XXI ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

XXI ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO
CONSTITUCIONAL
“A 20 años de la Reforma de 1994: Balance y Agenda Constitucional”
SANTA FE - 19 a 21 de agosto de 2014
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LA AUTONOMIA EN EL NUEVO REGIMEN MUNICIPAL DE ENTRE RIOS
Autor: Dr. NORBERTO RAMON MARANI
Profesor de Derecho Constitucional – Derecho Público
Provincial y Municipal – Derecho Político
UNER – UCSF – UCA
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ABSTRACT
La Provincia de Entre Ríos reformó su constitución en el año 2008, adecuando el
régimen municipal al artículo 123 de la Constitución Nacional. Esta ponencia discurre, en
general, respecto del alcance y contenido que el constituyente reformador ha asignado a la
autonomía municipal, enfatizando en la limitación que la afecta en el orden institucional.
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LA AUTONOMIA EN EL NUEVO REGIMEN MUNICIPAL DE ENTRE RIOS
Con la reforma de su carta local, Entre Ríos ha saldado la deuda de
constitucionalidad que mantenía desde 1994. Nos referimos, por supuesto, al
reconocimiento -con alcances y contenidos propios- de la autonomía municipal.
Aún cuando la predisposición y actividad de la Convención de 2008 procuró poner
al día otras cuentas pendientes con la sociedad entrerriana, lo apuntado no es una cuestión
menor, si tenemos en cuenta que tres provincias son aún deudoras en el sentido expuesto:
Santa Fe, Mendoza y Buenos Aires; la última -conviene destacarlo- con altanera
indiferencia, por cierto.
Como es sabido, desde la Reforma de 1994, la Constitución Nacional exige a las
provincias asegurar un régimen municipal autónomo, diversificado en ineludibles órdenes
de autodeterminación en donde el institucional importa dictarse la carta orgánica. No
obstante, se libera a la provincia -poder constituyente mediante- para “dosificar” la
consagrada autonomía municipal, operando criteriosamente respecto de su “alcance y
contenido” (art. 123 CN.).
Analizaremos críticamente, con especial énfasis puesto en el orden institucional,
cómo ha sido plasmada la autonomía en el ordenamiento específico que aloja la Sección IX
de la nueva Constitución entrerriana, valiéndose de 2 capítulos, 28 artículos (del 229 al 256
inclusive), 48 incisos y 11 apartados.
Conforme con nuestra constante prédica, el nuevo régimen municipal de Entre Ríos
tributa a la Escuela Sociológica o Natural cuando en el artículo que encabeza la Sección
IX se declara: “El municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial con vida
urbana propia e intereses específicos que unida por lazos de vecindad y arraigo
territorial, concurre a la búsqueda del bien común” (art. 229).
Las ventajas de esta concepción están a la vista y son decisivas a la hora de hacer
operativo el remozado régimen municipal (que es, por naturaleza, normativamente
programático), sea en el desarrollo que debe encontrar en la ley o carta orgánica futuras;
sea en la exégesis frecuente que reclame su aplicación en sentido general. Así, si bien hay
un necesario acotamiento normativo del Municipio en el artículo 230 (asentamiento mayor
a 1500 habitantes), domina todo el sistema una dimensión que trasciende lo institucionalnormativo para recalar en lo institucional-filosófico.
El Municipio entrerriano es ahora algo natural y esencial; y, además, es igualitario.
Ya no existen “categorías” que discriminen su peculiar realidad. Todos los Municipios son
iguales, cualquiera sea el tamaño de su vecindario; y tienen asignado el mismo órgano
gubernativo: una municipalidad, dotada de sendos departamentos deliberativo y ejecutivo;
y con igual competencia y aptitud para realizar plenamente el bien común de la respectiva
comunidad local que, por su parte, también es definitivamente igual a las demás.
La competencia del Municipio (en rigor, de su órgano gubernativo) ha sido
cuidadosamente enunciada, dejando sabiamente abierto el tasado (art. 240). No hay límites
categóricos ni exclusiones; va de suyo que lo expresamente enumerado y lo tácitamente
permitido debe ser conjugado con la flamante concepción del Municipio (art. 229 ya
citado) que se enarbola y preside como pabellón de su insoslayable autonomía.
El artículo 242 incentiva la participación ciudadana, fomenta la integración
regional y anima la potestad municipal en ámbitos en que concurren otras jurisdicciones
estatales, consecuente con lo que preserva el artículo 75 inciso 30 de nuestra Carta Magna.
En el orden económico y financiero, la autonomía ahora se fortalece, desde que el
Municipio posee una exclusiva facultad de imposición bajo esas variadas modalidades que
suponen los impuestos, tasas, derechos, contribuciones, cánones y regalías; que se ejercerá
sin más condicionamientos que los señalados por los principios constitucionales propios de
toda tributación y las exigencias de una saludable y armónica convivencia jurisdiccional
(arts. 243 y 244).
Resulta evidente que en el constituyente reformador de la tierra de Urquiza ha
calado fuerte el argumento práctico de que una autonomía sin recursos materiales es solo
un mito. Ahora, la coparticipación de los ingresos fiscales provinciales -propios o, a su
vez, coparticipados por el Gobierno Federal- esta dispuesta y cuantificada en el texto
constitucional: debe distribuirse a los Municipios no menos del 18 y 16 por ciento,
respectivamente (art. 246). Tal previsión se la encuentra presidida por otra, no menos
trascendente, como lo es la institución de un régimen coparticipativo claramente inspirado
en el precepto del artículo 75 inciso 2) de la Constitución Nacional, base medular para la
ley especial que deberá sancionarse (artículo 245).
Preocupa, sin embargo, el reconocimiento autonómico que venimos comentando a
la hora de dirigirlo al orden institucional y político.
El artículo 231 consagra: “Se asegura la autonomía institucional, política,
administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos”.
Tan plena autonomía así reconocida y declamada encuentra, empero, algunos
límites, conforme ya anticipáramos y explicitaremos más adelante.
Así, en su aspecto institucional propiamente dicho -potestad para darse la propia
organización-, el atributo está circunscripto a los Municipios de más de 10.000 habitantes
(art. 231).
A este respecto cabe decir que si coincidimos en que autonomía política comprende
no solo aquello “dinámico” de elegir libre y periódicamente a quien gestionará los
intereses de la sociedad local; sino, también, diseñar el órgano de gobierno respectivo,
hallaremos aún más y categóricos condicionamientos.
En efecto, los artículos 233 a 236 no dejan margen al constituyente municipal para
osadas innovaciones, ya que taxativamente se estatuye respecto del gobierno municipal:
composición; elección y elegibilidad; mandato; reemplazos y acefalías; organización y
funcionamiento; y base para la competencia específica y su distribución interna.
La autonomía institucional, esto es -lo repetimos-, atribución del Municipio para
darse su Carta Orgánica; y la política, que comprende la libre facultad tanto de diseñar el
órgano de gobierno cuanto de dotar al mismo de las personas físicas -autoridades- que
habrán de ocuparlos, se encuentran fuertemente limitadas en el nuevo régimen municipal
entrerriano, tal como surge del artículo 238 del ordenamiento que, en rigor, articula los
límites a una declamada autonomía.
Un análisis detenido de la citada disposición permite concluir en las siguientes
aseveraciones que, obviamente, ponen de manifiesto precisamente las limitaciones de la
autonomía municipal en el orden apuntado:
a) En lo que refiere al Gobierno Municipal, no podrá ser otro que una
Municipalidad, compuesta de un Departamento Ejecutivo unipersonal y un Concejo
Deliberante colegiado, por remisión que hace el artículo en su primer párrafo a los 234 y
236 de manera expresa; y, tácitamente, a los 233 y 235;
b) Además de una tasada estructura del gobierno municipal, como
consecuencia del contenido de las disposiciones remitidas (artículos 234 y 236), quedan
impuestas al constituyente municipal la composición de ambos departamentos integrativos,
sus respectivas competencias y relaciones interfuncionales, así como previsiones respecto
de contingencias propias de vacancias y reemplazos;
c) Al imponer la “simple pluralidad de sufragio” para la elección del
órgano unipersonal, que, por otra parte, no podrá denominarse sino “Presidente
Municipal”, se excluye la alternativa de la doble vuelta o balotaje;
d) Asimismo, se restringe la autonomía municipal de orden político al
imponerse la novedad de hacer presidir el Concejo Deliberante por el Vicepresidente
municipal;
e) Finalmente, la representación proporcional en el Concejo Deliberante que
debe asegurar “la participación efectiva de las minorías” está condicionada a no afectar la
tan mentada “gobernabilidad” mediante remisión al artículo 91 del texto constitucional.
Sin perjuicio de aportar algunos principios y declaraciones de tenor “dogmático”
compatibles, claro, con lo municipal, más bien ratificatorios que institutivos, lo cierto es
que la naturaleza práctica de una carta orgánica municipal es, precisamente esa: un
instrumento constitucional orgánico; esto es, destinado a estructurar la composición y
delinear el funcionamiento -bien que bajo el sistema representativo y republicano- del
poder o gobierno municipal.
Desde esa mirada, en el caso objeto de análisis, la decepción no tarda en asomarse
y la frustración reemplaza a la menos pretenciosa de las expectativas.
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