2002_215info.pdf

INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Director Ejecutivo
del Organo de Control de Concesiones Viales
Ing. Carlos Horacio Hidalgo
En uso de las facultades conferidas por el Art. 118 de la Ley 24.156, la AUDITORIA
GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar, en el ámbito del Organo de Control de
Concesiones Viales (en adelante O.C.CO.VI.), un examen al Corredor Vial Nº16 concesionado a
la empresa Camino del Abra S.A. (en adelante “el Concesionario”), con el siguiente objeto:
I.- OBJETO DE AUDITORIA
Verificar el cumplimiento por parte del Concesionario de las obligaciones a su cargo
relativas a la ejecución de obras y la gestión del O.C.CO.VI. en el control del cumplimiento de
las referidas obligaciones.
Periodo Auditado: del 1° de Enero de 1993 hasta el 31 de Marzo de 2002.
II.- ALCANCE DE AUDITORIA
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución Nº145/93, dictada en virtud de las
facultades conferidas por el Art. 119, inciso d) de la Ley. 24.156, habiéndose practicado los
procedimientos que se detallan en los Papeles de Trabajo de la presente auditoría y analizando la
documental que a continuación se detalla:
• Contrato de Concesión aprobado por Decreto N°2039 del 26 de Setiembre de 1990.
• Pliego Técnico Particular.
• Pliego de Condiciones Particulares.
• Acuerdo de Renegociación aprobado por el Decreto N°1817 del 12 Agosto de 1992.
• Decreto Nº1994/93 del 23 de Septiembre de 1993.
• Decreto Nº1593/96 del 19 de Diciembre de 1996.
• Decreto Nº87/01 del 25 de Enero de 2001.
• Acta Acuerdo aprobada por el Decreto N°92/01 del 25 de Enero de 2001.
• Decreto N° 802/01 del 15 de junio de 2001.
• Decreto N° 976/01 del 31 de julio de 2001.
• Resolución S.O.P. N° 190/01 del 17 de septiembre de 2001.
• Dictamen SGAJ N°288674 del 18 de Febrero de 1994.
• Dictamen GAJ N°776/01 de O.C.CO.VI..
• Resolución O.C.CO.VI. N°134 del 23 de Mayo de 2001.
• Resolución O.C.CO.VI. N°296 del 17 de Octubre de 2001.
• Nota N°1120 O.C.C. del 14 de Noviembre de 1994.
• Planillas de Penalidades de la Dirección Nacional de Vialidad (O.C.C.V.) y O.C.CO.VI.
• Memorándum de G.C.S.T. AGN del 12 de Noviembre de 2001.
• Nota O.CCO.VI. Nº5331/01 del 21 de Noviembre de 2001.
• Nota O.C.CO.VI. Nº 3995/01 del 20 de Septiembre de 2001.
• Informe G.E.F. Nº455/01 de O.C.CO.VI. del 19 de Septiembre de 2001.
• Informes mensuales de la Dirección Nacional de Vialidad (Segunda Región) de Enero y
Febrero de 2001, de O.C.CO.VI. desde Abril hasta Octubre de 2001.
• Proyectos de Penalización: Expedientes O.C.CO.VI. 5968/01, 5956/01, 5684/01, 5678/01,
5483/01, 1816/01; y Expedientes D.N.V. 1353/01, 1216/01, 1214/01, 7947/00, 7708/00,
7408/00, 7068/00, 1355/01, 5547/00, 3894/99.
Las Tareas de Campo se desarrollaron entre el 9 de agosto de 2001 y el 25 de abril de
2002.
III.- ACLARACIONES PREVIAS
1.- El Marco Normativo Básico de las Concesiones
El marco regulatorio básico se constituye con las normas que a continuación se detallan:
1.- El Decreto N° 2039/90, aprobatorio de los Contratos de Concesión de la Red Vial Nacional.
2.- El Decreto N° 1817/92, mediante el cual se aprueban los “Acuerdos de Renegociación”
celebrados con los Entes Concesionarios de la Red Vial Nacional. Entre otras modificaciones se
establecen en estos Acuerdos nuevos “Cronogramas de Obras” para los Corredores Viales.
3.- El Decreto N° 1994/93, aprobatorio del Reglamento Administrativo de las Prestaciones, la
Fiscalización y Control y la Protección al Usuario y a los Bienes del Estado (Marco
Regulatorio).
4.- El Decreto N° 87/01, de creación del Organo de Control de Concesiones Viales en la órbita
de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación.
5.- El Decreto N° 92/01, mediante el cual se aprueban las “Actas Acuerdo” suscriptas en
Noviembre de 2000 con los Entes Concesionarios.
6.- El Decreto N° 802/01, que dispone modificaciones a la mecánica de percepción de los peajes.
7.- El Decreto N° 976/01, el cual introduce modificaciones al precitado Decreto N° 802/01.
8.- La Resolución de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación N° 190/01, que instrumenta la
entrada en vigencia de las Actas Acuerdo aprobadas por el Decreto N° 92/01.
2.- Obligaciones
El cuadro de obligaciones en materia de ejecución de obras que le son propias al Ente
Concesionario, se configura en base a la siguiente normativa:
a) El Contrato de Concesión, aprobado por el Decreto N° 2039/90.
b) El Acuerdo de Renegociación, aprobado por el Decreto N° 1817/92, en adelante “el
Acuerdo”.
c) El Acta Acuerdo, aprobada por el Decreto N° 92/01, en adelante “el Acta Acuerdo”.
En apoyo de la procedencia de esta configuración del cuadro de obligaciones a cargo del
Ente Concesionario se transcribe el Numeral 1.1 del Acta Acuerdo:
“1.1. La presente ACTA ACUERDO tiene por objeto solucionar de mutuo acuerdo los
puntos del Contrato de Concesión que en ésta taxativamente se tratan. Sobre los restantes
aspectos sigue vigente lo establecido en el Contrato aprobado por Decreto N°2039 del 26 de
septiembre de 1990, con las modificaciones establecidas por el Acuerdo aprobado por el
Decreto N°1817 de fecha 29 de septiembre de 1992, en adelante el CONTRATO DE
CONCESION.”
En base a ello, se adjunta como Anexo I el cuadro de obligaciones del Concesionario en
materia de ejecución de obras, individualizando la obra, el tipo (prioritaria, mejorativa,
conservativa) con el detalle de las fechas de inicio y de terminación de cada una de ellas (con y
sin franquicia). Asimismo, se han resaltado las obras desafectadas, las reprogramadas y las
adicionales según el Acta Acuerdo.
2.1.- Régimen de penalidades y Franquicias
El Pliego de Condiciones Particulares, en su Título IV “Incumplimientos – Penalidades”,
al numeral 12 establece el mecanismo de aplicación de penalidades por incumplimiento de la
fecha programada de inicio de cada una de las obras (segundo párrafo numeral 12.1); y por
incumplimiento del plazo de ejecución de las obras (segundo párrafo numeral 12.2).
Las normas que se citan dicen textualmente:
"12.1. El incumplimiento de las fechas de inicio de cada una de las obras indicadas en
los cronogramas de los planes de obra presentados con la oferta, dará lugar a la aplicación de
una penalidad no reintegrable equivalente en Australes a dos mil quinientos (2.500) unidades de
Tarifa Básica (automóvil) por cada semana de atraso.
Esta penalidad comenzará a regir en forma automática a partir de la fecha que surja de
adicionar a la fecha prevista por el cronograma para el inicio de la obra veinte (20) por ciento
del lapso transcurrido entre esta fecha y la fecha de inicio de la Concesión."
"12.2. El incumplimiento del plazo de ejecución total de los trabajos establecido para
cada una de las obras indicadas en los cronogramas de los planes de obras presentados con la
oferta, dará lugar a la aplicación de una penalidad no reintegrable equivalente en Australes a
mil (1.000) unidades de Tarifa Básica (automóvil) por cada semana de atraso.
Esta penalidad comenzará a regir en forma automática a partir de la fecha que surja de
adicionar a la fecha de finalización de la obra, según el plazo de ejecución establecido en el
cronograma correspondiente, un veinte (20) por ciento de dicho plazo.
El ENTE CONCESIONARIO podrá hacer uso de las franquicias indicadas
precedentemente siempre que la ejecución de la obra no finalice más allá del plazo de la
Concesión".
2.2.- Aplicación de franquicias por el Organo de Control
En respuesta a nuestra requisitoria contenida en Nota 35/01 G.C.S.T., referida al
dictamen por el cual se norma la determinación de las franquicias, es decir las FUI (Fecha
Ultima de Inicio) y FUT (Fecha Ultima de Terminación) de las obras, el Organo de Control
remite a esta A.G.N. la Nota 1120 C.G. del 14/11/94, que constituye, en los hechos, un
“Instructivo” respecto de la forma en que, a juicio del entonces Coordinador General de
O.C.C.V. debía aplicarse la franquicia. Los aspectos salientes del referido instructivo:
“Al respecto, se aclara que los Apartados 12.1 y 12.2 del Pliego se considerarán en
forma autónoma y no como franquicias a adicionar o sumadas entre sí con lo cual se producía
un entorno de ejecución posible que se extendía en el tiempo, con el correspondiente perjuicio
para el usuario.
Ello significa que a la fecha de inicio programada podrá adicionarse la franquicia tal
como venía haciéndose hasta la fecha sin alterarse el mecanismo, pero el plazo de ejecución de
las obras se computará a partir del inicio real de los trabajos: Este plazo obviamente contará
con su correspondiente franquicia. Cabe señalar que será de aplicación esta metodología en los
siguientes casos:
A) Inicio de la Obra coincidente con FUI (Ejemplo 1)
B) Inicio de la Obra en el período comprendido entre FPI y FUI (Ejemplo 2)
C) Inicio de la Obra posterior a FUI (Ejemplo 3)
D) Inicio de la Obra anterior a FPI (Ejemplo 4)”. 1
De acuerdo a la letra del Instructivo, éste alcanza a "las obras programadas a partir del
1/11/94". Sin embargo, del examen de los ejemplos que integran el Instructivo, se infiere que
alcanza a las obras "en ejecución al 1/11/94".
En síntesis, el mecanismo detallado implica que, una vez iniciada una obra, su Fecha
Ultima de Terminación se determinará adicionando a la Fecha Real de Inicio el plazo
programado de ejecución, con su correspondiente franquicia (20 % de dicho plazo).
2.3.- El nuevo régimen de franquicias
El numeral 8.5. del Acta Acuerdo dispone para las obras adicionales incorporadas por esta
norma:
“8.5. Para las obras adicionales indicadas en el ANEXO IV, se reemplaza el régimen de
franquicia para el inicio y final de obra establecido en el punto 12 del Título IV del Pliego de
Condiciones Particulares, por un nuevo régimen que establece una franquicia de TREINTA (30)
días corridos tanto para la fecha de inicio como de finalización previstas en el plan de obras del
ANEXO IV.”
3.- Incumplimientos
Como resultado de los procedimientos de auditoría, consistentes en establecer los desvíos
existentes entre las fechas últimas (por aplicación de las franquicias contractuales) y las fechas
reales de ejecución, se han determinado los incumplimientos incurridos por el Ente
Concesionario en lo relativo a fechas de inicio y plazos de ejecución de Obras.
1
Los ejemplos para cada uno de los casos consignados se anexaron a la Nota-Instructivo y no se considera
importante su reproducción.
En el Anexo II se exponen dichos incumplimientos con su correspondiente valoración
económica calculada al 31 de diciembre de 2001.
4.- La Gestión del Organo de Control
Se analiza la gestión del Organo de Control desde dos puntos de vista:
§
Respecto de la actividad de control del cumplimiento de las obligaciones bajo análisis
§
Respecto de la aplicación de penalidades
4.1.- Actividad de control
Se ha examinado la información suministrada por el Organo de Control relacionada al
seguimiento del Cronograma de Obras: Informes Mensuales de Avance de Obra y Planilla
General de Obras. Dicha información contiene, para cada una de las obras, su correspondiente
fecha última de inicio y de terminación por aplicación de las correspondientes franquicias a las
fechas programadas.
Además, contienen las correspondientes fechas reales de inicio y de finalización: de la
confrontación con las fechas últimas surge el cumplimiento o no de los plazos previstos para
cada obra.
El “Acta de Incio” es justamente el instrumento destinado a dar fe de la fecha real de
inicio de una determinada obra.
En este sentido, debe destacarse lo manifestado por la Empresa concesionaria en nota del
11/04/2000 dirigida al Organo de Control, que obra a fojas 15 del Expte. D.N.V. 1355/01. Dicha
nota, cuyos términos resultan improcedentes, textualmente expresa:
“Queremos manifestarles que la realización de las Actas de Inicio no tiene por finalidad dejar
constancia del inicio material de los trabajos, sino del inicio del plazo para su ejecución. Todo
ello sin perjuicio de que en el caso ya se habían hecho tareas preparatorias.”
“Por otro lado, de esa forma se evita la tramitación de penalidades, pues las obras se ejecutan
dentro de los plazos del Acta de Reformulación de nuestra concesión – que entendemos que son
los que se aplican-, que están incluidos dentro de los plazos de ejecución total mas amplios que
fueron aprobados por el decreto N°1817/92.”
“En consecuencia, entendemos que no corresponde anular las actas que se mencionan en las
notas antes citadas.”
4.2.- Aplicación de penalidades
4.2.1.- Penalidades propiciadas
Se ha requerido al Organo de Control la totalidad de los expedientes por los cuales se
propició la aplicación de penalidades por incumplimientos del Inicio de Obra y del Plazo de
Ejecución.
En respuesta a tal requerimiento, fueron remitidos los expedientes del Registro de la
Dirección Nacional de Vialidad (D.N.V.) y del O.C.CO.VI. (a partir de su creación por el
Decreto N° 87/01).
En el Anexo III se listan las penalidades propiciadas en los referidos expedientes, con el
detalle del organismo iniciador (DNV u OCCOVI), el tipo de incumplimiento y el monto de la
penalidad correspondiente expresada en Unidades de Tarifa Básica. Para ilustrar sobre la
significación económica de estos incumplimientos, se ha procedido a valorizar las penalidades al
31/12/2001, tomando el valor de la Unidad de Tarifa Básica a esa fecha.
4.2.2.- Trámite de Penalidades
Los Expedientes del Registro de la D.N.V. se iniciaron con el labrado del Acta de
Constatación, sigue luego la notificación al Concesionario, su descargo y con la propuesta de
penalización realizada por la II Región de la D.N.V. ingresaron al Organo de Control donde
quedaron radicados en la Mesa General, para caratulación, sin movimiento por un término que
oscila entre 20 y 270 días.
En todos los casos e independientemente de sus fechas de iniciación se les incorporó, con
fecha 17 de Julio del 2001, una nota simple, firmada por un funcionario sin expresión de cargo,
diciendo que: “ Se deja constancia que las presentes actuaciones quedan reservadas en esta
G.A.J., a la espera de respuesta de la S.O.P. a la nota O.C.CO.VI. N°2417/2001, de fecha 10 de
Julio de 2001”.
Todos estos expedientes fueron resueltos simultáneamente en Febrero del 2002 por
Resolución O.C.CO.VI. Nº 27/02, esto es, siete meses después de la última actuación registrada
en cada expediente.
En el Anexo IV se reseña el circuito administrativo de estos expedientes.
Los Expedientes del Registro del OCCOVI se iniciaron con el labrado del Acta de
Constatación, le sucede la notificación al Concesionario y su descargo. Luego, intervino el
Instructor Sumariante designado, el cual dictaminó que por la Res. OCCOVI N° 9/02 se dispuso
una reprogramación de obras, “…motivo por el cual las penalidades propuestas con el antiguo
Plan de Obras han devenido abstractas…” y procede el archivo de las actuaciones “…por no
existir los elementos que configuren una situación de incumplimiento…”. Se dio traslado a la
Gerencia de Asuntos Jurídicos y, por las Resoluciones O.C.CO.VI. Nº 70, Nº 71, Nº 72, Nº 73,
Nº 74 y Nº 78, finalizó la gestión de las penalidades propiciadas.
En el Anexo V se reseña el circuito administrativo de estos expedientes.
4.3.- La Resolución del Trámite de las Penalidades Propiciadas.
§
El 15 de Junio de 2001 el Decreto N° 802/01, dictado en orden a eliminar distorsiones en el
mercado de combustibles crea, entre otros, una tasa sobre el gasoil con destino a
infraestructura vial, al mismo tiempo que reduce los peajes que abonan los usuarios,
estableciendo en su Art. 10:
“Art. 10. — …La SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS, dependiente del MINISTERIO DE
INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, dentro de los TREINTA (30) días de sancionado el presente
decreto, determinará las compensaciones a ser atendidas con los recursos de la tasa creada por
el artículo 4° del presente decreto y adecuará los puestos de peajes y las reducciones en cada
uno de manera que ellos constituyan un sistema de peaje equivalente a la aplicación de la tasa
vial que regirá hasta la finalización de las concesiones, observando al efecto el mantenimiento
del equilibrio económico-financiero de las concesiones.
Los concesionarios de los corredores viales de la Red Vial Nacional continuarán siendo
responsables por el cumplimiento integral de sus obligaciones contractuales”. (el subrayado es
nuestro).
§
El 31 de Julio de 2001 se dicta el Decreto N° 976/01, el cual introduce modificaciones al
precitado Decreto N° 802/01,y, en cuanto es relevante a los fines presentes dispone, en el
Art. 24:
“Art. 24. La SECRETARIA DE OBRAS PUBLICAS del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA
Y VIVIENDA determinará el monto de la compensación aludida en el inciso a) del artículo
precedente, el que estará sujeto a aprobación del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y
VIVIENDA”.
§
El 17 de Septiembre de 2001 la Secretaría de Obras Publicas, entonces bajo la dependencia
del Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la Nación, dicta la Resolución S.O.P.
N°190/01, respecto de la cual debe puntualizarse:
1. Que por la misma, a estar por el acápite que luce en su publicación en el Boletín Oficial, “
Apruebanse los procedimientos de cálculos establecidos por el Organo de Control de
Concesionarios Viales, para la determinación de las liquidaciones mensuales provisorias y
reajustes semestrales.” (en alusión a las liquidaciones por las compensaciones creadas por el
Decreto N° 976/01).
2. Que en los considerandos de la misma no se hace ninguna mención a una eventual
reprogramación de obras en los corredores viales.
3. Que en el último párrafo de los considerandos se expresa: “Que el presente acto se dicta en
mérito a las facultades otorgadas mediante el Artículo 24 del Decreto Nº 976 de fecha 31 de
julio de 2001.”
4. Que en los ocho artículos de su parte resolutiva tampoco se hace ninguna mención de una
eventual reprogramación de obras en los corredores viales.
5. Que el Anexo II de la Resolución que se comenta lleva por título “Procedimiento de Cálculo
y Liquidación de las Compensaciones Previstas por el Artículo 23 del Decreto N°
976/2001”.
6. Que el numeral 6 del referido Anexo II se titula: “Compensación por obras adicionales
según punto 1, inciso g) del Anexo I de la presente Resolución.”
7. Que el literal a) del referido numeral 6 del Anexo II de la resolución que se analiza expresa:
“ a) Los reconocimientos por obras adicionales previstas en el Anexo IV de las Actas Acuerdo
aprobadas por Decreto N° 92/01, serán efectivizados una vez verificada la ejecución de las
respectivas obras y que las mismas se encuentren habilitadas al uso público por el O.C.CO.VI ,
conforme a los cronogramas de ejecución e inversión aprobados por éste”.
8. Que el literal b) del referido numeral 6 del Anexo II expresa: “El O.C.CO.VI. establecerá la
reprogramación de las obras adicionales previstas en el Anexo IV de las Actas Acuerdo
aprobadas por Decreto N° 92/01, de forma que las mismas se puedan construir de manera
de favorecer su inmediata habilitación y utilización por parte de los usuarios, mejorando el
nivel de servicio y la seguridad vial de los corredores concesionados. De igual forma, con
relación a las obras previstas contractualmente.”
9. La resolución que se comenta fue debidamente ratificada por la Resolución M.I.V. N°
341/01.
§
Resolución O.C.CO.VI. N° 9/02: mediante esta Resolución, de fecha 7 de Enero de 2002, el
Organo de Control aprueba “un nuevo plan de obras” para el Corredor Vial 16, citando en
sus considerandos las previsiones de los literales a) y b) del numeral 6 del Anexo II de la
Resolución S.O.P. N° 190/01, antes mencionada.
Respecto de este plan de obras, se destaca especialmente que en la reprogramación que se
aprueba por esta resolución, se incluyen obras que, a la fecha de presentación del plan a la
consideración del Organo de Control, ya habían sido terminadas.
§
La Resolución O.C.CO.VI. N° 27/02: mediante esta Resolución, del 4 de Febrero de 2002, se
cierran las actuaciones en los Expedientes del Registro de la DNV. El Art. 1° de la norma
que se comenta dispone “Archívense las presentes actuaciones”, con base en considerandos
que, en síntesis, sostienen “Que estas aprobaciones (la operada por la Resolución
O.C.CO.VI. N° 9/02) le han dado plena vigencia al nuevo plan de Obras previsto para el
Corredor N° 16, motivo por el cual las penalidades propuestas con el antiguo Plan de Obras
han devenido abstractas, por lo que corresponde el archivo de las presentes actuaciones”.
§
Las Resoluciones O.C.CO.VI. N° 70/02, N° 71/02, N° 72/02, N° 73/02, N° 74/02 y N° 78/02:
mediante estas resoluciones se da por finalizada la gestión de las penalidades propiciadas por
los expedientes del registro del O.C.CO.VI.
Las cuatro primeras fueron dictadas el 15 de Marzo de 2002 y la última el 19 de Marzo de
2002, habiéndose operado el día 13 de Marzo el vencimiento del plazo de gracia del
requerimiento de esta AGN formulado por nota AGN N°15/02.
En todos los casos, la parte de Resolutiva de las resoluciones que se comentan es idéntica y
dispone, en su Art. 1°: “Archívese por falta de mérito el sumario instruido”.
El eje argumental que sirve de fundamento a todas estas resoluciones es idéntico, basando
la supuesta falta de mérito que finalmente se dispone en el dictado de la Resolución O.C.CO.VI.
N° 9/02, con lo cual el Organo de Control sostiene que “estas aprobaciones le han dado plena
vigencia al nuevo plan de Obras previsto para el Corredor N° 16, motivo por el cual las
penalidades propuestas con el antiguo Plan de Obras han devenido abstractas, por lo que
corresponde el archivo de las presentes actuaciones.”
IV.- OBSERVACIONES
1.- El sistema de franquicias normado en los numerales 12.1 y 12.2 del Título IV del Pliego de
Condiciones Particulares extiende las Fechas de Inicio de Obra en forma proporcional a la
diferencia entre la Fecha de Inicio de la Concesión y la Fecha Programada de Inicio de cada
obra, hecho que, sumado a la extensión automática en el 20 % del Plazo de Obra, provoca un
diferimiento de inversiones y una extensión importante en los plazos de ejecución de las obras.
Para ilustrar el atraso que provoca en el inicio de una obra la aplicación de la franquicia, se
puede tomar como ejemplo una obra cuyo inicio estaba programado para el año 2000: siendo la
franquicia de inicio un 20 % del lapso transcurrido entre el inicio de la concesión (año 1990) y la
fecha programada de inicio (año 2000), la obra podrá comenzar exactamente 2 años después.
2.- En relación al cronograma de obras, se observan imprecisiones y contradicciones internas en
la información recibida del Organo de Control (como las diferencias entre las fechas consignadas
en los Informes Mensuales de avance de obras y las registradas en la Planilla General de Obras)
que revela un inadecuado tratamiento administrativo de la misma. La mencionada información es
de suma importancia, pues sirve de base para determinar con precisión el cumplimiento o no de
los plazos previstos para las obras, y en caso de corresponder dar inicio a la aplicación de
penalidades.
El Concesionario hace un uso irregular de las Actas de Inicio de Obras, las que, según se
desprende de los párrafos transcriptos en el numeral 4.1 in fine de Aclaraciones previas,
aparecen labradas al sólo efecto de evitar la imposición de penalidades.
3.- El Organismo de Control ha omitido propiciar penalidades por incumplimiento de fecha de
inicio de obra y plazo de ejecución, por un monto total de 4.061.921,66 pesos, valorizados al 31
de Diciembre de 2001, como se muestra en el cuadro comparativo siguiente:
Conceptos
$
Monto de penalidades según procedimientos de auditoría (Anexo II)
5.657.643,46
Monto de penalidades propiciadas por el Organo de Control (Anexo III)
1.595.721,80
Diferencia (Monto de penalidades omitidas)
4.061.921,66
4.- Existe una significativa morosidad en el diligenciamiento de los expedientes que tramitan
penalidades superando la razonabilidad de los plazos. (Ver análisis de los circuitos
administrativos presentados en los Anexos IV y V).
5.- En relación a la resolución de las penalidades, se formulan los siguientes comentarios:
a) La S.O.P. se excedió en sus facultades al disponer, en el literal b) in fine del Numeral 6 del
Anexo II de la Resolución S.O.P. N° 190/01, la norma que habilita la reprogramación de las
obras no contenidas taxativamente en el Anexo IV del Acta Acuerdo, resultando en consecuencia
nula la resolución comentada.
b) En orden a lo manifestado ut supra, lo dispuesto en el Art. 3° y subsiguientes de la
Resolución O.C.CO.VI. N° 9/02 (que aprueba un nuevo plan de Obras) resulta alcanzado por el
mismo vicio que afecta a la norma que le sirve de antecedente.
c) En base a lo observado en a) y b), también resultan nulas las Resoluciones O.C.CO.VI. N°
27/02, 70/02, 71/02, 72/02, 73/02, 74/02 y 78/02, toda vez que su base argumental descansa en el
dictado de la norma contenida en el Art. 3° y subsiguientes de la Resolución N° 9/02. Por otra
parte, no existe sustento normativo alguno que permita afirmar que la aprobación de un nuevo
plan de obras, aún cuando éste fuera aprobado por acto administrativo válido, hace devenir
“abstractas” las penalidades propiciadas por incumplimientos efectivamente incurridos respecto
de los planes de obras vigentes, con el consiguiente perjuicio económico para el Concedente.
V.- COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME Y ANÁLISIS DE LOS
DESCARGOS FORMULADOS POR EL ENTE.
El Proyecto de Informe de Auditoría fue remitido al Ente auditado para que formule las
observaciones y/o comentarios que estime pertinentes, con fecha 22 de octubre de 2002 Nota N° 280/02-AGN habiéndose recibido la respuesta con fecha 12 de noviembre del
corriente año (esto es, seis días después del plazo otorgado), a través de la Nota OCCOVI
N° 4952/02.
Los comentarios vertidos por el OCCOVI en dicha nota fueron a su vez analizados y
evaluados por el equipo de Auditoría con los resultados que se exponen en el ANEXO VI
del presente Informe. En particular, se transcribe en cada caso en forma sintética, la
observación formulada por la AGN; luego, las principales consideraciones efectuadas por
el organismo auditado y, finalmente, el comentario o evaluación que tal consideración
merece.
Del mismo modo se procede con las recomendaciones que hayan sido objeto de
comentario por el OCCOVI.
Como resultado, se han realizado algunas modificaciones al ANEXO IV (Circuito
Administrativo de los expedientes) adjunto al proyecto de Informe oportunamente puesto a
consideración del OCCOVI. Ello en virtud de aclaraciones y precisiones realizadas por el
Organismo en la mencionada nota dejando constancia que tales modificaciones no alteran
el contenido de las observaciones emitidas por la AGN al respecto.
Con relación al resto del Informe, según surge del análisis realizado, no resulta pertinente
realizar modificación alguna por lo que, con la excepción señala en el párrafo anterior, se
ratifica el contenido del Proyecto de Informe remitido originalmente al OCCOVI.
VI.- RECOMENDACIONES
Al Organo de Control:
1.- Se recomienda implementar mecanismos de procesamiento, control y validación de la
información que procede de sus distintos órganos técnicos en orden a evitar las contradicciones e
imprecisiones señaladas en la observación 2. En particular, las Actas de Inicio y de Finalización
de Obras, deberán ser elaboradas por el Organo de Control, con la debida conformidad del
Concesionario, reflejando la efectiva iniciación y finalización de los trabajos.
2.- Se recomienda extremar los medios tendientes a aplicar, en todos los casos, el régimen de
penalidades dispuesto en el Título IV del Pliego de Condiciones Particulares.
3.- Se recomienda ajustar la tramitación de los expedientes de penalidades a plazos razonables,
como lo establece la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
Al Concedente:
4.- Se recomienda modificar, para una eventual renegociación o prórroga de la concesión, las
franquicias normadas en los numerales 12.1 y 12.2 del Título IV del Pliego de Condiciones
Particulares, adoptando las franquicias dispuestas para las Obras adicionales incorporadas en el
Anexo IV del Acta Acuerdo, ya que estas últimas establecen plazos razonables y acotados que no
desvirtúan la programación prevista para el plan de obras.
5.- Se recomienda disponer la revocación de la Resolución S.O.P. N° 190/01, en lo que respecta
a la prescripción contenida en el literal b del numeral 6 del Anexo II de la mencionada norma, en
los términos de lo dispuesto por Dictamen G.A.L. n° 517/02 y el correspondiente deslinde de
responsabilidades.
Buenos Aires, 3 de diciembre de 2002
ANEXO I
Cronograma de Obras Obligatorias
OBRA
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
PROGRESIVAS TIPO DE
De Km A Km
OBRA
32,00 64,00
P
33,40 64,00
P
64,00 80,00
P
80,00 129,00
P
129,00 137,50
P
161,40 193,00
P
193,00 217,00
P
217,40 255,00
P
255,00 319,00
P
319,00 360,50
P
5,67
5,67
C
13,00 33,40
C
C
C
64,00 64,00
C
90,33 90,33
C
120,19 120,19
C
161,37 161,37
C
19
20
21
22
23
24
154,90
164,24
171,70
254,95
260,70
285,38
154,90
165,35
171,70
254,95
260,70
285,38
C
C
C
C
C
C
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
288,79 288,79
255,00
0,00
4,91
13,00
16,50
32,00
64,00
80,00
129,00
137,50
161,40
193,00
217,00
255,00
319,00
360,50
16,50
164,24
288,33
4,91
13,00
16,50
32,00
64,00
80,00
129,00
137,50
161,40
193,00
217,00
255,00
319,00
360,50
404,32
32,00
165,35
C
C
C
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
ADIC
ADIC
45
171,7
171,7
REPR
DESCRIPCION
CA-FR-RL-SH
BE-CPE-CA-MSB-RA
AB-BA-CR-FR-RL-SH
AB-BA-CR-SH-FR-RL
CR-FR-RL-SH
AB-GE-BA-CA-RA-SH
CA-CR-FR-RL-SH
BA-CA-RA-AB-CR-FR-SH
GE-BA-CA-FR-RL-AB-SH
BA-CA-FR-RA-SH-AB-CR
Acc. A Hipódromo M del P
Pavimentación Banquina
Acc. a Laguna de los Padres
Acc. a Sierra de los Padres
Intersección con RP N°55
Intersección con RP N°29
Intersección con RN N°227
Intersec. con Acc. Tandil por
Golf
Intersección con RP N°74
Area urbana Tandil
Intersección con RP N°30
Intersección con RN N°3
Intersección con RP N°51
Intersección con Acc.
Sierras Bayas
Intersección con RP N°76*
Área urbana Olavarria
Multitrocha Azul - Olavarria
FR-CC-RH-CA-RL-SH
BA-CCA-AB-SH
BA-CCA-AB-SH
BA-SH-RL-CAM-MS
CAS-SH-BA-RL-FR
BA-RL-SH-MS-CAS
RL-MS-CAM-SH
SH-RL-CAS
BA-SH-MS-RL-CAM
SH-MS-BA-RL-CAS
CAS-BCM-MS-SH
BCM-AB-MS-CAS-SH
GE-BA-CA-FR-RL-AB-SH
BA-SH-RL-AB-MS-CAS
BA-RL-SH-MS-CAS-RC
Segunda calzada.
Amp. De obra comp. Área
Tandil.
Intersec. RN 226 con RP 30.
PLAZO
Mes
días
6
181
7
213
5
152
5
152
5
152
4
120
5
152
2
58
4
120
4
122
6
180
FPI
FPT
FUI
FUT
2/05/94
24/09/93
6/12/94
6/12/94
6/12/94
2/05/93
6/12/94
26/09/94
2/05/93
25/03/95
1/11/02
5/12/94
6/06/94
6/06/95
6/06/95
6/06/95
23/09/93
14/11/94
9/12/93
23/09/93
25/09/94
23/06/99
1/11/02
1/11/02
6/12/93
15/07/93
13/01/93
24/09/93
5/06/03
5/06/03
30/04/94
4/12/93
7/06/93
16/02/94
31/10/94 25/03/95
31/10/00
7/06/00
REPROGRAMADA
31/03/93
2/05/93
30/06/94 30/10/94
31/10/94 25/03/95
13/09/95
13/08/98
1/10/93
31/03/94
1/04/93
31/10/93
1/04/94
31/08/94
1/04/94
31/08/94
1/04/94
31/08/94
1/12/92
31/03/93
1/04/94
31/08/94
1/02/94
31/03/94
1/12/92
31/03/93
1/07/94
31/10/94
1/11/00
30/04/01
DESAFECTADA
1/11/00
30/04/01
1/11/00
30/04/01
1/06/93
30/09/93
1/02/93
31/05/93
1/09/92
31/12/92
1/04/93
31/07/93
6
6
4
4
4
4
180
180
121
119
121
121
4
24
12
4
4
4
122
730
364
120
121
122
1/07/94
1/11/98
6
304
18/08/91
16/08/92
36
6
12
12
12
6
12
6
6
6
6
12
6
12
12
6
24
24
1095
183
364
364
364
180
364
183
183
183
183
364
180
364
365
181
729
729
1/07/91
30/04/92
DESAFECTADA
1/11/95
31/10/98
1/05/98
31/10/98
1/05/98
30/04/99
1/05/98
30/04/99
1/11/97
31/10/98
1/11/98
30/04/99
1/11/98
31/10/99
1/05/99
31/10/99
1/05/99
31/10/99
1/05/98
31/10/98
1/05/98
31/10/98
1/05/98
30/04/99
1/11/98
30/04/99
1/11/98
31/10/99
1/05/99
30/04/00
1/11/99
30/04/00
1/03/01
28/02/03
1/11/01
31/10/03
31/10/96
30/10/99
30/10/99
30/10/99
27/03/99
7/06/00
7/06/00
10/01/01
10/01/01
30/10/99
30/10/99
30/10/99
7/06/00
7/06/00
10/01/01
19/08/01
31/03/01
1/12/01
6/06/00
13/10/99
8/01/01
8/01/01
5/07/00
24/06/99
19/11/99
15/11/00
15/08/01
7/06/00
13/10/99
22/06/01
7/01/01
23/02/00
23/03/02
18/10/99
30/03/03
30/11/03
14
425
1/11/02
1/12/02
31/11/03
1/12/92
1/03/94
1/07/94
31/10/03
23/09/93
17/02/96
18/08/95
Referencias:
Tipo de Obras
P: Obra Prioritaria
M: Obra Mejorativa
C: Obra Conservativa
ADIC.: Obra Adicional (incorporada por el Acta Acuerdo)
REPR.: Obra Reprogramada (plazos modificados por el Acta Acuerdo)
DESAFECTADA: Obra desafectada mediante Acta Acuerdo.
Descripción de las Obras
CA
FR
RL
SH
BE
CPE
MSB
RA
AB
BA
Carpeta Asfáltica
CR
Fresado
GE
Riego de Liga
CC
Señalamiento Horizontal
RH
Base Estabilizada
CAS
Caja para Ensanche
RC
Movimiento de Suelo para Banquina CCA
Riego Asfáltico
CAM
Alteo de Banquina
BCM
Bacheo
MS
Carpeta Reciclada
Geotextil
Cordón Cuneta
Reparación de Hormigón
Concreto Asfáltico
Repavimentación con CAS
Carpeta de CAS
CAS Modificado
Bacheo con Mezcla
Movimiento de Suelo
Fechas de ejecución de Obras
F.P.I.: Fecha Programada de Inicio según el Anexo III del Acuerdo.
F.P.T.: Fecha Programada de Terminación según el Anexo III del Acuerdo.
F.U.I.: Fecha Ultima de Inicio. Resulta de aplicar a la F.P.I. el 20 % del lapso transcurrido entre
esta fecha y la fecha de inicio de la concesión.
F.U.T.: Fecha Ultima de Terminación. Resulta de aplicar a la F.P.T. el 20 % del plazo de
ejecución de la obra.
ANEXO II - Incumplimientos según A.G.N.
Tipo
de
Obra
C
Descripción del
Incumplimiento
Falta de Inicio de Obra
Pav. Banq. 13,00 - Km 33,40
C
14-jun-94
M
Falta de Inicio de Obra
M
Falta de Inicio de Obra
Km 16,50 - Km 32,00
Km 137,50 - Km 161,40
25-mar-95 20-abr-95
26
3,71
UTB/sem.
30-oct-94
330
47,14
UTB/sem.
27-mar-99 26-abr-99
0,29
UTB/sem.
14-nov-94
6-feb-95
84
12,00
UTB/sem.
9286
7,1713
66.590,64
117857
7,1713
845.188,93
10714
7,1713
76.835,36
714
7,1713
5.122,36
12000
7,1713
86.055,60
1000
25-sep-94 18-ago-95
1000
9-dic-93
12-abr-95
489
69,86
UTB/sem.
69857
7,1713
500.966,53
38
5,43
1000
UTB/sem.
5429
7,1713
38.929,91
327
46,71
1000
UTB/sem.
46714
7,1713
335.002,16
1714
7,1713
12.293,66
Plazo de Ejecución de Obra
Inter. con Acc. Golf de Tandil
16-feb-94
28-feb-94
12
1,71
1000
UTB/sem.
Plazo de Ejecución de Obra
Intersec. con RP 74
13-sep-95 26-sep-95
13
1,86
1000
UTB/sem.
1857
7,1713
13.318,13
5143
7,1713
36.880,97
Plazo de Ejecución de Obra
Intersec. con RN 3
Plazo de Ejecución de Obra
Multitrocha Azul-Olavarria
23-sep-93
29-oct-93
36
5,14
1000
UTB/sem.
6-jun-00
Sin
terminar al
31-oct-01
512
73,14
1000
UTB/sem.
73143
7,1713
524.529,37
5429
7,1713
38.929,91
Plazo de Ejecución de Obra
Km 4,91 - Km 13,00
8-ene-01
15-feb-01
38
5,43
1000
UTB/sem.
Plazo de Ejecución de Obra
Km 13,00 - Km 16,50
8-ene-01
15-feb-01
38
5,43
1000
UTB/sem.
5429
7,1713
38.929,91
80,86
1000
UTB/sem.
80857
7,1713
579.850,83
6571
7,1713
47.125,69
38714
7,1713
277.631,76
286
7,1713
2.048,94
M
Plazo de Ejecución de Obra
32,00 - Km 64,00
M
Plazo de Ejecución de Obra
M
Plazo de Ejecución de Obra
M
Plazo de Ejecución de Obra
M
Plazo de Ejecución de Obra
Km 64,00 - Km 80,00
Km 80,00 - Km 129,00
Km 161,40 - Km 193,00
M
UTB/sem.
2
Plazo de Ejecución de Obra
Km 319,00 - Km 360,50
M
4,29
1-nov-99
31-oct-93
M
30
30-oct-99
23-sep-93
C
15.367,07
2500
Plazo de Ejecución de Obra
Km 255,00 - Km 319,00
C
7,1713
2500
P
C
2143
2500
25-sep-95
Plazo de Ejecución de Obra
Km 217,40 - Km 255,00
UTB/sem.
Monto de
penalidad al
31/12/01
2500
P
C
0,86
Plazo de Ejecución de Obra
Km 193,00 - Km 217,00
P
6
Falta de Inicio de Obra
Intersec. con RP 51
P
8-jun-94
Falta de Inicio de Obra
Intersec. con RP 74
C
Fecha
Fecha
Duración del Unidad de Monto Valor de
Ultima de
Real de Incumplimiento penalizac.
en
U.T.B. al
Inicio o
Inicio o
U.T.B. 31/12/01
Finalizac. Finalizac. Días Seman.
2500
24-jun-99 10-ene-01
566
1000
19-nov-99
4-ene-00
46
6,57
UTB/sem.
1000
15-nov-00 13-ago-01
271
38,71
UTB/sem.
1000
13-oct-99
15-oct-99
2
0,29
UTB/sem.
1000
Km 217,00 - Km 255,00
7-ene-01
31-ene-01
24
3,43
UTB/sem.
3429
7,1713
24.587,31
Plazo de Ejecución de Obra
Km 360,5 - Km 404,32
Sin
terminar al
18-oct-99 31-oct-01
744
106,29
1000
UTB/sem.
106286
7,1713
762.206,74
58928
7,1713
422.594,46
63214
7,1713
453.328,61
63214
7,1713
453.328,61
M
Falta de Inicio de Obra
M
Falta de Inicio de Obra
M
Falta de Inicio de Obra
Km 193,00 - Km 217,00
Km 4,91 - Km 13
Km 13 - Km 16,50
2500
30-oct-99
12-abr-00
165
23,57
UTB/sem.
2500
30-oct-99
24-abr-00
177
25,29
UTB/sem.
2500
30-oct-99
24-abr-00
177
25,29
UTB/sem.
Monto total de penalidades al 31/12/01:
$ 5.657.643,46
ANEXO III
Penalidades propiciadas por el Organo de Control
Expedte.
Descripción del
Incumplimiento
Fecha
Fecha Real Duración del Unidad de
Ultima de de Inicio o Incumplim.
penalizac
Inicio o
Finalizac.
Finalizac.
Días sem.
5968/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km 80,00 - Km 129,00
1000
15-nov-00
13-ago-01
271
38,71
5956/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km. 360,50 - Km. 404,32
18-oct-99
5-nov-99
18
2,57
UTB/sem.
7-ene-01
31-ene-01
24
3,42
UTB/sem.
8-ene-01
15-feb-01
38
5,42
10-ene-01
15-feb-01
36
5,14
Km 193,00 - Km 217,00
2570
7,1713
18.430,24
3420
7,1713
24.525,85
UTB/sem.
5420
7,1713
38.868,45
UTB/sem.
5140
7,1713
36.860,48
4420
7,1713
31.697,15
1000
31-dic-00
31-ene-01
31
4,42
1353/01 Inicio de Obra
DNV
277.601,02
1000
1816/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km 255,00 - Km 288,00
7,1713
1000
5483/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km 4,91 - Km 13,00
38710
1000
5678/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km 13,00 - Km 16,50
UTB/sem.
1000
5684/01 Plazo de Ejecución de Obra
OCCOVI Km 217,00 - Km 255,00
Valor en Valor de
Monto de
U.T.B. * U.T.B. al penalidad al
31/12/01
31/12/01
UTB/sem.
2500
1-nov-99
12-abr-00
1216/01 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
30-nov-00
31-dic-00
1214/01 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
30-nov-00
31-oct-00
164
23,42
UTB/sem.
58550
7,1713
419.879,62
31
4,42
1000
UTB/sem.
4420
7,1713
31.697,15
30
4,28
1000
UTB/sem.
4280
7,1713
30.693,16
4420
7,1713
31.697,15
7947/00 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
30-sep-00
31-oct-00
31
4,42
1000
UTB/sem.
7708/00 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
31-ago-00
30-sep-00
30
4,28
1000
UTB/sem.
4280
7,1713
30.693,16
4,42
1000
UTB/sem.
4420
7,1713
31.697,15
4420
7,1713
31.697,15
7408/00 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
31-jul-00
31-ago-00
31
7068/00 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
30-jun-00
31-jul-00
31
4,42
1000
UTB/sem.
1355/01 Inicio de Obra
DNV
Km 4,91 - Km 16,50
1-nov-99
24-abr-00
176
25,14
2500
UTB/sem.
62850
7,1713
450.716,21
3,42
1000
UTB/sem.
3420
7,1713
24.525,85
11775
7,1713
84.442,06
5547/00 Plazo de Ejecución de Obra
DNV
Km 255,00 - Km 288,00
6-jun-00
30-jun-00
24
3894/99 Inicio de Obra
DNV
Km 16,50 - Km 32,00
2500
24-mar-99
26-abr-99
33
4,71
UTB/sem.
TOTAL $
•
1.595.721,8
U.T.B.-Unidad de Tarifa Básica-: equivale a la suma de los importes de peaje
correspondiente a automóvil (categoría 1) que se perciben en las tres estaciones de peaje del
corredor.
ANEXO IV
Circuito administrativo de los expedientes de la D.N.V.
Expte.
D.N.V.
Pases
de:
Fecha
a:
7068/00 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
(1)
II Región (DNV)
22/08/00 Descargo
II Región (DNV)
OCC (DNV)
OCC (DNV)
Mesa Gral.
(OCC/OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
19/10/00 Propuesta de penalización
6/11/00 Pasa a caratulación
Nota2417 (OCCOVI)
agregado CAMINO del ABRA
a fs. 18 II Región (DNV)
OCC (DNV)
Nota2417 (OCCOVI)
II Región (DNV)
OCC (DNV)
Nota2417 (OCCOVI)
de (1)
OCC (DNV)
Nota2417 (OCCOVI)
Mesa Gral.
(OCC/OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
16/11/00 Pasa a caratulación
OCC (DNV)
Mesa Gral.
(OCC/OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
de (1)
OCC (DNV)
Nota2417 (OCCOVI)
PARA
TODOS
LOS
EXPED.
17/11/00 Propuesta de penalización
28/11/00 Pasa a caratulación
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
9/11/00
Notificación del incumplimiento
Mesa Gral.
(OCC/OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
1/12/00
Pasa a caratulación
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
15/12/00 Notificación del incumplimiento
II Región (DNV)
OCC (DNV)
26/12/00 Descargo
5/01/01 Propuesta de penalización
Mesa Gral. (OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
6/02/01 Pasa a caratulación
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
19/01/01 Notificación del incumplimiento
22/01/01 Descargo
II Región (DNV)
OCC (DNV)
OCC (DNV)
Mesa Gral. (OCCOVI)
2/02/01
6/02/01
Nota2417 (OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
II Región (DNV)
II Región (DNV)
19/10/99 Propone labrar las Actas de Inicio
8/03/00 Proyecto de Penalización
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
11/04/00 Notificación de Incumplimiento
19/04/00 Invalida las Actas de Inicio
II Región (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
OCC
25/04/00 Informa que corresponde formalizar Acta de Inicio
27/04/00 Se informa el estado de las obras
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
2/05/00 Pedido de reunión
18/08/00 Se remitió el Proyecto de Penalización
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
II Región (DNV)
OCC
22/08/00 Solicitud de Vista de los antecedentes
11/12/00 Se remite documentación.
OCC (DNV)
Nota2417 (OCCOVI)
Mesa Gral. (OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
13/02/01 Pasa a Caratulación
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
4/02/02
1353/01 CAMINO del ABRA
agregado OCC
a fs.23
de (1)
20/10/00 Notificación del incumplimiento
25/10/00 Descargo
13/11/00 Descargo
29/11/00 Propuesta de penalización
1216/01 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
agregado CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
a fs. 22
de (1)
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
II Región (DNV)
OCC (DNV)
1214/01 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
agregado CAMINO del ABRA
a fs.21 II Región (DNV)
20/10/00 Notificación del incumplimiento
25/10/00 Descargo
9/11/00 Propuesta de penalización
7947/00 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
agregado CAMINO del ABRA
a fs.20 II Región (DNV)
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
II Región (DNV)
OCC (DNV)
7708/00 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
agregado CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
a fs. 19
de (1)
18/08/00 Notificación del incumplimiento
CAMINO del ABRA
7408/00 Secc.C 1°DIST. (DNV) CAMINO del ABRA
de (1)
Actuación
Res. OCCOVI N° 27
4/02/02
S.Gral.At.U.(OCCOVI) CAMINO del ABRA
5/02/02
Propuesta de penalización
Pasa a caratulación
Ante la aprobación del Nuevo Plan de Obras, el antiguo
Plan ha devenido en abstracto, por lo que corresponde
el archivo de las presentes.
Le asiste razón al Concesionario porque presento el
nuevo Plan de Obras y el antiguo Plan ha devenido en
abstracto
Notificación de la falta de mérito
Circuito administrativo de los expedientes de la D.N.V. (continuación)
Expte.
D.N.V.
Pases
De:
1355/01 II Región (DNV)
OCC (DNV)
Fecha
Actuación
a:
OCC (DNV)
II Región (DNV)
5/12/00
8/03/00
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
OCC (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
II Región (DNV)
OCC (DNV)
II Región (DNV)
OCC (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
OCC (DNV)
CAMINO del ABRA
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
19/10/99 el plazo de Ejecución de los trabajos
11/04/00 Las actas de inicio carecen de validez, por no haber
comenzado las obras.
17/04/00 Que se adopten medidas en respuesta a la nota del
3/8/00
19/04/00 El Acta de Inicio no tiene por finalidad comenzar las
obras, sino del inicio del plazo para su Ejecución
27/04/00 Invalida las Actas de Inicio, debiendo la Concesionaria
comunicar la fecha efectiva del incio de tareas
4/05/00 El Acta de Inicio debe avalar el real comienzo de los
trabajos
5/05/00 Como se realizaron trabajos de bacheo corresponde
formalizar el Acta de inicio
10/05/00 Solicitan una reunión con Coordinador General del
Organo de Control
18/08/00 Se notifica para descargo
22/08/00 Descargo
OCC (DNV)
Nota 2417 (OCCOVI)
Mesa Gral. (OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
13/02/01 Pasa a caratulación
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
5547/00 II Región (DNV)
OCC (DNV)
Propuesta de Penalización.
Se labraron Actas sin comenzar las obras
Propuesta de penalización
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
28/07/00 Notificación del incumplimiento
7/08/00 Descargo
Nota 2417 (OCCOVI)
Coor.Gral (DNV)
Secret. Obras Públicas
26/09/00 Corresponde aplicar la penalidad
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
OCC (DNV)
CAMINO del ABRA
20/03/99 Propuesta de penalización
22/03/99 Notificación del incumplimiento
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
II Región (DNV)
CAMINO del ABRA
31/03/99 Se firmo el Acta de Acuerdo donde se reprogramaron
las obras para los meses de julio y octubre
7/05/99 Se insiste con el incumplimiento
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
Coor.Gral (DNV)
GAJ
GAJ
OCC (DNV)
Adm.Gral
Mesa Gral. (OCC)
10/05/99 Ratifican la plena vigencia del nuevo plan de
reprogramación
16/06/99 Se eleva para su análisis, la penalidad propiciada y los
descargos de la Concesionaria
21/12/99 Corresponde aplicar las penalidades
1/06/99 Pasa a caratulación
Nota 2417 (OCCOVI)
Secret. Obras Públicas
17/07/01 Solicitud de fijación de criterios
3894/99 II Región (DNV)
II Región (DNV)
ANEXO V
Circuito administrativo de los expedientes del O.C.CO.VI.
Expte. N°
Pases
de:
Fecha
5968/01 Supervisor (OCCOVI)
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gcia. Técnica (OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
6256/01 CAMINO del ABRA
Actuación
a:
21/09/01 Adjunta Actas de Constatación de Incumplimiento del
Plazo de Ejecución de Obra
27/09/01 Traslado del expediente
Inst. Sumariante
OCCOVI
2/10/01
2/10/01
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 296
CAMINO del ABRA
Inst. Sumariante
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
OCCOVI
10/10/01 Se da vista al Concesionario
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50 - Km 32,00
24/10/01 Que se expida sobre las consideraciones técnicas del
Descargo
30/10/01 Corrigen el descargo
6814/01 CAMINO del ABRA
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
Se designa Instructor Sumariante
Descargo
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
Se consideran a las franquicias en forma autónoma y no
como franquicias a adicionar 13/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras previsto Corresponde
el archivo de las actuaciones por no existir
incumplimiento
14/03/02 Archivo de las actuaciones por falta de mérito
Res. OCCOVI N° 73
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
15/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
18/03/02 Notificación de la falta de mérito
5956/01 Supervisor (OCCOVI)
Gerencia Técnica.
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
6255/01 CAMINO del ABRA
7/11/01
21/09/01 Adjunta Actas de Constatación de Incumplimiento del
Plazo de Ejecución de Obra
27/09/01 Traslado del expediente
Inst. Sumariante
OCCOVI
2/10/01
2/10/01
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
11/10/01 Solicita reemplazo
11/10/01 Se designa Instructor Sumariante
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 296
CAMINO del ABRA
15/10/01 Se da vista al Concesionario
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50 - Km 32,00
30/10/01 Corrigen el descargo
5/11/01 Se solicita información si las obras del expediente son
alcanzadas por
la reprogramación de la Res. SOP 190/01
6/11/01 Las obras se encuentran finalizadas al 5-11-99
6825/01 CAMINO del ABRA
Inst. Sumariante
OCCOVI
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
Se designa Instructor Sumariante
Descargo
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
11/02/02 Reemplazar al Instructor Sumariante
13/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras previsto Corresponde
el archivo de las actuaciones por no existir
incumplimiento
14/03/02 Archivo de las actuaciones por falta de mérito
Res. OCCOVI N° 71
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
15/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
18/03/02 Notificación de la falta de mérito
Circuito administrativo de los expedientes del O.C.CO.VI. (continuación)
Expte
Pases
de:
Fecha
a:
5684/01 Supervisor (OCCOVI)
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
5889/01 CAMINO del ABRA
GAJ (OCCOVI)
Actuación
12/09/01 Adjunta Actas de Constatación de Incumplimiento del
Plazo de Ejecución de Obra
14/09/01 Traslado del expediente
OCCOVI
Inst. Sumariante
18/09/01 Descargo
27/09/01 Se designa Instructor Sumariante
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
28/09/01 Acepta la designación, acompaña propuesta de dictamen
y de Nota
1/10/01 Se da vista al Concesionario
Res. OCCOVI N° 296
Inst. Sumariante
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 72
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
5678/01 Supervisor (OCCOVI)
Gerencia Técnica.
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
5888/01 CAMINO del ABRA
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
OCCOVI
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 296
CAMINO del ABRA
Inst. Sumariante
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50 - Km 32,00
25/10/01 Se solicita información si las obras del expediente son
alcanzadas por la reprogramación de la Res. SOP
190/01
1/11/01 Las obras del trámite de penalidad se encuentran
finalizadas al 31-01-01
11/02/02 Reemplazar al Instructor Sumariante
13/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras. Corresponde el
archivo de las actuaciones por no existir incumplimiento.
14/03/02 Archivo de las actuaciones por falta de mérito
15/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
18/03/02 Notificación de la falta de mérito
12/09/01 Adjunta Actas de Constatación de Incumplimiento del
Plazo de Ejecución de Obra 14/09/01 Traslado del expediente
18/09/01 Descargo
27/09/01 Se designa Instructor Sumariante
28/09/01 Acepta la designación, acompaña propuesta de dictamen
y de Nota
1/10/01 Se da vista al Concesionario
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50-Km 32,00
25/10/01 Se solicita información si las obras del expediente son
alcanzadas por la reprogramación de la Res. SOP
190/01
1/11/01 Las obras del trámite de penalidad se encuentran
finalizadas al 15/02/1
11/02/02 Reemplazar al Instructor Sumariante
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 70
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
18/03/02 Notificación de la falta de mérito
Gcia Técnica
31/08/01 Acta de Constatación de Incumplimiento de plazo
5483/01 Supervisor (OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
5539/01 CAMINO del ABRA
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
7/09/01
Traslado del expediente
Di. Ejecut.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
7/09/01 Descargo
11/09/01 Se designa Instructor Sumariante
11/09/01 Acepta designación, acompaña propuesta de dictamen y
de Nota
12/09/01 Corresponde otorgar Vista
12/09/01 Se confiere la vista al Concesionario
Gcia E.F.
GAJ (OCCOVI)
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50 - Km 32,00
20/11/01 Monto de la penalidad
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 74
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
GAJ (OCCOVI)
OCCOVI
OCCOVI
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
13/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras previsto. Corresponde
el archivo de las actuaciones por no existir
incumplimiento
14/03/02 Archivo de las actuaciones por falta de mérito
15/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
Res. OCCOVI N° 296
13/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras Previsto. Corresponde
el archivo de las actuaciones por no existir
incumplimiento.
15/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
18/03/02 Cédula de Notificación
Circuito administrativo de los expedientes del O.C.CO.VI. (continuación)
Expte
Pases
de:
1816/01 Secc.C 1°DIST. (DNV)
CAMINO del ABRA
II Región (DNV)
Unidad Ad.Gub.(DNV)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
2481/01 OCCOVI
Fecha
Actuación
a:
CAMINO del ABRA
1/03/01
II Región (DNV)
OCC (DNV)
9/03/01 Descargo
22/03/01 Propuesta de penalización
OCCOVI
CAMINO del ABRA
CAMINO del ABRA
28/03/01 Remite para conocimiento
10/04/01 Se da vista al Concesionario
3/05/01 Descargo
GAJ (OCCOVI)
Notificación del incumplimiento
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
Gerencia Téc.(OCCOVI) Supervisor (OCCOVI)
12/06/01 Se deberá constatar si la situación de incumplimiento se
mantiene en la actualidad
14/05/01 Debe fecha informar la fecha de finalización de la obra
GAJ (OCCOVI)
3/07/01
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
OCCOVI
16/08/01 Descargo
Inst. Sumariante
CAMINO del ABRA
11/09/01 Se designa Instructor Sumariante
21/09/01 Se da vista al Concesionario
CAMINO del ABRA
OCCOVI
17/10/01 Aprueba el Proyecto Ejecutivo de la segunda calzada
entre los Km 16,50 -32,00
23/10/01 Descargo
Inst. Sumariante
Gerencia Técnica
(OCCOVI)
5062/01 CAMINO del ABRA
GAJ (OCCOVI)
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 296
Gerencia Téc.(OCCOVI) GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Inst. Sumariante
Inst. Sumariante
GAJ (OCCOVI)
GAJ (OCCOVI)
Res. OCCOVI N° 78
Dir. Ejecut.(OCCOVI)
S.Gral.At.U.(OCCOVI)
CAMINO del ABRA
Remite el Acta de Constatación
25/10/01 Se solicita información si las obras del expediente son
alcanzadas por la reprogramación de la Res. SOP N°
190/01
1/11/01 Será objeto de la reprogramación de la Res. SOP
N°190/01
11/02/01 Se designa Instructor Sumariante
18/03/02 La penalidad propuesta ha devenido abstracta, por la
vigencia del nuevo Plan de Obras previsto. Corresponde
el archivo de las actuaciones por no existir
incumplimiento.
19/03/02 Archivo de las actuaciones por falta de mérito
19/03/02 Archívese por falta de mérito el sumario instruido
18/03/02 Notificación de la falta de mérito
ANEXO VI
Análisis de las consideraciones efectuadas por el Organo de Control de Concesiones Viales
(O.C.CO.VI.) en Nota OCCOVI N° 4952/2002 al Proyecto de Informe de auditoria de
cumplimiento de obligaciones contractuales en el Corredor Vial Nº16 concesionado a la empresa
Camino del Abra S.A.
OBSERVACIONES:
1.AGN: El sistema de franquicias normado en el Pliego de Condiciones Particulares extiende las
Fechas de Inicio de Obra en forma proporcional a la diferencia entre la Fecha de Inicio de la
Concesión y la Fecha Programada de Inicio de cada obra, hecho que, sumado a la extensión
automática en el 20 % del Plazo de Obra, provoca un diferimiento de inversiones y una extensión
importante en los plazos de ejecución de las obras.
OCCOVI: El Organismo no realiza consideraciones a esta primera observación.
Comentario: Corresponde mantener la observación.
2. (Primer párrafo).
AGN: En relación al cronograma de obras, se observan imprecisiones y contradicciones internas
en la información recibida del Organo de Control (como las diferencias entre las fechas
consignadas en los Informes Mensuales de avance de obras y las registradas en la Planilla
General de Obras) que revela un inadecuado tratamiento administrativo de la misma. La
mencionada información es de suma importancia, pues sirve de base para determinar con
precisión el cumplimiento o no de los plazos previstos para las obras, y en caso de corresponder
dar inicio a la aplicación de penalidades.
OCCOVI: El Organismo expresa que tales imprecisiones y contradicciones se deben a “la
caótica situación heredada del anterior Organo de Control dependiente de la Dirección
Nacional de Vialidad respecto al tema cronograma de obras y sus correspondientes plazos de
ejecución”. Agrega, “que a la hora de verificar lo ejecutado y lo pendiente de ejecución
surgieron diferencias entre lo pretendido por la concesionaria y lo constatado por este
OCCOVI, no solamente en lo referente a obras sino por sobre todas las cosas a los plazos
comprometidos y a la forma de computarlos, según correspondiera o no la aplicación de las
franquicias … del P.C.P., o la franquicia del punto 8.5. del Acuerdo aprobado por el Dto. 92/01,
o según el caso, la ausencia de franquicia alguna.”
Comentario: Dado que el cronograma de obra vigente y en consecuencia, los plazos para cada
una de las obras están claramente definidos en los correspondientes documentos contractuales no
debe admitirse “pretensión” alguna por parte del concesionario distinta que la de cumplir con los
plazos comprometidos en esos documentos.
Tampoco deberían existir dificultades interpretativas sobre el tipo de franquicia a aplicar (la
franquicia del PCP o la del Acta Acuerdo aprobada por Dec. N°92/01) ya que resulta claro que
el nuevo régimen de franquicias le es aplicable a las obras “adicionales” que surgieron del
referido Acuerdo, únicamente, por lo que subsiste el régimen del PCP para el resto de las obras.
Respecto a los comentarios sobre el anterior organismo de control -dependiente de la DNV- cabe
consignar que esta AGN, a través de numerosos informes (Vgr. Resoluciones AGN N°110/01,
N° 206/01y 50/00) realizó oportunamente, observaciones sobre la gestión de control que llevaba
a cabo. Sin embargo, es de destacar que el nuevo organismo carece todavía de una gestión eficaz
en materia de control de obras como surge de la presente observación.
Por lo expresado se mantienen los términos de lo observado.
2 (2do. Párrafo )
AGN: El Concesionario hace un uso irregular de las Actas de Inicio de Obras, las que, según se
desprende de los párrafos transcriptos en el numeral 4.1 in fine de Aclaraciones previas,
aparecen labradas al sólo efecto de evitar la imposición de penalidades.
OCCOVI: Expresa que "Independientemente del apreciado uso irregular de las Actas de Inicio
de las obras por parte del ente concesionario, este organismo… ha venido sosteniendo y
aplicando el criterio que la ha llevado a suscribir las actas de inicio de obras solamente cuando
se constata el inicio material de los trabajo, aunque sean preparatorios, y no para documentar
el inicio del plazo de su ejecución a los fines de evitar caer en la penalidad. Técnicamente las
tareas preparatorias, como ser: Instalación de planta asfáltica, delimitación de la zona de obra,
limpieza del tramo, tránsito de máquinas hacia la zona de obras, etc. se han considerado como
integrantes de la obra en si y habilitan el labrado de la correspondiente acta de inicio, ya que
manifiestan inequívocamente.."
Comentario: El Organismo no se pronuncia acerca del uso irregular de las actas de inicio que
hace el concesionario, observado en el Informe. Respecto al criterio a seguir para dar como
iniciada una obra y así labrar el acta, es obvio el requisito de verificar el inicio material de los
trabajos. Sin embargo, la AGN ha recomendado (Resol. AGN N° 50/00) que se constaten
signos evidentes que muestren la voluntad de dar continuidad a las tareas iniciales; esto es, para
el caso de una obra de refuerzo o repavimentación, la instalación de la planta asfáltica en las
proximidades a la zona de obra. La AGN sostiene que de haberse implementado oportunamente
la citada recomendación se hubiera evitado el uso irregular descripto en la observación que se
comenta.
Por lo expuesto, se mantiene la observación.
3.AGN: El Organismo de Control ha omitido propiciar penalidades por incumplimiento de fecha
de inicio de obra y plazo de ejecución, por un monto, que valorarizado al 31 de Diciembre de
2001, equivale a $ 4.061.921,66.
OCCOVI: El ente auditado manifiesta que “ello se debe al tratamiento administrativo que las
mismas recibieran del Organo de Control de Concesiones dependiente de la Dirección Nacional
de Vialidad, diferente al aplicado por este Organo de Control, cuando como se dijera antes …,
no siempre resultó fácil determinar las fechas de inicio y plazo de ejecución, toda vez que las
diferencias entre lo pretendido por el OCCOVI y la Concesionaria no siempre eran, ni es hoy
mismo coincidente.”
Comentario: Si bien la respuesta no aclara en qué consiste el diferente tratamiento de las
penalidades que da el OCCOVI respecto de su antecesor, el OCCV de la DNV, pareciera
orientarse en destacar un tratamiento más ordenado de los plazos y el grado de avance de las
obras, aunque reconoce que aún persisten discrepancias sobre estos puntos con el Concesionario,
aspecto éste comentado en el punto 2. (primer párrafo).
Por otra parte debe destacarse que analizada una obra de varios años de ejecución -que por ende
involucra a diferentes administraciones a cargo del organismo de control-, las observaciones
resaltan las deficiencias o irregularidades a lo largo de la concesión como una cierta constante,
sin poner el acento en algún período en particular. La obra Multitrocha Azul-Olavarría, por
ejemplo, obra complementaría de gran importancia para el corredor, tenía fecha de finalización
prevista para el 31/10/98 que, sumada la franquicia (para este caso más de 19 meses), lleva la
fecha última de terminación al 6/06/00. Superada esa fecha y no finalizada la obra, el Organo de
Control de la DNV aplicó la sanción, en este caso correctamente, hasta el 31/12/00. En su inicio,
el nuevo organismo (OCCOVI) continuó aplicando la penalidad pero sólo hasta el 31/01/01
cuando dio por concluida la sanción. Al 31/10/01, fecha del último informe de avance de obra
analizado, la obra se encontraba inconclusa; consecuentemente, el OCCOVI omitió aplicar la
correspondiente penalidad al menos en el período que va desde el 31/01/01 al 31/10/01 (lo que
representa una cifra cercana a los $280.000 valorizados al 31/12/01). Es decir, que lo observado
por la AGN es extensivo al nuevo órgano de control.
4.AGN: Existe una significativa morosidad en el diligenciamiento de los expedientes que tramitan
penalidades superando la razonabilidad de los plazos.
OCCOVI: Señala que a partir de la creación del Organismo “…, se busca respetar en un todo los
plazos y el mecanismo instituido por la Resolución OCCOVI N° 134/01 que aprobó el
Reglamento de Actuación en Materia Sancionatoria …”. “Cabe destacar, que la normativa
aludida en materia de plazos se ajusta a los lineamientos establecidos en la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos.”
Comentario: La Resolución N° 134/01 tuvo como finalidad ordenar los procedimientos con
miras a una "eficaz administración del deber administrativo". Por su parte, la Ley de
Procedimientos Administrativos que se aplica supletoriamente, conforme al artículo 15 de la
mencionada Resolución, establece como principios del procedimiento administrativo la
celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
A su vez, en materia de plazos
determina que cuando no se hubiere establecido un plazo especial, el mismo será de diez días
hábiles administrativos.
Del análisis del circuito administrativo reflejado en el Anexo IV del Informe surge el
incumplimiento de dichos plazos, muchos de los cuales exceden el plazo de razonabilidad, por lo
que corresponde mantener la observación.
En otros párrafos de los comentarios al punto 4 de las Observaciones, el Organismo hace
referencia en realidad, a aspectos descriptos en Aclaraciones Previas (4.2.2.- Trámite de
Penalidades y 4.3.- La Resolución del Trámite de Penalidades); dicho tratamiento se entiende no
relevante. De igual modo, el organismo realiza algunas precisiones sobre los datos incorporados
en el Anexo IV del Proyecto de Informe (Circuito Administrativo de los Expedientes de
Penalidades), en particular de la forma en que están armados los expedientes y otras
consideraciones que se entienden no significativas, respecto a lo observado.
No obstante,
corresponde modificar el referido Anexo IV a fin de incorporar lo señalado por el OCCOVI,
dejándose aclarado que tales modificaciones no alteran las observaciones emitidas por la AGN,
sobre el tema.
5.AGN: Con relación a la resolución de las penalidades, se formularon los siguientes comentarios:
d) La S.O.P. se excedió en sus facultades al disponer, en el literal b) in fine del Numeral 6 del
Anexo II de la Resolución S.O.P. N° 190/01, la norma que habilita la reprogramación de las
obras no contenidas taxativamente en el Anexo IV del Acta Acuerdo, resultando en
consecuencia nula la resolución comentada. Se aclara que las obras contenidas en el Anexo
mencionado son las llamadas “obras adicionales”, cuya reprogramación sí encuentra
justificación.
e) En orden a lo manifestado ut supra, lo dispuesto en el Art. 3° y subsiguientes de la
Resolución O.C.CO.VI. N° 9/02 (que aprueba un nuevo plan de Obras) resulta alcanzado por
el mismo vicio que afecta a la norma que le sirve de antecedente.
f) En base a lo observado en a) y b), también resultan nulas las Resoluciones O.C.CO.VI. N°
27/02, 70/02, 71/02, 72/02, 73/02, 74/02 y 78/02, toda vez que su base argumental descansa
en el dictado de la norma contenida en el Art. 3° y subsiguientes de la Resolución N° 9/02.
Por otra parte, no existe sustento normativo alguno que permita afirmar que la aprobación de
un nuevo plan de obras, aún cuando éste fuera aprobado por acto administrativo válido, hace
devenir “abstractas” las penalidades propiciadas por incumplimientos efectivamente
incurridos respecto de los planes de obras vigentes, con el consiguiente perjuicio económico
para el Concedente.
OCCOVI: “La aplicación por el OCCOVI de la Resolución de la Secretaría de Obras Públicas
N° 190 de fecha 17 de septiembre de 2001, aprobada por la Resolución MIV N° 341/2001,
específicamente el inciso b del punto II de su Anexo II para dictar las resoluciones sobre
reprogramación de obras y declaración de abstractas de las penalidades alcanzadas por esa
reprogramación, no puede serle reprochada pues el Superior le otorgó tal atribución
insusceptible de objeción por parte de este organismo, por lo que no se comparten los
comentarios realizados en el punto 5., incisos a), b) y c) del título IV OBSERVACIONES, siendo
el criterio que las resoluciones de referencia constituyen cosa juzgada.”
Comentario: Al disponer la Resolución SOP N° 190/01 que “El O.C.CO.VI. establecerá la
reprogramación de las obras adicionales …, de forma que las mismas se puedan construir de
manera de favorecer su inmediata habilitación y utilización por parte de los usuarios,
mejorando el nivel de servicio y la seguridad vial de los corredores concesionados. De igual
forma, con relación a las obras previstas contractualmente.”, se pretendió que las obras se
reprogramaran de manera tal que se posibilite su ejecución en el menor tiempo posible para
mejorar el nivel de servicio en el corredor. Es más, en los considerandos de la Resolución N°
9/02 del OCCOVI (que aprueba la reprogramación) se menciona la necesidad de reprogramar
sólo las obras adicionales, por cuanto los plazos de ejecución previstos para éstas en el Acta
Acuerdo se vieron superados al demorarse la entrada en vigencia de dicha Acta.
Es así
entonces, que la reprogramación del resto de las obras contractuales (las que no fueron
modificadas por el Acta Acuerdo) no encuentra justificación; máxime, que algunas de estas
obras -a la fecha en que el Concesionario presenta el plan a consideración del Organo de
Control- ya habían sido terminadas, por lo que la medida no encuentra otra justificación que la
de evitar la imposición de penalidades para aquellas obras que aún terminadas lo hicieron
superando el plazo previsto.
La Ley de Procedimientos Administrativos considera al objeto del acto como un requisito
esencial del mismo. Así, el apartado c) del art. 7 establece: “El objeto debe ser cierto y física y
jurídicamente posible (...)” (el resaltado nos pertenece). Gordillo en su obra Tratado de Derecho
Administrativo, T. 3, citando a Wolff sostiene: “en materia de posibilidad o imposibilidad de
hecho" como una de las hipótesis de falta de sustrato material: “existe falta de sustrato material,
cuando la cosa a que el acto se refiere no existe, o ha desaparecido o cuando la ejecución de lo
que el acto dispone es material o técnicamente imposible.
La reprogramación de una obra ya concluida es fácticamente imposible, encontrándose el acto
que así lo dispone viciado de nulidad absoluta. Por ello esta Auditoria sostiene que debe
procederse a la revocación de la Resolución O.C.CO.VI. N°190/01 en lo que ha sido objeto de
observación en la presente.
Con respecto la Resolución OCCOVI N° 27/02, la misma dispuso archivar las actuaciones de
penalidades existentes en los Expedientes del Registro de la DNV. Para así resolver considera,
sin mayor fundamentación, que en virtud del nuevo plan de Obras previsto para el Corredor N°
16 (aprobado por Resolución O.C.CO.VI. N° 9/02), las penalidades propuestas en el antiguo
Plan de Obras "han devenido abstractas", por lo que corresponde el archivo de las presentes
actuaciones.
Uno de los principios que impregna todo el ordenamiento jurídico es el principio de
razonabilidad. El control de razonabilidad supone -entre otras cosas- que los razonamientos que
se siguen para su dictado sean correctos. La falta de razonabilidad del acto vicia de nulidad al
mismo. En la resolución en análisis se pretende fundar la validez del acto en un razonamiento
falso, ya que se llega a una conclusión que nada tiene que ver con el argumento que se utiliza.
Así, no existe sustento normativo alguno que permita afirmar que la aprobación de un nuevo
plan de obras, aún cuando éste fuera aprobado por acto administrativo válido, hace devenir
“abstractas” las penalidades propiciadas por incumplimientos efectivamente incurridos respecto
de los planes de obras vigentes. Por otra parte, cabe recordar que la Procuración del Tesoro de la
Nación sostiene que: “Uno de los fines primordiales del Estado es perseguir el cobro de sus
ingresos legítimos -entre los que sin duda se encuentra los provenientes del sistema
sancionatorio- con el objeto de solventar la prestación de los servicios esenciales que se
encuentran a su cargo.” (Dictamen 240:180).
Finalmente, el Organo de Control en su descargo pretende resguardar su actuación con el sólo
argumento de que el Superior le otorgó atribuciones para dictar las resoluciones sobre
reprogramación de obras y declaración de abstractas de las penalidades alcanzadas por esa
reprogramación; sin embargo la Res. N° SOP 190/02 sólo lo facultaría (con las reservas sobre su
legitimidad) para reprogramar las obras, sin que se pronunciara en parte alguna sobre el tema
penalidades. Por ende, el Organo de Control no obró dentro del marco legal acordado por la
mencionada resolución, excediéndose en las facultades eventualmente conferidas.
El OCCOVI en su descargo sostiene, finalmente, que “las resoluciones de referencia constituyen
cosa juzgada.”. Se entiende que el Organo de Control quiso referirse aquí a la cosa juzgada
administrativa y no a la judicial. Cabe recordar que la cosa juzgada administrativa supone una
limitación a que la misma administración revoque, modifique o sustituya el acto en sede
administrativa, debiendo requerir su anulación en sede judicial cuando se den los supuestos
establecidos en los artículos 17 y 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos (acción de
lesividad).
Sin embargo, tanto la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos -mediante una
interpretación armónica de los artículos 17 y 18 2 parte- como los dictámenes de la Procuración
del Tesoro de la Nación, la doctrina y jurisprudencia administrativa son contestes en sostener la
excepción a la estabilidad del acto administrativo irregular frente a ciertos supuestos. En este
sentido, se ha entendido que la excepción a la facultad revocatoria de la Administración debe
ser interpretada con carácter estricto, toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en el
mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta tanto se produce la declaración
judicial pertinente (conf. Swiecicki Beatriz c/Estado Nacional Sala IV, Cámara Contencioso
Administrativa 05/09/97, J.A. 2001. T.IV Síntesis ), o que "La facultad revocatoria de la
Administración se reconoce fundada en la necesidad de restablecer sin dilación el imperio de la
juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por
esta razón, carece de la estabilidad de los actos regulares y no puede generar válidamente
derechos subjetivos de los particulares frente al orden jurídico interesado en la vigencia de la
legalidad" (CS, causa J36 XXXI, "Juplast, S.A. s/amparo", 28/05/96); La Procuración del Tesoro
de la Nación considera que “corresponde revocar el acto nulo de nulidad absoluta cuando el
particular conocía el vicio, situación en que la revocación opera como una sanción a la mala fe
del particular. (…)La estabilidad del acto administrativo cede ante errores manifiestos de hecho
o de Derecho que van más allá de lo opinable, caso en el cual no pueden hacerse valer derechos
adquiridos, ni cosa juzgada, ni la estabilidad de los actos administrativos firmes y consentidos,
toda vez que la juridicidad debe prevalecer por sobre la seguridad precaria de los actos
administrativos que presentan vicios graves y patentes, manifiestos e indiscutibles y que, por
ello, ofenden al interés colectivo primario (conf. Fallos 265:349)". (Dictamen N° 236:306 del
12/02/01).
RECOMENDACIONES
Al Organo de Control:
1.-
AGN: Se recomienda implementar mecanismos de procesamiento, control y validación de la
información que procede de sus distintos órganos técnicos en orden a evitar las contradicciones e
imprecisiones señaladas en la observación 2. En particular, las Actas de Inicio y de Finalización
de Obras, deberán ser elaboradas por el Organo de Control, con la debida conformidad del
Concesionario, reflejando la efectiva iniciación y finalización de los trabajos.
OCCOVI: El Organismo auditado recoge la recomendación.
2.AGN: Se recomienda extremar los medios tendientes a aplicar, en todos los casos, el régimen de
penalidades dispuesto en el Título IV del Pliego de Condiciones Particulares.
OCCOVI: El Organismo auditado recoge la recomendación .
3.AGN: Se recomienda ajustar la tramitación de los expedientes de penalidades a plazos
razonables, como lo establece la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
OCCOVI: “… en los expedientes de penalidades generados por este OCCOVI se ha seguido en
tiempo y forma una tramitación razonable, aun cuando se procurará ajustarlos a los plazos de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en tanto lo posibiliten las distintas vistas y
requerimientos que formulan los concesionarios y el procedimiento aprobado por este Organo
de Control …”.
Comentario: Por un lado el organismo considera que se ha seguido una tramitación razonable en
tiempo y forma, opinión que no es compartida por esta AGN en función de todo lo observado
con relación al tema de las penalidades; y por otro lado expresa en cuanto a los plazos que “… se
procurará ajustarlos a los plazos de la Ley de Procedimientos Administrativos …” expresando en
cierta forma que la recomendación será tenida en cuenta pero lo condiciona al accionar del
Concesionario, condicionamiento que resulta inadmisible, porque cualquiera sea el obrar del
concesionario, éste no debería impedir o dificultar el desarrollo del trámite en los plazos
razonables que se recomiendan.