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Contruir Europa ¿Qué impuestos? JAIME GARCÍA AÑOVEROS* E l desarrollo comunitario que ha conducido a lo que podríamos llamar la situación tributaria europea actual nos permite vislumbrar lo que puede ser el futuro no lejano de nuestra condición tributaria como personas integrantes de la UE en la que se llegue a establecer la moneda única, el euro. Tiene gran importancia para las implicaciones fiscales, no sólo la intensidad de integración, sino los objetivos (económicos) que con ella se persiguen. En concreto, en el proceso de integración europea que vivimos, desde el Tratado de Roma, desde el principio ha tenido una enorme importancia, decisiva, el principio de libre competencia entre los agentes económicos. No se trata sólo de un proceso integrador con las ventajas de escala que proporciona para la actividad económica, sino que pretende conseguir unos mejores resultados económicos para todos los integrantes del conjunto mediante la preponderancia del criterio de libre competencia, que constituye así un medio imprescindible en el proceso de integración, y un objetivo del proceso mismo, en cuanto es finalidad permanente la remoción de cualquier obstáculo a esa libre competencia. * Presidente de la Fundación Ayuda contra la Drogadicción. Los impuestos indirectos. Suprimida la barrera arancelaria, los derechos de importación y exportación pueden reproducirse, de alguna manera, mediante procedimientos tributarios de efecto equivalente. Lo más elemental es la discriminación entre producto nacional y extranjero, de forma más o menos sutil, en algún tipo de imposición. A veces se opera mediante exenciones, desgravaciones, devoluciones de impuestos o subvenciones. De hecho, así pueden resultar importantes distorsiones en las corrientes comerciales, a pesar de las solemnes supresiones arancelarias. El problema básico para establecer las discriminaciones y para luchar contra ellas es el de conocer los efectos de los impuestos sobre los precios, y aquí nos encontramos con que la teoría proporciona análisis poco concluyentes, y que permitan prevenirse con eficacia frente a tales distorsiones. En el Tratado de Roma se partió, por ejemplo, de un supuesto que tiene un endeble respaldo teórico, pero que ha funcionado. La Comunidad, se decía (esencialmente, art. 100), armonizará los impuestos indirectos, mientras que los directos quedaban en el ámbito más impreciso de la coordinación legislativa, que excede, lógicamente, del ámbito tributario. Así se comprenden, por ejemplo, los pasos dados por la CEE en esta materia, que podemos sintetizar así: — Sustitución de impuestos generales a las ventas, monofásicos o acumulativos en cascada, por un impuesto general plurifásico sobre el valor añadido. — Como medida unida a la anterior, el establecimiento del principio de tributación indirecta en el país de destino, lo que permitía someter a todos los productos, interiores y exteriores, a una tributación indirecta igual para todos ellos, no discriminatoria. — Reducción de los impuestos sobre productos concretos a unos pocos en cuya regulación inciden razones recaudatorias y extrafiscales (bebidas alcohólicas, hidrocarburos, esencialmente), que pueden ser más fácilmente “organizados” para que se respeten los principios de libre mercado. — Prohibición del establecimiento de otros impuestos indirectos, generales o especiales, salvo en la fase minorista. Impuestos directos o indirectos. Una de las consecuencias que ha traído la lógica económica comunitaria ha sido la tendencia generalizada al incremento relativo de la imposición indirecta, (IVA y Accisas sobre algunos consumos) en comparación con la directa (Impuesto Progresivo sobre la Renta de las Personas Físicas e Impuesto de Sociedades). De hecho, la situación de los países de la UE en cuanto a peso relativo de impuestos directos e indirectos es dispar, pero se ha observado un patrón en cuanto al crecimiento relativo de los directos, singularmente del personal progresivo sobre la renta global; esto ha traído un mayor protagonismo del IVA, que, en comparación con los directos, supone un alivio evidente, aunque difícil de precisar, en los costes de los productos. Es muy importante la influencia que ha tenido en esta evolución la movilidad de los factores de producción en la UE: libertad de circulación de capitales y personas y libertad de establecimiento. Aquí las consecuencias varían según el grado de movilidad de los mismos. Pensemos primero en el capital mobiliario; pueden haber una notable integración sin libertad de entrada y salida para el capital mobiliario, pero lo lógico es que el aprovechamiento de las ventajas de los amplios territorios integrados conduzca asimismo a la supresión de barreras para el movimiento de este tipo de capitales. Suprimidas las barreras, y en situación de libertad, es interés del juego limpio que nadie dé ventajas a los rendimientos procedentes de capitales venidos del exterior, a la vez que los diversos territorios tendrán que evitar la existencia en cada uno de ellos de gravámenes superiores a los de los demás, que de este modo competirían con ventaja en la atracción de capitales. El primer problema se soluciona con normas tributarias aplicables a todos, que impidan la discriminación, en cualquier sentido, entre rendimientos procedentes de capitales internos o externos (lo cual es aplicable, podemos ya anticipar, a los rendimientos de cualquier otro factor de producción, aunque tenga menos movilidad que el capital mobiliario). El segundo se puede solucionar mediante norma armonizadora que equipare el gravamen sobre el rendimiento en todos los países integrados, y también, en su caso, el gravamen sobre el capital mismo. En Europa este acuerdo no se ha podido alcanzar hasta el presente, el peso relativo en cada Hacienda de los impuestos directos sobre rendimientos de capitales mobiliarios determina que las apetencias tributarias en este sector sean muy distintas entre unos y otros. En ausencia de norma armonizadora, se produce una competencia a la baja entre los diversos países; por esta razón España ha tenido que eliminar las retenciones sobre intereses de capitales procedentes de otros países de la Unión Europea. La armonización de las normas de los miembros de una unión integrada, en materia de gravámenes sobre rentas del capital, mobiliario en este caso, tropieza con una gran dificultad, cuando en dichos países la tributación directa se centra en un gran impuesto progresivo sobre la renta global de las personas físicas; este tipo de impuesto responde a criterios de equidad para el reparto de la carga tributaria, que en algunos lugares, como España e Italia, están vinculados a exigencias constitucionales. La libertad de movimiento de capitales mobiliarios, tratando de eliminar las discrepancias en la tributación directa de sus productos, conduce a situaciones incompatibles con el principio de la tributación personal y progresiva de la renta global; las rentas mobiliarias quedan así, en gran medida, al margen de la progresividad; se produce un conflicto entre la racionalidad económica de las políticas integradoras, la equidad tributaria, tal como es contemplada por cada país, y las necesidades recaudatorias de los países miembros. Lo que sí se produce, en un proceso de integración, es una tendencia a la homogeneización de las normas tributarias sobre impuestos directos que afectan más inmediatamente a la actividad empresarial. Asuntos como la tributación de flujos entre sociedades matrices y filiales, doble imposición de dividendos, técnicas de amortización, integración entre el impuesto de Sociedades y el de la renta, criterios de valoración, compensación de pérdidas y otros, tienden a regularse de una manera aproximada, bien por exigencia de la autoridad supranacional encargada de asegurar las condiciones del juego limpio, bien por la competencia a la baja, o al menos a la igualación, con objeto de no crear distorsiones de origen fiscal entre empresas residentes y las residentes en otros territorios de la unidad integrada. Así, en Europa, estos procesos se han generado ya (directrices sobre relaciones entre matrices y filiales y sobre fusión y segregación de empresas), mediante la aparición de normas obligatorias para todos, o mediante la fijación de criterios no obligatorios a los que se acomodan las normas internas de cada país. Para el sistema jurídico y objetivos de la UE los impuestos son un instrumento distorsionador, un engorro; el ordenamiento comunitario no los contempla desde otro punto de vista; es la lógica de las libertades económicas, esencia del sistema comunitario; lo que el ordenamiento persigue es la eliminación de las distorsiones que afecten al principio de igualdad de oportunidades, y también en cuestión de impuestos. Así se comprende la evolución jurisprudencial europea, que de estos criterios llega a conclusiones tributarias que implican homogeneización, no diferenciación, por ejemplo, entre residentes y no residentes. Pero los principios que inspiran los sistemas tributarios continentales son distintos: el principio recaudatorio, en primer lugar, dados los altísimos niveles del gasto público de los modernos Estados sociales; el principio de justicia entendida como redistribución con técnicas de imposición personal progresiva. Es lógico que se produzcan contradicciones entre las aspiraciones “europeas” y las aspiraciones de justicia tributaria interna a las que ningún Estado renuncia, aunque sea de boquilla. Pero la lógica de la competitividad europea conduce a la adaptación de los sistemas estatales a principios tributarios “europeos” como la neutralidad, y también la eficiencia. Esto produce una tendencia a la laminación de las diferencias tributarias entre los Estados. Apéndice para españoles: el sistema autonómico y los regímenes forales. En España tenemos un Estado autonómico que comporta algunas posibles diferencias de tributación entre territorios, actualmente crecientes a causa de la libertad normativa prevista en el llamado nuevo sistema de financiación de las CCAA, que afecta a los Impuestos sobre la Renta y Patrimonio, Transmisiones, y Sucesiones y donaciones. Pero tenemos, sobre todo, y ya en aplicación muy antigua, o más recientemente recuperada (1981) en Vizcaya y Guipúzcoa, los sistemas forales, con facultades normativas para los territorios forales en materias “sensibles” económicamente como son Impuesto de Sociedades, Impuesto sobre la renta, Impuesto de transmisiones (también otros, pero con menor “sensibilidad” económica aunque quizá mayor “sensibilidad” social). No se trata de hacer aquí un análisis pormenorizado, pues éste no es el lugar. Pero quiero llamar la atención de la tendencia (efectiva en unos territorios, esperada en otros gracias a la nueva legislación de CCAA) a utilizar el instrumento tributario como medio para “condicionar” lo que en la UE se llama “libertad” de establecimiento, libertad de circulación de personas y libertad de circulación de capitales; no son normas para “impedir” esos movimientos, sino para “distorsionarlos” en el sentido de conducirlos a un lugar en vez de otro al que se hubieran dirigido de no existir ese “condicionamiento” tributario. Quiero decir que esta tendencia es contraria a las finalidades de la UE, que precisamente porque persigue esas libertades dentro del principio de competencia económica con igualdad de oportunidades, ha generado un predominio creciente del principio de neutralidad económica de origen fiscal. La intensificación de esta tendencia es imputable, sobre todo, a Tribunal de Justicia de las CCEE, que cada vez ve con mayor recelo los supuestos de discriminación de origen fiscal que afecten a aquellas libertades. La UE hubiera podido evolucionar en otro sentido, dejando a cada Estado actuar, bajo su responsabilidad, con amplia libertad tributaria. Pero no sería la U.E. sino otra cosa. Pues aquí se trata de obtener un ámbito europeo en el que los agentes económicos puedan actuar como si se encontrasen “en un mismo Estado”, en un territorio con las mismas “reglas de juego jurídicas” a efectos económicos, y ya se comprende que las fiscales son unas reglas de juego muy importantes. La soberanía tributaria de los Estados miembros está reduciendose a ojos vistas, desde que se creó la CEE, y ahora de manera más intensa. Que en el interior de España se introduzca o incremente una política diferenciadora por territorios es muy saludable desde muchos puntos de vista, pero sus capacidades reales serán limitadas, como contraria a la tendencia de la Unión Europea, en los puntos en que puedan quedar afectados los fines y requisitos básicos de la misma. Si el Estado pierde soberanía tributaria, también la perderán esas entidades territoriales que en él se integran, en la medida, repito, en que se trate de medidas tributarias de previsible efecto distorsionador, y que son muchas de las posibles.
