en total en un 33.75% de los
casos de Iniciativa Ciudadana 3x1 muestreados. Aunque como observamos
en otro apartado de manera indirecta contribuyeron con el programa sin que sea
posible cuantificar esta aportación.
Total de respuestas: 80
8. ¿Cuánto aportaron sus migrantes (o ustedes)?
Esta fue una contrapregunta de la número 7, pero cuantificada para que fuera más
precisa y nos diera una idea de la aportación real de los migrantes, en las cuentas
de los representantes de obra. Las cifras manejadas para esta pregunta por los
responsables de obras fueron muy variadas y confusas: daban una cifra y luego
otra y finalmente decían que no estaban seguros y que aún no terminaban de
juntarla.
En
escasas
ocasiones
se
aportó
realmente
la
cuarta
parte
correspondiente a beneficiarios o comunidad.
59
Hubo casos, como Tlaxcala y Guerrero, donde los Ayuntamientos manifestaron no
tener recursos y que habían pedido a los beneficiarios y migrantes poner la parte
correspondiente al municipio. Por el contrario, un municipio del Estado de México
manifestó que sólo pidió colaboración a los usuarios en mano de obra, no bien
cuantificada. Hubo una denuncia, en Zacatecas, de presupuestos "inflados" donde
los beneficiarios y sus migrantes acababan por no poner ni un centavo.
Para esta pregunta hubo muchas respuestas que daban más de una opción, es
decir que la aportación correspondiente a la comunidad era compartida por varios
actores. Hubo 6 cuestionarios en blanco, 9 que dijeron no saber y los otros 65
distribuyeron sus respuestas de la siguiente manera: 25.8% afirmaron que la
cantidad la aportaron los migrantes; 35.7% que fue aportada por la
comunidad y 34.5% por los beneficiarios. Cuatro respuestas fueron "otras", donde
sobresalió que sólo se aportó trabajo.
9. ¿Cuánto aportaron?
Esta pregunta se dividió en cuatro posibles respuestas independientes, para
estimar si la gente ubicaba el apoyo económico de las tres partes restantes. La
respuesta No sabe (de ningún participante), se llevó el 37.9% del total. El 44.3%
declaró reconocer aportes del Municipio; al gobierno del Estado lo reconocen como
aportante el 50.6% y al gobierno federal vía SEDESOL lo ubican el 51.8% de los
contestantes. En 5% de los cuestionarios la pregunta quedó en blanco.
Total de respuestas: 149
10.
¿Cuándo se inició la obra?
60
En julio de 2002 se iniciaron las obras de Iniciativa ciudadana 3x1 en la muestra
estudiada, con dos obras (2.5%).
En agosto hubo el inicio de una obra, en
septiembre de siete (8.75%), en octubre se iniciaron 21 (26.3%), en noviembre 20
(25%) en diciembre 18 (22.5%) y otras 2 en enero de este año.
Seis
cuestionarios (7.5%) no contestaron. Como se puede observar de octubre a enero
inició la ejecución de 76.3% de los proyectos, lo que genera muchas de las
dificultades que hemos comentado en los informes anteriores.
11 . Comité ciudadano
La respuesta a la pregunta ¿Se constituyó un comité específicamente para la
realización de la obra? tuvo un 83.75% de respuestas sí (67), 8.8% de respuestas
"no, es el representante de la Colonia" y 7.5% de otras respuestas, entre las que
sobresalen que el comité es el Patronato de Carta Blanca, el Comité del niño
Fidencio y otras dos asociaciones civiles, todas en Nuevo León. La conformación de
los comités que en algunos aspectos solo formalmente implican una amplia
participación ciudadana aunque en general concentrada en representantes.
12. ¿Cómo se eligió el Comité de Obra?
A esta pregunta, el 3.8% respondió que no supo como se eligió el Comité. El
11.25% dijo que los puso el Ayuntamiento, el 37.5% dijo haber sido electo por sus
vecinos y el 33.75% por una asamblea comunitaria. Esto significa que más del
70% de los Comités fueron electos democráticamente. 12.5% fueron electos de
otras formas, como un 5% que fue designado por los paisanos y otros por grupos
parroquiales, por una delegación del SNTE e incluso por gente de SEDESOL
(Programa Oportunidades, Zacatecas).
61
13.
¿Quiénes lo integran?
A esta pregunta, el 86% respondió que una estructura formal de varias personas:
Presidente, secretario, tesorero, vocales, aunque con frecuencia señalaron que el
único que se ocupaba era el entrevistado, mayoritariamente presidente de obra.
Otro 6.3% dijo que sólo había presidente y tesorero y otro porcentaje igual
manifestó no saber como se integraba el Comité del cual era miembro.
14.
¿En qué consiste la participación del Comité?
Aquí, la mayoría (58.7%) contestó que ellos vigilaban que se hiciera bien la obra, y
eran los encargados de contactar a los migrantes, cobrar a los vecinos, estar en
contacto con el Municipio y tomar decisiones. El 21.25% sólo vigilaba la obra,
11.25% sólo se ocupaba de cobrar y un 5% sólo hacía trámites y otras labores
como pagos y depósitos. Dos personas (2.5% de la muestra) confesaron no saber
cual era su función.
15. ¿En cuánto se presupuestó la obra?
El 70% de los entrevistados dijo saber el monto total de la obra, y proporcionó una
cifra que no siempre fue igual a la registrada en el listado de proyectos que nos
proporcionó SEDESOL federal en agosto del 2002, y en ocasiones tampoco era
igual a la que tenía la Delegación de SEDESOL. Los montos señalados por estos
56 representantes suman $ 36 119 607. El 21.25% de los entrevistados dijo no
saber montos, el 5% dijo haberlo olvidado y el 3.7% no respondió.
62
16. ¿Cree que este costo es adecuado?
El 52.5% consideró adecuado el monto total asignado a la obra. El 15% dijo que
no sabía y un 11.25% manifestó que no podía contestar. Otro 11.25% piensa que
va a faltar dinero y 7.5% cree que va a sobrar (el presupuesto está inflado).
17. ¿Quién ejecuta la obra?
Ante esta pregunta el 53.75% de la muestra señaló que un contratista, el 37.5%
dijo que el ayuntamiento, un 3.75% mencionó que las obras eran ejecutadas por
ellos mismos, el mismo porcentaje dijo que no sabía y un camino se dijo que lo
ejecutaba Obras Públicas del Estado de Zacatecas.
18. ¿Quién decidió la instancia ejecutora?
Ante la pregunta de quien tomó la decisión, la mayoría (37.5%) dijo que el
ayuntamiento; el 23.75% dijo que entre todos, incluso él mismo; un 11.25% de las
instancias ejecutoras fueron decididas por los mismos comités (5 de Guerrero y 5
de Zacatecas) y el 2.5% de los dirigentes declaró no saber. Otra respuesta fue
que la decisión la tomó el propio Gobierno del Estado. En Guerrero se señaló a un
Ingeniero (Héctor Barenka) como una persona arbitraria e impositiva que obligó a
un comité a asignar la obra a un contratista propuesto por él, quien por cierto,
está cobrando los materiales muy por arriba de su valor. Este mismo ingeniero fue
63
muy mencionado en varias comunidades de Guerrero, donde dijeron no haberle
permitido manipularlos ni engañarlos8.
19. ¿Ha habido alguna interrupción en la obra?
El 57.5% de la muestra dijo que no había tenido interrupciones. El 32.5% dijo que
sí; el 7.5% manifestó que en el momento de la entrevista la obra aún no
comenzaba y el 2.5% no contestó.
20. ¿Por qué razones?
El mismo 57.5% que no tuvo interrupciones lógicamente no contestó esta
pregunta. Del porcentaje que sí tuvo interrupciones, un 21.25% dijo que porque
faltó dinero, un 10% que porque llegaron las lluvias; un 2.5% dijo que por
irresponsabilidad del contratista; un informante señaló que porque no llegaron las
máquinas necesarias y el 6.25% dio razones variadas como: que se venció la
licencia del INAH, que no le han dado importancia a la obra por ser pequeña, que
la gente no quiere "soltar el dinero" por desconfianza con el ejecutor, que la CFE
puso más trámites; e incluso un caso, en el Estado de México, donde los vecinos
tomaron el material para hacerle bardas a sus casas.
21. ¿Cuánto tiempo se programó para realizar la obra?
El 80% de los representantes de obra saben la fecha programada para terminar la
obra; el 15% no lo sabe y uno no contestó.
8
Este es uno de los pocos casos en que encontramos expresiones de malestar por la participación
de funcionarios o inconformidad social por la realización de la obra.
64
22. Fecha calculada para terminar la obra
Esta pregunta tenía por objetivo saber las fechas probables de término de obras
para poder evaluar la calidad de las mismas y el grado de satisfacción de los
usuarios o beneficiarios. Las fechas probables para concluir las obras fluctuaron
entre un 30% para diciembre de 2002, un 10% para enero de 2003, el 18.75%
para febrero, el 8.75% para marzo y el 2.5% para junio.
No sabe la fecha
calculada el 12.5% de los entrevistados.
23. ¿Quién administra el Proyecto?
El 80% de la muestra de proyectos han sido administrados por los Ayuntamientos.
El 16.25% menciona a diferentes actores como: contratistas, la propia comunidad
a través de sus representantes y los comités.
administran "muchos, del gobierno".
Un 2.5% se quejan de que
Otro 2.5% no sabe y 1 entrevistado no
contestó.
En cuanto a la administración de la obra la participación ciudadana desciende
mucho con respecto a otras acciones en las que intervienen, en ocasiones los
usuarios comentaban no tener deseos de manejar dinero o responsabilizarse de los
gastos.
24. ¿Cómo considera que se lleva a cabo esa administración?
Un 70% de los representantes opina que la administración de los proyectos se
lleva a cabo eficientemente. Un 7.5% dice que la administración es regular y un
5% dice que es mala. No sabe calificarla un 10% y no contestó un 7.5%.
65
25. ¿Se rinden informes de los avances?
Aunque las Reglas de Operación del Programa establecen que se debe rendir
informes mensuales de la marcha de los proyectos, en la práctica esto no ha sido
posible, y con mucha razón. O se trabaja, o se rinden informes tan
frecuentemente. Un 57.5% reconoce que no se rinden informes; un 22.5% dice
que no sabe si se rinden o no y un 8.75 prefiere no contestar. Por su parte, otro
11.2% dice que sí se informa, pero al preguntarle por la periodicidad en la mayoría
de los casos contestaron que a diario, o que era algo que se veía. No existe una
cultura de la información y cuando se la quiere promover, se tiende a exagerar al
pedir informes muy frecuentes.
26. ¿Con qué frecuencia?
Confirmando lo señalado en la pregunta anterior, un 76.2% de la muestra no
contestó esta pregunta. Adicionalmente, el 17.5% dijo que no sabe y sólo un 5%
dio alguna frecuencia: 2.5% fue mensual y el otro 2.5% cada dos o tres meses.
27. ¿Cómo se comprueban los gastos?
Las respuestas a esta pregunta se distribuyeron así:
40% no sabe cómo;
el
18.75% no respondió; sólo el 36.25% dijo que con facturas y el 5% restante
respondió que con listas de raya, o bien que no se comprueban.
66
28. ¿Ha habido algún problema en la realización de esta obra?
El 43.75% de los entrevistados manifestó que su obra ha tenido algún problema.
26.25% dijeron que no se presentaron problemas y otro tanto por ciento
manifestó no saber. El 3.75% adicional no contestó.
29. Si ha habido problemas ¿Cuáles han sido?
Esta pregunta, relacionada estrechamente con la anterior, no fue contestada,
lógicamente, por el 57.5% que no expresó tener problemas. Las razones de sus
problemas se distribuyen en falta de dinero de los beneficiarios o de los migrantes:
10%; de dinero del municipio: 8.75%; desconfianza de la gente, que finalmente se
manifiesta en no querer pagar su parte: 3.75%; tardanza en la ejecución de la
obra: 3.75%; y un 10% atribuyó sus problemas a razones diversas como: altos
costos de las obras, abandono del contratista, falta de pericia de los trabajadores,
e incluso falta de recursos de ambos gobiernos (federal y estatal), en Veracruz.
30. ¿Cuál fue la aceptación del Programa por la comunidad?
El Programa Iniciativa Ciudadana ha sido un éxito en cuanto a su
aceptación: el 88.75% de la gente lo califica como bueno, señalando con
frecuencia que es muy bueno y excelente. El 1.25% (1 caso) no contestó,
otro 1.25% dijo no saber, el 7.5% dijo que el Programa era regular y sólo un caso
(1.25%) dijo que la aceptación del Programa por sus beneficiarios fue mala ya que
el contratista abandonó la pavimentación que estaba haciendo en Nuevo León.
67
31. En caso de que la aceptación fuera regular o mala señale las razones
Sólo el 13.75% de los entrevistados contestó esta pregunta. De estos, el 7.5% de
la muestra adjudicó sus razones a que la comunidad tiene que pagar y 2.5% a que
la comunidad es poco participativa. En un caso (1.25%) se señaló que porque la
obra no tiene la calidad necesaria ya que quedó inconclusa, otro porcentaje igual
lo atribuyó al desvío de recursos por parte de los usuarios y otro 1.25% no
pudo dar razones.
Evaluación del Programa
32. ¿Cuáles son las ventajas del Programa?
La respuesta más numerosa fue que pueden hacer más obras de beneficio
comunitario, con un 41.25%. Le siguió con un 27.5% el que les sale más barato.
23.75% dio otras razones como: que sólo así se cuidarán las obras, que los
impulsa a unirse por el bien común, que así aportan los migrantes, que sólo con
este programa se hacen obras para las comunidades pobres, que así el Gobierno
puede hacer más labor y otras. El 6.25% no sabe y un 1.25% no contestó.
33. ¿Cuáles son las dificultades para operarlo aquí?
En cuanto a dificultades, el 28.75% dijo que no había ninguna, el 13.75% dijo que
no sabía y el 27.5% no contestó. Este conjunto hace el 70% de los entrevistados.
Del 30% restante, las respuestas más frecuentes fueron con un 12.5% que la
comunidad tiene poca capacidad de juntar su parte de dinero y con el 11.25% que
el Comité gasta mucho tiempo y dinero (viajes de trámites, llamadas a Estados
Unidos y a las dependencias oficiales) que nadie les repone. Las otras respuestas
versaron sobre desconfianza de la gente, tanto para con las obras como que no
68
querían que se supiera que tenían familiares en Estados Unidos y dificultades para
convencer a los migrantes de que apoyen.
34. ¿Qué cambios deben hacerse al Programa?
El 50% de los entrevistados opinó que no hay que hacerle ningún cambio al
Programa, el 15% no contestó y un 12.5% adicional dijo no saber qué proponer, lo
que hace un conjunto de 77.5% de representantes locales que no se interesa por
proponer algún cambio o que en general están de acuerdo en la manera en que
viene operando. El restante 22.5% solicita: que le den facilidades a la comunidad
para hacer su pago (4%), que haya una especie de procuraduría donde los
beneficiarios puedan presentar quejas y que los escuchen, que si sobran recursos
los dejen ejercerlos en complementos de obras (esto es frecuente en algunos
estados como México y Zacatecas.
La queja es de Aguascalientes), que los
recursos lleguen a tiempo y que haya más proyectos productivos apoyados.
35. ¿Qué calificación le daría usted al Programa?
Esta pregunta es una contrapregunta de la pregunta 30, ahora personalizada.
Consistentemente, el 86.25% de los entrevistados lo calificó como bueno, el 5%
como regular, 1.25% como malo y 1.25% en blanco. Con estas respuestas se
reafirma la opinión positiva hacia el Programa y su amplia aceptación.
69
Comunidad y participación ciudadana
36. Número de habitantes de esta comunidad
De acuerdo a las respuestas de 68 de los entrevistados, sus comunidades suman
237,353 ciudadanos.
Esto da una media cercana a 3,500 habitantes por
comunidad, pero toda vez que entre estas localidades se incluye una región de
80,000 habitantes, la estimación más adecuada sería de 2,350 habitantes por
localidad atendida por el Programa.
37. Tipo de localidad
En cuanto al tipo de congregación habitacional, 3.75% no contestó. El 41.5%
restante fueron consideradas comunidades, el 20.7% ejidos, el 15.6% cabecera
municipal y el 22% se distribuyó entre 8.75% de colonias populares urbanas y el
resto localidades rurales. De esta manera, la atención al medio eminentemente
rural fue del 74% y al urbano de aproximadamente 26%, incluyéndose en este
caso una localidad como Cuautitlán, fuertemente urbana, pero cuyo proyecto
visitado era una obra fuera de la mancha urbana.
38. Tamaño promedio de las parcelas
El 30% de los representantes de las localidades visitadas declaró que éstas tienen
acceso a tierras de cultivo.
El tamaño promedio de las parcelas es de 3.57
hectáreas. Cabe destacar que en la medida en que los proyectos se realizaron
básicamente en las zonas urbanas aunque de muchas poblaciones en tres cuartas
partes de las muestras rurales, los datos relativos a la tierra y la agricultura
quedaron en segundo plano.
70
39. Actividades principales de la localidad
La agricultura se declara como la principal actividad del 37% de las localidades.
Adicionalmente, un 21.25% declara como sus dos actividades principales a la
agricultura y a la ganadería y 6.25% más a la agricultura con servicios y con
forestería, aunque esta última actividad sólo se presenta en un caso. De esta
manera, la agricultura sigue siendo la actividad laboral principal para un 64.5% de
las localidades muestreadas.
Para un 10% de los entrevistados la principal
actividad de su localidad son los servicios y para 3.75% adicional éstos son una
actividad importante.
Para otro 7.5% las actividades principales se distribuyen
entre la pirotecnia con un 3.75% del total, 2.5% son exclusivamente ladrilleros y el
resto son obreros y trabajadores de la construcción.
40.
¿Cuáles son los principales problemas de la comunidad?
El 35% de los entrevistados ubicó como el principal y único problema de su
localidad la falta de fuentes de trabajo.
Adicionalmente, y junto a otros
problemas, 33.75% también señalan la falta de fuentes de trabajo como un
problema grave de su localidad. De esta manera, casi un 70% reconoció a éste
como el problema fundamental que padecen. Un 5% señala como único problema
de su lugar de residencia a la delincuencia y la delincuencia se menciona, con
otros problemas, en un 18.75% adicional de los casos.
A su vez, la emigración se menciona como el único problema del 3.75% de las
localidades, las que declaran que se están quedando deshabitadas y, junto con
otros problemas, en un 17.5% adicional. El 20% definió a la pobreza o falta de
recursos como el principal o uno de los principales problemas de su localidad. Un
5% de los entrevistados ubicó como principal problema el que los productos del
71
campo no tengan precio y otros, la falta de apoyos al campo. De acuerdo a la
información de este estudio, con mucho el principal problema manifestado es la
falta de fuentes de empleo, seguido de la delincuencia, de la emigración, la falta
de recursos y de los precios no rentables para los productos agrícolas y la falta de
apoyo al campo. Nueve formularios tuvieron esta pregunta en blanco.
41.
¿Cuáles son los principales servicios que se requieren
en la
comunidad?
El 10% de los entrevistados manifestó que sus localidades sólo requieren
pavimentar caminos o calles; otro 13.75% menciona esto mismo junto con otras
necesidades. El 8.75% menciona drenaje como única necesidad, pero un 17.5%
adicional incluye drenajes entre sus principales carencias.
El 7.5% solicita
introducir o ampliar los servicios de agua potable como único servicio requerido,
pero un 17.5% más menciona esta necesidad junto con otras. El 5% requiere
centros de salud; porcentaje igual pide policía o servicios de seguridad y otro 5%
demanda aulas y servicios escolares.
Un 3.75% solicita ampliación de la red
eléctrica. Un 7.5% no respondió.
42. ¿Quién debe resolver estos problemas?
El 43.75% de los entrevistados manifestó que deben ser las autoridades junto con
los pobladores de la localidad quienes tienen que resolver sus carencias y
problemas.
Un 23.75% atribuyó esta responsabilidad exclusivamente a las
autoridades.
El 12.5% no contestó y el 10% opinó que sólo la comunidad. El
72
2.5% dijo no saber quien y el resto se distribuyó entre la familia, algún nivel de
gobierno o hasta los migrantes.
43. ¿Están unidos en su localidad?
Esta pregunta fue respondida mayoritariamente con sí, en un 82.5%.
Aunque
como observación al responder muchas veces no se ha asegurado enfáticamente
esa afirmación. Sólo un 15% dijo que su pueblo estaba desunido y 2.5% no
contestó.
Información sobre los migrantes
44. ¿Qué cantidad aproximada de personas de esta comunidad trabajan
fuera?
A esta pregunta se respondió de maneras diferentes. Muchos entrevistados no
pudieron hacer un cálculo aproximado y respondieron con "muchos", "miles" o
"pocos". Un 28.75% de los representantes de obra no contestó. Sólo 44 personas
dieron cifras aproximadas, y en su opinión, de sus pueblos han emigrado unas 113
150 personas, lo que da una media de 2 570 emigrantes por localidad9.
45. ¿En qué lugares viven los migrantes?
Según sus cálculos, más del 70% de los emigrados viven en Estados Unidos, cerca
de un 4% en Canadá y el resto son migrantes nacionales.
La gente de una
9
Sobre este punto cabe destacar que incluso la mayoría de los ayuntamientos no tenían esta
información y solo en el mejor de los casos pueden hacer estimaciones algo similar sucede con el
monto de los recursos que los migranres envían al país. los recursos.
73
localidad o municipio por lo regular suele migrar a un mismo lugar o lugares del
extranjero. La mayor cantidad de migrantes de las localidades visitadas emigran a
California (más de un 50%), le siguen en preferencias Texas, Chicago (lugar
favorito de los guerrerenses), las Carolinas (donde emigran los tlaxcaltecas),
Florida, Oregon y Nueva York.
Las actividades a que se dedican allá son variadas. El mayor porcentaje, según la
información proporcionada por nuestros encuestados, se lo lleva la agricultura, con
un 25.8%.
Le sigue el trabajo en restaurantes con 19.6% y con la misma
proporción el trabajo en otros servicios como hoteles.
Como obreros diversos
también labora otro 19.6%, mientras que en la construcción trabaja un 12.4%.
También señalaron que algunos paisanos ya están enrolados en el ejército
norteamericano. De la gente que va a Canadá y a Oregon en Estados Unidos, una
cantidad mayoritaria trabaja en reforestación y otras actividades relacionadas con
la Forestería.
46. ¿En qué mes regresan los migrantes a la comunidad?
Esta pregunta se formuló para saber en qué momentos del año es más probable
encontrar migrantes en sus lugares de origen. El 37.5% no contestó. De los
demás, predominó diciembre como el mes más favorecido por los retornos,con un
55%, aunque se aclaró que prácticamente sólo regresan anualmente los que han
emigrado de forma legal. En enero permanece en sus lugares de origen un 10% y
en noviembre poco más de un 8%. Hubo también como respuesta constante el
que para las fiestas patronales de sus pueblos, pero evidentemente estas cambian
de una localidad a otra.
74
47. ¿Qué organización han constituido los migrantes de la comunidad?
El 31.25% de los entrevistados no respondió esta pregunta y el 5% no supo
contestar. El 23.75% dijo que sus migrantes no estaban organizados y 31.25%
manifestó que pertenecían a uno o más clubes en Estados Unidos.
El 6.25%
mencionó que estaban en proceso de organización, o mencionó a otro tipo de
figura, como una asociación civil en México que colabora con la parte de la familia
que se queda acá.
48. ¿Existe una coordinación entre la comunidad y los migrantes?
El 63.75% de los encuestados dijo que sí había una coordinación. El 7.5% dijo
que no había mecanismos de coordinación y el 2.5% no sabe. El 35% de los
informantes no contestó, lo cual es debido a que hay un porcentaje cercano al
30% de las comunidades que dicen no tener o tener muy pocos migrantes. (ver
pregunta 44) pero ahí no se dan porcentajes. Sin embargo, cabe hacer notar en
ambas preguntas, que mucha gente es renuente a hablar de migración, sobre todo
cuando esta alude a sus parientes o amigos. Hay mucho temor de que los suyos
puedan ser buscados o deportados si se sabe donde están.
49. Si hay coordinación ¿Cómo se da ésta?
El 35% de los migrantes sólo se relaciona con sus familias. Un 12.5% se relaciona
ya sólo con el Ayuntamiento, mientras que un 7.5% lo hace con ambos. Además,
otro 6.25% se relaciona directamente con el Comité de las obras de Iniciativa
Ciudadana 3x1 y un 2.5% con una asociación civil.
75
50. Observaciones
En 64 cuestionarios (80%) hay observaciones de distinta índole. En la mayoría de
los casos éstas tienen que ver con características de la obras, como cantidades y
materiales y en otros casos capturan comentarios adicionales de los entrevistados
que estimamos conveniente recoger, parte de ellos se expresan en el apartado de
observaciones.
76
RESULTADOS DE ENTREVISTAS A AUTORIDADES MUNICIPALES
Como parte del Trabajo de Campo realizado para la Evaluación Externa del
PROGRAMA INICIATIVA CIUDADANA 3x1 2002, en una muestra de 12 entidades
federativas se entrevistó a 35 presidentes u otras autoridades municipales,
correspondientes a las localidades donde se visitaron proyectos, y obras de
localidades de otros 3 ayuntamientos donde no fue posible aplicar cuestionarios a
ese nivel. Las visitas se realizaron entre el 17 de octubre de 2002 y el 25 de
febrero de 2003.
Los presidentes de los municipios visitados fueron hombres en un 94.3%, es decir,
sólo había dos mujeres. El 20% eran ingenieros, 17% eran licenciados, 17%
profesores, 2.8% arquitecto y el 42.85% no tenían profesión. Los partidos a los
que pertenecían eran el PRI, con 45.7%; el PRD con el 22.8%, el PAN con el 17%,
el PVEM con un representante y otro sin partido (por usos y costumbres, en
Oaxaca).
Sus períodos de gestión varían según el estado. Así, considerando los estados
muestreados, Guerrero comenzó en diciembre de 1999 y acabó en el mismo mes
de 2002. Seguramente esto influyó para que las obras del Programa avanzaran
más rápido y en noviembre ya estuvieran terminadas en su gran mayoría.
El
Estado de México cambia sus alcaldes en agosto de 2003 y le siguen Nuevo León
en octubre y Guanajuato, Jalisco y Veracruz en diciembre de este mismo año.
Aguascalientes, Michoacán, Oaxaca, Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas, tienen aún más
de una año de gestión municipal. Muchos de los alcaldes visitados se quejaron de
la brevedad de sus períodos, señalando que "el primer año es para aprender, el
segundo para actuar y el tercero para entregar", lo cual los limita en sus
gobiernos.
77
Los municipios visitados pertenecen: 22.8% a microrregiones, 14.3% a zonas
prioritarias y 62.8% a otras regiones. Cabe hacer notar que en la mayoría de las
presidencias municipales se tiene una idea muy confusa con respecto a estas
clasificaciones. La población de los 35 municipios es de 1 904 402 habitantes, que
se distribuyen en 2773 localidades.
Los problemas principales
El principal problema de los municipios es, sin duda, la falta de fuentes de trabajo
en el campo. El 76.6% de los entrevistados lo señaló en primer lugar. Esto es
consistente con la percepción que al respecto tienen los dirigentes de los Comités
de Obra. La falta de infraestructura le sigue con un 51.4%10.
La emigración es percibida también como un problema muy grave por el 45% de
los funcionarios municipales. La pobreza o falta de recursos es para el 34.3% de
los contestantes un problema que suelen mencionar en segundo o tercer lugar,
seguido por la contaminación, que empieza a preocupar seriamente al 14.3% de
los presidentes. La pérdida de identidad cultural de sus jóvenes, le preocupa al
8.57%. Sólo el 5.7% se preocupa por la delincuencia y la seguridad como uno de
los problemas más graves de su municipio.
¿Cuáles son las tres principales actividades económicas del municipio?
La principal actividad económica de los municipios encuestados fue, para un
68.2% de sus representantes, la agricultura,. Si se agregan los que pensaron que
estaba en segundo o tercer lugar, la agricultura es muy importante para el 80%.
La ganadería es la primera actividad para un municipio, pero actividad secundaria
10
Como se trata de señalar los tres principales problemas, la pregunta puede responderse tres
veces, así que la suma de las respuestas en porcentajes es más que 100.
78
para un 62.8% adicionales. El comercio es muy relevante para el 25.7% de los
alcaldes, la industria para el 11.4% y el turismo para el 5.7%, al igual que las
artesanías.
¿En qué actividades piensa usted que se puede desarrollar más este
municipio?
El 37.1% de los entrevistados piensa que su municipio puede desarrollarse
industrialmente y de ellos, el 20% ve en la industria la primera o única opción de
progreso. El turismo es el potencial para otro 22.8% de presidencias y de manera
principal lo es para un 5.7%. La agricultura continúa siendo la esperanza para un
20%, de los que un 8.57% la ve en primer o único lugar.
Otro 20% de los
presidentes respondió que su potencial está en el comercio; un 17.1% incluyó la
ganadería y de éstos sólo uno (el 2.85%, correspondiente a Landero y Coss, en el
Estado de Veracruz) mencionó a esta actividad y sus productos derivados como la
primera opción para hacer crecer su economía. Los talleres de costura para dar
empleos son la meta de un municipio y otras actividades con artesanías son
importantes para un 8.57% de las autoridades municipales entrevistadas.
Según su opinión ¿cuáles son las localidades más pobres de su
municipio?
Con la intención de saber si el Programa se estaba focalizando a las poblaciones
con más carencias, se preguntó por los nombres de las comunidades más pobres.
Esta pregunta fue respondida dando nombres de localidades por el 77.1% de los
consultados y un 11% adicional señaló que lo eran todas, la mayoría o la mitad.
En algunos municipios, se nos respondió que el problema no era tanto de carencia
de recursos, sino de bajo nivel de vida porque la misma gente no quería o no sabía
aplicar sus bienes para vivir mejor. En Aguascalientes se insistió en este tipo de
79
problemática más de índole educativa o cultural que de pobreza real. En muchos
casos el Programa no se aplicaba en las localidades más pobres de los municipios
visitados.
¿Qué proyectos se están realizando a través del Programa Iniciativa
Ciudadana 3x1 en su Municipio?
Las autoridades municipales visitadas respondieron que en sus municipios se están
llevando a cabo 215 proyectos pero más del 22% de los que se realizaron con el
Programa, se distribuyeron desde un proyecto de captación de agua en Landero y
Coss Veracruz, hasta 30 proyectos en Jerez y Villanueva y 25 proyectos en
Juchipila, todos estos en el Estado de Zacatecas. De los proyectos mencionados,
el 70% corresponden a obras de infraestructura municipal, el 10% a proyectos
productivos, el 6.5% a obras religiosas, el 7.5% a infraestructura relacionada con
la salud y la asistencia a ancianos, el 6% a deportes.
Montos y presupuestos
Con respecto a montos, el proyecto más costoso fue una pavimentación de
carretera en el Municipio de Nochistlán, Zacatecas, con un costo de $ 4, 600,000.
Tres proyectos adicionales de más de millón y medio sirvieron para hacer
carreteras en Zacatecas. Otros proyectos de más de un millón de pesos estuvieron
en Oaxaca, con una ampliación de la red eléctrica; y en contraste, un parque
recreativo en Nuevo León.
invernadero,
un
pozo,
De alrededor de un millón hubo dos iglesias, un
una
plaza
pública,
un
asilo
de
ancianos,
tres
pavimentaciones y la ampliación de una unidad de la Universidad Autónoma de
Zacatecas.
80
Las obras con menos presupuesto fueron una reja de un centro de salud en
Tlaxcala con $ 8,000 y otras dos obras de menos de $ 40,000 en Aguascalientes.
El monto total asignado a 10511 de las obras de estos municipios es de $ 52, 241
618 y la media total por cada obra es de $ 502, 323.
De esta manera, la
aportación del Gobierno Federal por medio de SEDESOL fue de $ 13, 060 404 para
105 de los 215 proyectos existentes en los municipios visitados y de $ 124,385 por
proyecto. Si se considera que el presupuesto anual modificado fue de
$109’787,30012 y se le descuenta el 7% de gastos de operación, equivalente a
$7,685.100, la cantidad neta a repartirse en proyectos es de alrededor de
$102,100.000. Los presupuestos federales estimados para los 215 proyectos de
estos municipios ascienden aproximadamente a $26, 742.730, suma que equivale
a un porcentaje cercano al 26.7% de todo el presupuesto del Programa para el
año 2002.
Porcentaje de proyectos en las comunidades más pobres
Según la información proporcionada por las presidencias municipales, el 57.1% de
los municipios no tiene proyectos en las comunidades más pobres. Del 42.9%
restante, el 14.3% tiene todos sus proyectos en las comunidades más pobres del
municipio. Del otro 28.6%, tres municipios (8.57%) tiene el 75% de sus proyectos
en las zonas más pobres y otros dos (5.7%) declaran tener el 50% de las obras en
las localidades menos favorecidas del municipio.
11
Estos fueron los proyectos que los presidentes mencionaron con nombre y montos asignados.
12
Esta cifra corresponde a la información general de SEDESOL; cabe destacar que comprende un
ajuste de lo presupuestado originalmente como aportación de cada una de las partes, que era de
$150’000,000. A pesar de esta aclaración si se considera que el total ejercido por el Programa fue
de $424’186,824, la cifra por participante nos da $106’046,706. No sabemos ni la diferencia
($3’740,594) corresponda a gastos de operación del Programa, pues ese dato no se precisa en
ninguna parte, ni tampoco coincide con la cifra de $ 7’443,269 que surge de calcular el 7%
programado como costo de operación en relación al monto erogado por SEDESOL en el total de los
proyectos.
81
¿Cómo se enteró del Programa 3x1?
El 28.57% de los entrevistados se enteró de la existencia del Programa
exclusivamente gracias a la promoción hecha por las Delegaciones Estatales de
SEDESOL y en total el 51.4% nombra a la Secretaría como fuente de información.
El 5.7% se enteró únicamente gracias al Gobierno del Estado respectivo y en total
el gobierno estatal informó al 31.4% de los presidentes; otro 8.6% se enteró por
los migrantes; y otro porcentaje igual por diversos medios, como spots de radio en
Guerrero, búsqueda personal de fuentes de apoyo, o porque ya conocían el
anterior programa 2x1 en Zacatecas.
¿Cómo se decidieron los proyectos?
En el 27.3% de los casos el Municipio fue determinante para decidir los proyectos,
ya fuera porque los tenía planeados desde antes (18%) y vio en 3x1 una forma de
obtener recursos, o porque lo decidió al enterrarse del Programa. El 25% declaró
que la decisión se tomó en una asamblea comunitaria, el 13.6% dijo que en una
reunión de beneficiarios y se manifestó que en el 25% de los casos los proyectos
se habían decidido a solicitud expresa de los migrantes. Estos casos fueron más
frecuentes en Zacatecas.
¿Quién elaboró los proyectos?
En el 87% de los casos los proyectos fueron elaborados con la contribución del
Ayuntamiento y únicamente por éste en el 74%. En un caso el proyecto fue de
elaboración de los beneficiarios (Iguala, Guerrero) y en otro caso fue hecho por los
migrantes (en Huaniqueo, Michoacán). En un 10% de los casos, los proyectos
fueron elaborados por otras instancias y personas, como gobierno del estado
respectivo, contratistas o comisiones específicas (del agua).
82
¿Se modificaron los proyectos originales?
En un 74.3% de los casos los proyectos se aprobaron en la misma forma en que
se presentaron. Pero en el 25.7% restante, fue necesario modificarlos.
En caso de modificaciones ¿Cuáles fueron las razones?
En el caso de los nueve municipios donde hubo que reelaborar proyectos, las
razones variaron desde por el rubro de los proyectos, hasta porque los
beneficiarios no estuvieron conformes con los proyectos presentados o bien, que
en municipio mismo no sabían formular proyectos y además tuvieron poco tiempo
para hacerlos.
¿Hubo dificultades para la aprobación?
En la mayoría de los casos, 68.5% de los municipios, no hubo ninguna dificultad
para la aprobación de sus proyectos. El 31.5% restante de municipios sí tuvo
dificultades.
En caso de dificultades, ¿Por qué razones?
En los municipios que manifestaron dificultades para la aprobación de sus
proyectos, las razones fueron variadas: en algunos casos faltó dinero de SEDESOL
y por eso se cancelaron proyectos que ya estaban aprobados, como el caso de seis
proyectos en Juchipila y otros en Jalpa, Zacatecas, hasta otros casos como que
porque estos eran muy caros, o bien que tenían deficiencias en el proyecto.
¿Cuánto tiempo tardó en aprobarse el proyecto(s)?
El tiempo de aprobación de proyectos fue muy variable: desde 10 días en
Huaniqueo, Michoacán, hasta 210 días en Culiacán, Sinaloa.
La moda, con 7
municipios (el 20%) fue de 60 días. El 11.4% tardó 90 días y otro 11.4% recibió
83
sus proyectos después de 120 días. Por su parte el 8.57% de los municipios tardó
150 días en recibir sus aprobaciones.
En caso de tiempo excesivo ¿A qué atribuye el tiempo que se tardó la
aprobación?
Las razones a las que los presidentes atribuyen la demora en la tramitación de sus
proyectos son: 27% a presupuestos escasos en alguno de los gobiernos (federal o
estatal); otro 27% dio distintas razones como reacomodos en el gobierno federal,
exceso de trámites exigidos por las Reglas de Operación, y la intervención de
muchas dependencias. El restante 46% dijo que era por exceso de burocracia en
los gobiernos federal y estatales.
De esta manera, en buenas cuentas todos
atribuyen la tardanza en la aprobación de sus proyectos a la burocracia.
¿Quiénes están realizando las obras (instancia ejecutora)?
La mayoría de las obras las está realizando el ayuntamiento solo (31.4%). En un
17.1% más, conjuntamente con un contratista por invitación restringida y en un
caso adicional, trabajando con un contratista por licitación pública. Es decir, el
municipio interviene como instancia ejecutora en las obras de un 51.4% de los
ayuntamientos.
En el 28.57% de los casos el ejecutor es únicamente un
contratista por invitación restringida y en un 5.71% sólo un contratista por
licitación pública. En un 11.4% intervienen otros ejecutores, como pueden ser
alguna dirección o dependencia del gobierno estatal o bien los propios
beneficiarios.
84
¿Hubo problemas para la ejecución de las obras?
Los entrevistados manifestaron que sí hubo problemas en un 60% de los
municipios. El 40% restante no tuvo problemas.
¿Qué problemas hubo?
Los problemas que se les presentaron a 21 municipios de la muestra, versaron
sobre: falta de recursos, en el 33% de los casos; lluvias y problemas climáticos
que les impidieron avanzar en el momento que les llegó el recurso, 23.8%. En el
4.76% el contratista no cumplió y en el 38% hubo razones variadas como
problemas con la maquinaria, problemas con vecinos a los que la obra les afectaba
alguna fracción de sus propiedades, lentitud en la obra por falta de personal en
obras públicas del municipio, caprichos en que cada vecino quiere modificar la
obra, y otros.
¿Dónde se concentra el dinero?
El 37.1% de los entrevistados dice que los recursos de sus obras se concentran en
una cuenta bancaria. Los bancos más nombrados son Bital y Banorte. El 31.4
afirma que sus recursos están en una cuenta de la tesorería municipal. El 5.71%
señala que los recursos económicos de sus obras están en una cuenta de banco,
pero manejada por la tesorería municipal. El resto dicen que sus recursos están en
una cuenta bancaria manejada por SEDESOL y en una cuenta manejada por en
gobierno del estado.
85
¿La forma de comprobación de los gastos es adecuada?
Dos de los representantes municipales no contestaron esta pregunta (5.71%). La
gran mayoría, 71.4% opina que la forma de comprobar es la adecuada. El 22.8%
piensa que no es la correcta.
En caso de que no lo sea ¿por qué?
Las respuestas a esta pregunta fueron escasas. De los ocho posibles contestantes,
ya que esta pregunta está enlazada con la anterior, sólo respondieron cinco
(62.5%) y sus respuestas versaron: dos (25%) en que las cuatro partes del
Programa quieren facturas originales. Otras dos opinan que hay materiales locales
baratos y de calidad por los que no se puede obtener facturas, lo que obliga a
comprar más caro y lejos, con gastos adicionales en flete. El representante del
quinto municipio que contestó dice que es muy complicado manejar muchos tantos
de copias de todo.
¿Se vincula el Programa IC 3x1 con otros de combate a la pobreza y o de
apoyo a zonas marginadas?
El 54.3% expresó que en su municipio no hay esta vinculación. El 37.1% dijo que
sí se había establecido el nexo. 5.7% no supo contestar.
Si se vincula ¿con cuáles?
El Programa se vincula preferentemente con Empleo Temporal, en un 61.5% de
los casos posibles, pues esta pregunta también se relaciona con la anterior. Si se
considera el total de los 35 municipios, Empleo Temporal sólo se relaciona con
Iniciativa Ciudadana en el 22.8% de los municipios muestreados. Tomando este
86
último caso, de relación con el total de los proyectos de la muestra, en el 11.4% se
relaciona con Mujeres Jefas de Familia y otro 8.57% con Estatales por Demanda.
2.85% se relaciona con Jóvenes por México. Algunos presidentes se quejaron de
que no había sido posible establecer vinculaciones por dos razones: a) que las
autorizaciones y los recursos llegaron muy tarde y b) porque eran recursos muy
escasos y no valía la pena hacer más esfuerzos por tan poco.
¿Qué opinión tiene en general del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1?
Seis presidentes no quisieron contestar esta pregunta (17.1%). El 74.3% opinó
que, definitivamente, el Programa es bueno.
De los restantes, un presidente
manifestó que el Programa es regular y uno lo estimó malo.
¿Qué sugerencias o cambios propondría para el Programa IC 3x1?
El 74.3% de los funcionarios municipales proponen cambios o dan sugerencias. El
25.7% restante no opina o pide que se mantenga igual. De los que manifiestan
opinión, la mayoría (22.8%) piensa que el Programa está bien, pero que los
montos deben incrementarse.
Otros opinan que se debe permitir el uso de
materiales locales sin factura; otras opiniones piden que los municipios sólo se
entiendan con la federación porque los gobiernos estatales tienen mucha
burocracia.
En el mismo sentido, hay opiniones de que se disminuya la burocracia en general y
de que se disminuya el número de dependencias con las que tienen que hacer
trámites. Otros piden más facilidades para el pago de las comunidades: tanto que
se les permita prestarle su parte a éstas con recursos del Ramo 33, como que se
exima del pago a las comunidades más pobres. Otra vertiente de opiniones versa
sobre la temporalidad tanto de las Reglas de Operación como de la aprobación de
87
proyectos y la liberación de los recursos. Piden que sea en los primeros meses del
año para que haya tiempo para las ejecuciones de las obras.
Otros piden a
SEDESOL que informe de primera mano y puntualmente sobre el Programa al
inicio del año; también que se haga un esfuerzo de información en Estados Unidos,
entre los migrantes.
Situación de los migrantes del municipio
¿Existe una tradición de migración en la comunidad?
En el 68.5% de los municipios visitados hay una tradición de migración. En el
25.7% se señala que no la hay y en dos casos, 5.7%, los funcionarios no están
seguros de si la hay, por lo que puede suponerse que o no la hay o bien que es
muy pequeño el número de migrantes y que no tienen relaciones con el
Ayuntamiento.
¿Desde cuándo emigra la gente?
Las respuestas a esta pregunta variaron desde los 10 hasta los 100 años. De los
24 municipios en que hay migración, en 5 emigra la gente desde hace 50 años y
en otros 5 desde hace 40 (41.6%). Otro 25% se va desde hace 30 y 20 años. Un
16% adicional sale al extranjero desde hace 80 y 60 años. El 4.16% sale desde
hace 100 años y otro caso (4.16%) desde hace 10 años. Este último es el caso de
Veracruz, de corta tradición en migración, pero donde los casos y las cifras se
incrementan rápidamente.
¿Cómo emigra la gente?
La respuesta es que de muy variadas formas. El mayor porcentaje, 37.5% se van
con familiares y amigos que viven allá, y recurren a “polleros” para pasar la
88
frontera, pues muy pocos se van legalmente, sólo alrededor de un 8%, según los
presidentes. Incluso hay algunos presidentes que cuentan anecdóticamente que
ellos también se fueron de mojados. Sin embargo, no hay un conocimiento cabal
de las cantidades de gente que ha emigrado. En algunos municipios, como los de
Tlaxcala, se está tratando de hacer un censo de migrantes, pero sus familiares son
muy recelosos y no quieren dar información. Esto hace que esta pregunta, y todas
las relacionadas con migración, tengan poca validez porque los mismos presidentes
carecen de información.
¿Cuáles son los principales destinos a los que emigran?
Sin duda, el principal destino es Los Estados Unidos. La gente del 77.1% de los
municipios encuestados se van para allá. El resto, un 15%, es migración interna a
la Ciudad de México, a la capital de su estado o como jornaleros agrícolas al
noroeste del país y alrededor de un 8% a Canadá, temporalmente y con contratos.
El lugar favorito de migración a Estados Unidos es California. Después le sigue
Texas y luego Chicago. Luego se distribuyen en diferentes lugares de la Unión
americana como las Carolinas, Utah, Arizona, Nevada, Filadelfia y otros.
¿Cuáles son las actividades principales a que se dedican los migrantes
allá?
Según las percepciones de las autoridades municipales, un 41% de los migrantes
se dedican a labores agrícolas en su lugar de atracción. Un 37.2% se ocupan en
servicios, principalmente como empleados en restaurantes.
obreros, sobre todo de la construcción.
Un 19.6% son
Poco más de un 2% trabaja en otros
menesteres como jardinería y comercio.
89
¿Cuántos migrantes del Municipio hay en el extranjero?
Esta pregunta nuevamente fue muy difícil e imprecisa porque no hay censos de
migración. Contestaron 29 presidentes y opinaron que, en suma, hay cerca de
367,200 migrantes de sus municipios.
¿Cuántos de ellos regresan por temporadas?
La estimación sobre regresos es que lo hacen unos 90,860. El 65% regresan por
fin de año; un 10.5% en las fiestas patronales de su pueblo; 2.6% cuando se
acaba la temporada o la obra para la que fueron contratados allá y otro 21% se
regresa en épocas diversas como por el 1 de noviembre, o en verano cuando sus
hijos salen de vacaciones, en el caso de los ya radicados allá.
¿Existe alguna estimación aproximada de las remesas que envían?
También este dato es difícil de obtener, pero según los 9 presidentes o autoridades
municipales que contestaron, en sus municipios se calcula que mensualmente se
reciben cerca de US $ 31,950,000.
¿Cuentan con alguna organización en EEUU?
Contestaron 31 autoridades municipales, el 88% de la muestra. El 65.7% de los
municipios declara tener conocimiento y nombres de al menos un club de paisanos
del municipio o de localidades de éste. El 22.8% dice que no hay clubes de su
municipio, pero algunos señalan que están en formación y hasta hay quien dice
que "para poder entrarle al 3x1".
Las organizaciones o clubes mencionados por las autoridades municipales son:
Club de Asientos en Los Angeles
7 Clubes registrados en USA
90
Hijos ausentes de Acatic A.C.
Gonzalez Reynozo Foundation
Organización de Montemorelos en Comité de Cañada
Mocoritenses en Estados Unidos
Club Landero radicados en Chicago
Club la Viguita, San Sebastián
14 Clubes registrados en dos estados norteamericanos
17 clubes entre Las Vegas y Los Angeles
Asociación de apoyo al Hoterralguense
Zacatecanos en la Unión Americana
Club Remolino
Club Campesinos del Remolino
Club Familias Unidas por Jalpa
Club Social Jalpense
Club Social Huanusco
Club Nicolás Bravo
Club Chicago
Club Social Tende
Club de radicados en Chicago
Carácter de la organización
El 54% de las organizaciones referidas son municipales, el 31.8% son locales de
algún poblado en particular, y sólo el 4.5% son estatales.
¿Existe alguna tradición entre los migrantes de apoyar obras en su
comunidad?
91
Los municipios que se reconocen con migrantes que pudieran apoyar obras en sus
lugares de origen son 30, el 87% del total de la muestra. En el 65.7% de los
municipios visitados sí hay tradición de apoyar obras. En el 20% no la hay.
¿Qué obras han impulsado en el pasado?
Los migrantes de los municipios muestreados han apoyado obras en la siguiente
proporción:
religiosas:
47.5%
educativas:
12.5%
obras públicas de infraestructura
12.5%
relacionadas con la salud
10.4%
Otras
20%
¿Qué experiencias tuvieron?
La mayoría de las experiencias de los migrantes al apoyar obras en sus lugares de
origen han sido buenas, con un 76%, en opinión de sus presidentes. Un 14.5%
han sido regulares y un 4.7% se califican como malas.
¿Cómo evalúa la participación de los habitantes del Municipio y de los
migrantes en el Programa IC 3x1?
Las autoridades municipales señalan que en el 71.4% de los municipios la
participación de la gente en el Programa Iniciativa Ciudadana fue muy buena y
hasta entusiasta. En el 17.1% de los municipios ésta fue regular y señalan que los
migrantes no participaron.
El 11.4% de los entrevistados no contestó esta
pregunta.
92
Las observaciones fueron muy variadas:
Observaciones
Observaciones favorables
1. El Programa es bueno
2. Ya nos preguntan en otras comunidades sobre este Programa
3. Hubo mucha petición para el 3x1 pero el municipio no tiene capacidad
económica.
4. El Programa ayuda pero no puede ser la solución definitiva.
5. Hay un estímulo mayor para que actúe la población
6. Para el municipio es muy bueno, porque se pueden hacer obras y resolver
problemas.
Recomendaciones para mejorar el Programa
1. Hay duplicidad de funciones entre SEDESOL y COPLADE. Que el Comité de
Planeación se dedique a planear y no a ejecutar. Que no sea SEDESOL federal
quien dictamine, sino SEDESOL en los estados. Eliminar la llegada de los
programas al COPLADE.
2. Constantemente cambiaban los términos de la comprobación de recursos. Hace
falta mayor promoción de los programas SEDESOL para así poder aprovechar el
conjunto de oportunidades.
3. Es necesario que todos los participantes conozcan bien el Programa.
4. Que fuera más rápida la aprobación y el envío de recursos. Que el municipio se
entienda solo con una dependencia.
5. Que haya un proyecto por cada comunidad.
93
6. Señalan que en algunos municipios se les dificulta mucho hacer las obras. No
tienen capacidad técnica ni para contratar las obras.
7. Como la autorización federal llegó muy tarde (27-Dic-02), el municipio puso la
parte de los beneficiarios para poder sacar las obras.
8. Que liberen los recursos más rápido, el Gobierno Estatal una vez que se ha
depositado el dinero de los migrantes y de la presidencia llega a retenerlo hasta
5 meses, de no ser así el municipio podría empezar las obras con ese 50%.
9. Falta más labor de concientización. Debe fomentarse más el intercambio de
ideas.
10. Que los recursos sean liberados en forma rápida, ya que no existe el tiempo
adecuado para hacer las obras. Que el Programa sea 4x1 (2 partes federales).
11. Hacer contacto con los migrantes es difícil porque la gente de aquí cree que
van a deportar a sus parientes. Las comunidades que tienen proyectos, son las
de origen de migrantes.
Los migrantes se interesaron muy poco en el
programa.
12. Que la coordinación institucional adquirida de los tres niveles de gobierno se
mantenga y se mejore cada día más para entender mejor a las necesidades de
la gente en tiempo y forma.
13. El 3x1 es muy restrictivo en cuanto a sus normas (no apoya mercados ni
comisarías ni salas de usos múltiples ni casas del pueblo).
14. La liberación de recursos es tardada y mal programada.
Observaciones varias
1. Solo la mitad de la gente está dispuesta a pagar.
2. Antes había 2x1 sin participación económica del municipio.
94
3. Antes hubo obras propuestas por los migrantes y el municipio. Hubo
colaboración de la Fundación Chile para aulas y baños.
4. Es probable que parte de los ancianos del asilo sean padres de los migrantes.
El asilo será gratuito.
5. El gobierno federal y estatal ahora pagan por adelantado. Antes con el Ramo
33 nosotros hacíamos las obras. Cuando la gente ve la obra se anima a dar su
parte. La convocatoria en el gobierno del Estado se cerró en fecha fija, en julio.
6. Oficialmente el municipio hace la obra pero usaron contratistas que ponen la
mano de obra. El Ayuntamiento les surte el material.
7. Los ayuntamientos zacatecanos capacitaron a los de Aguascalientes.
8. En el Gobierno del Estado les han dicho que en 2003 vienen menos recursos
federales para 3x1.
9. En relación a la ayuda económica a los ancianos, debería ayudar también el
gobierno federal.
10. Entregan la administración el 1° de diciembre de 2002, ya no tiene obras en
proceso y el municipio no fue convocado a participar en el 3x1, lo hacen
directamente desde las comunidades que tienen paisanos en E.U.
11. La sustentación del programa en el futuro, depende del apoyo del Gobierno
Estatal y Federal, porque los migrantes continúan allí.
realicen
servirán
de
estímulo
para
las
Las obras que se
otras
comunidades.
95
VALORACIÓN SOCIAL DEL PROGRAMA IC 3X1
EN RANCHO SAN JUAN DEL CENTRO, ZACATECAS.
Introducción
En las últimas dos décadas la migración de la población del medio rural de nuestro
país hacia Estados Unidos ha crecido de manera exponencial, prácticamente hoy
no hay localidades en el campo que no cuenten con algunos de sus habitantes
trabajando del otro lado de la frontera. En este proceso existen estados con una
fuerte tradición en migración, entre ellos destaca Zacatecas. Un solo dato basta
para apreciar la magnitud y relevancia social y económica de este fenómeno:
actualmente una población similar en número al millón y medio de residentes en
Zacatecas que nacieron en ese estado viven desde hace años en la unión
americana, muchos de ellos incluso cuentan con una estancia legal en aquel país.
La fuerte dinámica del proceso migratorio lleva a hechos contrastantes: por un
lado a la pérdida de vínculos y de identidad con sus comunidades de origen, de
algunos de los que emprendieron el éxodo y, por otro, el desmembramiento de
familias bajo relaciones pendulares que oscilan en estancias temporales en los dos
países principalmente de los jefes de familia. Este proceso se da con una fuerte
cauda de cambios culturales, tradiciones, valores, además de nuevos contextos en
que esta presente la violencia. Dos caras contrastantes de una misma moneda.
Conocer y describir brevemente la situación de estos pueblos de migrantes
consideramos que era útil para el trabajo de evaluación, permitiéndonos
acercarnos más a esta realidad en la que el Programa se desenvuelve. Así, la
visita a una localidad, Rancho San Juan del Centro, por las características del
lugar, nos brindó una oportunidad ideal para presentar observaciones de carácter
97
cualitativo relevantes para comprender alcances y limites del Programa.
Desafortunadamente el tiempo no nos permitió realizar un estudio de caso a
profundidad, sin embargo presentamos lo más relevante de este ejemplo.
La elección de la localidad en principio fue azarosa, pero al conocer sus
características se nos reveló como ideal dada la fuerte migración que presenta y su
amplia participación en el Programa. Por su similitud con otras poblaciones de
migrantes, decidimos visitarla y conocer de cerca la experiencia que allí se tuvo
con el Programa, más aún porque nos habían informado que ahí tienen una
relación muy estrecha con un club de migrantes de la localidad, mismo que en
distintos momentos ha apoyado la realización de obras sociales en el poblado,
especialmente escuelas, y recientemente contribuido de manera significativa en la
remodelación de la iglesia y en el arreglo de las calles.
Poco antes de ir a la localidad, del Ayuntamiento de Jerez avisaron a los
pobladores de nuestra visita.
Nuestra primera impresión fue llegar a un lugar
(como muchas otras poblaciones de migrantes) con calles semivacías y puertas
cerradas por doquier, sin embargo al acercarnos a la zona escolar contigua a la
Iglesia, nos esperaban alrededor de 30 personas, la mayoría de ellas mujeres.
Rancho San Juan del Centro
El poblado es una de las 100 localidades que conforman el Municipio de Jerez. Se
encuentra ubicado a 20 km de la cabecera, al lugar se accede mediante un camino
asfaltado de fácil comunicación. Tradicionalmente esta población ha vivido de las
actividades agrícolas y ganaderas, teniendo como una de sus principales
producciones la fruticultura, en especial la cosecha de duraznos y chabacanos;
pero, “ahora ya no se cultiva ni la cuarta parte de lo que antes se producía. Los
precios a los que nos pagan la fruta no alcanzan par cubrir los costos que
98
tenemos... es por eso que desde hace rato la gente sale a trabajar fuera,
principalmente se va a los Estados Unidos y hasta Canadá. Allá hay muchos del
pueblo que se han quedado a vivir, aquí conservan sus casas y mandan dinero a
sus parientes, si es que todavía viven por acá, pues muchos se han llevado a toda
su familia”.
Cabe destacar que en la población actualmente se encuentran unos 700 habitantes
y al menos 1500 nacidos allí viven en Estados Unidos aunque muchos de ellos
mantienen vínculos familiares y propiedades en la localidad. Intentamos cotejar
esta cifra con los funcionarios municipales y de SEDESOL que nos acompañaban,
pero nos indicaron que no había información precisa y que seguramente el dato
más confiable era el que daban los lugareños. Y como referencia nos indicaron lo
que machaconamente se dice: “hay tantos zacatecanos aquí como en Estados
Unidos”.
La localidad y el Programa
Rancho San Juan del Centro, Zacatecas, es una de las localidades que resultaron
más favorecidas con el Programa IC3X1 en de todo el país, basta considerar que
en ella se realizaron 15 obras con una derrama total de $ 2’396,054.00 además de
otras obras sociales y de recursos aplicados del Ramo 33, de ahí nuestro interés
por conocer un poco la experiencia en esa comunidad y mostrarla como un caso
que, aún con sus particularidades, puede reflejar algo común a otras poblaciones
rurales de alta migración.
Se trataba de gente muy entusiasta que estaba ahí para recibirnos y contarnos su
gran alegría por todo lo que en el último año había cambiado el pueblo: “si ustedes
hubieran venido hace unos meses podrían haberse dado cuenta del gran cambio
99
que tuvimos”. “Ahora las escuelas están arregladas, las calles principales cuentan
con pavimento y ya hay luz en la zona más alejada del pueblo. Y todo esto lo
hicimos con el apoyo del programa, de nuestros familiares que trabajan del otro
lado, del municipio y con nuestro esfuerzo”
Al preguntarle a la gente sobre quién decidió que obra hacer y cómo se sentían
con lo logrado, la respuesta era unánime, indicaban que ellos mismos y los
migrantes. También expresaban una satisfacción muy grande por lo que se había
realizado. Nos llegaron a confesar que algunos de ellos tuvieron que participar en
dos o más Comités de Obras, ya que para juntar a los presidentes, secretarios,
tesoreros y vocales de los 15 proyectos se necesitaban al menos 60 personas de la
localidad, y que, aparte de esos trabajos se realizaban más obras con el apoyo
municipal, lo que implicó una gran movilización en la comunidad.
No exageramos al indicar que había una gran alegría entre los pobladores: “Yo
tenía 53 años de no contar con luz; ¡Se imagina!. “Todos estamos muy contentos
con las calles y con el arreglo de la iglesia. Hace unos días fue la fiesta y vino
mucha gente que trabaja en Estados Unidos, a todos les gustó lo que se hizo”.
Sin duda alguna la emotividad y alegría de la gente del lugar era justificada si se
toma en cuenta lo que representa para un poblado de las dimensiones que
señalamos la cantidad de obras realizadas y la derrama económica que significó,
además de los Proyectos del Programa IC 3x1, la puesta en marcha de otros
programas sociales que se desarrollaron al mismo tiempo. En particular para el
Programa IC3X1 el resultado en datos fue el siguiente:
100
DELEGACION SEDESOL EN ZACATECAS
SUBDELEGACION DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO
PROGRAMA INICIATIVA CIUDADANA (3X1) 2002
OBRAS AUTORIZADAS Y APROBADAS
MUNICIPIO JEREZ
LOCALIDAD: RANCHO SAN JUAN DEL CENTRO
No.
1
2
3
4
5
6
INVERSION
PROPUESTA
(PESOS)
TOTAL
NOMBRE DE LA OBRA
94,352
230,690
30,900
123,600
77,250
15,450
7
8
MOB. TELESECUNDARIA SUAVE PATRIA
REHAB. ESC. FCO. I. MADERO
AMPLIAC. LINEA ELECTRICA C. PROLONGACIÓN EMILIANO ZAPATA
AMPLIAC. LINEA ELECTRICA C. LIENZO CHARRO
AMPLIAC. LINEA ELECTRICA C. PROLONGACIÓN FCO. I. MADERO
AMPLIAC. LINEA ELECTRICA C. ADOLFO LOPEZ MATEOS
PAV. CONC. HCO. C. LOPEZ MATEOS ENTRE C. BENITO JUAREZ Y C. NORTE ESC.
PRIM.
PAV. CONC. HCO. C. FCO I. MADERO
9
10
11
12
13
14
15
PAV. CONC. HCO. C. FCO. VILLA ENTRE C. BENITO JUAREZ Y 1° DE MAYO.
PAV. CON. HCO. C. LOPEZ MATEOS / C. EMILIANO ZAPATA Y CARR. EL CARGADERO
PAV. CONC. HCO. COSTADO NORTE ESC. PRIM. ENTRE ZAPATA Y FCO. I. MADERO
PAV. CONC, HCO, C. EMILIANO ZAPATA ENTRE I. ZARAGOZA Y 1ª DE MAYO
PAV. CONC, HCO, C. CUAHUTEMOC
PAV. CONC, HCO, C. EMILIANO ZAPATA ENTRE BENITO JUAREZ E I. ZARAGOZA
PAV. CONC, HCO, C. EMILIANO ZAPATA ENTRE 1ª DE MAYO Y COSTADO NORTE
198,804
335,673
105,245
172,704
210,426
85,722
207,397
TOTAL:
Gasto per cápita
334,518
173,323
2,396,054
3,429
Tipo de obras
Infraestructura escolar 2
Ampliación red de energía eléctrica 4
Pavimentación de calles 9
Hasta aquí las muestras de júbilo que encontramos mismas que en parte deben
matizarse con las siguientes consideraciones:
1) Si bien hubo obras “ de carácter colectivo” que contaron con el aporte
económico de los migrantes, como fueron los casos de las escuelas y la
iglesia, el resto de las obras fue mediante la cooperación directa de los
beneficiarios, (por ejemplo de acuerdo al número de metros cuadrados
101
pavimentados frente a su casa, al costo prorrateado de la construcción de
energía eléctrica por el número de beneficiarios).
2) Muchos de los beneficiarios que trabajan en Estados Unidos prácticamente
no viven en la localidad. “De esta calle que se pavimentó, de 10 casas que
hay sólo tres están habitadas” (anexamos foto) Bajo esta consideración el
número de usuarios y beneficiarios directos de las obras se reduce, sin dejar
de significar un avance y una mejor calidad de vida para los que allí
permanecen.
3) “De haber seguido el trabajo en la agricultura como se tenía hace años
mucha de la gente no hubiera tenido que migrar, pero ahora faltan fuentes
de trabajo y cuando hay empleo se paga a $100.00 el jornal y eso no
alcanza para nada, además de que muy poco tiempo hay chamba por acá”.
4) Nos comentaban que aquí una parte significativa de las tierras que tiene la
comunidad son de riego, además de una zona de temporal que
normalmente y salvo en los últimos años, ha reportado cosechas
aceptables.
Pero que no obstante esos recursos y la tradición en
fruticultura y ganadería que se tiene en la zona, el campo está abandonado.
“Hoy los precios de los productos agrícolas están para llorar”,
“Durante
varios años padecimos una sequía muy grande y ahora que volvieron las
lluvias y se nos dio bien la cosecha los precios están por los suelos.
Así
que cuando no tenemos producción, malo y cuando la tenemos buena,
también malo. Así no hay quien quiera volver a la tierra. Este año hubo
una buena cosecha pero no vale nada. La gente se queja y cada vez más
piensan en largarse pa’ Estados Unidos; de 14 y 15 años ya se andan yendo
para allá”.
102
“Yo ya tengo como 7 u 8 años, que no vendo mi maíz, los precios no rinden,
así que lo que hago –como muchos otros- es molerlo para dárselo al
ganado. Este año molí más o menos 100 toneladas y se lo estoy dando a
las vacas; ¡se imagina!”
Nos comentaban que además de todos los costos de producción que se tienen
durante todo el ciclo para obtener el maíz, tan solo lo que representa en dinero y
tiempo pizcarlo y luego desgranarlo, no sirve de nada, pues no salen las cuentas,
ya que al final están pagando el kilo de maíz a $1.60.
Como ejemplo de lo
incosteable que es la producción nos hacían las cuentas de que para regar una
hectárea de cultivo (en particular maíz) el costo de la energía eléctrica es de $
30.00 por hora y que son 10 hrs. las que se ocupa el riego, pero que además de
los $ 300.00 que supone un riego, hay que pagar gastos en aceite, en grasa, en
transporte.
Así era comprensible la expresión que constantemente nos hicieron: “A como están
las cosas en el campo, mejor nos vamos a Estados Unidos. Va a ver que pronto
esto es un desierto, eso si con algunas casas bonitas”.
Hablaban –especialmente las mujeres- también con nostalgia; “antes teníamos
mucho durazno, chabacano, obteníamos recursos con lo del ganado y ahora ya ni
nuestros hijos que están del otro lado quieren que le invirtamos al campo. Pa’ tirar
el dinero mejor no te mando nada”
“Ahora algo estamos tratando de sacar
con el ganado.
Pero los del campo
estamos hundidos. Los terrenos se están quedando abandonados. Antes no había
un solo pedazo sin sembrar, ahora de cada cuatro partes se siembra una.
Imagínese, ahora la pastura está a $ 1.00 el Kg. con todo y maíz”.
103
5) “Los que viven del otro lado sólo vienen en ocasiones y no cada año, son
temporadas muy cortas las que están por acá”. Por todos los comentarios
que recibimos se infiere que los migrantes, aunque tienen el interés por ver
arreglado su pueblo, y que están dispuestos a cooperar para su
mejoramiento, lo cierto es que entre más pasa el tiempo la migración llega
a integrar al grueso de la familia directa, perdiéndose cada vez más los
vínculos con sus comunidades de origen.
6) “Es cierto que en Estados Unidos casi todo es más caro pero los salarios son
bastante mejor allá, así que no hay mucho que pensarle para agarrar las
maletas”. Además se quejaban que aquí los precios de los servicios cada
día van en aumento. “Sube la luz y el gas, ahora un cilindro de 30 Kg cuesta
$ 210.00, mejor regresamos a la leña”.
Con los antecedentes señalados podemos a manera de síntesis concluir tanto en
positivo como con reservas, lo siguiente:
1) Hubo una motivación grande y una amplia participación de las poblaciones
alrededor del Programa, cumpliéndose con la idea de actuar bajo las
iniciativas ciudadanas y en coordinación con el gobierno, especialmente el
local.
2) La gente reconoce que el Programa le genera beneficios directos e
inmediatos mejorando el nivel y la calidad de vida a través de las obras
sociales construidas.
3) Los beneficiarios reconocen el interés y la colaboración de los migrantes con
su comunidad, señalando además de que a pesar de no estar habitando sus
104
viviendas no tuvieron ningún reparo en colaborar y aportar lo que les
correspondía poner como vecinos beneficiados.
4) Tal como pudimos observar, el Programa dejó en los pobladores una semilla
de organización y de acción para emprender nuevas tareas; ya que incluso
con ciertos ahorros obtenidos de lo presupuestado para el conjunto de las
obras, actualmente están construyendo en la localidad un salón de usos
múltiples, logrando también que colaboren algunos de los contratistas que
fueron favorecidos con las obras.
5) Al menos dos terceras partes de los beneficiarios solo lo son potencialmente
o lo serán por temporadas. Más aún la estabilidad laboral que muchos de
ellos han logrado obtener en Estados Unidos los coloca distantes en cuanto
a un regreso a su territorio.
6) Existe una inversión en obras que en parte puede suponer cierto derroche si
lo contemplamos en paralelo a la situación del campo que nos fue descrita
por los beneficiarios, que deja como duda en dónde convendría más
orientar los recursos.
7) Observando lo anterior parece que los programas sociales en parte corren
por carriles paralelos a lo que en esencia supone el combate a la pobreza y
la superación de los problemas básicos de la población: falta de empleos,
estímulos a la producción y apoyo al desarrollo rural y a las actividades
agrícolas.
Finalmente cabe insistir que el caso aquí expuesto tiene el fin de mostrar algunas
situaciones y problemas presentes en la realidad social de comunidades como la
descrita, sin que las opiniones expresadas puedan considerarse como definitivas,
105
ya que el acercamiento a la comunidad fue breve.
La imagen y los rostros
contentos de la gente se nos quedaron grabados. En pequeño, parecía una fiesta.
106
CONCLUSIONES DE LA INFORMACIÓN SOLICITADA EN LOS
TÉRMINOS DE REFERENCIA
Introducción
En este apartado damos respuesta a los puntos solicitados en los Términos de
Referencia. Cabe destacar que aquí expresamos para algunos casos de manera
sucinta las conclusiones a las que llegamos, ya que en el contenido general del
informe se expresan muchos elementos que desde otros ángulos, enfoques y de
forma más amplia, dan cuenta de los aspectos requeridos en la evaluación.
Si bien en esta parte del trabajo se trata de medir los distintos efectos del
Programa y lo alcanzado en cuanto a las metas propuestas, cabe de nuevo
recordar las dificultades que se advertían al inicio de la evaluación sobre lo
complejo de cuantificar la magnitud de los beneficios obtenidos ya que gran parte
de los procesos sociales no pueden pasar por un rasero de esa naturaleza.
Insistimos, las observaciones que en seguida presentaremos son en gran parte de
orden cualitativo y se enriquecen con toda la información derivada del análisis de
las encuestas que, en los puntos donde es posible, nos indican magnitud y
porcentajes.
Finalmente como introducción de este apartado solo resta agregar que el conjunto
de los beneficiarios y los distintos actores que participan en el Programa
comparten una valoración muy positiva del mismo y lo ven como útil para generar
obras sociales que impactan a colectivos a través de servicios que mejoran las
condiciones y la calidad de vida, aunque sus efectos económicos desde el punto de
vista inmediato son muy reducidos o inexistentes.
107
Sobre los beneficios del Programa
Las respuestas a los logros obtenidos en general con el Programa fueron muy
diversas. A continuación sistematizamos las que consideramos más relevantes:
a) Las obras mismas. Se hace referencia a los servicios básicos comunitarios
construidos, como: red de drenaje, pavimentación, energía eléctrica, agua
potable, sistemas de riegos, aulas, centros de salud.
Muchas veces se
considera por los beneficiarios que lo logrado viene a resarcir una situación
en la que había un rezago.
b) Mayor conciencia y participación de los ciudadanos.
Programa
como
dinamizador
de
las
inquietudes
Se valora el
sociales,
como
coadyuvante para la organización (en pequeña escala) de los beneficiarios
de los proyectos, quedando en la mente la idea de que, para obtener hay
que participar y hay que dar algo a cambio.
c) Colaboración y apoyo de los migrantes. La idea central es “si a ellos
les está yendo bien que colaboren con sus pueblos y con su país”. Se
considera que hay migrantes que han logrado llegar a una situación exitosa
y que están económicamente bien y, por tanto, que pueden
e incluso
deben compartir un poco de lo obtenido. Se reconoce además que con
estos gestos los migrantes demuestran actitudes solidarias y un interés o
una identidad y arraigo como mexicanos.
d) Mayor coordinación y comunicación entre los ciudadanos y el
gobierno.
Se parte de reconocer que en las políticas públicos los
ciudadanos deben participar y que esta participación debe reflejarse en
acciones conjuntas y mediante objetivos comunes.
108
e) Ayuda a los Ayuntamientos a responder ante la demanda de los
habitantes.
Para los municipios obtener la autorización de algunos
proyectos en su demarcación supone atraer inversiones federales, estatales
y de los ciudadanos, haciendo que por cada peso que ellos ponen
se
apliquen tres más para la ejecución de una obra, con lo que sus logros se
amplían.
f) Rompe con el paternalismo y descentraliza las decisiones sobre
obras pública. Muchos funcionarios consideran que es formativo que los
beneficiarios pongan algo de su parte, ya que así valoran el esfuerzo
realizado, al tiempo que se inicia un proceso en el que la gente deja de
esperar que simplemente les llegue la solución a sus problemas con la mano
estirada, o que su voluntad sea comprada.
g) Se canaliza el gasto público en microrregiones. Las microrregiones
comprenden la concentración de varios municipios en las zonas más pobres
del país, es por ello que en éstas se ubica la población que requiere de
mayores apoyos y servicios. La pretensión del Programa era destinar los
volúmenes mayores del presupuesto y por tanto de proyectos a
ubicadas en esas microrregiones.
obras
Sin embargo cabe destacar como
resultados los siguientes: de 970 proyectos ejercidos en todo el país, sólo
184 se realizaron en esas zonas prioritarias, lo que representa el 19 %.
El porcentaje anterior debe considerarse muy bajo en cuanto las metas del
Programa, aunque es necesario matizar que en dos estados: Zacatecas, que
contó con el mayor número de proyectos (266) sólo 17 se concentraron en
microrregiones (representando para ese estado el 6.4%) y Nuevo León con 153
proyectos y sólo 1 en microrregiones (0.7%), significan datos que en su
magnitud por si mismos provocan un descenso en el promedio nacional y
109
cambian parcialmente el panorama.
Así, haciendo sólo un ejercicio para
“eliminar la desviación porcentual” que se genera en el ámbito nacional por la
participación de esos dos estados, al excluirlos los resultados supondrían un
32% del Programa aplicado en microrregiones.
h) En cuanto a efectividad en lo gastado en relación al presupuesto asignado,
tenemos que alrededor de 30%, más o menos $4’400,000 se dejaron de
ejercer ($17’600,000 para todo el Programa, lo que representa una cifra
muy alta).
Aun si el porcentaje de lo erogado hubiese sido más grande, lo
cierto es que una práctica sana supondría invertir cerca del 100 % de los
recursos destinados. Más aun, lo que se debe valorar son los $ 150’000,000
de recursos federales asignados al Programa que resulta ser un monto
reducido para la magnitud de los problemas a atender.
I. Uso de los recursos, ahorro y eficiencia en su manejo.
Sin que se pueda estimar el monto económico a ahorrarse, podríamos considerar
que existen mecanismos de administración y procedimientos a seguir que puedan
reducir tiempos y costos, tales son:
a) La elaboración de manuales de procedimientos y formatos por Programa
que simplifiquen los procesos y eliminen problemas o dificultades a las
distintas instancias ejecutoras, reduciendo el número de sus reuniones y
gastos en traslados y comunicación.
b) Asignación de presupuestos autorizados de manera más temprana y
expedita para hacer rendir mejor el dinero presupuestado.
110
c) Priorización de las alternativas que, bajo los costos estimados como
adecuados para la realización de las obras, permita que los beneficiarios y
gente de sus localidades o microrregiones encuentren empleo temporal en
los proyectos que se ejecutan.
d) Establecer un plan para el manejo y asignación del 7% que se presupuestó
para gastos indirectos del Programa en el que se canalice al menos el 50%
a las instancias ejecutoras del Programa en los estados, reduciéndose lo
erogado a nivel central en SEDESOL, ya que es más útil y justificado dicho
gasto en la promoción directa del Programa, en el vínculo con los
ciudadanos y en la supervisión, vigilancia y asesoría de los proyectos
impulsados. El plan de manejo para el empleo de los gastos indirectos debe
expresarse en sus líneas generales en las Reglas de Operación del
Programa.
En cuanto a la conclusión sobre el uso de los recursos del Programa
podemos indicar que, la gran mayoría de los beneficiarios entrevistados
indicó que el presupuesto asignado para las obras, su distribución y manejo
fue el adecuado.
Se valoró que los gastos realizados en los distintos
estados eran acordes al tipo de obras emprendidas y que los montos
programados se ajustaban a un tabulador para cada una de las tareas en
que se desglosaban las obras.
Sobre este último punto sería conveniente que por estados y regiones se
tuviera un tabulador relativo al costo de las obras más comunes y que para la
autorización de los proyectos se requiera cotejar los presupuestos solicitados
para valorar su apego a lo que racionalmente se debe gastar. En términos
generales aunque no siempre nos mostraron en las oficinas de SEDESOL de los
estados visitados un tabulador de esa naturaleza, lo cierto es que cuenta con
111
información y criterios presupuestales para saber el costo de las obras y
ajustarse a autorizaciones que se apeguen a la realidad.
Sobre el manejo de los recursos es importante destacar que, al menos en
algunos lugares como en el estado de Zacatecas, observamos que al llevar
los ciudadanos en coordinación con las autoridades municipales el manejo
de los gastos y el pago a los ejecutores de las obras, por razones diversas
hubo pequeños ahorros (en parte debidos a apoyos municipales recibidos a
través del uso de equipo y recursos con lo que cuentan las oficinas de Obras
Públicas y otras instancias de los ayuntamientos). Así no se gastó el 100 %
de los recursos autorizados para algunas obras. En el caso descrito de
Rancho San Juan del Centro, Zacatecas, la transparencia en el manejo de
los recursos llevó a que los ciudadanos y los funcionarios municipales, en
coordinación incluso con los contratistas (y obteniendo algunos apoyos de
estos últimos) programaran una obra con el dinero ahorrado en varios
proyectos.
En términos generales y salvo algunos problemas en Guerrero, un caso en
Juchipila, Zac. y uno en el Estado de México (3.75%) no encontramos casos en
los que los ciudadanos beneficiarios o los integrantes de los comités de obras o
algún funcionario relacionado con la ejecución de los proyectos, se quejara de
malos manejos presupuestales o de uso indebido de los recursos. Aunque fue
común un retraso en la realización de las obras, en todos los lugares que se
seleccionó para visitar, había una aplicación de los recursos presupuestados
que implicaba el cumplimiento de las fases proyectadas.
Cabe como hipótesis suponer que un Programa donde los beneficiarios tienen
que aportar económicamente, los vuelve vigilantes del uso de los recursos y del
112
cumplimiento cabal de lo proyectado. Bajo esa premisa es comprensible que
los ciudadanos se conviertan en una instancia de contraloría social.
Por todo lo anterior nuestras observaciones sobre el uso de los recursos se
centran en:
1) Para un uso más eficiente del presupuesto se propone inducir y estimular desde
SEDESOL y COPLADES que preferentemente los proyectos a emprender se
centren en alternativas productivas, de generación de empleo y de recursos
económicos, dado el alto impacto social y la permanencia en el tiempo de los
mismos. Ello significa ver los recursos del Programa como inversión y no como
un gasto, aunque este se oriente a mejorar las condiciones de vida de la
población a través de la construcción de servicios comunitarios.
2) Procurar una participación mayor de los migrantes con el Programa. Para ello
se requiere una promoción intensa en los lugares de concentración más
importantes en Estados Unidos y en los municipios de alta migración del país.
Expedir un certificado de colaborador con el Programa para aquellas
asociaciones participantes e incluso para los migrantes en lo individual que
apoyen con recursos económicos al Programa.
Instituir anualmente un
reconocimiento de Estado otorgado por la propia Presidencia de la República
para la asociación que más recursos y apoyos aporte al Programa.
3) Solicitar a los ayuntamientos que se haga público el desglose de los gastos
ejercidos en cada proyecto, colocándolos en un lugar visible, de ser posible
estimular la participación ciudadana a través de promociones en las que se
muestren aspectos de las obras ejecutadas (el antes y el después).
113
4) Brindar alternativas para estimular en los proyectos la posibilidad de generar el
ahorro de recursos en la ejecución de las obras vía participación ciudadana y
los apoyos municipales, ofreciendo de ingresos estatales y federales, por
ejemplo, la aportación de otra cantidad igual a la ahorrada para emprender
nuevos proyectos. Este proceso supone un desglose contable detallado en que
se constate la manera en que se obtuvieron los ahorros.
5) Evitar hasta donde sea posible los gastos indirectos –indirectos del Programa_
con esto nos referimos no tanto a alternativas que desde el punto de vista
monetario integren recursos sino a gastos que en general realizan los
ciudadanos en traslados, trámites, llamadas telefónicas y reuniones que en
general se pueden reducir.
Finalmente sobre el uso de los recursos nuestra conclusión, que no tiene
que ver con ningún tipo de auditoria o manejo contable específico
practicado, es que, tanto por lo observado como por los comentarios
rescatados, se considera que el manejo de los ingresos y del presupuesto de
los proyectos, fue adecuado, eficiente (mejorable) que no hubo ningún
señalamiento sobre problemas de dispendio o peor aún de mal uso o
corrupción.
Que en cuanto a la fuente de los recursos el Programa no alcanzó una meta
deseable que estaba implícita en sus propósitos, objetivos y en la población
objetivo, que era obtener de los migrantes apoyos económicos o materiales
significativos, de ahí que sea conveniente en los siguientes ejercicios irse
fijando metas a alcanzar en este rubro por ejemplo porcentaje a obtener de
nuestros connacionales en el exterior, por ejemplo pensamos por caso para
este año que al menos el 50% de los ingresos
ciudadanos provenga
114
directamente de los migrantes e ir incrementando esta cifra cada año tanto
en términos relativos como absolutos.
Estímulo a la iniciativa ciudadana.
El programa en general cumplió con uno de los grandes objetivos que se
proponía y que era apoyar la realización de proyectos que provinieran de
iniciativas ciudadanas.
a) Hasta donde recabamos la información podemos estimar que 10% de los
proyectos realizados fueron propuestas elaboradas o avaladas por los
migrantes y contaron con el apoyo económico de los mismos.
Si bien esta cifra es baja, debe considerarse que 2002 fue el primer año de
aplicación del Programa y que no hubo tiempo ni condiciones adecuadas
para hacer una fuerte promoción entre los migrantes y que la misma oficina
creada por el Ejecutivo Federal para la atención a este sector en Estados
Unidos, dejó de operar. Adicionalmente pensar que esta tarea la puedan
cubrir los consulados, es demasiado optimista dado el cúmulo de trabajo
que tienen; sin embargo, no se debe descartar el papel de coadyuvantes
que los consulados pueden jugar en la promoción del Programa.
Sobre este punto deben fijarse metas anuales para que cada vez haya más
proyectos a realizar, especialmente económicos que incluso contemplen a
los migrantes como potenciales micro o medianos empresarios con
capacidad de invertir en México.
b) El mayor porcentaje en cuanto a apoyos que el Programa dio a iniciativas
ciudadanas lo supuso el aval de proyecto (ideas o propuestas) provenientes
115
de grupos sociales conformados por sus posibles beneficiarios, quienes
generalmente se expresaron mediante formas incipientes de organización
como vecinos.
c) Algunos de los proyectos ejecutados, sin poderse precisar porcentajes, no
tuvieron su origen en iniciativas ciudadanas como tal, más bien fueron parte
del proceso de promoción del Programa por parte de personal de los
ayuntamientos, quienes vieron las posibilidades que éste les brindaba para
hacer obra pública.
A veces las propuestas constituían demandas
anteriormente formuladas a los ayuntamientos o proyectos municipales que
no se habían podido realizar.
d) El hecho de que se impulsara la acción ciudadana bajo la vertiente anterior
no resta legitimidad al Programa, mas aún cuando una vez convencido un
grupo específico de hacer determinada obra y de aportar para que se
lograra, su participación al menos cubrió con lo esencial que el Programa
requería y que era formar un Comité de Obra, estimular la participación
social y supervisar la buena marcha física y financiera del proyecto.
e) En cuanto al fomento de las iniciativas ciudadanas debe valorarse la forma
de trabajo establecida en las Reglas de Operación, que implicaba la
conformación de Comités Comunitarios. Esa modalidad de organización y
sus funciones, tal y como se establece en las Reglas resultó ser bastante
ambiciosa y no cumplió cabalmente con todas las fases en las que se
preveía que actuaran. Precisando, se pensó que los Comités Comunitarios
(CC) fueron instancias que se conformaron para, en coordinación con
SEDESOL y COPLADE estatales, decidieran los proyectos a ejecutarse.
f) Dicha idea supone la organización de grupos ciudadanos abocados a
participar en tareas de planeación del desarrollo (fundamentalmente local),
116
a través del trabajo conjunto con instancias estatales. En este aspecto las
Reglas de Operación no son precisas.
Al ser tan amplios los objetivos
marcados para los CC éstos fueron más una buena intención que una
realidad apegada al de organización de la sociedad civil en la mayoría de las
regiones del país.
Así los CC en general devinieron en Comités de Obra, los cuales en términos
generales cumplieron adecuadamente con funciones más modestas que la labor
originalmente pensada en cuanto a participación ciudadana.
Resumiendo podemos señalar que los Comités de Obra participaron para alcanzar
algunos de los objetivos que estaban marcados en el Programa, sin abocarse a
tareas de planeación regional. En cuanto a verificar el cumplimiento de las normas
esto no se cumplió, pues en general las desconocían.
Las acciones que
emprendieron esos Comités fueron:
a) Representar a sus comunidades
b) Promover la acción ciudadana y las aportaciones económicas de sus vecinos
y en algunos caso de migrantes.
c) Impulsar el desarrollo y cumplimiento de las obras y vigilar su alcance y
buena marcha.
d) En algunos, casos en coordinación con instancias del ayuntamiento,
relacionarse con contratistas y en menor medida pagar por el trabajo
realizado.
e) Recibir las obras.
f) Informar de las obras a funcionarios de SEDESOL o COPLADE cuando
fueron requeridos para ello.
117
1.1. GRADO DE SATISFACCIÓN DE LA POBLACIÓN
En cuanto al grado de satisfacción de la población con respecto a las obras,
hemos indicado que el 88.75% de los encuestados consideraron al
Programa como muy bueno o excelente y adicionalmente, el 94.5% de los
beneficiarios entrevistados manifestó un alto grado de aceptación a la obra
realizada.
a) En cuanto a la utilidades de las obras, la gente respondió que en general
ellos decidieron los proyectos a ejecutarse o compartieron las propuestas
que les hicieron los ayuntamientos, por lo que bien se trate de servicios
básicos o de obras de interés común (aulas, centros comunitarios, iglesias)
los beneficiarios expresaban comentarios sobre la necesidad, importancia y
utilidad de las mismas.
Es de destacarse que en el caso de las iglesias
defendían con vehemencia el que se hubiera logrado su construcción o
arreglo.
En general señalaron que realizaron obras esperadas en algunos casos
desde hace muchos años: “aquí era un lodazal” “este camino hacia mucha
falta” “teníamos que tomar agua de una toma colectiva, ahora ya solo
vamos a abrir nuestra llave”.
b) En cuanto a la efectividad este aspecto debe relacionarse con el punto
anterior. Se puede decir que aunque un porcentaje amplio de las obras no
se habían terminado (cuando las visitamos) la gente estaba convencida y
segura de que se ejecutaría y concluirían los trabajos con la calidad y las
características requeridas para dar el servicio que esperaban de ellos. En
este punto solo existía un pero... “Lo tarde que se empezaron las obras...
era para que aquí ya hubiéramos terminado el trabajo”. Insistimos, se nos
118
decía que las obras eran de “beneficio comunitario”, aunque en algunos
casos su utilidad inmediata era para un número pequeño de vecinos (por
ejemplo tómese en cuenta que mas que la introducción de servicios como
agua potable o electricidad, se trataba de la ampliación de dichas redes
para atender a personas que no contaban con los mismos).
La satisfacción con el Programa y su utilidad se pueden medir también con
la respuesta que obtuvimos de los beneficiarios al señalar las distintas
ventajas del Programa:
• Para el 41.25% con él se pueden hacer más obras sociales.
• 27.5 % de los habitantes indicaron que con este Programa les salen más baratos
los servicios.
• 23.5% de los usuarios pensaron que al tener que participar con aportaciones
cuidarían mejor de las obras.
Aquí, podemos indicar que, con distintas razones, poco más del 95% de los
beneficiarios entrevistados encuentran ventajas en el Programa. Porcentaje muy
amplio que reconoce la utilidad de un programa en el que se vieron incluidos y del
que se sintieron parte.
119
GRADO DE SATISFACCIÓN CON LAS OBRAS: ENTREVISTAS A
BENEFICIARIOS
Las entrevistas a beneficiarios no están completas, ya que en los casos que las
obras no estaban terminadas, habitadas o incluso empezadas en el momento de la
evaluación de campo, no era posible interrogar a beneficiarios no miembros del
Comité de Obras. Sólo se realizaron 44, en siete de los 12 estados que cubrió el
estudio:
Aguascalientes, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Veracruz y
Zacatecas.
La finalidad de este instrumento es conocer el grado de satisfacción con la obra
realizada o en proceso, por parte de los beneficiarios que no formaron parte de los
comités de obra.
Del total de encuestas levantadas, el 95.5% (42) estuvo satisfecho con la obra
realizada. Sólo una persona se manifestó en contra de la obra realizada en El
Cuervo, Michoacán, aduciendo su inconformidad a la baja calidad de los materiales
utilizados. Adicionalmente, un entrevistado de Juchipila en Zacatecas opinó que la
obra le resultaba indiferente, pues se trataba de un edificio para personal del SNTE
y el no era miembro de ese organismo gremial. Tal vez aquí el error fue nuestro
por no haber buscado a un agremiado, pero esto habría sido muy difícil y tardado.
El 93.1% de los encuestados opinaron que la obra sí les beneficiaba. De los casos
discrepantes está una persona de Michoacán que dijo que el no formaba parte de
los beneficiados con el invernadero que era la obra, por lo que esta respuesta
también puede estar en el caso anterior, de una mala selección nuestra del
entrevistado. Otros dos casos fueron de Zacatecas, donde uno de ellos dijo que la
construcción de unas aulas de la UAZ le beneficiaba poco porque no tenía hijos en
120
edad escolar y en el otro caso que fue el señalado de Juchipila, porque no es
maestro, (ni del SNTE).
Con respecto a calidades, un 50% de los entrevistados opinó que la calidad de la
obra era buena, un 25% que esta era regular, un 12% que era deficiente y otro
porcentaje similar señaló que no tenía elementos para juzgar. Cabe hacer notar
que la pregunta sobre calidad sólo se incorporó en 8 de los formatos, por lo que
esta información carece de validez estadística y sólo se señala como información.
En cuanto a haberse tomado la opinión de la comunidad para decidir la obra, en el
54.5% de los casos los entrevistados al azar contestaron que sí, 22.7% dijeron no
haber sido consultados y el resto dijo no acordarse o no haberse enterado de la
asamblea o reunión donde se tomó la decisión.
A la pregunta de si hubieran preferido la realización de otra obra, el 77.2%
manifestó que no; un 11.36% dijo que sí habría sido mejor otra cosa y el resto no
supo opinar.
1.2. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN DEL PROGRAMA. ERRORES DE
INCLUSIÓN Y DE EXCLUSION
Este Programa forma parte de la Política Social del Gobierno Federal. Corresponde
a una de las alternativas diseñadas para combatir la pobreza y mejorar los niveles
de vida de la población. Medir los alcances de éste o de cualquier otro programa a
partir exclusivamente de datos “fríos” y de indicadores que por su propia
naturaleza no pueden denotar las características del contexto en que se aplican, no
resulta del todo adecuado; menos aún si se pretenden
tomar decisiones
importantes sobre el mismo, las conclusiones deben surgir de una valoración que
comprenda también aspectos de orden cualitativo.
Así, sin querer prejuiciar la
121
lectura de los siguientes datos y sin dejar de reconocer el valor que tienen al
retratar una situación, nuestra conclusión es que en este primer año de ejercicio
del PIC 3x1 sus resultados trascienden a los alcances físicos
y presupuestales
logrados.
La aplicación del Programa tiene como población objetivo preferente a la que
reside en las 263 microrregiones en las que está organizado el país, misma que se
distribuyen en 1334 municipios.
De manera desigual en cuanto al número de proyectos e inversión económica se
atendió a 20 estados de la república:
Aguascalientes, Baja California, Colima, Chihuahua, Durango, Estado de México,
Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.
Quedaron fuera del Programa: Baja California Sur, Sonora, Coahuila, Tamaulipas,
Morelos, Querétaro, Distrito Federal, Campeche, Quintana Roo, Chiapas, Tabasco y
Yucatán.
De acuerdo a los datos de marzo de 2003, se ejecutó un total de 970 proyectos
(aunque en esta cifra se incluyen los gastos de operación del Programa en 11
estados, como 15 proyectos), en 20 estados y con un costo total de $424,186,824,
correspondiendo a la aportación federal la suma de $108,347,531.30. Los cuatro
estados con mayor porcentaje de proyectos fueron Zacatecas con el 27.4%, Nuevo
León con el 15.8%, Jalisco con el 12.6% y Durango con el 7.6%, que totalizan un
63.4% del total de proyectos.
122
A su vez, los cuatro estados con mayor porcentaje de presupuesto fueron
Zacatecas con el 37.4%, Jalisco con el 11.9%, Michoacán con el 9.5% y Nuevo
León con el 7.5%, que suman un 66.3% del total ejercido.
En cuanto a los beneficiarios del Programa, SEDESOL reporta que fueron
1,957.402 hombres y 2,015,967 mujeres, en total 3,973,369 personas. De éstas, el
72.6% se localizan en el Estado de Nuevo León, ya que se informa de un Centro
Prehospitalario en la ciudad de Monterrey con 2,726,131 beneficiarios. Zacatecas
aporta el 6.5% de los beneficiarios, Jalisco el 4.4.% y Durango el 3.5%, con lo que
estos cuatro estados contribuyen con el 87% de los beneficiarios.
Sobre este punto cabe señalar que:
•
Se repite como número de beneficiarios a las personas que recibieron el
beneficio de más de una obra, por lo que serían beneficiarios afortunados
mas no duplicados o triplicados. Estos “clones” suman 94,469 beneficiarios,
que restados a la cantidad total, la dejan en 3,878, 900 personas.
•
La cantidad de beneficiarios del Centro Prehospitalario, si fuera real,
implicaría atender a 7,500 beneficiarios diferentes diariamente durante un
año, con un equipo de 250 médicos que atendiera a un promedio de 30
pacientes cada uno, por lo que la cifra reportada nos parece exagerada.
•
En cuanto a construcción y remodelación de templos e iglesias con
cantidades de beneficiarios superiores a 1000, encontramos la cantidad de
138,069 beneficiarios.
Si bien no existe una definición precisa de las características que hacen a un área
geográfica considerarse microrregión, del total de proyectos solo el 19% se ubicó
en municipios considerados bajo esta categoría, sin que se contemple a toda la
microrregión correspondiente.
123
En resumen, la cantidad de beneficiarios descontando el Centro Prehospitalario, los
“clones” y las grandes iglesias, arroja un total de 1,014,700 personas. De esta
manera, al estimar una población tal vez más real para el Centro y las iglesias,
podríamos hablar de 1,200,000 beneficiarios del Programa durante el ejercicio
2002.
Estos beneficiarios, como se desprende de los datos por estado, no se focalizan en
las localidades más pobres (microrregiones), aunque sí lo hacen en las localidades
de altos índices de migración al extranjero.
Al relacionar esta información con las Reglas de Operación del Programa, es
posible ratificar que no coinciden las localidades en pobreza extrema con las de
alta migración, por lo que solo se cumple parcialmente la recomendación de las
Reglas de que las comunidades seleccionadas reunieran ambos requisitos: los
cuatro estados que concentran el 66.3% del presupuesto (Zacatecas, Jalisco,
Michoacán y Nuevo León) solo aportan un 2.1% de la población en microrregiones,
mientras que los cuatro últimos en presupuesto (Nayarit, Veracruz, Colima y
Chihuahua) con el 1.3% de los fondos, aportan el 16.53% de la población de las
microrregiones del país.
En conclusión, de acuerdo a la información proporcionada, un error de inclusión lo
constituye la alta población de beneficiarios del Programa provenientes de Nuevo
León y errores de exclusión la baja cantidad de beneficiarios, proyectos y
presupuestos, del Estado de Veracruz, Oaxaca, Guerrero y la no incorporación de
Chiapas en el Programa13.
13
Estos cuatro estados tienen el 50.7% de la población nacional en microrregiones.
124
Relación entre proyectos PIC 3x1 ejecutados en microrregiones y el
número de éstas a nivel nacional.
Número de municipios que conforman las
1,334
microrregiones
PIC 3X1 en microrregiones
71
% PIC en microrregiones
5.3%
Como puede observarse la atención en zonas prioritarias fue muy baja, por lo que
deben diseñarse estrategias específicas que permitan mejorar su aplicación en los
lugares a los que preferentemente se debe enfocar.
Relación entre municipios existentes en el país y municipios atendidos
por el PIC 3X1
Total de municipios a nivel nacional
2,443
Municipios en PIC 3x1
Municipios en PIC en relación a municipios del
251
10.2%
país
En cuanto a la focalización del Programa se puede considerar que hubo una
dispersión, ya que porcentualmente se atiende casi al doble de municipios a nivel
nacional, que los que se cubrieron con el Programa en microrregiones.
Proyectos ejecutados y localidades beneficiadas con el PIC 3X1
Total de proyectos ejercidos PIC 3X1
970
Total de localidades con proyectos PIC 3x1
650
125
Promedio de proyectos por localidad
participantes
1.5
Localidad con mayor número de proyectos
15
Municipio con mayor número de proyectos
30
Tanto el número de proyectos como el de localidades atendidas es muy bajo, por
lo que se deben diseñar metas para aumentar anualmente estos datos.
Entidades donde se aplicó el 3X1 en un número mayor de microrregiones
Lugar Estado
Proyectos
Proyectos en
% en
ejercidos
microrregiones
microrregiones
1.
Jalisco
122
45
36.9
2.
Oaxaca
22
22
100.0
3.
Zacatecas
266
17
6.4
4.
Aguascalientes
37
14
37.8
5.
B. C.
12
12
100.0
6.
Hidalgo
19
12
63.2
Nota: Si lo vemos por porcentaje en microrregiones los datos son los siguientes:
Lugar
Estado
Proyectos
Proyectos en
% totales
ejercidos
microrregiones
microrregiones
1.
Oaxaca
22
22
100.0
2.
B. C.
12
12
100.0
126
3.
Puebla
2
2
100.0
4.
Chihuahua
8
7
87.5
5.
Tlaxcala
14
9
64.3
6.
Hidalgo
19
12
63.2
Entidades donde se aplicó el 3X1 con un porcentaje menor de
microrregiones
Lugar
Estado
Proyectos
Proyectos en
% totales
ejercidos
microrregiones
microrregiones
2
0
0
1.
Nayarit
2.
Nuevo León
153
1
0.7
3.
Michoacán
67
2
3
4.
Guanajuato
72
3
4.2
5.
Colima
17
1
5.9
6.
Zacatecas
266
17
6.4
Estados con mayor número de proyectos PIC 3X1
Lugar
Estado
Número de
proyectos
1.
Zacatecas
266
2.
Nuevo León
153
3.
Jalisco
122
127
4.
Durango
74
5.
Guanajuato
72
6.
Michoacán
67
De esta manera, 754 proyectos (77.7%) se enfocaron a seis estados cuya
población en microrregiones es de 1’444,720. Esta cifra corresponde al 7.5% de la
población en microrregiones.
Estados con menor número de proyectos PIC 3X1.
(En los que se aplicó el Programa)
Lugar
Estado
Número de
proyectos
1.
Nayarit
2
2.
Puebla
2
3.
Veracruz
5
4.
Chihuahua
8
5.
B. C.
12
6.
S. L. P.
12
Por el contrario, en los 6 estados con menor número de proyectos (4.2%) habitan
6’479,877 personas en microrregiones, lo que representa el 33.7% de la población
estimada con más carencias.
Muchas pueden ser las conclusiones sobre la orientación del Programa por
entidades federativas; sin embargo, en ello se deben correlacionar tres aspectos:
lugares con apoyo de migrantes, lugares de alta expulsión migratoria y
microrregiones, como zonas de alta marginación y pobreza.
128
En cuanto al universo por atender se puede considerar en principio a
53,000,000 de personas a las que recientemente instituciones oficiales y
privadas del país han calificado como poblaciones en pobreza o pobreza
extrema.
Por su parte, la población en microrregiones es de 19’225,833
personas.
Adicionalmente,
aunque
el
Programa
se
focaliza
hacia
esa
población,
potencialmente los beneficiarios podrían ser todas las localidades del país y en
principio quienes se ubican en zonas de expulsión de migrantes, lo que ahora
integra a regiones incluso urbanas y de las principales concentraciones
poblacionales del país.
Aquí cabe hacer una digresión; sin que a través del
cuestionario podamos medir la aplicación del Programa en grandes obras urbanas,
hubo casos específicos en que los proyectos se ejecutaron en áreas conurbadas de
grandes centros de población. Adicionalmente la encuesta informa que alrededor
del 35% del Programa operó en áreas urbanas.
Consideraciones sobre el numero de proyectos y presupuesto ejercido en
el PIC 3x1
En este punto es necesario advertir que la información de la que dispusimos tenía
los datos oficiales actualizados hasta el 31 de octubre de 2002 y aunque reflejaba
de manera concentrada lo sustancial del ejercicio del Programa, la incorporación
de la información final al 17 de marzo de 2003 necesariamente modificó algunas
cifras.
Asignación presupuestal al PIC 3X1 para 2002
$ 150,000 de recursos federales (monto originalmente programado).
Ajuste en la presupuestación anual: $ 109,787,000
129
Presupuesto al 31 de octubre de 2002
$ 84,197,000
Recursos comprobados ejercidos a esa fecha
$ 65,653,800
Recursos en proceso de liberación a esa fecha
$ 37,563,000
Total ejercido mas los recursos en proceso de liberación
$ 103,217,100
Monto total del Programa en relación al presupuesto general de SEDESOL, en
porcentaje: 0.6 %17
Valoraciones sobre el presupuesto anual del Programa
Posibilidad 1
Que a $ 109,787,000 se sume el 7% de gastos indirectos del Programa, con lo que
lo ejercido total sea de $ 117,472,090.
Posibilidad 2
Que el monto de $ 109,787,000 sea el total ejercido.
Si relacionamos lo ejercido en el Programa (sin la valoración de gastos indirectos
del mismo) tenemos como resultado:
$ 150,000,000 = 100% del Programa (como meta)
14
Como puede observarse es un Programa que significa una erogación muy baja en relación al
presupuesto general manejado por SEDESOL. Dado el éxito del Programa, su aceptación entre la
ciudadanía, sus ventajas al estimular la participación social y hacer que ésta contribuya
económicamente con el mismo, además de las perspectivas de generar una respuesta de los
migrantes mayor a la alcanzada, como equipo de evaluación recomendamos la ampliación
presupuestal significativa, pero al mismo tiempo valorar las recomendaciones y sugerencias que
hacemos para reorientar el Programa y aumentar su eficacia y eficiencia.
130
$ 109,787,000 = 73% (alcanzado como meta en cuanto a ejercicio presupuestal)
En cuanto a Proyectos ejecutados la cifra que tenemos a nivel nacional es de 970 y
se distribuye de la siguiente manera en las entidades federativas:
Proyectos ejercidos por entidad y porcentaje en microrregiones
Estado
Núm. de
proyectos
Microrregiones
Otras
regiones
% en
Microrregiones
Aguascalientes
37
14
23
37.8
Baja California
12
12
0
100
Colima
17
1
16
5.9
Chihuahua
18
7
1
87.5
Durango
74
7
67
9.5
Estado de México
26
9
17
34.6
Guanajuato
72
3
69
4.2
Guerrero
15
9
6
60
Hidalgo
19
12
7
63.2
Jalisco
122
45
77
36.9
67
2
65
3.0
2
0
2
0
153
1
152
0.7
Oaxaca
22
22
0
100
Puebla
2
2
0
100
San Luis Potosí
12
4
8
33.3
Sinaloa
25
5
20
20
Tlaxcala
14
9
5
64.3
Veracruz
5
3
2
60
266
17
249
6.4
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Zacatecas
Totales:
970
184
786
19.0
En cuanto al tipo de proyectos (obra ejecutada) la distribución es la siguiente:
131
Estados evaluados y tipos de obra
2. CONSIDERACIONES SOBRE ASPECTOS CONTEMPLADOS EN LAS
REGLAS DE OPERACIÓN
El Programa pretendía apoyar iniciativas de ciudadanos organizados.
En
muchas ocasiones los colectivos de las comunidades que trabajaron para la
ejecución de las obras, más que tratarse de grupos previamente conformados,
significó la constitución de nuevas agrupaciones ( lo que puede considerarse como
un mérito del Programa), pero que por su naturaleza tienden a ser sólo
temporales.
La mejora de las condiciones socioeconómicas se logró parcialmente, ya que
el Programa al expresarse en servicios públicos establece mejores condiciones de
vida, sin embargo no influyó para nada en los ingresos de la gente e incluso llevó
a que ésta dispusiera de sus recursos para hacer sus aportaciones.
Inversión en comunidades de alta migración y en pobreza extrema. El
Programa según el estado y la región de que se trate, abarcó zonas donde el
fenómeno migratorio expresado en el éxodo principalmente hacia Estados Unidos
de América es muy intenso. Los casos más visibles se presentaron en los estados
de Zacatecas, Jalisco, Guanajuato, Michoacán, Aguascalientes y algunas áreas de
Veracruz y Guerrero. También, sin contar con la tradición migratoria de aquellas
entidades y en una escala muy reducida, el Programa se aplicó en zonas de alta
expulsión del estado de Oaxaca.
En cuanto a porcentaje, calculamos la aplicación del Programa en comunidades de
alta migración fue de poco más del 50%, lo que establece un indicador bueno; sin
embargo, pensamos que el Programa debería promoverse e incluso focalizarse
132
más hacia los estados del Sur y del Centro, como Chiapas, Oaxaca, Guerrero,
Puebla y algunas regiones de Hidalgo y Querétaro,
debido a que son los que
cuentan con más microrregiones y con un número mayor de habitantes en
extrema pobreza. A nuestro juicio estas regiones, además de requerir mayores
apoyos, también necesitan de una colaboración que les permita ampliar y hacer
más efectivos sus vínculos con los migrantes. Se trata de entidades que
tradicionalmente expulsaban trabajadores hacia las zonas agrícolas más prósperas
del país y que por la crisis general del agro y por las dificultades que existen para
la conservación de la economía campesina, en épocas recientes han incrementado
su flujo migratorio hacia el vecino del Norte, contando incluso ya con
organizaciones en ese país.
Consideramos que el Programa para su aplicación debe generar estrategias
diversificadas de acuerdo a la realidad del fenómeno migratorio en nuestro país.
Por un lado impulsar una política que estimule y fortalezca las relaciones de
colaboración entre los migrantes y sus paisanos en donde éstas ya existen (y que
por su naturaleza tienden a continuar) y, por otro, poner especial atención para
generar este proceso en donde el desarrollo de estos vínculos organizativos es
incipiente. Adicionalmente se debe ser cuidadoso en la autorización de proyectos
específicos, pues observamos como el botón de muestra un caso en el estado de
Nuevo León, en el que una de las obras que se ejecutó implica parte de la
pavimentación de un fraccionamiento de residencias de descanso, proyecto que se
justifica aún menos que los que criticamos por ser aplicados en zonas con una
tendencia fuerte a la disminución poblacional, pero que carecen de servicios
básicos.
El Programa, al pretender aplicarse prioritariamente en zonas de alta migración, de
alguna manera enfrenta el reto de frenar el éxodo de muchos de nuestros
133
connacionales, reto complejo que no puede ser atendido de forma efectiva mas
que con la generación de empleos.
En cuanto a la aplicación del Programa en zonas de pobreza extrema, tenemos que
de los proyectos ejecutados sólo el 18% correspondió a microrregiones. A primera
vista podría cuestionar la efectividad del Programa en cuanto al cumplimiento de
uno de sus objetivos prioritarios, sin embargo es conveniente matizar lo siguiente:
a)
Se realizaron obras de servicios básicos para poblaciones que lo requerían.
b)
Se atendieron poblaciones que tienen condiciones económicas limitadas
aunque no se ubican en microrregiones.
c)
Precisamente por los bajos ingresos de la población ubicada en
microrregiones su participación se limitó al no contar con el apoyo de
migrantes, ya que promover éste implicaba disponer de tiempo y haber
conocido con más antelación el Programa. Es de esperarse que para este
año se cuente con más proyectos en microrregiones y con más
colaboración de los migrantes.
d)
Finalmente en las Reglas de Operación se establece como una situación
preferente y no obligatoria, la aplicación del Programa en microrregiones.
Proyectos con el aporte económico de las comunidades
La aplicación de las cuatro partes implicadas en el Programa gobierno federal,
estatal, municipal y beneficiarios, se logró en forma satisfactoria. Dependiendo de
la entidad y del vínculo de las autoridades municipales con sus habitantes fue el
grado de participación de los ciudadanos.
La aportación económica de estos
últimos se cubrió plenamente aunque hubo casos en que la parte que les
correspondía fue otorgada por los municipios.
134
En cuanto a los recursos, en general se cubrió con la idea de trabajar a partes
iguales. En relación a la capacidad de decidir sobre el Programa las instancias
gubernamentales tuvieron un peso mayor y si bien las comunidades contaron con
participaciones activas, en muchos casos se colocaron en el papel de usuarios.
Proyectos de infraestructura básica
El Programa centralmente atendió la ejecución de obras públicas. Los resultados
de la encuesta arrojaron que 85% de los proyectos se refieren a infraestructura
municipal en general, a la que se adicionan 6.2% de obras de carácter religioso y
8.7% de proyectos productivos.
Del 85% detectado como infraestructura no se detalla qué porcentaje corresponde
a obras esenciales y cuánto a arreglos de jardines, instalación de camellones,
glorietas, y en general obras no básicas o de ornato.
Se sabe que 8.7%
corresponde a servicios educativos, 6.2% a instalaciones de salud y 5% a
deportivas.
En este apartado es sintomático que se considere que en algunas localidades
visitadas un proyecto lo constituía la obra de guarniciones y banquetas, otro la
pavimentación de la calle, otro más la calle transversal y otro la calle paralela. Así
por ejemplo en el estado de Zacatecas el Programa se concentró mucho en arreglo
de caminos y pavimentación.
De broma nos comentaban que parecía “un
programa carretero”.
Proyectos productivos
135
La ejecución de proyectos productivos era una de las vertientes principales del
Programa; sin embargo de 744 proyectos aprobados para fines de octubre de 2002
solo 45 entraban en esa modalidad, lo que significa un 6 %.
La idea de generar alternativas económicas para la población es esencial; sin
embargo, cabe destacar que aún entre los proyectos que se consideró que
entraban en ese apartado, algunos se refieren a molinos familiares de maíz que no
suponen la creación de empleos ni la obtención de ingresos, sino una facilidad
para la familia beneficiada.
En conclusión, en este primer año de ejecución del Programa los proyectos
aprobados en su gran mayoría no estuvieron encaminados a brindar fuentes de
ocupación ni a producir ingresos económicos para la población. Cabe destacar que
es más fácil para los ciudadanos pensar y solicitar algún servicio que establecer
alternativas económicas; este último aspecto requiere de una capacitación para la
formación de empresas sociales, situación esencial que este Programa, en
coordinación con otros programas de SEDESOL y de las Secretarías de Economía y
del Trabajo, deberían atender de manera organizada.
Nuestra conclusión es que si no se buscaron alternativas viables para orientar en
los hechos el Programa hacia proyectos productivos, año con año este se puede
declarar como objetivo a perseguir pero no podría concretarse, ya que no se trata
de cuestiones solamente de voluntad de los diversos actores involucrados, sino del
diseño de estrategias específicas para lograrlo.
Convenios de ejecución de obras
Dada la naturaleza de las obras emprendidas, de su propia magnitud y montos
económicos implicados, nos parece que los convenios de ejecución de las obras
136
señaladas en las Reglas de Operación podría ser un requisito opcional. Debido a
que aun manteniéndose como obligatorio, no se cumplen y tampoco resulta
relevante para el Programa o para el manejo de los recursos implicados en él.
Informe físico de las obras
Relacionado con el punto anterior, muchas de las obras por su magnitud, por el
tiempo de su ejecución y por la cercanía física de los ciudadanos, en la mayoría de
los casos no requerirían de la elaboración de los informes que fueron proyectados
en las Reglas de Operación.
Este punto no se cumplió por los ejecutores sin que ello provocara problemas; de
ahí que es pertinente valorar su eliminación al menos en la forma en que fue
proyectado y simplificarse por el llenado de formatos ágiles y accesibles para los
ciudadanos que participaron en los Comités de Obra.
Informes internos de SEDESOL
De la documentación que nos mostraron en los estados relativa al Programa,
constatamos que hay un manejo documental adecuado y ordenado de la misma.
De igual forma comprobamos que por lo general hay una comunicación fluida
entre SEDESOL en las entidades y las oficinas centrales. Se cuenta con formatos y
mecanismos institucionales para transmitir la información y para observar el apego
a las normas, por tanto sobre este punto solo hacemos tres indicaciones
puntuales.
1. Dentro de la política de descentralización se debe avanzar en dar un margen
mayor de decisión a las entidades para que éstas puedan resolver asuntos de su
137
competencia y hacerlo más ágil.
En particular para el Programa, hemos
insistido en que desde las entidades se pueden aprobar los proyectos cuyos
montos no lleguen al millón de pesos y que respeten plenamente la
normatividad establecida en las Reglas de Operación.
2. SEDESOL a nivel central debe establecer mecanismos más ágiles para aprobar
los proyectos que se le envían desde los estados. Una queja de los beneficiarios
y de los propios servidores públicos de SEDESOL en los estados fue la tardanza
en aprobar desde México las obras. Cabe precisar que por término medio el
tiempo que este proceso demoró fue entre dos y tres meses.
Mas bien el problema en este año residió en que el Programa inició de manera
tardía lo que hizo que el periodo para cubrir todas las fases, (formulación,
elaboración, presentación, corrección, aprobación de proyectos y su ejecución)
se viera reducido.
3. Rescatar por parte de SEDESOL a nivel central las evaluaciones y
recomendaciones de los servidores públicos de esa Secretaría encargados del
Programa en los estados.
138
3. MÁS BENEFICIOS SOCIALES QUE ECONÓMICOS EN EL PROGRAMA
Como hemos indicado los beneficios del Programa son, con diferencia, más
sociales que económicos.
Se trata de obras que contribuyen a mejorar las
condiciones de vida y a establecer un entorno más agradable para los habitantes
del lugar. Incluso en algunos casos –los menos- los proyectos corresponden a la
instalación de servicios básicos imprescindibles, lo que implica resolver necesidades
esenciales para la gente.
En términos monetarios el PIC 3x1 arroja mínimos beneficios, ya que los proyectos
productivos que se apoyaron con el Programa fueron pocos (8% de los proyectos
realizados).
PROYECTOS POR TIPO DE OBRA
CARÁCTER DE LA OBRA
TIPO DE OBRA
No DE
PROYECTOS
MONTO
Aguascalientes
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
14
2,635,992.16
2
92,103.00
4
5
4
7
523,560.76
607,849.68
537,012.36
2,189,366.72
1
25,100.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
139
TOTAL:
37
6,610,984.68
Baja California
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
9
8,826,088.00
1
956,522.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
2
12
38,015.40
9,820,625.4
Chihuahua
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
4
714,332.00
2
1,418,489.00
1
1217177.00
323,048.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
1
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
9
140
3,349,998.00
Colima
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
2
167,532.00
4
164,192.00
4
119,581.00
1
313,037.00
3
55,670.00
1
2
200,000.00
15,540.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos, paraderos
Edif. de jubilados, lavaderos
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
17
1,035,552.00
Durango
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
1
104,544.04
46
11,533,008.83
25
8,825,172.12
2
452,564.00
1
74
46,400.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
141
20,961,688.99
Guanajuato
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
16
1,570,344.08
20
10,970,455.28
1
47,695.88
4
427,918.72
4
26
605,019.08
6,328,975.12
1
54,800.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
72
20,005,208.16
Guerrero
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
2
5,232,160.00
9
8,119,195.00
1
359,112.00
2
1
628,000.00
185,000.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
15
142
14,523,467.00
Hidalgo
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
7
3,391,872.00
7
4,117,204.00
2
2
496,276.00
832,648.00
1
22,300.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
19
8,860,300.00
Jalisco
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
3
863,304.00
39
15,884,335.00
59
24,924,524.00
3
3,154,174.00
10
6
1
1
2,313,422.00
2,818,755.00
455,052.00
223,976.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
122
143
50,637,542.00
Estado de México
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
2
1,420,844.00
5
3,444,308.00
17
4,135,412.00
1
400,000.00
1
122,336.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
26
9,522,900.00
13
8,561,336.00
6
4,268,772.00
18
11,193,784.00
1
140,000.00
4
5
14
4
2,275,400.00
2,778,668.00
8,623,968.00
2,380,372.00
2
67
200,000.00
Michoacán
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
144
40,422,300.00
Nayarit
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
1
400,000.00
1
3,300.00
2
403,300.00
9
3,786,782.20
24
10809273.48
5
2,565,719.17
65
12
32
2
3,154,156.24
3,025,199.04
6,309,230.24
475,178.42
2
1,413,205.65
2
110,884.00
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
Nuevo León
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
145
TOTAL:
153
Oaxaca
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
31,649,628.44
10
2,380,840.00
4
2,378,355.00
1
228,420.00
4
2
7,889,113.67
1,003,953.00
1
763,452.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
22
14,644,133.67
Puebla
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
1
2,298,764.00
1
3,127,670.00
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
146
TOTAL:
2
5,426,434.00
3
5,761,392.00
1
1,179,700.00
5
6,956,627
2
2,700,126.00
1
127,947.00
San Luis Potosí
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
12
16,725,792.00
Sinaloa
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
9
1,648,557.00
1
419,620.00
13
2,933,734.00
1
736,106.00
1
60,000.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
147
TOTAL:
25
5,798,017.00
Tlaxcala
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
7
2,506,313.44
3
1,363,151.32
3
59,951.24
1
70,584.00
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
14
4,000,000.00
Veracruz
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
3
341,753.00
1
233,543.00
1
300,000.00
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
148
TOTAL:
5
875,296.00
17
6,174,129.00
55
15,844,241.00
119
111344459
11
2,644,646.00
24
5
16
15
7,755,981.00
1,638,619.00
4,813,619.00
6,434,936.00
4
2,263,080.00
Zacatecas
Infraestructura Económica
TE Apoyo a la produc. Prim.
TG Des. áreas de riego
TF Fomento a la produc.y productividad
TJ Infraestruc. Pecuaria
Infraestructura Básica
SC Agua potable
SD Alcantarillado
SG Electrificación
Infraestructura Secundaria SE Urbanización
SF Pavimentación
UB Caminos rurales
Infraestructura de Salud
SO Centros de salud
Dispensarios médicos
Infraestructura Educativa
SJ Infraestruc educ.
Infraestructura Deportiva
SL Infraestruc deportiva
Infraestructura de ornato
Parques, jardines y plazas, sanit.
Inf. Cult-ceremonial
UE Sitios históricos culturales
SS Asist. soc. y servs. Com.
(construc-remodel iglesias, panteones)
Servicios sociales
Asilo de ancianos
Edif. de jubilados
Vivienda
SH Vivienda
U9 Definición y conduc de la planeación del desarrollo reg.
TOTAL:
266
158,913,710.00
GRAN TOTAL:
970
424,186,877.34
Insistimos. Para ir al fondo en el combate a la pobreza más que hacer
obras como tal, deben buscarse alternativas que permitan orientar los
proyectos hacia actividades productivas, estimulando incluso la formación de
organizaciones sociales de carácter económico, rescatando en ello las iniciativas
ciudadanas que busquen generar empleos e ingresos.
4. COSTO-EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA
Hemos destacado que los costos planeados para la operación del Programa
representaban el 7% de los recursos presupuestados para el mismo. En términos
del ejercicio de la administración pública dicho monto puede considerarse como
149
adecuado, sin ser oneroso tampoco representa una cifra pequeña ($10’500,000, en
el caso de los $150’000,000 inicialmente programados).
Su uso bien aplicado
puede potenciar y enriquecer el Programa; sin embargo,
consideramos que la
mayor parte de ese gasto debe hacerse en los estados y no a nivel central, ya que
es en las entidades donde se aplica directamente el Programa y se requiere estar
en contacto con la población susceptible de participar en el mismo. Las Reglas de
Operación deben contemplar la manera en que se distribuirán los gastos
indirectos.
Otro aspecto que SEDESOL debe valorar en cuanto a los gastos indirectos de los
programas es el monto que cada uno de ellos tiene asignado, pues no se trata de
establecer porcentajes fijos en este rubro. Pensamos que un programa de nueva
creación –como era el caso de IC 3x1- demanda más recursos para su promoción,
en especial establecer los mecanismos más efectivos para que la información
llegue a los ayuntamientos y, en este caso particular, a los migrantes como
población objetivo central.
Finalmente en este apartado además de indicar la relación adecuada costoefectividad del Programa en si mismo, consideramos relevante colocar sobre ese
binomio la reflexión acerca de los proyectos o las obras como tales.
A nuestro
juicio no se justifica económicamente la aplicación de recursos para obras
suntuarias u ornamentales, como fueron los casos de camellones, glorietas,
iglesias y obras como pavimentación para calles que están semidesiertas. Para
esos casos los beneficiarios deberían poner al menos el 50% del costo, además de
disuadírseles de las obras que son exclusivamente ornamentales.
RELACION DE GASTOS DE OPERACIÓN (G O) EJERCIDOS POR ESTADO
NUMERO DE PROYECTOS Y PRESUPUESTO
150
No.
Estado
Prog.
Total
Proyectos % de Proy.
Proyectos
por GO
ejecutados
Monto
Presupuesto
Aporte
% de
de GO
ejercido
Federal
GO
1
2
Aguascalientes
B.C.
37
12
1
2
3.8
1.2
25,100.00
38,015.40
6,610,984.68
9,820,625.40
1,652,746.17
2,455,156.35
1.5%
1.5%
3
4
Chihuahua
Colima
8
17
0
2
0.8
1.7
15,540.00
3,349,998.00
1,035,552.00
837,499.50
258,888.00
0.0%
6.0%
5
6
Durango
Guanajuato
74
72
1
1
7.6
7.4
46,400.00
54,800.00
20,961,688.99
20,005,208.16
5,240,422.25
5,001,302.04
0.9%
1.1%
7
8
Guerrero
Hidalgo
15
19
1
1.5
1.9
22,300.00
14,523,467.00
8,860,300.00
3,630,866.75
2,215,075.00
0.0%
1.0%
9 Jalisco
10 Edo. Méx.
122
26
0
0
12.6
2.7
50,637,542.00
9,522,900.00
12,659,385.50
2,380,725.00
0.0%
0.0%
11 Michoacán
12 Nayarit
67
2
2
1
6.9
0.2
200,000.00
3,300.00
40,422,300.00
403,300.00
10,105,575.00
100,825.00
2.0%
3.3%
13 Nuevo León
14 Oaxaca
153
22
2
0
15.8
2.3
110,884.00
31,649,628.44
14,644,133.67
7,912,407.11
3,661,033.42
1.4%
0.0%
15 Puebla
16 S.L.P.
2
12
5,426,434.00
16,725,792.00
1,356,608.50
4,181,448.00
0.0%
0.0%
17 Sinaloa
18 Tlaxcala
25
14
5,798,017.00
4,000,000.00
1,449,504.25
1,000,000.00
4.1%
0.0%
19 Veraruz
20 Zacatecas
5
266
1
0.5
27.4
72,000.00
875,296.00
158,913,710.00
218,824.00
39,728,427.50
0.0%
0.2%
970
15
99.7
648,339.40
424,186,877.34
106,046,719.34
0.6%
0.2
1.2
1
2.6
1.4
60,000.00
Como se puede apreciar del cuadro anterior, el monto asignado a los estados
como gastos operativos es de aproximadamente $648,340.00, lo que representa
un 0.6% del gasto de operación presupuestado general de 7%. En nuestra opinión
este 0.6% debe subir a aproximadamente un 5%, toda vez que es en campo
donde se realiza la parte más sustancial de la operación del Programa.
5. ALCANCE DE LAS METAS PROPUESTAS (EFICACIA)
En cuanto al punto referente al cumplimiento de las metas físicas y financieras del
Programa cabe destacar que no lo pudimos establecer con precisión, ya que uno
de sus principales componentes, el monto final erogado en el Programa, si bien
151
administrativamente existía como parte del cierre fiscal de 2002, en los hechos no
había concluido, pues aún a finales de febrero del 2003 se estaban realizando
algunas obras.
Tenemos con exactitud el número de proyectos ejercidos en casi todos los estados
que visitamos y los recursos económicos que se emplearon en los mismos, pero no
tenemos la certeza de lo ejercido en otros estados. La base de datos que nos fue
proporcionada señalaba, para octubre 2002, 730 proyectos aprobados por
SEDESOL a nivel central; sin embargo, para el 17 de marzo del 2003 obtuvimos la
información de SEDESOL de 970 proyectos. Ajustando esta información con los
datos directos recientemente obtenidos de las Delegaciones de los estados
visitados, este número desciende a 904 proyectos.
Las metas físicas en términos de tiempo no se pudieron cumplir, baste remitirse a
lo indicado arriba en cuanto a obras todavía en ejecución y lo señalado por los
beneficiarios en la encuesta. A la pregunta sobre las fechas probables para concluir
las obras los entrevistados respondieron: 10% enero, 18.75% febrero, 8.75 marzo,
2.75 junio de 2003 y 12.5 no sabía para cuando. Los datos anteriores nos indican
que al menos un 50% de las obras no se ejecutaron durante el ejercicio fiscal que
correspondía.
En términos financieros de 150 millones de pesos presupuestados como erogación
federal se ejercieron 106 millones, lo que supone el 70% de la cifra originalmente
comprometida. Dado que las inversiones provenían de cuatro fuentes, el monto
total ejercido por el Programa fue de $ 424’186,824.
De este total cabe destacar
que por el propio diseño del Programa se logró una captación de recursos
ciudadanos igual a los que puso la Federación, lo que es significativo. El costo
medio por obra realizada es de $471,320, de lo cual SEDESOL aportó la cuarta
parte.
152
En cuanto a la eficacia de la aplicación del Programa en microrregiones (como un
objetivo deseable) esta fue de 19%.
Sobre el particular cabe indicar que en
diversas zonas nos comentaron acerca de las dificultades que existen precisamente
en esos municipios para que sus ciudadanos participen económicamente en la
realización de las obras sociales.
Si además tomamos en cuenta que la
colaboración directa de los migrantes con el Programa fue del 10%, se infiere que
el grueso de las aportaciones ciudadanas fueron hechas por los propios
beneficiarios, lo que vuelve contradictoria la aplicación del Programa en
microrregiones hasta que no se cuente con la aportación de los migrantes (incluso
mediante apoyos que no sean exclusivos para las localidades de los donantes), ya
que se corre el riesgo de que a las zonas más desfavorecidas no lleguen recursos.
Se puede pensar en la modalidad de apoyos por estado.
Para concluir este apartado señalamos que la eficacia se redujo en la medida en
que las obras fueron ejecutadas de una manera muy tardía, lo que no obsta para
señalar que este punto para los ciudadanos no es más que un incidente,
relativizado también en términos temporales,
ya que para algunos eran obras
deseadas o esperada por años y de las cuales la inmensa mayoría quedó muy
satisfecha.
6. EFICIENCIA DEL PROGRAMA
Tanto por las opiniones recabadas como por las observaciones hechas, podemos
deducir que los productos obtenidos (obras acabadas o en proceso) se ajustaban
en sus costos a los valores que para el tipo de proyecto (aula, electrificación,
pavimento) se tenían considerados en las zonas específicas en que se ejecutaban.
Sobre este punto se indagó en la encuesta, arrojando, que: para el 54% de los
153
responsables de la obra el costo era adecuado, 15% no sabía y 11% no contestó,
con lo que si agregamos los porcentajes un 80% en sus opiniones diversas al
menos no ubica que hubiese problemas con el costo de los proyectos, en tanto
que un 20% (ya en su conjunto) piensa que puede faltar o sobrar dinero.
No obstante la apreciación anterior que refiere a que los gastos de los proyectos
fueron los adecuados, el hecho de que en algunas localidades se generaran
ahorros (lo que detectamos en varios lugares) nos indica que en sus erogaciones
el Programa puede ser más eficiente y que contando con la participación
ciudadana (que vigila que sus recursos se apliquen con honestidad y eficiencia) los
gastos pueden reducirse.
7. COMPLEMENTARIEDAD
Debido en buena parte a la tardanza de la apertura programática y aprobación de
los proyectos por estados, la vinculación del Programa con otros programas
sociales operados por los tres órdenes de gobierno, el PIC 3x1 tuvo poca
oportunidad de darse. De esta manera, solo en un 37.1% de los municipios
muestreados se estableció este nexo. En el 54.3% de los municipios no hubo
vinculación y en el 5.7% de los casos los ayuntamientos no supieron contestar.
El Programa se vincula preferentemente con empleo temporal en un 22.8% de los
municipios entrevistados. En un 11.4% se relaciona con Mujeres Jefas de Familia;
en un 8.57% con Estatales por Demanda y en un 2.85% se relaciona con Jóvenes
por México.
8. TRANSPARENCIA
154
En la selección de los proyectos que se llevaron a ejecución no observamos que
haya habido discrecionalidad o formas de designación de los beneficiarios a través
de mecanismos que supusieran parcialidad. Más aún debe considerarse que este
Programa funciona siempre y cuando los posibles beneficiarios estén dispuestos a
aportar directamente o a conseguir en su caso el apoyo económico de los
migrantes.
Este hecho excluyó, como nos lo refirieron en distintos lugares, a
localidades en las que la participación social es nula. Tan definitivo es lo anterior
que hubo proyectos –afortunadamente muy pocos- que luego de ser autorizados
no pudieron ejecutarse porque a final de cuentas los beneficiarios no lograron
reunir su colaboración.
En la definición de los proyectos pudo haber influido la promoción directa que los
ayuntamientos hicieron en determinados lugares y ello de alguna manera generar
condiciones de inclusión-exclusión, sin embargo esta posibilidad no afectó para
nada el Programa ni fue señalado como una queja por los ciudadanos. Más bien –
por lo que nos explicaban en distintos ayuntamientos- el Programa se les ofrecía a
los ciudadanos como un reto: “ahí está, depende de ustedes si lo quieren agarrar”.
La autorización de los proyectos en términos de tiempo en su gran mayoría no fue
oportuna, en tanto si fue precisa al ajustarse las aprobaciones a las normas
establecidas. Las obras que se decidieron realizar cumplían en sus expedientes
técnicos con los criterios exigidos.
Detectamos dos proyectos de Jalisco, que contaban además con el apoyo de
migrantes, que no fueron autorizados “porque se perdieron en México”.
Finalmente en este apartado es necesario destacar que, salvo algún caso puntual,
los beneficiarios asumieron plenamente los derechos y las obligaciones que se
155
derivaban de su inclusión en el Programa, tomando con responsabilidad las tareas
que les correspondían ejecutar. Cabe señalar que el compromiso y la participación
ciudadana debe observarse de manera diferenciada.
Lo más común para el
Programa fue que los beneficiarios cumplieran con la parte que les tocaba cubrir
(pago de sus aportaciones, en ocasiones con facilidades) y hasta ahí se limitaba su
actuación.
En cuanto a los Comités de Obra generalmente no todos sus integrantes
trabajaban activamente, frecuentes fueron los casos en que las labores realizadas
recayeron en un solo miembro del Comité. Otro dato que puede ser ilustrativo de
la participación de los responsables de proyecto es que en las visitas que hicimos
casi siempre encontramos a quien entrevistar.
9. PERTINENCIA DEL PROGRAMA
De manera muy amplia dimos respuesta a este punto en el primer informe, lo que
se anexa al final de este apartado, en cursivas.
En síntesis, nuestra opinión después de la evaluación en campo es que:
- En cuanto a concepción es estupendo.
- Es oportuno.
- Está bien pensado y su diseño cumple con los propósitos que persigue.
- Intenta atraer, principalmente del exterior, recursos para combatir la pobreza.
-Apela a la sensibilidad social y a principios nacionalistas.
-Estimula la participación social.
-Contribuye a que en el ejercicio de gobierno se expresen las iniciativas
ciudadanas.
156
-Es atractivo para los diferentes actores participantes.
-Genera acciones de corresponsabilidad.
-Da margen para que en las políticas públicas se vinculen estado y sociedad.
-Busca contrarrestar condiciones de rezago y favorecer a través de las obras
sociales y de proyectos productivos a quienes más lo requieren.
Todas estas bondades evidentemente están en el marco de los deseos, de los
propósitos y del diseño y planeación de un Programa, siendo comprensible que su
operatividad y la manera en que se ejecuta puede estar más o menos alejado de la
intención con que se elaboró.
En cuanto a problemas de la
pertinencia del Programa en relación con los
objetivos planteados observamos que:
Una de sus fuertes debilidades reside en que en su diseño y en las Reglas de
Operación no se expresan las ideas o los mecanismos para orientarlo hacia la
ejecución de proyectos productivos, dejando en gran medida la puerta abierta para
que el Programa derive hacia la realización de obras públicas (las cuales por cierto
se cubren a través de otros programas).
Otra de sus debilidades la ubicamos en que la intención de incidir en el combate a
la pobreza no se ve acompañada de las acciones o alternativas que en términos
efectivos avancen hacia ese objetivo.
Finalmente como posible dificultad estará presente la conciliación de intereses, de
objetivos y de prioridades, entre la federación y los gobiernos estatales.
157
En cuanto a la pertinencia también cabe destacar que teniendo poblaciones
objetivo del Programa lo cierto es que hay factores que no se pueden controlar y
que limitan o dificultan el que éste llegue a dichas poblaciones.
De la relación del Programa con el Plan Nacional de Desarrollo los vínculos son
claros ya que tienen objetivos generales coincidentes.
PERTINENCIA DEL PROGRAMA
(Tomado del Primer Informe)
El diseño de la política de desarrollo social que articula la atención a
microrregiones prioritarias mediante programas de combate a la pobreza en zonas
de alta y muy alta marginación, se vio fortalecido este año con la puesta en
marcha del Programa Iniciativa Ciudadana 3XI.
La definición del Programa parte de un acierto inicial: reconocer que existe un
vínculo entre las zonas de expulsión de migrantes y las zonas de atracción en que
laboran los mismos, y que este vínculo, no sólo supone la relación entre los dos
polos que articulan estructuralmente nuestra economía con la de los vecinos del
Norte, sino, esencialmente, que este vínculo está conformado por trabajadores
con nombre y apellidos propios y con comunidades de origen con las cuales están
ligados cultural y materialmente.
Considerar que el aporte económico de los migrantes puede ser fundamental para
el impulso de alternativas de desarrollo en sus lugares de origen, supone valorar
que, además de la derrama hacia el país de 6, 573 millones de dólares con los
que éstos contribuyen anualmente, sus aportaciones pueden aumentar con
ayudas ocasionales para proyectos productivos y obras sociales, lo que implica
una revaloración del papel del migrante y de su potencialidad.
158
El 27 de septiembre del 2002 el diario La Jornada publicaba: “Migrantes envían a
Latinoamérica 10 veces más dinero que la ayuda de E.U”.
Con base en
información del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se señalaba “que los
inmigrantes en Estados Unidos están enviando cada año unos 18 mil millones de
dólares en remesas a sus familias y amigos en América Latina y el Caribe; suma
que es más de 10 veces el total de los flujos anuales de asistencia oficial
estadounidense a la región. Sólo para México las remesas fueron mayores a
9,273 millones el año pasado (S.N.) Estos son los más pobres de los pobres, y
en promedio están enviando 200 dólares a casa cada dos meses. . .muchos han
estado enviando dinero a sus pueblos de origen durante por lo menos cinco años.
. la mayoría no son residentes legales en este país”.
Desde su diseño, el Programa reconoce un enorme potencial económico y social
de los migrantes, así como de su capacidad, a través de las organizaciones que
han creado en el exterior, para incidir positivamente en beneficio de sus
comunidades de origen, apostando fuertemente a los lazos de identidad cultural, al
parentesco y a los intereses que relacionan a los migrantes con sus pueblos, lo
que los lleva generosamente a aportar recursos que, multiplicados por cuatro, van
a beneficiar a sus connacionales.
El Programa no sólo apela a fortalecer los vínculos de los migrantes con las
regiones de donde han salido, sino también a establecer mecanismos de
solidaridad y equidad entre las organizaciones que éstos han conformado y el
desarrollo regional de amplias zonas del país, haciendo que la derrama de
recursos que provienen del exterior se canalicen a través de alternativas sociales y
económicas que fortalezcan y logren una buena inversión de los aportes
recabados.
159
Por su propia definición, el Programa 3X1 pretende ser permanente e irse
enriqueciendo con las experiencias obtenidas en las diferentes regiones, logrando
que crezcan las donaciones de los migrantes. Sin duda, un manejo responsable,
transparente y eficiente de los recursos, motivará un mayor apoyo de los
migrantes, pudiendo con ello emprender proyectos económicos más ambiciosos.
En cuanto a los objetivos generales y específicos del Programa IC 3XI cabe
destacar que:
Como definición, apoyar e impulsar las iniciativas ciudadanas por parte del Estado,
supone un ejercicio de gobierno incluyente y la conformación de políticas públicas
con el concurso social.
Este propósito implica un vínculo estrecho entre los
ciudadanos, especialmente los organizados, y las diferentes instancias del poder
público.
Entre sus objetivos, el Programa indica establecer la coordinación y las
corresponsabilidades entre los tres órdenes de gobierno y los ciudadanos
organizados. Como mecanismo y como medida para impulsarlo y hacerlo más
eficiente, el cumplir con este propósito es esencial. Sin embargo ello requiere una
labor de concertación y el avance de las tareas en un marco de consensos y de
entendimiento entre esferas de gobierno con distinciones políticas y una pluralidad
cada vez mayor. De ahí que la orientación y los trabajos a emprender para el
Programa deben quedar claramente establecidos en los Convenios de Desarrollo
160
Social15, en los que los estados valoren cómo, mediante los proyectos, se pueden
reforzar sus políticas y aumentar las inversiones en sus localidades.
En sus objetivos específicos el Programa señala que se ejecutarán “proyectos que
mejoren las condiciones socioeconómicas de las localidades seleccionadas”.
Sobre la determinación de los lugares en los que se aplica el Programa, cabe
destacar que las Reglas de Operación no son lo suficientemente explícitas. Al
respecto, se entiende en principio que estas comunidades serán aquellas que
logren atraer recursos de los migrantes o que cuenten con aportaciones propias,
pero no se señala con suficiencia cómo se generarán los proyectos.
Al
respecto es importante mencionar que dada la poca experiencia de las
comunidades en la definición y formulación de proyectos, será conveniente
considerar que éstos podrían derivar de una jerarquización de sus problemas y
necesidades, estableciéndose como condición inicial una clara manifestación de a
cuáles desean dar respuesta y cómo esperan beneficiarse de las obras, servicios
o actividades productivas que propongan.
Adicionalmente, se debe considerar que en los estados o municipios las
comunidades puedan contar formal y realmente con instancias que colaboren en
traducir sus necesidades a proyectos, ordenados en términos de prioridades. Ello
podría a su vez contribuir a rebasar el nivel de “procurar la participación activa de
miembros de las comunidades a beneficiar” puesto que el solo enunciado en estos
términos puede comprenderse que las iniciativas ciudadanas requieren de apoyos
para materializarse y que, por tanto, la verdadera participación de muchos
organizadores de ciudadanos, por el momento está como en proceso embrionario
y que no despliega aún toda su potencialidad.
15
Esta coordinación infiere problemas prácticos, como es el vínculo permanente y la toma de
acuerdos entre SEDESOL a nivel federal y en los estados, con los respectivos COPLADES y las
instancias ejecutoras o corresponsables de la puesta en marcha de los proyectos en los municipios.
161
Al referirse a la población objetivo, el Programa es preciso al indicar que el mismo
se
desarrollará
“en
localidades
en
condiciones
de
pobreza
extrema,
seleccionadas por los migrantes y ciudadanos aportantes”.
Cabe destacar que los objetivos del Programa están planteados de manera
precisa mediante una redacción clara y comprensible, aunque éstos no establecen
bajo qué mecanismos se promoverá “que las propuestas de inversión se canalicen
a las comunidades de alta migración y en pobreza extrema”.
Si bien como propósito y como medida de justicia social la idea anterior es
comprensible y se ubica dentro de la lógica de resarcir en lo posible a las áreas
más desprotegidas, logrando apoyos que empiecen a contrarrestar la inequidad y
la distribución desigual de los recursos, cabe mencionar que por el momento
hemos observado que una parte significativa de los proyectos no se canalizan a
zonas de alta migración y en pobreza extrema.
Lo anterior no significa ni una crítica al Programa, ni una consideración sobre el
cambio en la selección de las comunidades objetivos de atención, debido a que el
mismo Programa supone su puesta en marcha en aquellas localidades que
cuenten con la aportación de sus ciudadanos en activo o de sus migrantes. Así
que ahí donde ha habido apoyos, especialmente de connacionales en el exterior,
es en donde el Programa se ha podido impulsar.
El Programa puede considerarse un impulso a la descentralización política y a la
apropiación de espacios de acción y determinación por núcleos organizados de la
sociedad, en un marco de procesos que tienden a la democratización de la vida
pública.
La población objetivo
162
La población objetivo explícito del Programa que son los habitantes de
comunidades en pobreza extrema, constituye un universo de más de 19 millones
de mexicanos que se distribuyen en 253 microrregiones. Además, sus objetivos
infieren la vinculación de las comunidades en pobreza extrema con las de alta
migración (internacional), que, como se vio, no son las mismas. Aunque este
Programa es uno dentro de un conjunto que atiende la SEDESOL, y ésta como
una sola de las Secretarías que tienen a su cargo combatir la pobreza y promover
el desarrollo; asimismo, se reconoce que la magnitud de la población objetivo es
muy grande.
Un acercamiento a los municipios y poblados que actualmente son beneficiarios
del Programa revela que existe una concentración de los lugares a los que se
dirigen los proyectos. Ello en parte puede deberse a una mejor organización,
disposición de colaborar de sus migrantes, al igual que una mayor información y
promoción del Programa entre algunas presidencias municipales. Si bien las
mayores aportaciones no recaen en las microrregiones prioritarias, lo cierto es que
llegan a zonas pobres del país que requieren de esos apoyos.
Una segunda población objetivo del Programa, que aunque no se establece
como tal en las Reglas de Operación, ya de hecho se está considerando en las
promociones del Programa, son los migrantes radicados en el extranjero.
De los 23 millones de personas de origen mexicano en Estados Unidos,
una proporción importante mantiene vínculos periódicos con sus comunidades
de origen; también existen grupos de trabajadores en Canadá y otros países
(Inglaterra), con estos mismos vínculos.
163
Sólo una parte de los migrantes pertenecen a alguna organización o
están registrados en la Oficina de Representación de Mexicanos en el Exterior
o en la de México - Americanos.
Al conocer la existencia del Programa Iniciativa Ciudadana 3 x 1, un
porcentaje importante de los emigrados y norteamericanos de origen mexicano
probablemente estarían dispuestos a donar una pequeña cuota anual de sus
ingresos para el desarrollo de sus comunidades de origen o de otras
comunidades mexicanas en extrema pobreza.
Existen comunidades de migrantes pertenecientes a una misma
localidad mexicana con lo que la organización para la recolección y envío de
fondos se facilita; pero que hay otros emigrados que no están en esas
condiciones y que habría que buscar la manera de contactarlos y promocionar
el Programa.
Esta segunda población, contraparte de la primera y a las que el Programa pone
en contacto, debe concebirse explícitamente también objetivo y afinarse los
mecanismos de acercamiento y trabajo con ella.
Presupuesto del Programa
En relación al tamaño de la población objetivo y a la magnitud de sus carencias y
necesidades, el presupuesto actual del Programa es muy limitado e insuficiente.
El techo financiero federal para el Programa durante su primer año de existencia
en el ejercicio fiscal 2002, es de $ 150, 000,000.00. Hasta el 30 de agosto se
habían autorizado $ 59,298.7 distribuidos en 17 estados y en 600 proyectos.
Por esta razón, el Programa ha establecido como límite para los aportes de cada
uno de los cuatro participantes el monto de $250,000.00, aunque pueden
164
autorizarse proyectos más costosos siempre que se cuente con la autorización del
Comité Técnico, instancia federal conformada en SEDESOL .
Un dato que apunta a la oportunidad del Programa, es que las cifras sobre el
desempeño económico para México este año indican que la economía del país
crecerá sólo un 1%.
Este magro aumento es diferencial para las distintas
regiones, lo que supone que en las áreas más desfavorecidas este crecimiento
será inexistente. De ahí que un Programa como el de IC 3XI que focaliza la
inversión de los recursos a las zonas de alta y muy alta marginalidad, rescatando
recursos del exterior para canalizarlos en las mismas, a pesar de su escaso monto
en relación con la magnitud de los problemas de esas regiones, puesto que suma
entre los cuatro participantes alrededor de 600 millones de pesos, significa no
obstante un aporte adicional muy útil.
Por manejar subsidios del Ramo Administrativo 20, las normas de aplicación
sostienen que los recursos deben utilizarse:
1) Exclusivamente a la población en pobreza extrema
2) Al desarrollo integral de las comunidades y familias
3) A la generación de ingresos y empleos
4) Al desarrollo regional.
El Programa comprende acertadamente los propósitos generales y la intención
oficial por revertir las desigualdades y generar oportunidades en las regiones más
pobres, pero lo cierto es que en su aplicación no es posible ceñirse estrictamente
a las definiciones institucionales, ya que la propia población objetivo se dispersa
por toda la geografía nacional y la derrama de recursos no siempre los abarca.
Menos aun es posible que esto suceda en todos los casos del Programa IC 3XI ya
que a las demandas y necesidades de los habitantes debe corresponder una
165
aportación de sus respectivos migrantes y estos provienen también de los puntos
más diversos del país.
Una observación hacia el futuro para que el Programa pueda encausarse mejor a
las comunidades que más lo requieran, podría ser promover la aportación de los
migrantes para el desarrollo de su estado en general, o de un grupo étnico en
específico, o hacia una localidad determinada en extrema pobreza que ellos
pudieran “apadrinar”.
Así, sin dejar de estimular la generación de contribuciones de los migrantes hacia
sus localidades de origen, podría contarse con proyectos particulares para otras
comunidades a través de una bolsa global, ya que en principio es posible pensar
que las localidades más pobres serán las que menos puedan contar con los
recursos de sus habitantes permanentes y las que no necesariamente tengan
migrantes organizados que puedan ayudarles a impulsar el desarrollo social que
demandan.
Esta valoración conduce a estimar que revertir los problemas de la pobreza
requieren del impulso de los pobres para organizadamente luchar contra la misma
y no sólo esperar pasivamente desde las esferas oficiales la puesta en marcha de
Programas asistenciales. Bajo esta premisa, los pobres se convierten en actores
fundamentales de la política social: construyen escuelas, hospitales, obras de
infraestructura y se pueden organizar para crear microempresas (Lerner, Berta,
1996)16. Para los ciudadanos, el crecimiento económico debe acompañarse de la
generación de empleos y de ingresos con un sentido redistributivo.
Difusión
16
Casas Castillo, Constantino. Las políticas sociales en México en los años noventa, Cordero et. al.
Editorial UNAM, FLACSO y p y V. México, 1996.
166
A pesar de los grandes esfuerzos que se desprenden de las acciones que realiza
la oficina de la SEDESOL en la Unión Americana, éstos resultan insuficientes
dada la magnitud de coordinación que supone el contacto y la promoción entre las
organizaciones de migrantes en USA para que pueda estimularse la aportación de
éstas con proyectos de desarrollo social y de actividades productivas que generen
empleos e ingresos en sus regiones. Siendo justos valoramos que mucho se ha
hecho si consideramos los pocos recursos económicos, materiales y humanos con
los que cuenta la representación de SEDESOL en Washington.
De igual manera, se puede considerar que para los Consulados mexicanos en la
Unión Americana, la promoción del Programa IC 3x1 rebasa las tareas cotidianas
y el cúmulo de problemas que como representación de nuestro país en el exterior
deben resolver.
Al menos en los principales estados de USA en los que se concentran los
migrantes, se debe contar con instancias que promuevan el Programa, asistiendo
directamente a los Condados de mayor afluencia y a las reuniones de los clubes y
asociaciones de mexicanos y apoyarse directamente en los vínculos que los
gobiernos estatales tienen con sus paisanos en el exterior para potenciar la
difusión de las bondades y características del Programa.
Otra alternativa a seguir será la de incidir en las páginas electrónicas de las
organizaciones de migrantes y abrir al mismo tiempo un sitio web al que los
interesados puedan recurrir. Es importante señalar que el uso de estas opciones
de comunicación está bastante extendido entre nuestros connacionales en el
exterior, con base en la necesidad e interés de saber lo que sucede en México y
en sus regiones, ya que generalmente los medios de comunicación locales no
pueden satisfacer estas inquietudes.
La Oficina de Representación para Mexicanos en el Exterior y México-Americanos,
como parte de su misión tenía, entre otras tareas, fomentar los vínculos de
167
nuestros connacionales en la Unión Americana con nuestro país, por lo que al
dejar de funcionar deberá revisarse cómo se cubrirá parte de la labor que ésta
realizaba.
INDICADORES
La formulación de indicadores elaborada para ver la efectividad del Programa
presenta muchas dificultades para ser respondida puntualmente por dos causas
principales: primero, sobre la mayoría de los puntos solicitados las oficinas de
SEDESOL en los estados no llevaron un control riguroso y segundo, hay datos cuya
correlación –como se pide- resulta bastante difícil de presentar.
Con esas
salvedades intentaremos responder hasta donde nos es posible.
3. En relación al número de iniciativas propuestas
por tipos de organización
respecto a las aceptadas, se puede precisar lo siguiente: cuando la solicitud era
de migrantes éstos las podían formular de manera directa o a través de los
compañeros de sus localidades o de alguna instancia municipal. En estos casos
las propuestas contaban con el respaldo económico correspondiente a los
ciudadanos y prácticamente “con el dinero en mano” fueron aceptadas en su
totalidad. Solo detectamos dos caso que no procedieron por el extravío de la
documentación.
4. De las iniciativas clasificadas como provenientes de la sociedad civil, calculamos
por información que nos brindaron y por los expedientes que tuvimos a nuestro
alcance en varios estados, que aproximadamente a un 40% de solicitudes no se
les pudo dar curso, ello debido a que “llegaron demasiado tarde”. Casi siempre
se trataba de proyectos debidamente integrados pero que no podía ser
respaldados, ya que en las entidades se iba agotando el presupuesto destinado
168
para el Programa, por lo que incluso muchos de estos expedientes ya no fueron
remitidos a México.
Así, se tiene para el 2003 una lista de espera lo que
seguramente ayudará a agilizar este año el Programa.
5. De las localidades beneficiadas en el Programa que corresponden a poblados de
alta marginación, podemos señalar como elemento indicativo lo siguiente:
en cuanto a la aplicación del Programa en la relación microrregiones-otras
regiones, se ubicó en una proporción de 18-82 %. Si bien ese indicador nos
reporta cierta utilidad habría que considerar que no podemos asociar el 18% de
los proyectos con el mismo porcentaje de localidades ni automáticamente
considerar a éstas como de alta marginación, además de que en número no
coincidiría ya que en el Programa hubo poblados que participaron hasta con 15
proyectos.
Con el listado general de poblaciones participantes en el Programa y la
ubicación de éstas en los proyectos ejecutados en microrregiones, podemos con
las advertencias señaladas, considerar como un dato estimativo el que fueron
atendidas 100 localidades que presentan características de alta marginación.
6. De los proyectos aprobados provenientes de organizaciones de mexicanos en el
exterior tampoco se obtuvo un dato preciso, ya que hubo asociaciones que
aunque participaran en el Programa no lo hicieran como tales sino a través de
personas o colectivos de sus localidades de origen.
En cuanto a la oficina
presidencial para la atención a los migrantes, como se sabe contribuyó en su
origen para promover el Programa, pero ha dejado de existir. Como indicador
solamente podemos contar que en el 10% de las obras ejecutadas se recibió
apoyo directo de los migrantes y que en los casos en los que esto se dio, la
encuesta refleja que al menos un 50% provino de aportaciones de grupos de
mexicanos organizados en Estados Unidos.
169
7. De los municipios beneficiados podemos indicar que en total fueron 250, de los
cuales 70 (28%) se encuentran ubicados en microrregiones.
Observaciones sobre el número de proyectos, municipios y beneficiarios
participantes en el Programa
De acuerdo a la última información solicitada y proporcionada por SEDESOL el 17
de marzo de 2003, la cantidad total de obras atendidas por el Programa ascendió a
970 y a 251 municipios. Sin embargo, por la información directa proporcionada a
fines de febrero de 2003 por las delegaciones estatales de SEDESOL, nos
enteramos de obras que no están en realización, así como de un municipio de
microrregión en Aguascalientes (El Llano) que no aceptó el Programa porque no
tenía recursos para aportar su cuarta parte.
De esta manera, al ajustar y comparar la información, Zacatecas resulta con 14
proyectos menos que los reportados por oficinas centrales, Nuevo León con 48
menos y Aguascalientes con 4 menos. La información de los otros nueve estados
visitados, era coincidente.
Haciendo los ajustes pertinentes, el número de proyectos disminuye a 904132 y el
de municipios en microrregiones a 70.
En 1,334 municipios en microrregiones, habitan 19’225,833 personas14, lo que da
una media de aproximadamente 14,412 habitantes por municipio. Si el Programa
atendió 70 de estos municipios, la cantidad de personas usuarias potenciales del
17
Sin embargo, no se hacen cálculos con estos datos por no estar considerados como oficiales.
18
SEDESOL: Coordinación General de Microrregiones, 2002: Microrregiones. Cálculos nuestros.
170
Programa en microrregiones serían un máximo de 1’008,840, cifra que representa
el 25.3% de la población que declara como beneficiaria el Programa en 2002.
Siguiendo con la última información proporcionada por SEDESOL en los 20 estados
que funcionó el Programa se atendieron 970 obras, de las cuales 174 estuvieron
en microrregiones, es decir, un 19%. Si se acepta la cifra de SEDESOL de
3’973,369 de beneficiarios, cada proyecto tuvo una media de 4,096 beneficiarios.
Esta cifra es muy distinta de la obtenida en la muestra (sondeo a beneficiarios con
3.5% del total de proyectos) donde la media de beneficiarios por proyecto es de
402 personas. De la muestra total, la media por localidad con proyecto es de 3,564
habitantes, cifra más cercana a la media por proyecto informada por SEDESOL.
Al buscar una explicación a la disparidad de cifras, nos encontramos con una obra
de equipo prehospitalario en Monterrey, N.L., colonia Ex Seminario, con 2’726,131
beneficiarios lo cual dispara completamente la cifra total de beneficiarios. Además
de que esta cifra es increíble, puesto que para atender tal cantidad de gente en un
año, por ejemplo, el equipo prehospitalario debería atender aproximadamente a
7500 personas diferentes cada día, con el equipo de médicos respectivo (unos
250), también hay otras cifras que se repiten: por ejemplo hay 3 obras para los
mismos beneficiarios, como ser alcantarillado, electrificación y agua potable, cuyo
número de beneficiarios se repite 3 veces con lo cual se está “clonando” a los
mismos beneficiarios. Al quitar estas repeticiones, así como el enorme número de
beneficiarios de Monterrey (por lo menos hasta tener una cifra real) el número de
beneficiarios se acerca mucho al estimado en la encuesta.
171
SOBRE LAS PREMISAS BÁSICAS FORMULADAS PARA LA
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA IC 3X1
En los Términos de Referencia que nos fueron proporcionados para realizar la
evaluación se formula una batería de premisas como guía para conducir el trabajo.
Dichas premisas constituyen un juego de hipótesis que, junto a otros criterios,
utilizamos para conocer la manera en que se desarrolló el Programa.
A
continuación (aunque resulta repetitivo) respondemos brevemente a cada una de
ellas.
1) Los proyectos sociales y productivos contribuyen al aumento del ingreso
familiar y propician oportunidades de empleo en las comunidades en extrema
pobreza.
Si separamos, como es posible hacerlo, los proyectos sociales de los
productivos, los primeros como tales no contribuyen al aumento del ingreso
familiar ni propician oportunidades de empleo en las comunidades, más bien
resultan útiles para mejorar las condiciones de vida y generan un entorno más
agradable.
Contar con servicios básicos y en general con obras sociales
permite la vinculación a un ambiente mas habitable aunque el nivel de ingresos
permanezca igual.
Adicionalmente es preciso mencionar que se pueden tener más y mejores
servicios en las localidades pero esto no va a frenar la migración si
paralelamente no se crean fuentes de empleo.
En cuanto a los proyectos
productivos, éstos por definición conforman alternativas que contribuyen a
generar ingresos y a mejorar el nivel económico. En cuanto a los proyectos de
esta naturaleza que el Programa impulsó, hasta hoy no se cuenta con
resultados y por lo tanto no son susceptibles de ser evaluados.
173
2) El Programa fomenta los lazos de identidad hacia las comunidades de origen.
Por lo observado, podemos señalar que de manera natural hay vínculos de los
migrantes con sus comunidades, especialmente relaciones familiares y
compromisos e identidad social.
Esto es más fuerte entre “los que no se han
llevado a su familia al otro lado”, y entre los que no cuentan aún con una
estancia legal en Estados Unidos, debido a que, aunque son los trabajadores a
los que les cuesta más trabajo volver, por el riesgo a ser deportados en un
nuevo intento de regresar a aquel país, sus vínculos familiares son más
estrechos y por tanto la comunicación con sus lugares de origen es mayor,
constituyen incluso el núcleo que de manera más constante envía dinero a
México.
De los migrantes que cuentan con mucho tiempo fuera de sus localidades
detectamos dos grupos, los que prácticamente han perdido comunicación con
su terruño y los que de manera esporádica mantienen contactos y suelen visitar
a familiares y amigos en el mejor de los casos una vez al año, sea en las fiestas
patronales de su pueblo o para navidad.
Así, si tomamos en cuenta la naturaleza de los vínculos descritos en líneas
anteriores, puede considerarse que el Programa, al incidir en esa relación y al
despertar el sentimiento de colaboración de quienes han tenido que salir de su
patria, principalmente por razones económicas, contribuyen a aumentar las
relaciones de los migrantes con sus paisanos.
Pero, para este ejercicio lo
logrado es pequeño si lo medimos en relación al aporte que estos dieron para
el Programa, que fue aproximadamente de un 10%, más otros apoyos que
hemos narrado pero que dan una cifra muy baja.
174
3) El Programa promueve la autosuficiencia de la población (migrantes,
organizaciones ciudadanas y población en pobreza extrema), a través de la
autorización de proyectos estratégicos.
Definitivamente las premisas de las que parte esta hipótesis no son adecuadas:
a) El Programa no tuvo ninguna incidencia en promover la autosuficiencia si lo
pensamos en términos de la situación económica de la población.
b) Salvo casos puntuales en los que podríamos dejar el beneficio de la duda, el
Programa no incide en proyectos estratégicos.
c) Si se refiere al caso de dar seguridad a la gente para participar y fomentar
la ejecución de proyectos en los que están involucrados y son parte de sus
intereses; en este rubro sin desplegar toda la potencialidad que el Programa
puede dar, la respuesta fue positiva.
4) El Programa cuenta con criterios claros de selección de los proyectos, en donde
se especifican los requisitos y restricciones a seguir.
Si bien los criterios, objetivos y características del Programa son claros y la
pertinencia del mismo indudable, en lo que se refiere a la selección de
proyectos, el Programa fue ambicioso al considerar las funciones que podrían
cubrir los Comités Comunitarios, por lo que la decisión de los proyectos a
ejecutarse (luego de provenir en su mayoría de propuestas ciudadanas) en
general recayó en las instancias gubernamentales, en particular a nivel de las
instancias centrales de SEDESOL.
En cuanto a los requisitos y restricciones a seguir en el Programa para
seleccionar los proyectos, la situación no es clara, y como muestra están las
dificultades para decidir acerca de obras como iglesias, panteones, lienzos
charros, de ornato o suntuarias, que no estaban expresamente vedadas y que
causaron problemas en la toma de decisiones.
175
5) Los comités comunitarios o figura similar como lo describe la norma, garantizan
la transparencia en el proceso de selección de los proyectos productivos.
Los comités no tanto fueron los garantes para asegurar el cumplimiento de las
normas ya que en la mayoría de los casos no las conocían, incluso había
aspectos que rebasaban las propias Reglas de Operación, como eran los casos
de temas relativos a licitaciones, Ley de Obras Públicas y de Adquisiciones. Los
Comités más que nada fueron los promotores de sus propias obras y, como
contribuyentes de parte de los fondos económicos del Programa, colaboraron
para contar con un manejo administrativo transparente y por el buen uso de los
recursos.
Dado lo anterior la premisa que comentamos fue cumplida parcialmente y en
aspectos esenciales de la misma. Sin embargo cabe otra vez insistir que si la
consideramos literalmente en cuanto a proyectos productivos, la premisa no se
cumple, pues simplemente este tipo de proyectos significaron el 10% del
Programa.
6) El Programa difunde información oportuna sobre su funcionamiento.
Esta premisa solo parcialmente se cumplió debido a que hubo quejas
constantes de que el Programa dio inicio de manera tardía y adicionalmente,
dado lo nuevo del mismo, había temas que no estaban debidamente
considerados y requirieron de más información o aclaraciones.
Para concluir nuestras consideraciones sobre las premisas formuladas para
guiar el trabajo de evaluación, es necesario precisar que aunque en su mayoría
no hay respuestas afirmativas, ello no reduce el éxito y en general buena
marcha del Programa. Sobre todo refleja una formulación imprecisa o incluso
exigencias demasiado ambiciosas para el primer año de operación del
Programa.
176
Proyectos de infraestructura económica por entidad y monto ejercido
Estado
Proyectos
Presupuesto ejercido
$
Chihuahua
4
714,332.00
Colima
1
167,532.00
Durango
3
104,544.04
Jalisco
3
643,304.00
Estado de México
2
1,420,844.00
Michoacán
13
8,561,336.00
Oaxaca
10
2,380,840.00
San Luis Potosí
3
5,761,392.00
Veracruz
3
341,753.00
Zacatecas
17
6,174,129.00
Totales
59
26,270,006.04
TIPO DE PROYECTOS REALIZADOS EN EL PIC 3x1
(Información relativa a la muestra estudiada)
Obra
Agua potable y
entubado de pozos
Electrificación
Centro de Salud y dispensarios
médicos
Drenaje y alcantarillado
Proyectos productivos
diversos (invernaderos, talleres,
hortalizas, piscicultura,
servicios
Educativos
Deportivos
Asilo de ancianos
edificio de jubilados
Carácter de la obra
Infraestructura básica
No. de obras
Cantidad X
tipo de obra
4
2
6
6
5*
6
5
3
3
% En relación
al total
(5.0)
(2.5)
7.5
7.5
6.25
25
Economía productiva
6
Servicios Sociales
Servicios Sociales
Servicios Sociales
2**
5***
4
2
1
8
(7.5)
(2.7)
10.0
5
4
6.25
5.0
(2.5)
(1.3)
177
3
Arreglo de caminos
pavimentación de calles
guarniciones y banquetas
empedrado de calles
puente vehicular
Infraestructura
Secundaria
9
16
3
3
1
-Estéticas: arreglo de
parques, jardines, plazas
-Religiosas: arreglo o construcción de
iglesias
Ornato
3
Culturales-ceremoniales
5
32
3.7
(11.3)
(20.0)
(3.8)
(3.8)
(1.3)
40.0
3
3.7
5
80
6.3
*Uno de estos proyectos se refiere exclusivamente al barandal del centro de salud.
**Molinos familiares que no deberían clasificarse como proyectos productivos.
***Un proyecto comprende el barandal de una escuela y otro un sistema de riego
con fines educativos.
PROYECTOS ECONOMICOS PIC 3x1
(Resultados de la muestra)
Estado
Michoacán
Michoacán
Municipio
Huaniqueo
Santa Ana Maya
Localidad
Tendeparacua
San Rafael
Tipo de proyecto
Taller de costura
producción de hortalizas
Oaxaca
Oaxaca
Oaxaca
Veracruz
Veracruz
Veracruz
Miahuatlán
Miahuatlán
Miahuatlán
Atzalan
Atzalan
Atzalan
Santa Catarina
La Tortolita
San Miguel
Tierra Nueva
Equimite
Independencia
Molino de maíz
Molino de maíz
Granja de pavos
Invernadero agrícola
Invernadero agrícola
Estanque piscícola
Observaciones
Los 8 proyectos productivos resultantes en la muestra analizada se ejecutaron solo
en tres estados y cuatro municipios del país.
Proyectos productivos ( en %)
178
Michoacán
2
25.0
Oaxaca *
3
37.5
Veracruz
3
37.5
* Se incluyen aquí dos molinos familiares que a nuestro juicio no deberían
considerarse en el rubro de proyectos productivos.
PROYECTOS PRODUCTIVOS
(Excluyendo dos casos de Oaxaca)
Estado
No. de proyectos
%
Michoacán
2
33.33
Oaxaca
1
16.66
Veracruz
3
50.00
Total
6
100
Análisis del Tipo de Proyecto
Si se ve la clasificación que hacemos de los proyectos en el rubro “carácter de la
obra”, podrá observarse una forma de ordenamiento de los mismos que, a nuestro
juicio, nos permite entender cuáles pueden contribuir a combatir la pobreza, cuáles
suponen infraestructura básica para resolver problemas esenciales de vida, cuáles
se refieren a servicios sociales deseables, cuáles siendo útiles pueden ser
secundarios y cuáles son solo de ornato o responden a motivaciones culturales. El
concentrado es el siguiente:
179
Carácter de la Obra
No. de Obras
%
Obras económico-productivas
8
10.1*
Obras de infraestructura básica
20
25.3
Obras de servicios sociales
11
13.9
Obras de infraestructura secundaria
32
40.5
Obras estéticas u ornamentales
3
3.7
Obras culturales (religiosas)
5
6.5
Total de obras
79
100
* En realidad si excluimos las dos obras señaladas en el caso de Oaxaca que no
son de tipo económico, el porcentaje se coloca en 7.4% para el rubro de
actividades productivas.
Como se puede observar poco más del 50% de los proyectos se ubican en lo que
hemos llamado infraestructura secundaria que está compuesta centralmente de
pavimentación de calles o arreglo de caminos, que dependiendo del lugar puede
significar una obra prioritaria, pero que en la mayoría de los casos de la evaluación
se ubicaban en lugares poco poblados; otras obras más eran de ornato o
culturales-religiosas.
En conclusión una cuarta parte de los proyectos sirven para resolver necesidades
básicas de servicios públicos, sólo 7.4 % de los proyectos se ubican en alternativas
económico-productivas, y 14% son servicios sociales deseables. Se debe intentar
que el número y porcentaje de estos proyectos crezca.
180
ESTADOS CON MAYOR NUMERO DE BENEFICIARIOS
EN EL PIC 3x1
No.
Estado
Beneficiarios
% en relación al
total del Prog.
1 Nuevo León
2884221
72.6
2 Zacatecas
257284
6.5
3 Jalisco
174557
4.4
4 Durango
137329
3.5
TOTAL:
3453391
87
ESTADOS CON EL MENOR NUMERO DE
BENEFICIARIOS
EN EL PIC 3x1
No.
Estado
Beneficiarios
% en relación al
total del Prog.
1 Veracruz
3617
0.1
2 Chihuahua
4448
0.1
3 Puebla
10308
0.3
4 Sinaloa
10905
0.3
TOTAL:
29278
0.8
En los 16 estados restantes en los que se aplicó el Programa, los beneficiarios
suman 516,858 y representan el 13% del total.
181
ESCENARIO PROSPECTIVO PARA EL PROGRAMA
INICIATIVA CIUDADANA 3X1.
A lo largo del informe presentamos las bondades y las limitaciones que
encontramos en el PROGRAMA INICIATIVA CIUDADANA 3X1 y señalamos el peso
que, a nuestro juicio, tienen tanto los elementos positivos como los negativos que
han estado en juego desde su definición hasta su puesta en marcha.
Todo
balance debe concluir a fin de cuentas indicando cuáles son los aspectos que
dominan entre los aciertos y los errores y brindar sugerencias o recomendaciones
para cambiar lo que sea corregible. En este marco ubicaremos los elementos del
escenario prospectivo.
De acuerdo a la información que obtuvimos, los aspectos positivos son los que
tienen con diferencia un peso mayor en el Programa.
La evaluación social lo
califica como exitoso y útil. Asimismo, los servidores públicos vinculados al
Programa lo colocan con buenas perspectivas. La idea que se desprende de la
evaluación es que el Programa tiene una tendencia favorable a crecer y a mejorar;
pero requiere en poco tiempo dar los pasos que conduzcan a que los migrantes
sean los principales protagonistas del mismo y estén dispuestos a aportar los
mayores recursos que éste implique. De igual forma su éxito dependerá en que se
estimule el que los proyectos incidan más en el combate a la pobreza y se
canalicen preferentemente a las zonas que más lo requieren.
Así, el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 puede analizarse imaginándolo en un
escenario favorable, en uno desfavorable y en el más probable, dependiendo de
los resultados actuales.
182
Un escenario favorable
Por los resultados obtenidos hasta ahora, a propósito de la Evaluación Externa
realizada, el escenario favorable y el más probable parecen coincidir.
La política de desarrollo social actual busca sinergias al relacionar varios programas
del ramo 20.
En este caso, por ser el primer año del Programa Iniciativa
Ciudadana 3x1 y, haber salido tarde las Reglas de Operación, prácticamente no
hubo oportunidad de que lo relacionaran con otros, como nos manifestaron. Sin
embargo, en algunos casos esta vinculación sí se logró exitosamente y esto
permite vislumbrar posibilidades de futuras sinergias.
Un caso interesante es el de un conjunto de tres obras en una nueva colonia
popular (Río Dorado) en Mocorito, Sinaloa. Ahí el Programa Iniciativa Ciudadana
3x1 se utilizó como parte del apoyo municipal en una combinación con el Programa
VIVAH, de vivienda popular.
El Instituto de la Vivienda de Sinaloa aportó los
terrenos al proyecto conjunto.
Cada módulo habitacional o “pie de casa” consta de 15 metros cuadrados en los
que están construidos un cuarto y un baño, pero alrededor tiene 75 m2 de terreno
para continuar la obra. El módulo habitacional cuesta $18,000 y se les vende a los
beneficiarios por cuotas de $ 250 mensuales.
Esta combinación de esfuerzos bien proyectada, puede ser una excelente
estrategia de planeación del crecimiento urbano. Cada Estado debe decidir los
lugares adecuados para el crecimiento habitacional considerando las características
del suelo y la disponibilidad de agua y de otros servicios, en consenso con la
representación de usuarios del municipio respectivo. Así, esta participación
colectiva debe asociarse a la creación de los Centros Estratégicos Comunitarios
183
(CEC) y de esta manera planear el desarrollo habitacional popular, rural y urbano,
bajo la premisa de que la población sigue creciendo y si no se les brinda una
opción real, y ya con servicios, invadirá y autoconstruirá en cualquier terreno, con
altas posibilidades de que este sea inadecuado y de efectos altamente indeseables
para la sociedad en su conjunto y para la misma naturaleza.
Por cierto, cabe hacer notar que en el municipio de Sanctorum, Tlaxcala, existen
“las casas de SEDESOL”, que a decir de los pobladores “no sirven para nada”
(están deshabitadas), ya que están en lugares cerriles y dijeron los informantes se
las venden muy caras. Esto significa que el mismo proyecto VIVAH puede ser
potenciado por Iniciativa Ciudadana 3x1, pero sólo si hay una adecuada estrategia
de ubicación de las unidades, por ejemplo en los Centros Estratégicos
Comunitarios.
Esto nos lleva a proponer que bajo los lineamientos normativos federales en cada
Estado SEDESOL y COPLADE concerten las obras de Iniciativa Ciudadana 3x1 con
un criterio que tome en cuenta la planeación urbana y la ecología.
En este sentido, es importante que se considere que el empedrado solo o mixto
con cemento, es una buena opción para mejorar las calles, permitiendo que el
agua de las lluvias penetre al subsuelo. Sería importante que el Programa propicie
esta opción de "pavimento", más barata y amigable con el ambiente, y que sólo en
casos muy justificados acepte el pavimento hidráulico.
Por lo planteado, pensamos que el PIC 3x1 al intervenir como lo hace actualmente
en las obras de infraestructura municipal, puede tener una importante perspectiva
de acción en el desarrollo, tanto habitacional como de servicios, con cuidado al
ambiente y participando en obras que sean realmente de utilidad social.
184
Otra opción favorable en la que este Programa puede incidir fuertemente, tiene
que ver con el problema número uno encontrado: la falta de fuentes de empleo.
Si el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 incluye apoyar más proyectos productivos,
realmente estará influyendo directamente en la principal causa de la pobreza, la
marginación y la emigración.
En este mismo sentido, el Programa pudiera incluir dentro de sus atribuciones, el
apoyo a micro y pequeñas empresas que fueran promovidas entre los migrantes.
Ya hay casos en que gente que actualmente vive en Estados Unidos, estaría muy
dispuesta a una repatriación si tuviera algún apoyo para formar una empresa acá,
aprovechando los ahorros y la experiencia que obtuvo en su lugar de migración. Si
se combinaran sus propios recursos con los del estado y la federación (2x1),
aunque los municipios no intervinieran en este caso18, el Programa tendría una
muy buena oportunidad de contribuir en la dinamización de la economía.
Por supuesto, esto requeriría nuevamente de la conjunción de esfuerzos con otros
programas, como pudiera ser Jóvenes por México y Expertos en Acción, para
apoyar con propuestas de proyectos productivos adecuados regionalmente o bien
con estudios de mercado para las propuestas que nacieran directamente de los
migrantes, de tal suerte que las nuevas empresas nacieran con sustento real. La
mejor forma para impulsar estas empresas, puede ser su creación bajo el régimen
cooperativo, ya sea que los cooperantes vengan todos del lugar de emigración o se
organicen con gente de acá.
19
Los municipios pudieran estar interesados en intervenir, tal vez donando un terreno, si el
proyecto es suficientemente atractivo.
185
Escenario desfavorable
En un escenario desfavorable, no había planeación ni concertación para desarrollar
las obras.
Tomando los mismos casos anteriores, sin planeación pueden proliferar los casos
como el de Tlaxcala, anterior a la creación del Programa 3X1, de recursos públicos
desperdiciados en el Programa VIVAH. En el peor de los escenarios, pueden llegar
a desaparecer ambos Programas.
Por otro lado, pero continuando con el mismo tema, en Zacatecas visitamos
proyectos de pavimentación hidráulica de largas calles (caso Remolino, de
Juchipila) donde en una de ellas sólo estaban habitadas tres casas debido a la
emigración ya permanente de los habitantes del lugar. A nuestro juicio, no parece
adecuado continuar con la aportación de recursos públicos para obras que muy
poca gente llega a aprovechar.
Este caso en Juchipila, también podría ubicarse en un escenario de falta de
planeación y lineamientos de cuidado ecológico. Si esto continúa sin tomar en
cuenta criterios de bien común y sólo se accede a las solicitudes de los migrantes
que ya no viven aquí, pueden llenarse los pueblos de cemento, lo que no permite
la infiltración de las escasas lluvias. Además, al hacerlas con estos materiales, son
obras muy caras para pueblos con muy escasa población.
Así, al estar utilizando los recursos públicos para satisfacer solicitudes que son más
caprichos que necesidades19, nunca sería suficiente el presupuesto que se le
asigne por más que este crezca.
20
El Presidente municipal de Juchipila comentaba a una de nuestras investigadoras que sería
mucho mejor que los migrantes no intervinieran en la decisión de las obras, pues no eran las más
186
Otro caso de escenario desfavorable puede ser el de la construcción de caminos
rurales con escasos criterios de planeación del desarrollo.
Un ejemplo es un camino que esta en ejecución en el municipio de Sain Alto,
Zacatecas, aunque no con apoyo del Programa que nos ocupa. El camino tiene 10
kilómetros de concreto hidráulico para unir un poblado de menos de 1000
habitantes a una carretera, en un lugar donde no hay fuentes ni potencial de
generar trabajo. Por los costos de otra carretera similar ejecutada con 3X1, nos
pudimos enterar que en esa región cada kilómetro cuesta $ 1’000,000.00, lo que
significa $10,000.00 por cada habitante.
El poblado referido no está cerca de
ningún centro de población mayor.
Sirvan estos casos como ejemplos para ilustrar ambos tipos de escenarios.
Nuevamente señalamos que con la creación de los CEC, donde podría contribuir el
PIC 3x1, habría un estímulo para la reubicación de la población hacia lugares
donde hubiera mejores condiciones para la vida y el trabajo, ofreciéndoles un buen
inicio de vivienda a muy bajo precio y con facilidades.
Otro caso inadecuado que pudiera proliferar si no hay cuidado con los
presupuestos de las obras, fue otro del sur de Zacatecas.
Aquí, el mismo
Presidente Municipal nos llevó a visitar a un anciano que, aunque no era miembro
de ningún comité de obras, hizo una denuncia que el Presidente confirmó: que se
había inflado el presupuesto, que los migrantes (no supimos si directamente o a
través de sus familiares en México) pidieron un crédito de corto plazo al banco,
necesarias. Aquí tenía una confusión con las Reglas de Operación, pues planteaba que sería muy
bueno que el Programa permitiera que los beneficiarios pudieran pagar su cuarta parte sin
necesidad de estar al arbitrio de las propuestas de los emigrados.
187
mismo que pagaron en cuanto llegaron los dineros del gobierno, y así tuvieron su
obra sin poner realmente ni un peso.
A propósito del caso anterior, durante las siguientes entrevistas con los
funcionarios estatales de SEDESOL preguntamos con insistencia si existía algún
tabulador para las obras y en un caso (Aguascalientes), nos hablaron de un
software (¿Coloso?) que contenía los precios medios de obra civil para las distintas
regiones del país, pero que no había presupuesto para obtenerlo, al menos
legalmente. En nuestra opinión, este software debería ser parte del equipo básico
para atender este Programa, en cada delegación de SSEDESOL o, al menos en
oficinas centrales, si estas continúan aprobando los proyectos.
188
CONCLUSIONES GENERALES DEL PRIMER AÑO DE EJERCICIO DEL
PROGRAMA INICIATIVA CIUDADANA 3X1
Conceptualización y pertinencia del Programa
En cuanto a su diseño, objetivos, propósitos y metas, el Programa Iniciativa
Ciudadana 3X1 es claro y pertinente toda vez que busca ampliar las alternativas de
combate a la pobreza a través de acciones de concertación entre el estado y la
sociedad civil fomentando las alternativas que la población pueda impulsar,
centrándose en particular en la capacidad económica y social de un grupo
particular: los migrantes, apelando a su disposición para colaborar y mejorar el
entorno en donde nacieron.
Desde su diseño, el Programa reconoce un enorme potencial económico y social de
los migrantes, así como de su capacidad, a través de las organizaciones que han
creado en el exterior, para incidir positivamente en beneficio de sus comunidades
de origen. Si bien este año ese aporte fue muy reducido, lo cierto es que una
parte significativa de los proyectos aunque no se canalizan a zonas de pobreza
extrema, al menos inciden en impulsar obras sociales en regiones de alta
migración.
El Programa está bien concebido y sus objetivos son congruentes con el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006. El Programa:
-
Es oportuno
-
Está bien pensado y su diseño cumple con los propósitos que persigue
-
Intenta atraer, principalmente del exterior, recursos para combatir la pobreza
-
-Apela a la sensibilidad social y a principios nacionalistas
-
-Estimula la participación social
189
-
-Contribuye a que en el ejercicio de gobierno se expresen las iniciativas
ciudadanas
-
-Es atractivo para los diferentes actores participantes
-
-Genera acciones de corresponsabilidad
-
-Da margen para que en las políticas públicas se vinculen estado y sociedad
-
-Busca contrarrestar condiciones de rezago y favorecer a través de las obras
sociales y de proyectos productivos a quienes más lo requieren.
Resultados
Existe una coincidencia muy extendida entre todos los actores involucrados en el
Programa IC3X1 en considerar a éste como altamente exitoso (88.75 % de los
encuestados), y de amplia aceptación entre los beneficiarios (95.4%). Contribuye
de manera significativa a fomentar entre la sociedad una cultura política de
participación y de corresponsabilidad en el ejercicio de gobierno.
Sobre la calificación del Programa por los distintos participantes
Para muchos de los funcionarios federales, estatales y municipales y para los
propios beneficiarios, el Programa resulta ser bastante bondadoso ya que:
f) Incrementa los recursos municipales
g) Amplía el número de obras que se pueden realizar
h) Fomenta la participación ciudadana
i)
No es oneroso ni para los beneficiarios ni para los ayuntamientos al tener
que aportar cada uno solamente una cuarta parte del costo del proyecto
j) En algunos casos enriquece los vínculos de los migrantes con sus familiares
y comunidades.
190
Ante los programas gubernamentales es común encontrar abundantes opiniones
críticas bien sea que partan de razones fundadas o de una animadversión per se,
simplemente por el solo hecho de provenir de las instituciones oficiales. No fue el
caso del Programa IC 3X1 cuya imagen positiva la encontramos en todos los lados
visitados, siendo solo testimoniales los casos donde hallamos cuestionamientos al
Programa.
La critica más extendida y posiblemente la más importante se centró en señalar lo
tardío del inicio del Programa y por tanto el poco tiempo que hubo para difundirlo,
integrar los expedientes técnicos, entregar las propuestas y esperar su aprobación
para poder ejecutar las obras, reduciéndose mucho el periodo en que éstas
debieron realizarse, ejecutándose muchos de ellos fuera del plazo programado.
Consideramos como equipo de evaluación la necesidad de que se valore un
margen mayor de actuación de SEDESOL en los estados para autorizar
(cumpliendo con las normas establecidas) al menos los proyectos que se ajusten a
un determinado monto ( $ 500,000.00) entre los cuatro participantes y que
cumplan de manera puntual con algunos de los criterios exigidos en el Programa,
por ejemplo:
f) Que se ubiquen en microrregiones.
g) Que tengan un sentido directo de combate a la pobreza como serían los
casos de proyectos productivos, de generación de empresas sociales y
empleo.
h) Que estén destinados a resolver problemas de infraestructura social básica
como agua potable, drenaje, centros de salud.
i) Que cuenten con el apoyo explícito de recursos de migrantes.
j) Que tengan un número significativo de beneficiarios de acuerdo a las
dimensiones del municipio de que se trate, bien sea de usuarios directos o
191
potenciales como sucede con los casos del establecimiento de centros
educativos o de salud.
Es positivo que el Programa en su definición y propósitos trate y promueva el
rescate de iniciativas sociales y de un margen de acción y responsabilidad a los
ciudadanos, para que éstos se involucren plenamente como protagonistas de
políticas públicas que los coordinan con diferentes instancias de gobierno.
El Programa benefició de manera directa e indirecta a poco más de un millón de
personas. Las razones que los distintos participantes tuvieron para valorar como
exitoso y muy bueno el Programa IC 3x1, fueron:
a) Para los funcionarios de SEDESOL a nivel central. Generar un Programa donde
la participación ciudadana es importante y donde los recursos que se puedan
captar de los migrantes se orienten a combatir la pobreza y a revertir condiciones
de desigualdad y marginación.
Dar espacios de participación social mediante
políticas públicas que rescaten las iniciativas ciudadanas para actuar alrededor de
sus necesidades y problemas específicos.
Dejar atrás política asistenciales o
paternalistas en las que el Estado se vuelve el eje central del desarrollo.
b) Para los funcionarios de SEDESOL en los estados. Además de compartir las
ideas anteriores, como ejecutores directos de la política y por el vínculo que tenía
con los ayuntamientos y comunidades, consideran que este Programa genera retos
mayores en su trabajo, pero al mismo tiempo formas de coordinación e integración
con los ciudadanos, lo que les permite valorar más de cerca la efectividad de su
trabajo.
El Programa exige de los ciudadanos un nivel importante de compromiso,
colaboración y responsabilidad, siendo por tanto diferente a otros impulsados
192
desde esa Secretaría en el que los beneficiarios están más a la expectativa de lo
que las instancias de gobierno puedan ofrecerles y no de lo que ellos puedan
crear.
c) Desde los Ayuntamientos. El Programa les permite extender el presupuesto del
municipio y se convertía en una alternativa para realizar mayor obra pública al
tiempo que involucraban a los vecinos, promoviendo y estimulando la acción
ciudadana.
Dependiendo de la efectividad de la gestión y la organización municipal, luego de
los beneficiarios, los ayuntamientos son los más complacidos con lo logrado
obteniendo una importante legitimidad ante los ciudadanos que por lo regular se
expresan muy satisfechos de las obras realizadas.
f)
Los beneficiarios. Consideran que las obras realizadas se refieren a necesidades
básicas que contribuyen a solucionarles determinados problemas, bien se trate de
servicios esenciales o de proyectos que cubren con sus intereses colectivos
y
expectativas sociales y culturales.
En general los beneficiarios señalaron las dificultades de lograr la colaboración del
100% de sus compañeros y la renuencia o falta de disposición para cooperar de
algunos de sus vecinos; pero que, por regla general, luego de que la gente se
entera del Programa la disposición para participar es amplia.
aceptación con las obras es muy alto.
El grado de
Fueron muy escasas las quejas que
escuchamos acerca de la calidad de las obras o problemas generados por éstas;
por el contrario la gente mostraba un gran optimismo con lo realizado y estaba
dispuesta a seguir participando. Incluso fueron constantes las opiniones en el
sentido de que el Programa se extendiera y que contara con más recursos. Los
193
reclamos
sobre
malos
manejos
económicos
o
presupuestales
fueron
–
afortunadamente- muy escasos.
g)
De gente de las comunidades.
Opinaban positivamente de lo logrado, por
tanto estaban interesados en conocer acerca del Programa o de la modalidad bajo
la cual se había realizado. En conclusión para los beneficiarios directos o para la
gente cercana a ellos, el Programa tiene un “sentido de contagio”, generando la
idea de que “todos tenemos que poner nuestra parte”, “si vamos a salir
beneficiados algo tenemos que dar”.
Para concluir este apartado solo un punto fue expresado por los beneficiarios como
crítica al Programa “que nos dejen hacer con nuestro dinero las obras que nosotros
consideramos necesarias”.
“Si nosotros aportamos debe aceptarse que el que
paga manda”. Para ubicar estas afirmaciones en la dimensión que les corresponde
es importante señalar que en un porcentaje altísimo las obras realizadas fueron las
propuestas ciudadanas o las gestionadas por los municipios con la anuencia de los
beneficiarios, de ahí que la expresiones arriba indicadas se refieren más a
comentarios que denotan “principios” y no tanto obstáculos a los que tuvieron que
enfrentarse.
Sobre el uso de los recursos la gran mayoría de los beneficiarios indicó que el
presupuesto asignado para las obras y su distribución y manejo fue el adecuado.
Fueron constantes las opiniones en el sentido de que el Programa se extendiera y
que contara con más recursos.
La encuesta informa que alrededor del 35% del Programa se ejecutó en áreas
urbanas, principalmente colonias populares.
194
En términos monetarios el PIC 3x1 arroja mínimos beneficios, ya que los proyectos
productivos que se apoyaron con el Programa prácticamente fueron testimoniales
(menos del 10%).
Inversión en comunidades de alta migración y de pobreza extrema. El Programa
abarcó zonas donde el fenómeno migratorio hacia Estados Unidos es muy intenso.
Hubo pocos recursos recaudados para el Programa entre los migrantes: sólo el
10% .
Entre los funcionarios de todas las dependencias y niveles, federales en los
estados, estatales y municipales, encontramos muchas coincidencias al señalar que
desconocen los criterios y la metodología para la definición de las microrregiones
y en particular
el Programa sólo operó en un 19% en éstas, más aún debe
considerarse que el 19% de proyectos ejercidos en microrregiones comprenden
sólo la atención de uno de los varios municipios que conforman una microrregión,
no obstante que se señalaban como áreas prioritarias para su ejecución.
Se reconoce que es un Programa que más que nada contribuye a mejorar
la
infraestructura y el establecimiento de servicios pero que como tal no repercute en
los bolsillos de los beneficiarios. Se considera que el Programa más que combatir
la pobreza ayuda a mejorar la calidad de vida. Los beneficios del Programa son,
con diferencia, más sociales que económicos.
Desde el punto de vista ideológico la gran mayoría de las obras fueron de tipo
convencional con impactos al medio ambiente en muchos casos no deseables.
Hubo proyectos de electrificación a través de módulos de energía solar, estas y
otras alternativas similares deben extenderse.
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RECOMENDACIONES PARA EL PROGRAMA O SUGERENCIAS AL PIC 3X1
(Síntesis de propuestas del primer y segundo informe)
Reglas de operación
•
Publicación más temprana de las reglas de operación
•
Simplificación de trámites en la autorización de proyectos
•
Mecanismos rápidos para decidir sobre obras cuya presupuestación es
reducida
•
Hacer explícita la manera de comprobar los gastos por los distintos
participantes
•
Reglas de operación más flexibles
Instancias estatales de SEDESOL
•
Tener mayor margen de acción y capacidad para decidir sobre proyectos
Proyectos
•
Se debe permitir la conclusión de obras prioritarias en proceso
•
Alternativas para autorizar obras bianuales y proyectos más integrales
•
Estimular la participación de los migrantes
•
Incentivar que los proyectos sean más de carácter económico y productivos
•
Buscar que en su ejecución los ayuntamientos no ahoguen la participación
ciudadana
196
Obras
•
Generar esquemas que simplifiquen y aceleren la recaudación económica de
los beneficiarios (pagos a plazos)
•
Firma de convenio-compromiso con la comunidad para que vean la
seguridad de las aportaciones gubernamentales
•
Evitar las premuras en la ejecución de las obras, pues se reduce su calidad
Representantes comunitarios
•
Estimular la participación de al menos los comités de obra en su conjunto
•
Reducir la centralización de tareas de los presidentes
•
Evitar la designación de representantes comunitarios por los ayuntamientos
o cualquier otra autoridad
Ejercicio presupuestal
•
Aumentar el monto considerado para el Programa de $ 150’000,000.00 por
participantes, bajo un programa anual de crecimiento
•
Programar el gasto total de lo presupuestado (para 2002 solo se ejerció el
70%)
•
Utilizar proyectos en espera por estado para sustituir alguno que presente
dificultades
•
Mayor difusión del programa entre la población objetivo, tanto entre los
grupos de migrantes en el extranjero, como entre las comunidades
potencialmente beneficiadas en México
197
•
Capacitación
de
las
comunidades
para
realizar
autodiagnósticos
y
jerarquizar sus necesidades
•
Indicadores de seguimiento y evaluación
•
Evaluar cada tres meses solo la “estructura de los proyectos por vertiente
de actuación” y “ejercicio del gasto” y solicitar la de los nueve restantes una
vez al año.
Dos modalidades del Programa por tipo de comunidad receptora:
a) Comunidades que reciben proyectos y fondos de sus emigrados, aunque no
estén en extrema pobreza.
Aceptar las propuestas de los migrantes y
apoyarlas uno por uno (iglesias, panteones...).
b) Comunidades en extrema pobreza, en microrregiones y en áreas CEC, aunque
no tengan migrantes internacionales (3X1). Elaborar perfiles comunitarios y de
necesidades, y promocionarlos entre grupos y organizaciones de migrantes
para pedirles su colaboración y ofrecerles un reconocimiento de la comunidad
hacia ellos (por ejemplo, su nombre a la obra con la que contribuyeran).
Dos tipos de proyectos
•
Para las comunidades con apoyo de sus propios migrantes, aceptar las
propuestas que ellos hagan y, según la urgencia de la obra para la
comunidad a juicio de SEDESOL y COPLADE, apoyarla con 1X1, 2X1 ó 3X1.
•
Para las comunidades en extrema pobreza, autorizar en 3X1 proyectos de
infraestructura básica (agua, electrificación, disposición sanitaria de
desechos) y proyectos productivos que generen empleos).
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