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PROGRAMA DE ESTATALES POR DEMANDA
Resumen Ejecutivo
El Programa denominado Estatales por Demanda funciona en el ámbito de la Secretaría
de Desarrollo Social y comenzó a operar en el año 2002. Sus objetivos son apoyar,
complementaria y financieramente, proyectos de entidades estatales que se encuentren en
ejecución, que hayan demostrado su viabilidad técnica y social y que impulsen el desarrollo
de la población para la superación de la pobreza extrema.
En las Reglas de Operación (RdO) se indican además como objetivos específicos los
siguientes: a) Reforzar aquellos proyectos que den respuesta a las prioridades estatales
establecidas por los estados en sus programas de superación de la pobreza y que por los
niveles de carencia, magnitud e impacto requieran de la concurrencia de fuentes
alternativas de financiamiento y b) Establecer mecanismos de coordinación con los tres
órdenes de gobierno, así como la sociedad en general.
Se señala que el Programa operará preferentemente en microrregiones y que los apoyos se
darán a través de tres vertientes: a) Acompañamiento en la ejecución de proyectos estatales
que propicien incrementos en la calidad de vida de la población en pobreza extrema; b)
Apoyos a proyectos estatales que fomenten la productividad y generen alternativas de
ocupación, también en poblaciones en pobreza extrema y c) Consolidación de proyectos
inconclusos en materia de servicios e infraestructura básica que muestren un gran impacto
social.
El Programas Estatales por Demanda es un instrumento de política social cuyo carácter
central es la complementariedad. Su actividad sustantiva es la aportación de recursos
financieros a proyectos estatales diseñados y ejecutados por instancias estatales. Estos
rasgos condicionan el proceso de evaluación: ya que no se trata, en rigor, de conocer a
fondo esos proyectos estatales, sino de analizar de manera particular las modalidades de
aplicación de los criterios de selección previstos en las Reglas de Operación, así como de
las características de los apoyos que éstas contemplan.
Los tipos de evaluación que se llevan a cabo sobre programas, proyectos o actividades que
ya han cumplido un ciclo pueden agruparse en dos grandes categorías de evaluación: de los
productos y servicios obtenidos y de las formas en que se han obtenido y de los
resultados alcanzados con esos productos y servicios
Los resultados de la presente evaluación, reflejen ambas categorías de análisis y al mismo
tiempo cubren, de manera sistemática, los requerimientos de los Términos de Referencia.
Estatales por Demanda contó inicialmente, en el presupuesto aprobado para el año 2002,
con una asignación de 300 millones de pesos, que fue modificada hasta alcanzar poco más
de 387,5 millones; las últimas cifras disponibles (Dic. de 2002) indicarían que el
presupuesto ejercido habría sido de 380.9 millones de pesos. Sus metas (en el comienzo
del programa era alcanzar el apoyo a 2,226 proyectos alcanzando a 6,100 proyectos a fines
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de 2002. En 16 de los 30 estados participantes (Hidalgo no ha participado en el Programa)
no ha habido recursos municipales acompañando a los Proyectos correspondientes.
En los Estados en los que se ha detectado en la base de datos una asignación de recursos
para gastos indirectos, sólo se han utilizado menos del 2% en gastos de operación en las
Delegaciones Estatales. Las Oficinas Federales no pudieron proporcionar el desglose por
programa del gasto de operaciones realizadas por ellas. Debe recordarse que en las Reglas
de Operación no se especifica qué porcentaje del 7% deben ser gastados por las
Delegaciones donde se opera el Programa y cuanto a las oficinas centrales.
La distribución inicial de las asignaciones presupuestales del Programa entre las diversas
entidades estatales condiciona los Convenios de Coordinación firmados entre la Federación
y los gobiernos de los estados. Todas las entidades, con la excepción del DF y del estado de
Hidalgo, han recibido apoyos del Programa, en cantidades variables.
A partir de esta distribución los montos se han ido modificando, más que nada en función
de los procesos de autorización de los proyectos específicos presentados por cada entidad,
aunque la estructura básica inicial de distribución ha permanecido, en general, inalterada.
Parecería ser deseable –y factible- contar con un inventario previo de todos los proyectos
estatales que –en principio- se ajusten a esos criterios. Pero de acuerdo a la información
disponible, ésta no es la situación actual; aunque no se ha tenido acceso todavía a las
nuevas Reglas de Operación, se sabe que el Programa Estatales por Demanda será
sustituido en 2003 por otro (Incentivos Estatales) y se indica que entre las modalidades de
selección de los proyectos estatales a apoyar por este nuevo programa destaca la aplicación
de una especie de “competencia” entre proyectos, los mejores de los cuales –no
necesariamente los asociados a más graves- recibirían aportes federales complementarios.
El Programa Estatales por Demanda fue diseñado como una estrategia de apoyo financieros
a proyectos ya iniciados por los Gobiernos Estatales que impulsen el desarrollo de la
población para la superación de la pobreza extrema, dando preferencia a las microrregiones.
Se inscribe dentro de los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo
Social. Estos subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad,
transparencia
La Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano a través de la Dirección General de
Microrregiones es la responsable de formular y verificar que se realicen las Reglas de
Operación. La Dirección General de Eficiencia es la responsable de liberar los recursos
presupuestales y La Dirección General de Medición y Seguimiento de Programas Sociales
se encarga de realizar el seguimiento del Programa, a través de los indicadores de
resultados según las Reglas de Operación del Programa.
Las Reglas de Operación no delimitan con claridad la población objetivo del Programa. El
Apartado 2.2 las define como “sujetos de atención del Programa” que serían “aquellas
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personas que habitan en zonas urbanas y/o rurales en condiciones de marginación, en donde
se realicen proyectos estatales de combate a la pobreza”.
Es importante recalcar que este Programa es de carácter complementario (Apartado 1.2 de
las Reglas de Operación) como resultado de su naturaleza de apoyo financiero a proyectos
en ejecución; esto conduce a pensar que la población objetivo está constituida por los
proyectos diseñados y puestos en ejecución donde el programa se centra en el apoyo
presupuestal y recién cuando se discute cuáles serán los proyectos que van a recibir apoyo
es que se considera el análisis de la población que será apoyada. El número de beneficiarios
de los proyectos se presenta en los expedientes técnicos de cada proyecto y a partir de ellos
se construyen los totales.
En las Reglas de Operación se hace referencia a que los apoyos financieros se darán a
proyectos “en ejecución de los Gobiernos de los Estados”. Como el carácter de Proyectos
en ejecución está asociado al de proyectos exitosos, se excluirían los proyectos “nuevos” o
los que aún no han comenzado. Es importante considerar la posibilidad de que en las
Reglas de Operación se omita los proyectos en ejecución y solamente se considere los
proyectos.
Se sugiere que las decisiones se tomen en comisiones interinstitucionales de validación en
el nivel estatal (incluyendo las comunidades sociales), y con la participación de
funcionarios de nivel central. Estos procedimientos tendrían la doble virtud de acelerar los
procesos de asignación, evitando o minimizando las idas y vueltas de los expedientes y de
las autorizaciones.
Según las Reglas de Operación se apoyarán o se seleccionarán aquellos proyectos “que
contengan la participación financiera de los Gobiernos Federal y Estatal. Asimismo, se
dice que para atender proyectos sobre el desarrollo del capital físico deben estar sustentados
por un diagnóstico que demuestre el impacto socioeconómico de la obra. Por ello, sería
importante contar en cada Estado un inventario de todos los proyectos de obra no
concluidos o en ejecución para ser más expedita la resolución de proyectos a apoyar.
Las microrregiones como el ámbito preferente de aplicación del Programa. La información
disponible muestra que los proyectos apoyados y los recursos asociados a esos apoyos, en
términos de la ubicación de los proyectos en las microrregiones, han tenido el
comportamiento siguiente: Del número total de proyectos apoyados, el 56% se localizaron
en microrregiones; en cuanto al monto de recursos federales aportados en el marco del
programa, 62% correspondieron a proyectos en microrregiones. En 3 estados
(Aguascalientes, Colima y Morelos) ninguno de los apoyos se localizó en áreas de las
denominadas microrregiones; en contrapartida, en otros 4 estados (Guerrero, Puebla,
Quintana Roo y Yucatán) el 100% de los apoyos se orientó a esas áreas.
En el resto de los estados atendidos por el Programa los aportes federales que se utilizaron
en proyectos situados en microrregiones oscilaron entre un 2.9% del total de apoyos
aprobados (en el caso de Coahuila) y un 90% (en el caso de Chiapas). A juicio de esta
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evaluación, un Programa de responsabilidad de la Coordinación General de Microrregiones
debería estar enfocado prioritariamente a éstas, lo que implicaría que los proyectos –y los
recursos- ubicados fuera de esas áreas deberían ser la excepción (y no cerca del 40% del
total, como ha sucedido).
En el Ejercicio 2002 y de acuerdo con la información disponible para finales de ese año, se
habrían autorizado 66 proyectos con aportes federales superiores a los 500 miles de pesos,
que son poco más del 1% del número total de proyectos autorizados, pero que representan
más del 20% del total de los recursos del Programa. Lo que llama la atención es la
concentración de esos recursos –superiores al límite normal establecido- en unos pocos
Estados: Coahuila, Guerrero, Guanajuato, Chiapas, Aguascalientes, Michoacán, Campeche
y México, así como el hecho de que en un caso –el Estado de Coahuila- el total de
proyectos que superan el límite de los 500 mil pesos estén ubicados en áreas no incluidas en
las microrregiones.
Es preciso tener en cuenta también que en ocasiones se opta por dividir proyectos en obras,
quizás para no transgredir las Reglas que establecen límites cuantitativos a la aprobación..
En cuanto al 7% que cuenta el Programa para el gasto de operación, seguimiento y
supervisión debe explicitarse en las Reglas de Operación exactamente la forma que debe
distribuirse ese importe y diferenciar esa distribución según las características y
necesidades específicas para cada Estado y el porcentaje que iría a nivel central.
Es importante señalar que por la tardanza en el comienzo del Programa la difusión y la
promoción del Programa Estatales por Demanda se han realizado en un plazo muy corto.
Sin embargo, los promotores del Programa se han apoyado en los Comités Comunitarios
como enlace entre las Delegaciones y los futuros beneficiarios. No se contó con una partida
especial para los gastos especiales que surgen de estas acciones.
Las Reglas de Operación definen con claridad la gestión y así lo reconocen los operadores;
sin embargo los comentarios se orientan hacia la excesiva tramitación de los proyectos, que
requieren en todos los casos la autorización central. Ello repercute en la llegada de los
recursos y en el cumplimiento de los plazos planeados. Se sugiere sistemáticamente aligerar
los trámites y/o dar mayor flexibilidad a las instancias descentralizadas. No debe
descartarse tampoco la incidencia de factores de desconfianza sobre la capacidad o la
voluntad de las autoridades estatales para ejecutar las obras, lo que lleva incluso a sustituir
proyectos y localidades.
Con respecto al seguimiento, parece claro que se toma casi exclusivamente en el sentido de
control del cumplimiento de las metas físicas y financieras que derivan de las Reglas de
Operación; prácticamente no existe un seguimiento de carácter sustantivo, referido a las
formas en que los proyectos están cumpliendo con las necesidades de los beneficiarios.
Esto es atribuible en parte a la escasez o a la forma de distribución de los recursos (gastos
indirectos), pero también parece responder a la ausencia, en las propias Reglas de
Operación, de criterios claros sobre el significado, la forma y la importancia de un
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seguimiento sustantivo, que permita identificar los problemas reales de los beneficiarios
frente a los proyectos que supuestamente deberían apoyarlos. En este aspecto, el
seguimiento debería asociarse más a las actividades propias de la contraloría social, que
sólo está mencionada pero no regulada en las Reglas de Operación.
Las funciones de contraloría social están asignadas por las Reglas de Operación a los
beneficiarios del Programa; esta disposición se vincula con el hecho de que cada uno de los
proyectos autorizados habría sido validado, en primera instancia, por el respectivo Comité
Comunitario. Habría que entender entonces que esas funciones de contraloría social
descansan en los Comités, pero no resulta clara la forma en que están siendo cumplidas. Lo
anterior quizá esté relacionado con la manera en que esta función es entendida y
promovida.
En opinión de esta evaluación la Secretaría de Desarrollo Social está empeñada en destacar,
como uno de los principios que sustentan una estrategia amplia de combate a la pobreza y
de mejora de las condiciones de vida de las mayorías más necesitadas, que esa estrategia no
es ni debe ser de corte asistencial.
Se trata más bien de identificar las necesidades de la población, a través de
autodiagnósticos, y de promover acciones encaminadas a superar de manera permanente la
pobreza. En una palabra, se trata de fomentar lo que se ha dado en llamar el
“empoderamiento” por parte de los propios actores sociales alcanzados por esa estrategia.
Si ello es así, la contraloría social ejercida por los beneficiarios debería formar parte de ese
proceso de “empoderamiento”, que combata la idea de que los proyectos que se ejecutan
constituyen una dádiva o una graciosa concesión sino que, por el contrario, son un derecho
que les corresponde y que deben estar conformados de manera que les resulten más útiles,
o, de lo contrario, no serían aceptados.
Se requiere así fomentar en un grado mucho mayor la participación comunitaria en las
decisiones que afectan al colectivo, que parta de una real concientización de los problemas
que lo afectan y que trascienda las múltiples manipulaciones a las que está sujeto en la
práctica.
En la Evaluación de los Resultados en este análisis se revisaron los resultados del conjunto
del Programa y de manera particular aquellos aspectos directamente asociados con el
propósito de mejorar la situación de la población objetivo.
Esta evaluación de resultados se apoya fuertemente en las conclusiones de la encuesta
muestral aplicada en 8 estados a 117 miembros de los Comités Comunitarios (Chiapas,
Coahuila, Oaxaca, Guerrero, Chihuahua, Veracruz, Puebla y Campeche), que concentran el
89% de los proyectos y el 50% de los recursos del Programa, y de las entrevistas
mantenidas con funcionarios de las Representaciones de SEDESO y de los gobiernos
estatalesAdemás de estos ocho Estados se han realizado entrevistas en Morelia,
Guadalajara, Tepic, Chetumal y Mérida. Se han entrevistado en Campeche 15, Coahuila
22, Chiapas 19, Chihuahua 11, Guerrero 11, Oaxaca 19, Puebla 11 y Veracruz 9.
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La satisfacción de la población objetivo con los proyectos realizados –y especialmente
con los efectos o impactos en su calidad de vida- es seguramente uno de los indicadores
más importantes en la evaluación de resultados. En el cuestionario se preguntó a los
“beneficiarios” si con el proyecto mejoró su situación y también si ese mismo proyecto ha
apoyado a la comunidad. El porcentaje de respuestas positivas a la primera de esas
preguntas ha sido del 60%, mientras que subió a 94% en el caso de la segunda. Estas
diferencias parece provenir de la naturaleza de los proyectos estatales apoyados por el
Programa; como se recordará éstos se han ubicado en tres vertientes (desarrollo de
capacidades, desarrollo de oportunidades y capital físico).
La pregunta sobre la oportunidad del apoyo complementa también el análisis del grado de
satisfacción. Esa pregunta tuvo 62% de respuestas positivas, aunque debe tenerse en cuenta
que un porcentaje significativo no la contestó.
Con relación a las formas de definir los proyectos requeridos, 73% de los beneficiarios
señaló que la Asamblea Comunitaria es el medio adecuado para solicitar los apoyos
correspondientes, pero sin embargo han sugerido la conveniencia de la intervención de
expertos que les den asesoría técnica, independiente de los partidos políticos y que
conduzcan a apoyos directos, sin la intervención de líderes. Conviene recordar las
ocasiones en que los propios gobiernos estatales deciden ex ante y por sí qué proyectos
realizar.
El 93% de los encuestados está de acuerdo con el funcionamiento del Programa, aunque es
también significativo que la mayoría contestó afirmativamente a la pregunta de si querrían
que éste cambiara, señalando entre otras cosas la necesidad de una mayor difusión, mayor
agilidad en la aprobación, información de las acciones emprendidas, mayor número de
proyectos, mejor comunicación con los representantes del Programa, menores requisitos,
mayor coordinación entre municipios y SEDESOL y ampliación para apoyos crediticios.
Cabe señalar que la percepción de los responsables del Programa en los estados transita por
las mismas líneas que la de los beneficiarios. En los estados en que se han realizado las
entrevistas existe consenso generalizado de que existe una buena recepción de los proyectos
apoyados, aún reconociendo que “si no sienten que beneficia su hogar o su economía, les
da gusto tener esa obra en su comunidad”. En el mismo sentido, perciben al programa como
“intangible” al atender más a la comunidad que a los pobladores directamente.
En términos globales y cuantitativos, no es posible afirmar ni negar que la cobertura del
Programa se haya alcanzado satisfactoriamente, entre otras razones por que en ningún
momento, ni en las Reglas de Operación ni en otros documentos, se ha pretendido alcanzar
una meta con respecto tamaño de la población a cubrir (el número de beneficiarios que se
maneja sería, en el mejor de los casos, un resultado derivado del carácter y alcance de los
proyectos estatales en ejecución incluidos en el Programa).
La estructura de financiamiento puede afectar la focalización de los proyectos. En efecto el
propósito del Programa es centrarse en las poblaciones con mayores niveles de pobreza, y
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las microrregiones han sido definidas precisamente por la participación que en ellas tienen
esas poblaciones. Pero como ya se ha indicado, las microrregiones constituyen sólo una
parte de las áreas donde se ubican los proyectos del Programa; eso puede interpretarse
como que la focalización no ha sido necesariamente la deseable; lo que puede atribuirse en
parte a las estructuras de participación de los municipios en el Programa.
Los propósitos de coordinación entre los tres niveles de gobierno no pueden darse por
existentes en todos los casos; dependen en términos realistas y en una muy importante
proporción de factores muy alejados de convenios, acuerdos y expresiones voluntaristas,
asociados más bien a consideraciones políticas y de defensa de posiciones de poder. Ello no
excluye la existencia, en varios casos, de acuerdos eficaces entre poderes; se trata sólo de
señalar que para alcanzar esos acuerdos no pueden señalarse procedimientos de carácter
general, sino que éstos deben adaptarse a circunstancias espaciales y temporales muy
específicas.
El análisis de las premisas del Programa, entendidas éstas como hipótesis previas referidas
al funcionamiento del mismo, ha servido para poner de manifiesto la necesidad de separar
aquellas hipótesis que pueden ser realmente puestas a prueba (aunque no lleguen a
confirmarse) de aquellas otras que son más que nada una expresión de deseos.
El Programa ha servido como un medio de coordinación institucional. El carácter
complementario de este Programa y su relación con las estrategias estatales de combate a la
pobreza lleva a destacar de manera particular los aspectos de coordinación, referidos en este
caso a los deseables entre los tres órdenes de gobierno. No en todos los ámbitos de
funcionamiento del Programa se cumple esta premisa.
Los beneficiarios han observado mejoras en su calidad de vida (educación, salud, abasto,
alimentación, nutrición o proyectos productivos). El grado de satisfacción de la población
objetivo indicó que alrededor de 60% de las respuestas sobre mejoras en su situación
fueron positivas; pero se señaló también que ello dependía en gran medida de la
predominancia de un tipo de proyectos sobre otros.
Las metas físicas y financieras establecidas en el Programa se han cumplido cabalmente.
La conclusión es que con relación a las metas físicas y de acuerdo a las cifras iniciales y
finales de éstas, se habrían cubierto en exceso, aunque a menudo se suman proyectos y
obras. Con relación a las metas financieras y si lo que se quiere es estipular que no ha
habido subejercicio, esto efectivamente no habría sucedido en el caso de este Programa.
Todos los proyectos apoyados han estado inscritos en los programas estatales de
superación de la pobreza o instrumento similar. Las evidencias disponibles apuntan a
ratificar la validez de esta premisa.
El gasto de operación del Programa es pequeño en comparación a los efectos que genera
en la población objetivo. Dado que hay efectos acumulativos a tomar en consideración, la
premisa analizada ha de continuar siendo eso, una premisa a la que no se le puede aplicar
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un análisis cuantitativo objetivo. Se sugiere para el futuro que esta premisa se exprese de la
siguiente manera: Los gastos de operación del Programa están en función de la estrategia
del Programa Estatales por Demanda.
Para realzar la utilidad de los indicadores como instrumentos que sintetizan el grado de
cumplimiento de las actividades se requieren definiciones más precisas de las variables que
se pretende medir y comparar, junto con información oportuna para ello. Esto se ha puesto
en evidencia al analizar los resultados de indicadores preparados por SEDESOL (Población
atendida y Cobertura de demanda) y también al preparar indicadores de costo – efectividad
y otros indicadores de gestión.
El Indicador de Población Atendida compara el número de beneficiarios apoyados por
obras del Programa en los municipios participantes con el total de habitantes de esos
municipios. En caso de este tipo de programa una posibilidad es completar este indicador
con otro el número de beneficiarios participantes del programa con la participación de los
municipios que integran las microrregiones. Cuanto mayor fuera la diferencia entre
ambos indicadores, menor sería la focalización del programa.
En cuanto a los indicadores de Cobertura de la Demanda se trata de relacionar, por
vertiente, el número de obras, acciones y proyectos estatales atendidos, con el número de
obras, acciones y proyectos estatales demandados. Los indicadores sólo muestran la
proporción de proyectos autorizados en relación a los recibidos, y un valor alto del
indicador señalaría a lo sumo que los proyectos enviados están preparados de tal manera y
cumplen tan adecuadamente con los requisitos que son, en su gran mayoría, aprobados.
En los Términos de Referencia se califica al indicador de costo-efectividad como el que
permite conocer cuanto le cuesta a la Secretaría que le lleguen los recursos del Programa a
cada beneficiario, es decir, se trata de comparar los costos y gastos unitarios en que se
incurre para operar el Programa con el total de lo ejecutado.
El planteamiento teórico para estimar ese indicador no es complicado; los problemas surgen
ante la dificultad de estimar los valores de los numeradores (y en algunos casos de los
denominadores). Las Reglas de Operación indican que del total de recursos asignados al
Programa se tomará hasta 7% para gastos indirectos; pero la forma en que ese 7% se
administra no ha podido ser estimada al presente; una parte se asigna a las representaciones
estatales y aparece en la base de datos correspondiente. Pero no en todos los estados se
cuenta con esa asignación, al menos a partir de la base de datos del programa, y en los que
sí se tiene, no se dispone de información sobre cómo se utiliza.
La construcción de indicadores de costo-efectividad tal como están definidos requiere que
se acepte utilizar algunas aproximaciones como por ejemplo optar por utilizar sólo los
gastos indirectos asignados a cada delegación y compararlos con el (dudoso) número de
beneficiarios, lo que arrojaría un valor en pesos por beneficiario comparable entre estados
(y dependiente, en último término, de los criterios diferenciales seguidos en cada estado
para determinar los beneficiarios de cada uno de sus proyectos).
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Es posible que mejoras en la disponibilidad oportuna de información permitan contar con
elementos más adecuados para la construcción de indicadores pero a ello debe sumarse una
caracterización y definición más acotada de lo que debe relacionarse (metas, beneficiarios,
gastos de operación, etc.) para alcanzar resultados más precisos y sobre todo de mayor
comparabilidad.
.
En cuanto a la medición de la eficacia, los Términos de Referencia mencionan el
cumplimiento de las metas físicas y financieras como un índice de ésta. Mientras no se
determine con mayor precisión el carácter de las metas físicas, el índice de eficacia no
tendrá demasiado sentido. La calidad de este tipo de indicadores está en relación con
definiciones precisas de las variables a considerar.
En relación con la eficiencia del Programa y en vista de la caracterización que de ese
concepto hacen los Términos de Referencia (relación que existe entre los productos -bienes
y servicios- que otorga el Programa y los costos de los recursos –insumos y actividades- en
los que incurre para otorgarlos), las referencias serían las mismas que las correspondientes
a los del índice de costo-efectividad.
Los comentarios anteriores no implican el desconocimiento o la negación de la utilidad de
indicadores del tipo de costo-efectividad, eficacia y eficiencia. Lo que se intenta señalar es
que la construcción adecuada de indicadores de esa naturaleza requiere de un mayor
cuidado en la disponibilidad de información adecuada para ello, lo que a su vez debe ser el
producto de un cuidadoso proceso de aprendizaje.
La Secretaría de Desarrollo Social ha preparado un conjunto de Indicadores de gestión
referidos al programa Estatales por Demanda, con el propósito de completar la batería de
Indicadores a utilizar en las evaluaciones interna y externa del programa. Se trata de seis
indicadores que se refieren en general al cumplimiento en las obras, salvo en el caso del
último de ello que se relaciona con la estructura de recursos por tipo de gobierno (federal,
estatal y Municipal).
Con respecto a esas relaciones afloran dos tipos de consideraciones: la primera se refiere a
la disponibilidad actual de la información requerida para completar los nuevos indicadores;
todo parece indicar que a la fecha de entrega de este estudio no se dispone de la
información que permitiría completar las relaciones previstas. Si bien se sabe cuales son las
obras programadas no se cuenta con una relación de la mayor parte de lo que constituirían
los numeradores; por su parte el concepto de obras reportadas tiene que ver con la
ejecución de obras, información que aún no está disponible en su totalidad.
La segunda consideración se refiere a la relación entre esos indicadores y la evaluación
externa. La información sintética que pueden proporcionar estos indicadores de gestión
corresponde a tareas de fiscalización referidas al cumplimiento físico de los compromisos
(metas) asumidos. No puede llevarse a cabo utilizando instrumentos de carácter muestral,
sino que requiere información de carácter censal, es decir que cubra el universo de las
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obras. En realidad y a juicio de esta consultoría, la disponibilidad de ese tipo de indicadores
puede ser de gran utilidad para analizar el primer tipo de evaluación indicado.
Conclusiones y Recomendaciones.
La necesidad de destacar el carácter complementario del programa lleva a sugerir que sus
normas de funcionamiento –recogidas en sus nuevas Reglas de Operación- deben ser más
flexible y en alguna medida más subordinadas, del punto de vista del tipo de actividades a
apoyar, a los planteamientos estatales y a sus modalidades propias de operación.
Se sugiere acordar con los estados el análisis conjunto y previo de un inventario de
proyectos preparado por ellos, que explicite el carácter de ese inventario y que permita
convenir oportunamente los apoyos a otorgar y el carácter estratégico de éstos. En
particular, si el criterio de microrregiones continúa siendo central, esto permitiría utilizar
más eficientemente la mezcla de recursos acordada con ese propósito.
Parece razonable atender los comentarios de los responsables estatales del programa,
apoyados también en muchas delegaciones de la Secretaría, en el sentido de
deshomogeneizar las Reglas de Operación e incorporar en ellas, en la medida de lo posible,
rasgos diferenciados que den cuenta de la especificidad de las distintas situaciones
estatales. Esos comentarios mencionan también las eventuales rigideces que plantean los
límites de recursos por proyecto; este tema podría ser analizado también como parte de las
diferentes situaciones regionales.
La propuesta de creación de Comisiones Interinstitucionales de Validación de proyectos en
cada estado con participación del nivel central pero con niveles de autonomía decisoria
respecto a la aprobación de proyectos que agilice los trámites burocráticos y facilite la
oportuna llegada de recursos. En todo caso en un programa de esta naturaleza, donde la
mezcla de recursos requiere en gran parte de los casos la aplicación de normas de tres
órdenes de gobierno, parece especialmente importante que al menos la Secretaría busque
activamente las formas de reducir los tiempos y requisitos de su tramitación para acelerar la
liberación de recursos e incrementar los procesos descentralizados.
La utilización de los recursos asignados para gastos de operación (gastos indirectos) debería
llevarse a cabo con criterios más transparentes y que permitan un mayor ejercicio de control
sobre la efectividad y direccionalidad de esos gastos en relación con los recursos invertidos
(aportados). Esto debería aplicarse tanto a los recursos para gastos de operación entregados
a las representaciones estatales como a los que se manejan directamente en la
administración central. Se sugiere asimismo incluir expresamente en esos gastos una
partida especial para promoción y difusión del Programa sin disminuir los recursos
asignados a otros propósitos, lo que obligaría quizás a elevar el porcentaje de los gastos de
operación en el total de los recursos.
Es importante que en la preparación de nuevas Reglas de Operación se amplíen la
definición, los propósitos y la orientación de al menos dos conceptos: la Contraloría Social
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y el seguimiento. Con relación a la primera, sería aconsejable que ésta compartiera papeles
centrales en los proceso de promoción, diseño y evaluación de los proyectos, tanto por la
vía de las Asambleas como de los propios Comités Comunitarios.
Para mejorar y ampliar las acciones de seguimiento, se recomienda diseñar y poner en
práctica un sistema que lleve, a quienes tienen la responsabilidad de acompañar los
procesos del programa y especialmente en los trabajos de campo, a revisar de manera
sistemática como mínimo los aspectos siguientes: a) acompañamiento de los criterios de
selección de los proyectos; b) seguimiento de la capacidad de organización de los
beneficiarios; c) revisión de la coordinación interinstitucional; d) adecuación de los apoyos
a las características de la comunidad; e) avances en el cumplimiento de los objetivos y
seguimiento de la operación.
Es imprescindible contar con indicadores adecuados que permitan sintetizar situaciones y
ayuden efectivamente en la toma de decisiones, sea para enmendar rumbos o para reafirmar
el camino seguido. Para ello se recomienda fuertemente la organización de una discusión
conjunta, al interior de la Secretaría y con la participación de instancias de la
administración central y de los operadores de las delegaciones, de las experiencias recientes
en materia de evaluación y de utilización de indicadores, con el propósito explícito de
proponer nuevas formas de análisis asociadas con mejoras en la disponibilidad de
información.
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