Estructuras Administrativas: Jerarquía y Divisionalización

CAPÍTULO 2
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS
ADMINISTRATIVAS
l. LAS DIMENSIONES BÁSICAS
DE UNA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
La estructura administrativa es el esquema formal que representa las relaciones, las
comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos que articula a un con­
junto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la
consecución de unos determinados objetivos.
Todas las organizaciones, de las más simples a las más complejas, disponen de una
estructura que equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el tra­
bajo en diferentes tareas sin perder una visión integrada. Es decir, la esencia de una es­
tructura radica en la divisional ización de las actividades (división del trabajo) como un
sistema que con la especialización consigue una mejor optimización de los recursos.
Pero esta fragmentación debe ser corregida mediante una fuerza de sentido contrario:
la coordinación o el control que busca la integración de las diferentes tareas orientán­
dolas hacia la consecución de los objetivos comunes de la organización. En síntesis, la
estructura es el conjunto de todas las formas en que se puede dividir el trabajo para
conseguir posteriormente su coordinación (Gil, 1999).
El concepto de estructura de una organización es sencillo de entender. Y esta sen­
ciilez induce a hacernos creer que es un componente más del análisis de las organiza­
ciones, sin mayor trascendencia que el resto de los elementos. Como veremos, esto no
es así. La estructura, materializada gráficamente en un organigrama, es la forma de
ordenar los elementos que componen una organización, y de este orden dependen mu­
chos más factores de los que a primera vista pudiera parecer. Entre otros: la distribu­
ción de funciones, las relaciones de poder entre sus miembros, la comunicación, la ca­
pacidad de reacción ante el cambio....:, en suma, todo aquello de lo que depende el
resultado de una organización.
Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:
l. La jerarquía (dimensión vertical) y la dívisionalización (dimensión horizontal).
2. Los sistemas de coordinación y de control.
3. Los puestos de trabajo.
4. Las unidades.
5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente a
las unidades que prestan servicios comunes.
[45]
46
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
l. l.
LA JERARQUÍA (DIMENSIÓN VERTICAL)
Y LA DIVISIONALIZACIÓN (DIMENSIÓN HORIZONTAL)
Un organigrama representa las dos dimensiones básicas de una estructura admi­
nistrativa: la dimensión vertical, que agrupa los diferentes niveles jerárquicos, y la di­
mensión horizontal, que agrupa las diferentes unidades sectoriales sobre la base de di­
versos criterios de divisionalización.
La jerarquía o altura (dimensión vertical) hace referencia al número de niveles de
dirección o mando de una organización (por ejemplo, en la Administración General del
Estado: ministro, secretaria de Estado, subsecretaría y secretaría general, dirección ge­
neral, subdirección general, servicio, sección y negociado). El número de niveles je­
rárquicos configura la altura de la organización. La altura está relacionada con la co­
municación entre las unidades de la organización y la velocidad en los procesos
F!GURA2.l
Dimensiones de una estructura administrativa
Dependencias
orgánicas
Altura:
Jerarquía
Dependencia funcion
a l___'----�
,:;:;;;;
Amplitud: Divísionali1,ación
FUENTE: Eiaboracíón propia.
□
decísíonales. La altura es proporcional a la complejidad de las actividades; las organi­
zaciones públicas suelen tener estructuras altas debido a la complejidad de sus activi­
dades.
La divísionalización o amplitud de una estructura (dimensión horizontal) está re­
lacionada con la especializacíón del trabajo que configura ámbitos diferenciados de
gestión representados en unidades administrativas. La divisionalización permite agru­
par a las personas que prestan sus servicios en una organización articulando las acti­
vidades en unidades y haciendo más factible la consecución eficaz y eficiente de los
objetivos. La estructura horizontal puede seguir diferentes modelos de divisionaliza­
ción; los más característicos en la Administración pública son: por funciones, por pro­
ductos, por colectivos de ciudadanos, por territorios y matricial.
a) Divisionalización funcional: Es el criterio de agrupación más utilizado en la
mayoría de las organizaciones. La producción de un servicio o producto público se rea­
liza mediante la colaboración de varias ooidades, cada una especializada en un ámbi­
to funcional (gestión económica, gestión de personal, producción de un servicio, pres­
tación del servicio, etc.). Se trata de un criterio de divísionalizacíón que favorece la
centralización debido a que la unidad superior a las unidades funcionales es la res­
ponsable de tomar las decisiones ya que es la única que tiene una visión transversal y
de conjunto de los productos o servicios que se producen.
Ejemplo:
Una empresa pública de servicios infonnáticos se organiza en los siguientes
departamentos siguiendo criterios funcionales: compras, personal, producción, fi­
nanzas y ventas. La dirección de esta organización se responsabiliza de la direc­
ción y control de los departamentos funcionales con el objetivo de asegurar la pro­
ducción eficaz y eficiente de los servicios informáticos.
Unidad stajf
Unidades
de línea
47
Ventajas de la divisionalización funcional:
- Es el reflejo lógico de las funciones siguiendo el principio de la especiali­
zación.
Proporciona medios estrictos de control a la alta dirección.
- Simplifica la formación de los empleados ya que cada uno de ellos desempe­
iia unas tareas muy concretas.
Inconvenientes de la divisionalización funcional:
Minimiza la importancia de los objetivos globales de la organización debido a
que los empleados tienen una visión muy parcial.
La coordinación entre las diferentes funciones resulta dificil y es una tarea que
recae a la alta dirección, que tiene menos tiempo para dedicarlo a actividades más es­
tratégicas.
b) Divisionalización por servicios públicos: Consiste en asignar a cada unidad la
responsabilidad de gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tie-
48
49
TEOIÚA DE LA ORGANiZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
ne todas las áreas funcionales necesarias para la producción del servicio o de los ser­
vicios. Es un modelo de estructura dinámica que favorece la descentralizacíón en la
medida en que los responsables de cada línea de servicios tienen capacidad de deci­
sión sobre los mismos:
.. �- Las categorías de clientes-ciudadanos pueden no estar bien definidas y se ve
d1'.1cultada una atención integrada: siguiendo el ejemplo anterior, una mujer mayor in­
migrante puede ser atendida por tres unidades distintas en funcíón de los servicios que
solicite.
Ejemplo:
Los servicios educativos y culturales de un ayuntamiento pueden estructurarse
sobre la base de las siguientes unidades que están vinculadas a unos servicios con­
cretos: servicio de educación, servicio de deportes, servicio de juventud y servicio
de cultura.
d) Divisiona/ización territorial: Algunos ámbitos de gestión se divisionalizan en
fünción del territorio, en el caso de Administraciones que gestionan un territorio am•
plio (por ejemplo, la Administración General del Estado, la mayoría de las Adminis­
traciones autonómicas o los grandes municipios organizados en distrítos). Este crite­
rio se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de las activi­
dades lo requieren. Es un modelo que, obviamente, favorece la descentralización, ya
que delega una parte de la capacidad de decisión a los responsables territoriales.
Ventajas de la divisionalización por servicios públicos:
Las unidades y los empleados se concentran en !a producción de servicios púbiicos concretos responsabilizándose de los resultados obtenidos.
---· Las funciones están muy bien articuladas de cara a la consecución de los servicios.
Inconvenientes de la divisionalización por servicios públicos'.
--- Representa un diseño poco económico en el sentido de que funciones idénticas
se realizan simultáneamente en varías unidades.
---· La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades, que
muestran una tendencia a la gestión autónoma.
Los empleados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben
dominar las habilidades relacionadas con la gestión específica de un servicio y habili­
dades generales de gestión administrativa.
e) Divisionalizac:ión por colectivos de ciudadanos: Consiste en asignar a cada
unidad una tipología de receptores de servicios públicos (por ejempio, tercera edad, ju­
ventur1� inmiorantes
o
' a2.ricultores.
�
. etc.).
. Es un criterio de divisionalización apropiado
en organizaciones prestadoras de servicios con voluntad de atender de manera diferenciada a cada segmento de los receptores de los servicios públicos.
Ejemplo:
Los servicios sociales de una Comunidad Autónoma pueden estar estructurados en ]as siguientes unidades que están orientadas a colectivos concretos de ciu­
dadanos: dirección generai de menores, dirección general de la tercera edac� di­
rección general de inmigrantes y dirección general de la mujer.
Ventajas de la divisionaiizacíón por colectivos de ciudadanos:
Estimula W1a óptima atención de las necesidades de las diferentes categorías
de clientes-ciudadanos; estos colectivos tienen 1a sensación de ser muy bien comprendidos.
Inconvenientes de la divisionaiízación por colectivos de ciudadanos:
t;emplo:
Una dirección general de carreteras de una Administración autonómica pluri­
provincial tiene un servicio territorial en cada una de las provincias que se encar­
ga de la construcción y mantenimiento de las carreteras del territorio provincial.
Ventajas de !a divisionalización territorial:
La responsabilidad de la gestión está cerca del espacio donde se generan las ne­
cesidades.
-- ··· Se da prioridad a los problemas locales ya que existe una comunicación direc­
ta con los actores e intereses locales.
Inconvenientes de la divisionalización territorial:
Representa un diseño poco económico en el sentido de que funciones idénticas
se realizan simultáneamente en varias unidades.
--- La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades, que
tíenen tendencia a la gestión autónoma.
�- L ?s emp��ados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben
dommar las habthdades relacionadas con la gestión específica de un servicio y habili­
dades generales de gestión administrativa.
e) Divísionalización matricial: Consiste en la integración simultánea de dos cri­
Usualmente se utilizan en una organización pública cuatro
teri?s de dívisi�nalización.
_
posibles combmac10nes de criterios de divisionalízación que generan estructuras ma•
triciaies:
l.
2.
3.
4.
el funcional y el de servicio,
el funcional y el territorial,
el de servicio y el territorial,
dos diferentes líneas superpuestas de producción de servicios.
Es un modelo de divisionalización complicado y heterodoxo, en la medida en que
rompe con uno de los principios básicos de la organización, como es la unidad de
50
TEORÍA DE LA ORGANJZACIÓN Y ADMINlSTRACIÓN Pü13LICA
mando, ya que cada unidad tiene simultáneamente dos superiores jerárquicos. Es una
estructura que se justifica si la Administración tiene un modelo de organización terri­
torial (una Administración periférica muy potente), también cuando se desean priorizar
simultáneamente dos lineas diferentes de producción, o bien si impulsa nuevos servi­
cios públicos que requieren una dedicación exhaustiva en el momento de su despliegue.
Ejemplo:
Las universidades públicas se organizan matricialmente en departamentos que
representan y dirigen las diversas áreas académicas o científicas y, en facultades que
se encargan de gestionar unas titulaciones determinadas. Los departamentos tienen
como competencia básica la investigación y las facultades su competencia básica es
la docencia. Los profesores universitarios dependen y prestan servicios en estas dos
instancias, dedicándose simultáneamente a la investigación y a la docencia.
Ventajas de una divísionalización matricial:
- El diseño de la estructura se adecua a las complejas exigencias del entorno ya
que combina dos criterios de divisionalización.
Se optimizan al máximo los recursos, los empleados desarrollan simultáneamente varias funciones.
Inconvenientes de una divisionalización matricial:
- Rompe el principio de la unidad de dirección o mando generándose múltiples
conflictos. Hay un peligro real a que la organización se bloquee.
Se requieren unos responsables y unos empleados muy experimentados.
A modo de resumen la figura 2.2 representa el caso de una organización munici­
pal en la que se combinan simultáneamente diferentes modelos de divisíonalización:
un ayuntamiento puede utilizar en su primer nivel (concejalías o ponencias) el criterio
de divisionalización por grupos o familias de servicios públicos (seguridad; urbanis­
mo y vivienda; educación y cultura; servicios sociales, etc.). En este primer nivel tam­
bién se pueden encontrar concejalías que siguen un criterio de divisionalización fun­
cional (gestión económica; gestión de personal). En un segundo nivel (servicios), el
criterio de divisionalizacíón predominante es el funcional aunque combinado, en mu­
chas ocasiones, con el de servicios y clientes. Cuando la organización municipal dis­
pone de una red territorial el funcionamiento de los distritos o áreas territoriales res­
ponde a un modelo de divisionalización matricial que combina el criterio territorial
con los criterios funcional y de servicios.
1.2.
Los SISTEMAS DE COORDINACIÓN Y DE CONTROL
La diferenciación inherente a una estructura administrativa derivada de la jerarquía
y de la divisionalización genera tensiones centrifugas en la organización (las unidades
tienen sus propios objetivos y métodos de trabajo), que hay que vertebrar para lograr
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINíSTRJ\TlVAS
51
52
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINlSTRACiÓN PÚBUCA
una orientación coherente de la organización en su conjunto para conseguir alcanzar
sus obietivos unitarios. Para alcanzar la integración de los distintos ámbitos de la or­
ganiz��ión se requiere que exista una coordinación entre estas pa:te�, esto es, qu� e�­
tén concertadas para la acción común que es el alcance de los objetivos. Es el pnnc1pio de coordinación de las actividades.
.
...
Por ejemplo, una organización divísionalízada por funciones tiene muchas dif 1cul­
tades en lograr una orientación que articule todas las diferentes unidades e1'.- la conse­
cución de sus objetivos comunes y finales. El departamento de compras tiene como
objetivo comprar lo más económicamente posible; esta orientación pued� llevarle a ad­
quirir recursos que no requiere la unidad de producción. A su vez, la urndad de ventas
puede vender un volumen de servicios que la unidad de producción n� tiene suficien­
te capacidad para producirlos en el tiempo estipulado. La umdad de f1�anz�� 1mp?�e
unas duras restricciones económicas que asfixian al resto de la orgamzac1on .•. Ev1dentemente esta organización no podrá alcanzar de forma eficaz y eficie?t� sus obj�­
tivos aunque, paradójicamente, cada unídad sí consigue alcanzar sus obJet1vos parti­
culares. Es obvio que hacen falta unos mecanismos de coordinación que orienten a
todas las unidades hacia la consecución de los objetivos comunes y finales de la orga­
nización. Esta orientación generai no es espontánea, sino que hay que provocarla me­
diante unos sistemas de coordinación y de control.
La coordinación del trabajo se logra introduciendo mecanismos de control de las
actividades. Control implica simplemente medir ciertos valores significat�vos relaci�­
nados con las actividades para compararlos con unos valores de referencia y corregir
l a realización de las actividades sí los valores medidos se desvían respecto a los valo­
res previstos.
Los principales mecanismos de coordinación y de control son:
Adaptación mutua. coordinación lograda mediante la comunicación informal
entre todas las personas que realizan las actividades. Este mecanismo es propio de or­
ganizaciones extremas: o muy sencíllas, o muy complejas. La �daptación. mutua e­
7
quiere un buen clima entre el personal, una cultura basada en el mtercamb10 de la in­
formación y no en su ocultamiento.
Ejemplo:
_
.
Cuando en los períodos de descanso entre clase y clase todos los a1umnos salen de las aulas, no· es necesario que la facultad establezca unas normas de salida,
de entrada y de circulación, ni que defina unos criterios para la utilización de 1os
servicios comunes. Son los propios alumnos quienes consiguen coordinarse de for­
ma natural e ir a la cafetería y a los servicios sin chocar ni generar conflictos.
Supervisión directa, coordinación basada en el seguimiento y responsabiliza­
ción de una instancia (superior jerárquico) del trabajo de las demás: Es un mecanismo
típico de las organizaciones que han superado el estadio más elemental de existencia.
También se vin;ula este sistema de coordinación con organizaciones burocráticas. Este
mecanismo requiere la dedicación de tiempo por parte del superior jerárquico, tiempo
que dedica a ia comunicación con sus subordinados.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
53
Ejemplo:
Un director general dirige, coordina y supervisa las actividades de las subdi­
recciones generales que están bajo su responsabilidad.
-- Normalización, coordinación basada en la estructuración rigurosa del progra­
ma de trabajo. Este mecanismo contribuye a reducir la necesidad de comunicación con
y entre los subordinados. Hay tres tipos de normalización, que se presentan ordenados
de menor a mayor flexibilidad:
• Normalización de procesos, con la que se específica el contenido del trabajo.
Ejemplo:
Los trámites de anulación de la matrícula de una asignatura en una universidad si­
guen siempre el mismo procedinúento administrativo, e1 personal de administración y
servicios sabe siempre en todo momento como y CUR!J.do deben desarrollar sus tareas.
• Normalización de resultados, con la que se especifican los resultados que se desean, dejando libertad para utilizar los procedimientos que se crean convenientes.
Ejemplo:
Un departamento universitario exige a sus profesores que publiquen cada año un
número detenninado de artículos científicos. Usualmente son los propios profesores
los que definen autónomamente sobre que temas van a publicar, en que revistas cien­
tíficas van a publicar y organizan libremente su proceso de producción científica.
• Normaiización de habilidades, especificando el tipo de preparación requerida
para realizar el trabajo, pero sin fijar los resultados ni el proceso.
Ejemplo:
Unos médicos especialistas en cardiología que no se conocen están en condi­
ciones de hacer una intervención quirúrgica de urgencia sin apenas necesidad de
comunicarse y a que todos saben exactamente lo que deben hacer como resultado
de un idéntico proceso de formación largo e intenso.
---· Las unidades de coordinación: Cuando el resto de mecanismos de coordina­
cíón son insuficientes, existe la opción de crear unidades ínterdepartamentales (por
ejemplo, comisiones o comités) que tienen como función básica coordinar diferentes
ámbitos de gestión. Es necesario que las comisiones interdepartamentales tengan una
mínima estructura formal como: una presidencia que establezca la agenda y convoque
las reuniones, una secretaría que se encargue de fijar en un acta los temas tratados y
las decisiones adoptadas, y, en algunos casos, un reglamento de funcionamiento.
Ejemplo:
La Administración General del Estado tiene varías comisiones intermínisteria­
les y comisiones delegadas que se encargan de coordinar a diferentes ministerios
con relación a programas concretos. Es el caso de la Comisión Interministeríal
54
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
para Asuntos de la Unión Europea, Comisión Delegada del Gobierno para Asun­
tos Culturales, Comisíón lnterministerial para la Coordinación de Actividades Re­
lativas a la Introducción del Euro, etc.
En las organizaciones públicas se pueden localizar toda esta variedad de sistemas
de coordinación aunque se puede establecer una diferenciación entre organizaciones
burocratizadas en las cuales predominan claramente los sistemas de coordinación de
supervisión directa, de nonnalización de procesos y unidades específicas de coordi­
nación, de organizaciones poco burocratizadas que se coordinan básicamente a partir
de la normalización de los resultados, la normalización de ias habilidades y la adapta­
cíón mutua.
T"-BLA 2.1
1'1odelos de gestión y sistemas de coordinación y control
--- Supervisión directa
--- Normalización de procesos
--- Unidades específicas de coordinación
- Normalización de resultados
- Normalización de habilidades
- Adaptación mutua
FUENTE: Elaboración propia.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
55
La profundidad hace reforencía al grado de dominio y control que debe tener el ti­
tular ?el puesto sobre las tareas y actividades realizadas. De esta manera, un puesto de
trabaJo apenas tendría profundidad si se limitara a la ejecución de las actividades que
le correspo1:den; iría ganando profundidad en la medida en que el titular del puesto tu­
viera capacidad para tornar decisiones y ejercer un control sobre- la actividad los ob­
jetivos y criterios que conforman estas decisiones.
Ejemplo:
Un auxiliar de enfermería se limita a ejecutar las tareas que le han sido enco­
mendadas respetando unas indicaciones precisas sobre su ejecución, estamos ante
un puesto con una baja profundidad. En cambio, un médico elabora autónoma­
mente un diagnóstico y prescribe una medicación a un paciente, se encarga del
control de los efectos de la medicación, decide autónomamente si interviene o no
qu!�rgicamente y es el responsable del control del postoperatorio. El puesto de
_
medico tiene una elevada profundidad.
El grado de amplitud y profundidad de un puesto de trabajo afecta a factores como
la fadlidad de coordinación y la capacidad de control y dominio de los superiores je­
rárqmcos sobre el puesto y el nivel de motivación y de productividad del titular del
puesto.
TABLA 2.2
Características de los puestos de trabajo en fimción
del grado de amplitud y profimdidad
1.3. Los PUESTOS DE TRABAJO
El puesto de trabajo es la unidad mínima de la estructura administrativa. Se defi­
ne como una unidad específica e impersonal constituida por un conjunto de activida­
des que deben realizarse en ciertas condiciones y con unas aptitudes y actitudes que
debe tener la persona que ocupe este puesto. Debe distinguirse, pues, entre el puesto
de trabajo (de naturaleza impersonal) y ei titular del puesto de trabajo (que es la per­
sona que lo ocupa y ejecuta las actividades de éste). El objetivo de cada puesto de tra­
bajo es el cwnplimiento de las actividades que tiene encomendadas.
Un puesto de trabajo viene caracterizado por dos parámetros: la amplitud y la pro­
fundidad. La definición de los dos parámetros se concreta según las necesidades y la
estructura de las actividades que debe desempeñar el puesto.
La amplitud se refiere al número de tareas que comprende un puesto; así, sí un
puesto tiene asignadas dos o tres tareas, se trata de u....ri puesto con poca amplitud, mien­
tras que, si tiene asignadas quince o veinte tareas diferentes, se trata de un puesto con
mucha amplitud.
Ejemplo:
Un puesto de trabajo administrativo que sólo desarrolla la tarea de archivar es
un puesto con una amplitud muy baja; en cambio, un puesto administrativo que se
responsabiliza de las tareas de archivar, redactar documentos, atender el teléfono,
atender a los ciudadanos, etc., es un puesto con una amplitud alta.
Amplitud alta
Amplitud baja
Profundidad alta
Profundidad baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Baja
Alta
Depende del puesto
Depende del puesto
Alta
Baja
Alta
Baja
FuENTE: Elaborae.ión propia a partir de Mas, J., y Ramió, C ( J 997).
Desde el punto de vista del superior jerárquico, es más fácil la coordinación de las
actividades si _éstas están asignadas a puestos de trabajo con una gran amplitud: con
menos subordmados se puede abarcar un gran número de actividades. También se fa­
cilita la coordinación si el puesto tiene una gran profundidad, en tanto que buena par­
te de los procesos de decisión de las actividades se verifican dentro del mismo pues­
to. La capacidad de dominio del superior disminuye conforme aumenta la profundidad
de los puestos subordinados: el superior controla sólo una parte de los procesos deci­
sionales (los más importantes, en teoría), inversamente de lo que sucede en los pues­
tos que tienen poca profundidad.
En cuanto al nivel de productividad, éste es muy alto en los puestos con una am­
plitud muy baja, ya que una gran especialización favorece un alto rendimiento (recor-
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINJSTRACTÓN PÚBLICA
ELEMENTOS BASICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
demos ias organizaciones de aita eficiencia diseñadas por Taylor). En cambio, la pro­
ductividad desciende en los puestos que tienen una elevada amplitud ya que se genera
dispersión en el trabajo. La relación entre productividad y profundidad de los puestos
de trabajo es mucho más compleja y depende en cada caso de las características espe­
cíficas de cada puesto.
Con relación a la motivación de los empleados públicos que ocupan los puestos de
trabajo, ésta es alta en los puestos con mucha profundidad y notable en los puestos con
elevada amplitud. En cambio, en los puestos con baja profundidad y baja amplitud el
nivel de motivación es muy bajo.
servicios comunes o unidades horizontales son aquellas que tienen una orientación in­
terna. siendo sus destinatarios el resto de las unidades de la organización. Los servi­
cios comunes más característicos de una organización pública son:
56
1.4.
1.5.
coordinación política e institucional,
presupuestos y control económico,
informática,
gabinete-asesoría jurídica,
normalización lingüística y documental,
gestión de personal,
formación,
organización.
LAS lJNJDADES
Un organigrama no suele referirse a puestos de trabajo sino a unidades de un nivel
superior que agrupan generalmente a varios puestos de trabajo. Si no fuera así, las di­
mensiones del organigrama lo harían inmanejable en la mayoría de !os casos. A estas
unidades las denominaremos órganos. El concepto de órgano está desarrollado con
una gran concreción en las organizaciones públicas. Un órgano se define como cada
una de las unidades administrativas en las que se divide una organización pública y
que se compone de una serie de atribuciones o posibilidades de actuación y de un con­
junto de medios materiales adscritos a la organización; las atribuciones son ejercidas
y los medios son utilizados por las personas que forman parte de dicha unidad admi­
nistrativa. La articulación de los distintos órganos, basándose en los criterios de espe-·
cialización y jerarquía, configura la estructura orgánica o estructura administrativa.
Una estructura administrativa contiene dos tipos básicos de
unidades administrati­
l
vas: las unidades de línea o de mando y ias 'unidades de staf o de asesoramiento (ver
la figura 2.1 ). La gran mayoría de las unidades administrativas son de mando, es de­
cir, forman parte de la iínea jerárquica: unidades que mandan y/o son mandadas y que
realizan funciones ejecutivas en el marco de su ámbito de gestión específico. Las uni­
dades de asesoramiento son, en cambio, bastante excepcionales y su función básica es
la de asesorar (realizar análisis y estudios) a determinadas unidades de mando. Unos
ejemplos de unidades de asesoramiento lo constituyen: el gabinete de un ministro, en
la Administración General del Estado; el gabinete de un consejero, en la Administra­
ción de las Comunidades Autónomas, o el gabinete de la Alcaldía, en una Administra­
ción municipai, teniendo como función dar apoyo respectivamente al ministro, al con­
sejero o al alcalde.
LA DIFERENC!ACIÓN ENTRE LAS UNIDADES QUE PRESTAN SERVICIOS
SLCTORIALES FRE:NTE LA.S UNIDADES QUE PRESTAN SERVICIOS COMUNES
Desde otra perspectiva se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades:
las unidades con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizon­
tal. Las unidades sectoriales o verticales son aquellas que generan cuaiquier actuación
o servicio sectorial que está orientado hacia el exterior de la Administración (dirigidos
a ciudadanos individuales u organizados en colectivos). Las unidades que gestionan
57
Ejemplo:
Los ministerios de la Administración General del Estado agrupan secretarías
de Estado, secretarias generales y una subsecretaría. Las secretarías de Estado y se­
cretarias generales tienen una orientación hacia el exterior; son unas macrounida­
des sectoriales o verticales: prestan servicios, regulan y controlan el entorno. La
subsecretaría tiene una orientación interna, es una macrounidad común u horizon­
tal: presta servicios de carácter económico, de gestión del personal, informáticos,
de organización, etc., al resto de las unidades del ministerio.
2. ¿CÓMO SE CREA UNA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA?
¿Cómo debería ser el proceso ideal de diseño de una estructura administrativa?
Un proceso correcto de creación de una estructura administrativa debería iniciarse
r
A t\
FIGURA 2.3
Tipos de unidades administrativas
Unidades comunes u horizontales
Unidades sectoriales o verticales
LJ / i
I
\
/
\
Ciudadanos
Flff,l'<TE: Elaboración propia.
I/ \
\
Ciudadanos
ELEMENTOS B.ÁSJCOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
58
con la definición de los propósitos de la organización y concretar éstos hasta el nivel
de las tareas necesarias para conseguir estos propósitos, posteriormente deberían to­
marse en consideración los factores de contingencia de la organización y, al final, pa­
sar a diseñar la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulación. De
esta forma son cuatro las etapas necesarias para proceder a diseñar una estructura ad­
ministrativa:
• Etapa 1: Definición de los propósitos; los objetivos estratégicos y los objetivos
operativos que persigue la organización. Determinación de las funciones, actividades
y tareas necesarias para conseguir los distintos objetivos operativos.
• Etapa 2: Consideración de los factores de contingencia; determinación de los
factores de contingencia internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los
factores de contingencia externos (previsión de la presión del entorno, su nivel de es­
tabilidad o de complejidad).
• Etapa 3: Diseño de la estructura administrativa; diseño de los puestos de traba­
jo mediante la asignación de las tareas previamente definidas. Valorar las necesidades
de profundidad y amplitud de los diferentes puestos de trabajo. Una vez que se han cre­
ado todos los puestos de trabajo, éstos deben agruparse en unidades inferiores y éstas,
a su vez, en unidades superiores, utilizando los criterios de jerarquía y de divisionalí­
zación que se estimen más convenientes.
• Etapa 4: Implantación de los sistemas de enlace y regulación; definición de los
sistemas de información, de planificación y de control para dirigir la organización.
Pero en los procesos de creación y reforma reales de las estructuras administrati­
vas suelen predominar las motivaciones y los criterios de carácter subjetivo sobre las
FIGURA 2.4
Pautas para el diseí'ío teórico de una estructura administrativa
Propósitos
!
Objetivos
estratégicos
l
Objetivos
operativos
!
l
!
Funciones
Actividades
Tareas---FUENTE: Elaboración propia.
Recursos humanos
Recursos económicos
Recursos materiales
¡
i
l
Unidad intermedia
¡
Factores
de contingencia
1 Unidad superior
1
59
justificaciones y los criterios de carácter objetivo. Por ejemplo, antes de iniciar el pro­
ceso de diseño de una nueva estructura adminístrativa se suele elegir al responsable de
!a nueva organización y éste suele iniciar su actividad seleccionando las personas de
su confianza y éstas a su vez a sus subordinados... Una vez que se han definido las per­
sonas que van a formar parte de la organización (elemento subjetivo), se inicia el pro­
ceso formal de diseño de la estructura administrativa (elemento objetivo) en función
del volumen y del peso profesional y personal de las personas previamente seleccio­
nadas. En los casos de reforma de las estructuras administrativas las motivaciones del
cambio suelen residir en las demandas y expectativas de los miembros de la organiza­
ción (elemento subjetivo) por encima de las necesidades técnicas de l a estructura ad­
ministrativa (elemento objetivo). Este dominio de los elementos subjetivos sobre la es­
tructura adminístratíva permite explicar buena parte de las numerosas disfunciones
que acreditan la mayoría de las estructuras administrativas de nuestras administracio­
nes públicas (disfunciones que van a ser objeto de análisis en el próximo apartado).
3. DISFUNCIONES TÍPJCAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
Las estmcturas ad,'nínistrativas de las Administraciones públicas suelen presentar
unas disfunciones que dificultan la eficacia y eficiencia en la gestión. En términos ge­
nerales, son estructuras con un diseño pensado más para las funciones clásicas de con­
trol administrativo que para desarrollar políticas prestacionales que requieren una or­
ganización mucho más ejecutiva. Las disfunciones más usuales de las estmcturas
administrativas son:
l, Excesiva longitud de las estructuras: La excesiva longitud vertical de !as es­
tructuras administrativas es una disfunción típica de las estructuras de las organiza­
ciones públicas con un tamaño grande y medio y supone que hay una excesiva di�tan­
cia entre las unidades de dirección estratégica y las unidades directamente operativas;
hay muchos cargos intermedios: de los puestos de mando político a los jefes de nego­
ciado, pasando por subdirecciones, servicios y secciones. La elevada longitud de una
estructura administrativa suele ir vinculada a la lentitud y rigidez en ia gestión de los
diferentes programas y servicios.
2. Excesiva fragmentación horizontal: La excesiva fragmentación sectorial de las
estructuras administrativas es, usualmente, una disfunción que está vinculada a las or­
ganizaciones públicas con unas grandes dimensiones. Un exceso en la divisionaliza­
ción en áreas o sectores competenciales, siguiendo el denominado modelo ministerial,
ocasiona una pérdida de la visión integrada de muchos ámbitos de gestión. La :rrag­
mentación sectorial supone potenciar las tensiones centrífugas derivadas de una visión
que se limita a proteger los diferentes territorios administrativos: cada unidad se con­
centra en perseguir sus o�jetivos particulares sin preocuparse por los objetivos gene­
rales de la organización. Esta circunstancia dificulta la definición e implementación de
programas integrados, cada vez más necesarios y usuales en la Administración pública.
3. Inflación orgánica: El concepto de inflación orgánica hace referencia a la
elevada densidad de las estructuras administrativas, esto es, el elevado número de
unidades administrativas, Es decir, la densidad orgánica está vinculada al número de
60
61
TEORÍA DE LA ORGANlZACIÓN Y ADMíNISTRAClÓN PÚBLICA
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
jefaturas (unidades) que agrupa una estructura administrativa. Se trata de un proble­
ma corriente en ia mayoría de las organizaciones públicas que suelen presentar una
proporción de unidades o jefaturas mucho mayor de la que sería objetivamente nece­
saria. La densidad de jefaturas guarda relación con el tipo de competencias o fun­
ciones que desarrolla cada área de gestión. Los ámbitos de gestión de carácter más
administrativo suelen presentar más densidad organizativa debido a la mayor presen­
cia de jefaturas intermedias (por ejemplo, en la gestión económica y en la gestión de
personal); en cambio, los ámbitos de gestión dedicados a la prestación de servicios
suelen presentar una menor densidad organizativa (por ejemplo, educación y políti­
ca social).
4. Peso excesivo de los servicios comunes: Un problema y disfunción muy usual
de las unidades que se encargan de los servicios comunes son sus grandes dimensio­
nes, por encima de las necesidades objetivas de estructura y de personal que teórica­
mente se deberían encargar de este sector de actividad. La excesiva presencia y volu­
men de las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes origina muchas
disfünciones organizativas; las más destacadas son:
descoordin.ación de políticas complementarias y multiplica las rivalidades entre los di­
ferentes sectores organizativos.
a) Excesiva burocratización de las actividades: Los servicios comunes dejan de
ser un medio para transformarse en la finalidad más importante de la organización.
b) Notable presencia de tensiones y conflictos entre las 1midades verticales y las
unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes.
e) Las unidades verticales pierden su capacidad de decisión y de autonomía de
gestión en las actividades que les son propias y específicas ya que están muy condi­
cionadas por los servicios comunes.
4. MODELOS ALTERNATIVOS DE ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Desde la perspectiva del análisis de ias estructuras, dos son los ejes básicos que se
toman en consideración al definir un modelo de estructura en la Administración pú­
blica: por un lado, el eje jerárquico: verticalidad versus aplanamiento (que hace refe­
rencia al número de niveles jerárquicos que agrupa la estructura administrativa); por
otro lado, el eje sectorial: diferenciación o segmentación versus integración (que hace
referencia a los criterios de divisionalización de la estructura y al grado de segmenta­
ción por sectores de la misma). La figura 2.5 muestra los cuatro modelos de estructu­
ra posibles con relación a estos dos ejes:
1. Modelo clásica-burocrático (modelo fiugmentado yjerárquíco): Es el modelo
clásico y mayoritario en la Administración pública; se caracteriza por una acusada ver­
ticalidad (considerable número de niveles jerárquicos) y por una gran fragmentación
(elevado número de unidades horizontales). Es un sistema de organización poco op�­
rativo ya que la verticalidad supone 1m distanciamento entre los centros decisorios y los
centros de operaciones, lo que implica poca rapidez en la implementación de las deci­
siones y poca fluidez en la transmisión descendente y ascendente de la información. E n
este sentido, s e configura una organización burocratizada que tiene muy pocos reflejos
ante los cambios del entorno y las nuevas demandas que formulan los ciudadanos. Por
otro lado, la segmentación dificulta la elaboración de políticas integradas, facilita la
Ejemplo:
• Un Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento presenta muchos niveles
jerárquicos: teniente de alcalde, dirección de servicios, servicio, sección y nego­
ciado; es decir, tiene una estructura con una gran verticalidad. Ádemás, agrupa va�
rías unidades sectoriales: educación, cultura, juventud y deportes; es decir, posee
una estructura muy segmentada. Estas unidades sectoriales están muy interrela­
cionadas en cuanto al desarrollo de sus programas pero manifiestan grandes difi­
cultades de coordinación ya que cada unidad persigue sus propios objetivos sin es­
tablecer vínculos con los objetivos del resto de las unidades.
2. Modelo de agencíalización (modelo fragmentado plano): Es un modelo emer­
gente que se ha configurado en muchas Administraciones públicas como una alterna­
tiva al modelo clásico burocrático. Es un modelo que trata de superar la verticalidad
mediante la fragmentación de un gran compl�jo organizativo unitario en varias orga­
nizaciones formalmente independientes (agencias, organismos autónomos, empresas
públicas y, empresas privadas prestadoras de servicíos públicos) que se encargan de
desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestación de determinados
servicios. Es un modeio que consigue suavizar la verticalidad organizativa ya que cada
una de estas pequeñas organizaciones tienen poca estructura (hay muy poca distancia
entre el centro decisor y el centro ejecutor) y, de esta forma, son ágiles en su adapta­
ción al entorno y a las nuevas demandas de la ciudadanía. El principal déficit de este
modelo es que no logra solucionar el problema de la segmentación de las diferentes
áreas de gestión; de hecho, agrava considerablemente este problema ya que es más di­
ficil la coordinación entre organizaciones formalmente independientes.
Ejemplo:
Un Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento opta por agencializar su or­
ganización creando varios organismos autónomos: Instituto de Educación, Instituto
de Cultura, Instituto de Deportes e Instituto de la Juventud. Cada uno de estos insti­
tutos, que se configuran como organizaciones fom1almentc independientes y que tie­
nen autonomía de gestión, tienen muy poca estructura a nivel vertical y sus centros
de decisión están muy cerca de sus centros de ejecución. Si bien se logra aplanar la
estructura administrativa, no se consigue evitar la fragmentación, sino todo lo con­
trario, ya que es muy dificil coordinar organizaciones formalmente independientes.
3. ['v1odelo gerencial (moáelo integrado jerárquico): Es también un modelo
emergeníe, en especial en algunos ayuntamientos, y representa tma alternativa al mo­
delo fragmentado rígido. El objetivo es superar 1a segmentación de las diversas áreas
mediante su integración en unas gerencias, instancias jerárquicas de alto nivel y pro­
fesionalizadas. Es el modelo seguido, por ejemplo, por el Ayuntamiento de Barcelona
y que ba conseguido la integración en algunas áreas tradicionalmente muy fragmenta­
das (como es el caso de los servicios sociales). Si bien logra en parte la integración,
no soluciona los problemas asociados a la verticalidad de la estructura.
62
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURt\S ADMINISTRATlVAS
Ejemplo:
Un Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento crea una g erencia encar­
ada
de coordinar los servicios de educación, cultura, deportes y juventud. El ge­
g
rente es un profesional altamente cualificado al que se otorga la máxima autoridad
sobre los mencionados servicios. El gerente consigue coordinar estos servicios y
diseñar e implementar políticas integradas al combinar experiencia con autoridad.
Log ra superar la fragmentación pero no l a verticalidad, ya que es un modelo que
introduce una jerarquía más dentro del sistema.
4. Modelo mixto gerencial, de agencialización y clásico (modelo integrado y
poco jerárquico): Es un modelo alternativo, relativamente inédito en el plano teórico
pero presente en algunas organizaciones públicas, que intenta superar en parte (no to­
talmente) los dos problemas mencionados: la excesiva jerarquización y la falta de in­
tegración. Es un modelo que mezcla los tres modelos anteriores y que podría ser para
muchas Administraciones públicas un buena alternativa de futuro. Se trata, por una
parte, de reducir algunos niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión generando
agencias, organismos autónomos o empresas; por otra parte, de agrupar mediante la fi-
Modelos alternativos de estructura administrativa
Verticalidad
Diferenciación
Modelo clásico
de
agenciaii7.ación y gerencial
Modelo
de agencialización
Aplanamiento
FUENTE: Elaboración propia a partir de CIFA ( 1997).
Eiemplo:
• Un ayuntamiento puede optar por un modelo mixto de organización que agen­
cialice algunos ámbitos de gestión (por ejemplo, los equipamientos y algunos ser­
vicios urbanos), que integ re otros ámbitos mediante el recurso de un gerente (por
ejemplo, los ámbitos sociales, educativos y culturales) y, finalmente, manteng a el
modelo clásico de estructura reduciendo algunos niveles jerárquicos en otros ám­
bitos de gestión (por ejemplo, hacienda municipal y los servicios comunes).
5.
LA ESTRU CTURA ADMINISTRATIVA
SEGÚN EL ESQUEMA CONCEPTUAL DE MINTZBERG
l.
2.
3.
4.
5.
6.
Modelo clásico
Integración
gura de un gerente los sectores de gestión que mantienen mas interrelaciones ( que re­
quieren impulsar programas integrados) y, finalmente, mantiene el modelo clásico de
estructura para algunos servicios de carácter administrativo. Una calculada combina­
ción de los tres modelos anteriores podría conseguir diseñar una estructura adminis­
trativa híbrida que podría alcanzar un nivel satisfactorio de eficacia y de eficiencia.
Otra forma de representar las estructuras administrativas de las organizaciones pú­
blicas es mediante su diferenciación sobre la base de macrofunciones, tal y como hace
Mintzberg en su conocida obra La esrructuración de las organizaciones (1988). Hay
seis macrofunciones y, en consecuencia, hay seis grandes áreas de gestión en las orga­
nizaciones:
FIGURA 2.5
Modelo gerencial
63
Núcleo estratégico.
Núcleo operativo.
Línea media.
La tecnoestmctura.
Staffde apoyo.
Investigación y desarrollo (I+D).
1. El núcleo estratégico es el que dirige la organización como un todo, sus fun­
ciones son el conocimiento del entorno, la fijación de los objetivos de la institución,
la creación y desarrollo de su estructura y la representación de 1a organización ante su
entorno. En la Administración pública el núcleo estratégico se corresponde con la di­
mensión política (altos cargos). Su tensión característica es la centralización o ten­
dencia a concentrar en su seno la toma de todas las decisiones de la organización.
2. El núcleo operativo es el que implementa las tareas necesarias para la conse­
cución de los objetivos de la organización. Capta 1L'1as entradas, unos recursos (inputs),
y las transforma en productos o servicios (outputs). El núcleo operativo está com­
puesto por operarios (administrativos, ingenieros, médicos, profesores, etc.) que eje­
cutan las tareas siguiendo las directrices, más o menos detalladas, del núcleo estraté­
gico y transmitidas por la línea media. La tensión org anizativa de este componente es
la profesionalización, es decir, la tendencia a basar la toma de decisiones en criterios
técnicos y profesionales. En la Administración los ámbitos más operativos se suelen
concentrar en las secciones y en los negociados de los ámbitos de gestión sectoriales.
TEORÍA DE LA ORGAN!ZAClÓN Y ADMINISTRAGÓN PÚBLICA
64
3. La línea media es la que permite la comunicación entre las diferentes unida­
des especializadas y operativas con el núcleo estratégico confeccionando una «pirámi­
de articulada». Los órganos que se encuentran en esta posición intennedia tienen como
principales fünciones verticales la de transmitir órdenes y la de transformar planes de
orden superior en programas operativos, y como función horizontal la de coordinar las
diferentes unidades operativas que dirigen. La tensión de este componente es la de
fragmentar el poder de decisión en parcelas delimitadas por las unidades de nivel me­
dio con capacidad de mando. En la mayoría de las Administraciones públicas el órga­
no de comunicación fundamental es el servicio, pudiéndose ampliar en el plano supe­
rior con la subdirección general, y en un piano inforior con la sección.
El núcleo estratégico, la línea media y el núcleo operativo configuran el desarro­
llo vertical o jerárquico de la Administración, que va de las tareas más políticas y di­
rectivas a las tareas más ejecutivas y operativas (ver figura 2.6).
4. La tecnoestructum es el área que se encarga del diseño y de la normalización
de la estructura administrativa, humana, material y procedimental de la Administra­
ción. Una visión amplia de la tecnoestructura se correspondería con aquella parte de la
organización que presta ciertos servicios ínternos (servicios comunes) que afectan y
transforman los mecanismos de trabajo de los receptores de sus servicios (el núcleo es­
tratégico, la línea intermedia y, fundamentalmente, el núcleo de operaciones). De esta
forma destacan materias tales como la gestión y administración de personal, la elabo­
ración del presupuesto, el control formal del gasto, la normalización de procedimien­
tos, la homogeneización de los servicios informáticos. etc. Su tensión característica es
la normalización o tendencia a reducir la incertidumbr:e de los procesos mediante la in­
troducción de procedimientos muy detallados. En la Administración pública la tecno­
estructura se corresponde
con la mayor parte de los servicios comunes.
ª
5. El staff de apoyo es el ámbito de la organización que agrupa un conjunto de
actividades operativas que no forman parte de las actuaciones básicas de la organiza­
ción pero que son imprescindibles de cara a su buen funcionamiento. Se trata de ser-
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADM[NlSTRATIVAS
vicios de apoyo como reprografía, correos, archivo, etc.: o servicios orientados a sa­
tisfacer demandas de la estructura humana y física de la organización: mantenimien­
to, restauración, limpieza. Por ejemplo, en una universidad las actividades de límpie­
za, restaurante, mantenimiento, etc. son imprescindibles pero no forman parte de sus
actividades centrales como son la docencia y la investigación. Su tensión característi­
ca es la colaboración y la persuasión con lo que consiguen una influencia en la mar­
cha de la organización. En las organizaciones públicas estos servicios suelen estar ex­
ternalizados, es decir, gestionados por organizaciones privadas mediante sistemas de
concesión u otros tipos de contratos.
6. La investigación y e! desarrollo (I+D) agrupa las actividades de estudio de
mercados, la planificación de productos y el diseño y desanollo de nuevos productos.
Su tensión más característica es la innovación en la prestación de servicios y en los
procesos de trabajo. Se trata de una área bastante inédita en la mayoría de las admi­
nistraciones públicas pero muy necesaria ya que afecta a la capacidad anticipatoria de
la administración a la hora de diseñar e implantar programas. Actualmente esta activi­
dad la asumen por su cuenta las propias unidades operativas y algunos gabinetes de caFIGURA 2.7
Las partes de una organización según lvfintzberg
FIGURA 2.6
El áesarrol/o vertical de la estroctura aáministrativa
A Alta dirección
,
/�--\
)
/
/
�remó, iotcn,ona
irección ejecutiva
1
FUENTE: Zcrílli, A. ( 1989).
\ Ejecutores
Tareas directivas
I
Tareas ejecutivas
65
1 Dirección general
FUENTE: Mintzberg, H. (1988).
Núcieo de operaciones
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMfNISTRACIÓN PÚBUCA
66
LA BUROCRACIA MAQUINAL
rácter político y técnico pero su capacidad de análisis, planificación y diseño antici­
patorio es muy limitada.
Una vez definidos estos seis ámbitos organizativos con sus correspondientes ten­
siones organizativas, Mintzberg distingue cinco modelos de organizaciones que deno­
mina configuraciones estructurales:
1.
2.
3.
4.
5.
La estructura simple.
La burocracia maquinal.
La burocracia profesional.
La forma divisional.
La adhocracia.
Cada modelo organizativo responde a un entorno definido por un espacio y un
tiempo (factores de contingencia), tiene. una parte de la organización que predomina
sobre el resto y posee un mecanismo principal de coordinación.
a) Definición:
Ésta es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilida­
des, cualificaciones, vías de comunicación y reglas de trabajo normalizadas, así como
una jerarquía autoritaria claramente definida. Es una estructura que se caracteriza por
las tareas de operaciones altamente especializadas y rutinarias, procedimientos suma­
mente formalizados en el núcleo de operaciones, una proliferación de reglas, normas
y comunicación formal a través de toda la organización, unidades de gran tamaño en
el nivel de operaciones, tareas agrupadas según su función, un poder de decisión rela­
tivamente centralizado y una elaborada estructura administrativa con un clara distin­
ción entre línea y staff.
b)
1.
La estructura simple se caracteriza ante todo por la falta de elaboración. General­
mente, dispone de una tecnoestructura mínima o incluso nula, de un reducido staff ele
apoyo, una división poco estricta del trabajo, una diferenciación mínima entre unida­
des, y una pequeña jerarquía directiva. Presenta poco comportamiento formalizado,
haciendo mínimo uso de la planificación, de la preparación y de los dispositivos de en­
lace. En cierto sentido, la estructura simple equivale a la ausencia de estructura: evita
el uso de todo dispositivo estructural formal y minimiza su dependencia sobre espe­
cialistas de stajf; los cuales suelen contratarse únicamente cuando surge la necesidad,
sin quedar incorporados permanentemente a la organización.
b)
Características:
Principal mecanismo de coordinación: supervísión directa.
Partefitndamental de la organización: núcleo estratégico.
Principales parámetros de diseño: centralización.
Factores de contingencia: joven, pequeña, sistema técnico poco sofistícado,
entorno sencillo y dinámico, posibilidad de extrema hostilidad y fuertes ansias de po­
der del director general, escasa influencia de la moda.
e)
Presencia en la Administración pública:
Un ejemplo sería la organización de un ayuntamiento de reducidas dimensiones
que está bajo el mando de un alcalde que domina todos !os resortes de la organización
municipal.
Características:
Principal mecanismo de coordinación: normalización de los procesos de tra-
LA ESTRUCTURA SIMPLE
a) Definición:
67
bajo.
Parte fundamental de la organización: tecnoestructura.
Principales parámetros de diseíio: formalización del comportamiento, espe­
cialización vertical y horizontal del puesto, agrupaciones generalmente funciona­
les, centralización vertical y descentralización horizontal limitada, planíficación de ac­
c10nes.
Factores de contingencia: vieja, grande, reguladora, sistema técnico no auto­
matizado, entorno simple y estable, control externo, escasa influencia de la moda.
c) Presencia en La Administración pública:
Buena parte de los ámbitos de gestión de las organizaciones públicas, las que tie­
nen unas prácticas más burocráticas, responden al modelo de burocracia maquinal.
3.
LA BUROCRACIA PROFESIONAL
a) Definición:
La burocracia profesional cuenta para su coordinación con la normalización de las
habilidades y con el correspondiente parámetro de diseño: la formación. La organiza­
ción contrata a especialistas debidamente preparados para su núcleo de operaciones,
confiriéndoles a continuación un control considerable sobre su propio trabajo, que está
muy especializado. El control sobre su propio trabajo implica que el profesional tra­
b�ja con relativa independencia de sus colegas, pero en estrecho contacto con los re­
ceptores de sus servicios (por ejemplo, un médico o un profesor).
68
b) Características:·
Principal mecanismo de coordinación: nonnalización de las habilidades.
--- Parte fundamental de la organización: núcleo de operaciones.
Principales parámetros de diseño: preparación, especialización horizontal del
puesto, descentralización vertical y horizontal.
Factores de contingencia: entorno complejo y estable, sistema técnico no re­
gulador y carente de sofisticación, influencia de la moda.
c) Presencia en la Administración pública:
Los centros sanitarios, educativos y las unidades de asistencia social responden al
modelo de burocracia profesional. Estos tipos de servicios públicos son muy extensi­
vos en personal y en recursos económicos, lo que significa que este modelo de orga­
nización está mucho más presente en las Administraciones públicas de lo que suele te­
nerse en cuenta.
4.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
TEORÍA DE 1A ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA FORMA DlVIS10NAL
a) Definición:
Al igual que la burocracia profesional, la forma divisional es, más que una organi­
zación integrada, una serie de entidades semiautónomas acopladas mediante una es­
tructura administrativa central. Pero las entidades «apenas acopladas» de la burocracia
profesional son individuos, profesionales del núcleo de operaciones, y en la forma di­
visional, en cambio, son unidades de las líneas medias, denominadas por lo general di­
visiones. La administración que las reúne, por su parte, se denomina sede central.
La forma divisional difiere de las otras cuatro configuraciones estructurales en un
aspecto importante: no se trata de una estructura completa des(le el núcleo estratégico
hasta el núcleo de operaciones, sino de una estructura superpuesta en otras; es decir,
cada división dispone de una estructura propia.
Respecto a los parámetros de diseño, cabe subrayar que la forma divisional recu­
rre a la agrupación sobre la base del mercado para las unidades de la parte superior de
la línea media. Se crean divisiones según los mercados a los que se atiende, a las que
se concede, acto seguido, control sobre las funciones operativas precisas para servir a
los mismos. L a dispersión (y duplicación) de las funciones operativas minimiza la in­
terdependencia entre divisiones, de modo que cada una de ellas puede funcionar como
entidad semiautónoma, sin necesidad de coordinarse con las demás.
b)
Características:
Principal mecanismo de coordinación: normalización de los 011tputs.
Parte júndamental de la organización: línea media.
69
·-- Principales parámetros de diseño: agrupación sobre la base del mercado, sis­
tema de control del rendimiento, descentralización vertical limitada.
Factores de contingencia: mercados diversificados (productos o servicios par­
ticularmente), grandes, viejas, directivos medios ansiosos de poder, influencia de fa
moda.
e) Presencia en la Administración pública:
Corresponde al modelo de organización de agencialización, antes descrito; agen­
cias, organismos autónomos y empresas públicas son los mecanismos divisionales uti­
lizados muy a menudo por las Administraciones públicas.
5.
LA ADHOCRACIA
a) Definición:
Ninguna configuración estructural comentada hasta el momento es capaz de reali­
zar una innovación sofisticada. La estructura simple puede sin duda innovar, pero sólo
de una forma relativamente sencilla. Tanto la burocracia maquinal como la profesional
son estructuras de rendimiento, no de solución de problemas, diseñadas para perfec­
cionar programas normativos y no para inventar otros nuevos. Aunque la forma divi­
sional soluciona el problema de la inflex.íbílidad estratégica de la burocracia maquinal,
tampoco ella es realmente innovadora; el interés por el control mediante la normaliza­
ción de los outputs no estimula la innovación. La innovación sofisticada. precisa 1a
qui�ta configuración estructural, sumamente distinta, capaz de combinar expertos pro­
vementes de distintos campos para formar equipos de proyectos ad hoc que funcionen
sin impedimentos.
La adhocracia se caracteriza por ser una estructura sumamente orgánica con una
escasa formalización del comportamiento; una elevada especialización horizontal del
puesto basada en Ut"la preparación formal; una tendencia a agrupar a los especialistas
en unidades funcionales en lo correspondiente a asuntos internos, pero desplegándo­
los en pequeños equipos de proyectos formados sobre la base del mercado para la rea­
lización de su trabajo; un uso de dispositivos de enlace para fomentar la adaptación
mutua. Innovar significa romper las pautas establecidas. Así pues, la organización in­
novadora no puede contar con ninguna forma de nmmalización para su coordinación.
b)
Características:
Principal mecanismo de coordinación: adaptación mutua.
-- Parte fundamental de la organización: staff de apoyo.
Principales parámetros de diseño: dispositivos de enlace, estructura orgánica,
descentralización selectiva, especialización horizontal del puesto, preparación, agru­
pación basada a la vez en la función del mercado.