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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÁMITE
LEGISLATIVO LEY 26.122
Salón Arturo U. Illia — H. Senado de la Nación
23 de abril de 2008
Presidencia de la señora diputada Conti
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REUNIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE
TRÁMITE LEGISLATIVO LEY 26.122– 23/04/08
— En el Salón Arturo U. Illia del H. Senado de la Nación, a las 9.30
del miércoles 23 de abril de 2008:
Sra. Presidenta (Conti). — Buenos días a todos y todas. Gracias por estar acá.
Motiva esta reunión el decreto 565/08, por el cual el Poder Ejecutivo promulgó
una ley de reciente data, de modificación de la Ley de Defensa del Consumidor, pero
observando el artículo 32, que es el que se refiere al transporte aéreo.
No me voy a extender en la cuestión. Prefiero que hable aquel legislador que
desee debatir sobre el tema.
Nosotros estamos proponiendo la firma de un dictamen que aprueba el decreto,
porque consideramos que la observación está dentro de los parámetros
constitucionales y no altera en nada la unidad normativa del proyecto de ley.
Por lo tanto, quienes deseen hacer uso de la palabra pueden hacerlo cuando
gusten.
Tiene la palabra el señor senador Petcoff Naidenoff.
Sr. Petcoff Naidenoff. — Efectivamente, en función de esta observación del artículo
32 de la actual ley 26.361, modificatoria de la 24.240 —de Defensa del Consumidor—,
nosotros presentamos un dictamen; y consideramos, en función de las previsiones que
prevé la propia Constitución Nacional y la ley que reglamenta el trámite del
funcionamiento de la Comisión Bicameral, que en este caso en particular se cumplen
los recaudos formales y sustanciales que prevé la legislación de fondo para convalidar
este decreto de promulgación parcial.
En primer lugar, tenemos que señalar que el Poder Ejecutivo observa el artículo
32 y lo promulga en el contexto del artículo 80 de la Constitución Nacional. Este artículo
80 nos sienta un principio general y una excepción. El principio general establece que
los proyectos desechados parcialmente no podrán ser convalidados en la parte
restante; pero la excepción es que, sin embargo, se convalida la promulgación parcial
en tanto y en cuanto la parte que se promulga, la parte no observada, mantenga la
autonomía normativa y el espíritu y la unidad que tuvo en cuenta el legislador, esto es,
el Congreso de la Nación, al momento de la sanción de la ley 24.240.
Entonces, se cumplen los recaudos formales, porque cuenta con el acuerdo de
los ministros, la refrendata de ellos del jefe de Gabinete, este decreto fue elevado por el
jefe de Gabinete en tiempo y forma y la Comisión Bicameral ha constatado la
publicación en el Boletín Oficial. Desde el punto de vista sustancial, se cumple con
estas dos premisas que prevé la Constitución y que nos limita en el análisis de la
Comisión Bicameral, esto es, se acepta o se rechaza en tanto y en cuanto se cumplan
con los recaudos formales y sustanciales.
Ahora bien, en relación a los cuestionamientos a las observaciones puntuales
del Poder Ejecutivo, podemos disentir con ellas, porque el Ejecutivo centraliza sus
observaciones en dos cuestiones.
En primer lugar, los contratos en materia de transporte aéreo son masivos, son
contratos de adhesión. En este tipo de contratos de adhesión la Ley de Defensa del
Consumidor 24240 tiene un espíritu fuertemente correctivo, y al ser correctivas son
complementarias del código de fondo de la legislación vigente en la materia. Esa es la
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primera observación puntual del Poder Ejecutivo.
Y, en segundo lugar, el Ejecutivo centraliza sus observaciones en función de que
las normas de derecho interno no pueden prevalecer en orden de supremacía a las del
tratado internacional. En materia de transporte aéreo comercial, la República Argentina
ha suscripto el Convenio de Varsovia, que regula la materia del transporte
internacional, no solamente en el país sino prácticamente en el 90 por ciento de los
países del mundo.
Nosotros disentimos con la primera observación. La segunda puede, a su
manera, ser tenida en cuenta. Pero lo real y concreto es que, desde el punto de vista
formal y sustancial —el límite que nos otorga la Constitución y la ley reglamentaria—,
podemos decir que se cumplen con estos recaudos.
Por otra parte, y esto me parece una cuestión central para destacar, de no
convalidarse esta promulgación parcial nosotros prácticamente dejaríamos atrás todo el
avance que se ha logrado en la construcción de consensos en la Cámara de Diputados
y en el Senado de la Nación al convalidar la reforma de la ley integral 24.240, la de
Defensa del Consumidor.
Creo que un artículo aislado como es el caso del artículo 32 que deja sin efecto
el artículo 63, que es el que otorgaba supletoriedad a la ley 24.240 en la regulación de
materia de contratos aerocomerciales, no modifica la unidad ni el espíritu ni la
sustancia ni los alcances del artículo 80.
No obstante ello, con las facultades que nos otorga la propia Constitución, es
facultad del Poder Legislativo insistir —conforme lo prevé la propia Constitución— con
la parte observada para que en su oportunidad el Congreso le dé tratamiento. Por eso,
en función de los recaudos que prevén la Constitución Nacional y la ley reglamentaria,
acompañamos un dictamen de minoría aceptando las observaciones, más allá de que
disentimos con las observaciones puntuales, haciendo hincapié en que se cumplen con
los recaudos formales y sustanciales que prevé la Constitución.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra la señora diputada Rodríguez.
Sra. Rodríguez. — Yo disiento con el dictamen de mayoría y con algunas de las
observaciones que ha formulado el miembro preopinante.
En realidad, creo que justamente lo que está en juego es que se han violado los
requisitos que son rigurosos en cuanto a la validez de la promulgación parcial de las
leyes, que están establecidos no solamente por la ley, pese a la laxitud que le otorga al
contexto normativo el dictamen de la mayoría, sino por la propia Constitución.
Yo creo que acá hay un sistema muy claro en relación a que en cualquier caso
de duda debe estarse a favor de una interpretación restrictiva respecto de las
atribuciones legislativas, y que esto lo da un juego sistémico de los artículos 99, inciso
3, 76 y 29 de la Constitución Nacional. Esto marca cómo debe regularse todo el resto
del texto en cuanto a atribuciones legislativas, e incluso la propia ley que regula el
trámite que debe seguir esta comisión.
El decreto no cumple con los requisitos porque, en primer lugar, creo que sí
aniquila la unidad y el espíritu de la norma.
En ese sentido, el senador preopinante habló sobre la unidad. Gelli dice que la
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unidad tiene que ver con la voluntad que todos los legisladores tuvimos en cuenta al
momento de sancionar la norma, y esta unidad contemplaba la protección de los
usuarios del transporte aéreo, que justamente se excluye con esta derogación de la
promulgación parcial, con lo cual se reduce drásticamente el alcance protectivo de la
norma que quisimos sancionar.
No se trata de una cuestión incidental, de una cuestión que no tuvimos en
cuenta o de una cuestión que fue secundaria o de detalle sino que fue de expreso
tratamiento, estudio y consideración en las cámaras. Fue una decisión política expresa
de los legisladores que se reformaran las normas de protección del transporte aéreo
derogando las disposiciones que dificultaran el ejercicio del derecho. Por eso se
cambió la norma anterior. Ambas cámaras decidieron esto reformando el statu quo y
extendiendo la protección de la ley más allá de un carácter meramente supletorio, que
era la situación anterior.
Como muestra de ello puedo mencionar que en el informe del dictamen de las
comisiones de Defensa del Consumidor, de Comercio y de Justicia se expresó que
“ninguna justificación técnico-jurídica ni de sana política de consumo reconoce la actual
subsidiariedad de la ley 24.240, de Defensa del Consumidor, en conflictos del servicio
de transporte aéreo impuesta por el artículo 63, cuya derogación se postula. Este
sector de actividad, como cualquier otro que genere relaciones de consumo, debe ser
alcanzado por la integración normativa del artículo 3°, sin que su naturaleza explique
excepción alguna.” Esto está en el Orden del Día 306 de las sesiones ordinarias. Es
decir que fue objeto de tratamiento, fue intención expresa del legislador e incluso hubo
consenso del oficialismo, que por supuesto fueron la mayoría de los firmantes del
dictamen de las comisiones respectivas, que en este caso fueron tres las que se
expidieron justificando el cambio de la norma.
Por otro lado, se trata de un veto discriminatorio, dado que la ley 26.361
establece un sistema integral de protección de defensa de los consumidores, de
acuerdo con el artículo 42 de la Constitución Nacional. Este artículo constitucional se
ve vulnerado en perjuicio de los derechos constitucionales de quienes sean usuarios
del sistema de transporte aéreo, que justamente son los más débiles en este tipo de
relaciones contractuales y que estarían discriminados en relación con otro tipo de
usuarios o consumidores, dado que estarían afectando normas de fondo más
restrictivas en cuanto al contenido y accesibilidad de derechos.
Por otro lado, me parece que acá hay una inadecuada fundamentación del
decreto.
Por una parte, contrariamente a lo que dice el decreto, no hay obstáculo alguno
para que el Congreso modifique o derogue normas del Código Aeronáutico. En
realidad, lo que se está haciendo es: a través de una norma específica, como la Ley de
Defensa del Consumidor, hacer que esta prevalezca, y esta es una consecuencia del
dictado de principios y criterios más modernos y más protectorios como los que
contiene la Ley de Defensa del Consumidor. Y esto es algo que el Congreso bien
puede hacer. Tanto el Código como la ley son de competencia del Congreso. En este
sentido, no hay ningún obstáculo a que nosotros podamos hacer una acción en
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consecuencia.
Por otra parte, tampoco resulta acertado afirmar que existe un conflicto de
normas de carácter internacional con relación al sistema internacional de transporte
aéreo, como se hace en los considerandos del decreto.
Por supuesto que hay una obvia necesidad de armonizar el sistema de normas y
de interpretación de la ley, pero esto no nos habilita a señalar conflictos a priori,
máxime cuando la ley viene a reglamentar derechos de índole constitucional, como lo
es el artículo 42 de la Constitución Nacional, cuyo primer párrafo —como ustedes
saben— dispone: “Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho,
en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses
económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a
condiciones de trato equitativo y digno.”
En cuanto a los fallos mencionados por los considerandos del decreto, por
ejemplo, se refieren a la decisión de la Cámara de los Lores en el Caso Sidhu, que es
un caso peculiar, ya que se trata del pedido de indemnización de pasajeros de British
Airways detenidos por el gobierno de Irak en el transcurso de la invasión a Kuwait.
En ese caso el avión había sido detenido. Por un lado, hay una decisión de la
Cámara de los Lores. Pero pasajeros franceses de ese mismo vuelo, y por el mismo
hecho, tuvieron una resolución diferente a la de la Cámara de los Lores en la justicia
francesa y recibieron una indemnización por fuera de las normas del Tratado de
Varsovia. Es decir que aquí puede aplicarse una interpretación. En todo caso, como lo
es en una situación de armonización de normas, será algo que deberán resolver los
jueces.
Tampoco la decisión de la Corte Suprema en el caso El Al Israel Airlines es
enteramente relevante, porque es un caso atípico. No se trató de un accidente sino
que era una pasajera que reclamaba por trastornos psicológicos por una revisión
descomedida llevada a cabo por el personal de la aerolínea. El propio fallo admitió que
el predominio del Tratado de Varsovia, de acuerdo con la propia letra, admite muchas
excepciones. Es decir que aun los mismos fallos que dan sustento el decreto
contradicen la lógica de esta promulgación parcial.
Por último, no quiero dejar de destacar que llama demasiado la atención el
momento político y económico en que se está haciendo esta promulgación parcial. En
esto ustedes habrán visto lo que ha sido la aparición en los medios de comunicación y
las declaraciones de miembros y dirigentes de Aerolíneas, como Gonzalo Pascual, con
respecto a la posibilidad de argentinizar Aerolíneas.
Por otra parte, hay una nota de Clarín que dice que “…pero deja entrever cierto
paralelo con el reciente ingreso del Grupo Petersen, controlado por la familia
Eskenazi…”. Pero pese a desmentidas, puertas adentro de la compañía aseguran que
“hay una presión concreta similar a la que vivió Repsol en el caso de YPF para que
ingrese un socio local”, y que “dos fuentes muy calificadas del mercado le dijeron a este
diario que las conversaciones más serias involucran a otros dos empresarios: a Jorge
Brito, dueño del Grupo Macro, a Juan Carlos López Mena, dueño de Buquebus”, y una
de esas fuentes también mencionó a Eurnekian, más allá de que por supuesto tiene
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que negarlo por su relación con Aeropuertos 2000.
En Página/12 —para que no digan que es Clarín que es el enemigo del
gobierno- se dice que el Gobierno acaba de autorizar el aumento de hasta el 18 por
ciento en las tarifas de los vuelos de cabotaje y excluyó a las compañías aéreas del
alcance de la Ley de Defensa del Consumidor.
Es decir que esta misma vinculación que estoy haciendo yo respecto de las
ventajas que se podrían pretender dar en cuanto a ciertas prerrogativas económicas a
quienes conforman un grupo de amigos del entorno del ex presidente Kirchner está
saliendo en todos los diarios en este momento, a la vez que se está promulgando en
forma parcial esta norma. Sin lugar a dudas esto da un margen de sospecha, cuando
no hay ningún tipo de explicación jurídica que lo avale; ni siquiera la encontramos en
los considerandos del propio decreto. Las únicas explicaciones que encontramos son
económicas, que van más allá del propio decreto.
Por todo esto, voy a votar en contra de este dictamen y adherir a mi dictamen de
minoría.
Perdonen por la extensión.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra el señor diputado Obiglio.
Sr. Obiglio. — Desde el PRO coincidimos con el dictamen de mayoría y lo vamos a
acompañar.
Entendemos los motivos económicos. Es claro que si uno quita los topes
indemnizatorios el cálculo económico que tienen las empresas de transporte
aerocomercial se altera notablemente, con lo cual inmediatamente se alteran los costos
de los pasajes; por lo tanto, es lógico que se mantengan los topes indemnizatorios.
De todas formas creemos que, al haber sido sancionada esta ley por unanimidad
en las dos cámaras, sería conveniente que en algún otro momento también se debata
la posibilidad de introducir dentro de la Ley de Defensa del Consumidor alguna forma
de dar protección al transporte aerocomercial, por supuesto que moderando la forma
en que se haga y sin quitar los topes que tenemos pactados en los tratados
internacionales.
Solamente quería decir eso.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra el señor diputado Cigogna.
Sr. Cigogna. — Voy a empezar por el final de la señora diputada Rodríguez, cuya
desbordante imaginación no deja de sorprenderme, porque juzga intenciones de toda
naturaleza en este tema.
Lo que a mí me hubiera llamado la atención es que el veto se produjera en un
momento diferente a los diez días que corresponden. En todo caso, en la unanimidad
en la sanción de la ley habría existido alguna intencionalidad vinculada con la temática
de la hipotética venta de parte del capital accionario. Es decir, según ella habría habido
una suerte de confabulación de distintos sectores del Congreso para sancionar esta ley
y darle oportunidad al Ejecutivo, justo dentro de los diez días, para formular el veto.
Me parece que el veto está correctamente formulado dentro del plazo
constitucional.
Realmente yo adhiero a la exposición del señor senador Naidenoff, quien con
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toda precisión explicó que una cosa es la opinión que pueda haber con respecto al
fondo de la cuestión y otra cosa es la evaluación en cuanto a si el Ejecutivo actuó
dentro de sus facultades, lo cual hizo, porque tiene facultades de colegislador.
Podemos coincidir o no cuando el Ejecutivo hace uso de este poder respecto de
aquello que veta, podrá parecernos mejor o peor, pero está fuera de discusión que esté
dentro de sus facultades hacerlo.
El hecho de que el artículo vetado haya sido motivo de prolijo análisis en las
comisiones y en el seno de las cámaras tampoco es invalidante. Es decir, la facultad
del veto no es sólo para advertir al Congreso que se descuidó en tal artículo y escribió
tal cosa —que a veces pasa— porque aun cuando el Congreso haya analizado
medularmente y llegado a la convicción de que la redacción de una norma es la
adecuada, el Ejecutivo puede discrepar de ese criterio y emitir su veto del modo en que
lo hizo en esta oportunidad.
De modo tal que yo coincidido con las palabras del senador Naidenoff y,
obviamente, acompaño el dictamen de mayoría.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra el señor senador Guinle.
Sr. Guinle. — En realidad creo que es bueno bajar a tierra después de algunas
elucubraciones y ceñirnos a lo que es el accionar de la comisión.
Lo del senador Naidenoff ha sido detallado y preciso, y obviamente que
comparto su posición.
En realidad lo que hace el dictamen de minoría es modificar los fundamentos,
pero está totalmente de acuerdo con reconocerle validez al veto parcial; y en realidad lo
hace porque, como bien dijo, cumple con los requisitos formales y sustanciales.
En realidad, la norma que se promulga goza de autonomía y unidad. No se
puede tener otro criterio a partir de observar que, existiendo o no el artículo, la norma
puede existir igual. Es decir, ningún tipo de argumento, por más retorcido y complicado
que sea, puede interpretar una cosa distinta.
Vamos a acompañar el proyecto de la mayoría. Los fundamentos que expresa la
minoría es que si hay que insistir se va por la vía del artículo 83 de la Constitución
Nacional, lo cual es otra cuestión, que está hoy en consideración en esta Comisión.
Reitero, vamos a acompañar el proyecto de la mayoría.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra el señor diputado Landau.
Sr. Landau. — Adhiero al dictamen de la mayoría. Sin embargo, deseo señalar que la
legislación de esta Convención se ha hecho para que la legislación interna no colisione,
precisamente, con este tratado que ha suscripto Argentina y que, naturalmente, tiene
jerarquía constitucional. En consecuencia, están perfectamente fundadas las razones
del veto parcial a la ley. Por lo demás, no advierto que pierda unicidad el conjunto
normativo.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra la señora senadora Perceval.
Sra. Perceval. — Siguiendo la línea del señor senador Guinle, me parece oportuno
recordar cuál es el objetivo y la función de esta Comisión Bicameral. En realidad, a
partir de la ley 26.122, que la constituye y regula, realmente nuestro objetivo y
responsabilidad son determinar si la observación parcial realizada por el Poder
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Ejecutivo altera o no sustancialmente el proyecto de ley aprobado por el Congreso de
la Nación. En esto podemos tener disidencias, y las reconozco en función de lo que dijo
la señora diputada Rodríguez. Sin embargo, también es cierto que la constitución
bicameral no reemplaza al Congreso ni en sus funciones ni en sus debates. Al mismo
tiempo, también se puede aprobar esta observación parcial del Poder Ejecutivo y el
legislador tiene el total derecho de insistir con el artículo observado por el Poder
Ejecutivo, el artículo 3.
En este sentido, me remito a la claridad normativa del artículo 15 de la ley
26.122 que expresa lo siguiente: “Las disposiciones de esta ley y el curso de sus
procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias
relativas a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.”
Mi intervención ha sido solamente para recordar en qué marco normativo nos
movemos en la Comisión Bicameral.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra la señora diputada Rodríguez.
Sra. Rodríguez. — Quiero realizar una sola aclaración, dado que ha sido mencionada
mi imaginación. En todo caso, quiero decir que mi imaginación no ha sido una fuente
original sino que las expresiones que formulé son citas doctrinarias. Una es de la
doctora Gelli referida a las relaciones de poderes en la reforma constitucional y dice lo
siguiente: “…aquella unidad que no está facultado a quebrar el presidente, mediante la
promulgación parcial, no puede ser otra que la unidad política, esto es, el acuerdo
general al que llegaron los legisladores aprobando unas disposiciones porque al mismo
tiempo se sancionaban otras, aunque estas y aquellas pudieran dividirse
jurídicamente.” La otra cita es de Alfredo Vítolo. Se trata de un artículo del año 2000
que señala lo siguiente: el objeto de la estricta regulación constitucional de la
promulgación parcial es que siendo la ley el producto de una expresión exclusiva del
Poder Legislativo, le está vedado al presidente conferir obligatoriedad a una norma
distinta de la sancionada mediante el artilugio de promulgar sólo los aspectos del
proyecto que comparte y desechando aquellos que no merezcan su aprobación.
Quiero señalar, reitero, que esto no es producto de mi imaginación, sino que son
citas textuales de la doctrina. No me quiero atribuir un mérito de otros.
Sr. Cigogna. — La alusión a la imaginación de la señora diputada no era relativa a las
citas de María Angélica Gelli y de Vítolo hijo sino a otra parte de su exposición, que no
era citas de terceros sino de la propia imaginación de la diputada.
Sra. Presidenta. — La comisión recaudará los dictámenes que expresaron cada uno
de los bloques al respecto. Nos volveremos a encontrar cuando sea necesario.
— Son las 10 y 07.