CAPÍTULO XXII LA GESTIÓN URBANÍSTICA I: APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO Y ÁMBITOS DE REPARTO 1. INTRODUCCIÓN Se entiende por Gestión Urbanística el conjunto de actuaciones que deben realizarse para ejecutar, y por tanto materializar, las determinaciones previstas en el Planeamiento (es frecuente utilizar por ello la expresión de Gestión para la Ejecución en lugar de Gestión Urbanística), y constituye, por tanto el cuarto objetivo del Sistema de planeamiento y gestión contemplado en el Capítulo XVI. Dos son las líneas de actuación que deben desarrollarse para dicha ejecución: La obra urbanizadora y la justa distribución (equidistribución), entre todos los propietarios de suelo afectados, de los beneficios y cargas económicas que se derivan del Planeamiento. Como ya se dijo en el apartado 3 D) del citado capítulo, la equidistribución de beneficios y cargas debe efectuarse tanto a nivel del planeamiento general como a nivel del planeamiento de desarrollo, en proporción adecuada al porcentaje que, sobre el conjunto de terrenos ordenados, tiene cada propietario de suelo en el ámbito de reparto (área de reparto en el planeamiento general y unidad de ejecución – unidad de actuación en la legislación de alguna Autonomía - en el planeamiento de desarrollo). Normalmente en cada ámbito de reparto la ordenación a equidistribuir contempla varios usos y funciones diferentes, por lo que sus aprovechamientos presentan distintos valores económicos. Para que la equidistribución sea justa y equitativa es preciso, con carácter previo, proceder a una homogeneización de esos valores, mediante la introducción de coeficientes de ponderación, al alza o a la baja, respecto del coeficiente valor 1 que se asigna al uso del que vayan a construirse más metros cuadrados. El aprovechamiento ponderado que se obtiene, de carácter medio, por unidad de superficie, denominado “aprovechamiento medio”, o “tipo”, o “unitario de reparto”, o “edificabilidad media ponderada” (idéntico concepto pero distintas denominaciones en las legislaciones estatal y autonómicas) es el aprovechamiento al que tienen derecho por igual todos los propietarios y es por tanto el índice a partir del cual debe conseguirse la equidistribución de beneficios y cargas. Cada ámbito de reparto se constituye, a estos efectos, en una sola área de distribución equitativa de beneficios y cargas y tiene que tener calculado su “aprovechamiento ponderado de carácter medio por unidad de superficie” a efectos del desarrollo de la correspondiente gestión de equidistribución. La obra urbanizadora requiere, en primer lugar, la redacción de un Proyecto de Ejecución de Urbanización (también se le denomina de obras de urbanización) redactado por técnico competente (normalmente un arquitecto o un ingeniero de caminos), con el nivel de contenido exigido por la legislación urbanística, de forma que pueda permitir la correspondiente dirección de obra por otro técnico distinto del que proyecta. No es objeto de este texto definir dicho contenido, pero si debemos comentar que en España son muchos los técnicos competentes con conocimientos y experiencia en este campo, por lo que la redacción de este tipo de proyectos 1 no ofrece dificultad desde el punto de vista de esta línea de actuación para la ejecución de las previsiones del planeamiento. Aprobado el Proyecto de Ejecución de Urbanización debe pasarse a la realización de las obras, lo que requiere que las mismas sean encargadas a una empresa constructora solvente en este campo. Tampoco esto ofrece dificultades por cuanto, también en España, existen numerosas empresas con amplia experiencia en este tipo de obras. La experiencia demuestra que las grandes dificultades en la Gestión Urbanística se presentan en la línea de actuación de la equidistribución. Por ello dedicaremos este y el siguiente capítulo a exponer los procedimientos establecidos en la legislación y los problemas que se suelen presentar en su elaboración y tramitación. En el presente capítulo, y tras definir los conceptos básicos que deben dominarse para adentrarse en la equidistribución (definición objeto del apartado siguiente), contemplaremos como se produce ésta a nivel del planeamiento general, dedicando el capítulo XXII al estudio de los sistemas previstos en la legislación para la correspondiente al planeamiento de desarrollo. 2. CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE EDIFICABILIDAD Y APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO a) Edificabilidad Es un parámetro cuantitativo que define la cantidad real de edificación en m2 de construcción (si no se dispone lo contrario siempre sobre rasante) que el planeamiento establece sobre una determinada parcela, ámbito, sector, área ….. También se utiliza para este concepto la denominación de Superficie Edificable. Se suele expresar mediante un coeficiente de edificabilidad en m2c/m2s. La edificabilidad, al ser un parámetro real, también se denomina en ocasiones Aprovechamiento Real. Conviene recordar que la edificabilidad puede ser bruta o neta; se utiliza el concepto de edificabilidad neta cuando se refiere a una parcela y bruta en los demás casos: ámbito, sector, área ….. b) Aprovechamiento urbanístico Es la edificabilidad valorada económicamente en función del uso, y en su caso tipología edificatoria, que se va a poder desarrollar en una determinada parcela, ámbito, sector, área ….. es por tanto un parámetro para la gestión urbanística, para a partir del mismo equidistribuir los beneficios y cargas del planeamiento entre todos los propietarios afectados, ya que estos tienen derecho al mismo aprovechamiento urbanístico (no tienen por tanto derecho a la misma edificabilidad). c) Aprovechamiento Tipo (AT), Aprovechamiento Medio (AM), Aprovechamiento Unitario de Reparto (AUR), Edificabilidad Media Ponderada (EMP). Se trata del mismo concepto, que aparece con distintas denominaciones en las leyes del suelo vigentes, tanto autonómicas como estatal. Define el valor representativo de la media de los aprovechamientos urbanísticos en un ámbito, 2 Sector, suelo urbanizable sectorizado u ordenado ….. en definitiva en un Área de Reparto, tal como se define en los puntos siguientes. Se expresa en m2c del uso característico o predominante por m2s del Área de Reparto, previa homogeneización de los m2c de los distintos usos previstos en aquella. d) Uso característico o predominante Es el uso del que, al final del proceso de ejecución y construcción, existirán más metros cuadrados construidos en el ámbito, sector, suelo urbanizable sectorizado u ordenado ….. en definitiva en el Área de Reparto. También se puede definir como el uso al que el planeamiento asigna la mayor edificabilidad en un ámbito, sector, suelo urbanizable sectorizado u ordenado ….. en definitiva en el Área de Reparto. e) Área de Reparto Espacio o ámbito en el que se equidistribuyen los beneficios y cargas del planeamiento general a partir del AT, AM, AUR o EMP establecido para aquel en este. Se trata por tanto del ámbito en que se produce la equidistribución, a nivel que podríamos denominar “macro”, de los beneficios y cargas del planeamiento general. f) Unidad de Ejecución También denominada en la legislación de algunas Comunidades Autónomas Unidad de Actuación, es el espacio o ámbito en el que se equidistribuyen, a nivel que podríamos denominar “micro”, los beneficios y cargas del planeamiento de desarrollo. Cuando este último se define sobre un ámbito que se deriva de un Área de Reparto, en la Unidad de Ejecución los beneficios y cargas que se equidistribuyen son los resultantes de la traslación de los establecidos en aquella, a partir del AT, AM, AUR o EMP, a los correspondientes a la definición pormenorizada de dicho planeamiento de desarrollo. 3. CÁLCULO DEL AT, AM, AUR O EMP En cualquier ámbito donde sea necesario producir una equidistribución a nivel de planeamiento general, hemos de tener claros los siguientes conceptos diferentes sobre aprovechamientos: Aprovechamiento real de una zona (edificabilidad real), Aprovechamiento homogeneizado o ponderado, Aprovechamiento urbanístico total del Área de Reparto, Aprovechamiento Tipo (AT), o Medio (AM), o Unitario de Reparto (AUR) o Edificabilidad Media Ponderada (EMP), y Aprovechamiento susceptible de apropiación por el propietario de una parcela ubicada en dicha zona (AA). Expondremos a continuación la definición de cada uno de estos conceptos. a) Aprovechamiento real ar Es la edificabilidad que realmente se va a construir en el ámbito, propuesta por el planificador para dar respuesta a las demandas de la política urbanística municipal que se materializan en el planeamiento general. Se trata siempre de una edificabilidad lucrativa que se puede comprar o vender en el mercado inmobiliario. Normalmente esta edificabilidad se define mediante un coeficiente de edificabilidad “e” expresado en metros cuadrados de construcción (m2c) por metro cuadrado de suelo (m2s). En 3 suelos urbanos la edificabilidad se fija en muchas zonas regulando parámetros de forma y volumen de la edificación (ocupación máxima de suelo y altura máxima) que siempre son traducibles, en cualquier parcela, a un coeficiente de edificabilidad “e”. Supongamos una zona cualquiera “i” de las “n” zonas que constituyen el Área de Reparto objeto de equidistribución. Tendrá asignada por el planeamiento un coeficiente de edificabilidad ei en m2c/m2s. La edificabilidad real de esta zona será por tanto: ari = ei x si en m2c/m2s siendo si la superficie de la zona en m2s Como ei se expresa en m2c/m2s, la edificabilidad real de esa zona “i” se manifiesta en esta fórmula en metros cuadrados de construcción m2c. b) Aprovechamiento homogeneizado o ponderado ah En el conjunto de las “n” zonas del Área de Reparto se van a implantar en los m2c real, de acuerdo con las determinaciones de planeamiento, diversos usos que la sociedad valora económicamente de forma diferente. Por eso la legislación ha introducido este concepto de aprovechamiento ponderado u homogeneizado respecto de un uso concreto de los previstos en dicho Área de Reparto, que se utiliza como “uso patrón” de referencia. Este uso patrón es precisamente el que hemos definido en el apartado anterior como el “característico o predominante” en aquel. Se define el concepto de aprovechamiento ponderado de una zona “i” como el aprovechamiento real ar de la misma homogeneizado respecto del uso patrón. El procedimiento que la legislación ha definido para realizar esta homogeneización (ponderación) es la asignación de unos coeficientes a los diferentes usos previstos por el planeamiento en el Área de Reparto – llamados precisamente de homogeneización o ponderación “α” – mediante los cuales se expresa la valoración económica relativa que la sociedad reconoce a cada uno de dichos usos en relación con el característico o predominante. Para ello, precisamente a este se le debe asignar el coeficiente unidad, y a los demás usos coeficientes superiores o inferiores a la unidad en función de esa valoración relativa (por ejemplo una valoración relativa un veinte por ciento superior requiere un coeficiente de homogeneización de 1,20, en tanto que una valoración a la baja de un cuarenta por ciento se traduce en un coeficiente de homogeneización de 0,60). Así pues, si en la zona “i” al uso definido para la misma le asignamos el coeficiente de ponderación αi tendremos que el aprovechamiento homogeneizado en la misma será: ahí = ari x αi = ei x si x αi (m2c/m2s x m2s x un coeficiente adimensional) Lo que supone que el aprovechamiento homogeneizado se expresa siempre en su equivalencia de metros cuadrados de construcción del uso característico. A estos m2c homogeneizados respecto del uso característico se les ha denominado frecuentemente como unidades de aprovechamiento “u.a.” (denominación que se ha generalizado), y estas se diferencian conceptualmente de los m2c de construcción real en lo siguiente: - Los m2c de construcción real en el Área de Reparto tienen valores económicos diferentes en función de los usos a que se destinen (así como, en su caso, en función de la tipología edificatoria en que se implanten tal como señala la legislación); no son por tanto homogéneos. 4 - Las unidades de aprovechamiento “u.a.” por definición si son homogéneas y equivalentes sea cual sea la zona “i” que estemos considerando. La dificultad de este proceso de homogeneización estriba en definir con la máxima objetividad los coeficientes “α” y parece evidente que si tienen que reflejar la valoración relativa entre sí que, de los usos, hace la sociedad, hemos de acudir inevitablemente a las pautas que marca el mercado inmobiliario del lugar. c) Aprovechamiento urbanístico total del Área de Reparto AU Será la suma de los aprovechamientos homogeneizados delas “n” zonas del Área de Reparto: in i n i 1 i 1 AU ahi ei si i y se obtiene en u.a. d) AT, o AM, o AUR (en la Comunidad de Madrid), o EMP Es el cociente entre el aprovechamiento urbanístico total del Área de Reparto AU y su superficie: i n AUa AUR S e i 1 i si i S y se obtiene en u.a./m2s. e) Aprovechamiento susceptible de apropiación por el propietario de una parcela “p” en una zona “i” (AAp) Será el noventa por ciento (o porcentaje que establezca la legislación en cada momento) del resultado de aplicar el AT, o AM, o AUR (en la Comunidad de Madrid) o la EMP del Área de Reparto en que se encuentra la parcela a la superficie de esta; por tanto: AAp = 0,90 x AUR x si y se obtiene en u.a. Como el aprovechamiento homogeneizado en la zona “i” (ahí), en que se encuentra la parcela “p”, es igual al aprovechamiento real ari multiplicado por el coeficiente de homogeneización de la zona αi (ver la segunda fórmula expuesta en este apartado), conocido ahí es fácil obtener ari dividiendo aquel por el coeficiente αi, con lo cual el aprovechamiento susceptible de apropiación por el propietario de la parcela “p” (AAp), incluida en la zona “i”, también se puede expresar de la siguiente forma: AAp = 0,90 x AUR x sp/𝛼𝑖 y se obtiene en este caso en m2c del uso de la zona “i” 4. GESTIÓN POR ÁREAS DE REPARTO EN SECTORES DE SUELO URBANIZABLE En el territorio de la Comunidad de Madrid esta gestión debe desarrollarse conforme a lo especificado en el artículo 85 de la Ley del Suelo 9/01 que textualmente dice lo siguiente: 5 “1.- Todo sector de suelo urbanizable sectorizado por el Plan General materializará la equidistribución respecto del área de reparto con base a las siguientes reglas: a) Si el aprovechamiento unitario es mayor que el aprovechamiento unitario del conjunto del suelo urbanizable sectorizado, habrá de incorporarse a la actuación la superficie de terrenos de redes públicas necesaria para verificar la igualdad entre ambos valores. La incorporación de tales terrenos a la actuación podrá concretarse mediante las formas siguientes: i. Preferentemente mediante la cesión al Municipio y/o la Comunidad de Madrid de terrenos que esté destinados en el planeamiento vigente a redes públicas generales y/o supramunicipales y que tengan la clasificación de suelo urbanizable. ii. De resultar inviable o excesivamente complejo para el promotor la obtención de la superficie necesaria de terrenos urbanizables destinados a redes públicas, aquel podrá sustituir la parte no satisfecha de la cesión mediante la entrega a la Administración correspondiente de su equivalente económico. b) Si el aprovechamiento unitario es igual al aprovechamiento unitario del reparto del conjunto del suelo urbanizable sectorizado, se considerará que el sector cumple la exigencia de equidistribución respecto al área de reparto, pudiendo proceder al desarrollo interno de la pertinente unidad o unidades de ejecución. c) Si el aprovechamiento unitario es inferior al aprovechamiento unitario de reparto del conjunto del suelo urbanizable sectorizado, los promotores del sector podrán requerir del Municipio la contribución a los costes de urbanización en la cuantía económica equivalente al valor del defecto de aprovechamiento”. Teniendo en cuenta las reglas que acaban de transcribirse, el aprovechamiento unitario del sector será el cociente de dividir la suma de las superficies edificables homogeneizadas de las zonas urbanísticas de ordenación pormenorizada incluidas en el sector, entre la superficie de suelo del sector y las redes públicas a él adscritas. El aprovechamiento unitario del sector no podrá superar al aprovechamiento unitario de reparto (AUR) del área de Reparto. El aprovechamiento urbanístico total en el sector resulta de multiplicar el aprovechamiento unitario de reparto del mismo por la superficie del sector y de las redes públicas adscritas. (La Ley del Suelo 9/01, ha sufrido algunas modificaciones a posteriori, como por ejemplo la supresión de las redes supramunicipales o la capacidad de decisión otorgada al Ayuntamiento en el artículo 38.2 sobre el reparto del número de viviendas en distintos tipos de protegida) 6 CASO PRÁCTICO EN UN ÁREA DE REPARTO (AR) DE SUELO URBANIZABLE CON LA LSCM 9/01 Plan General de Ordenación urbana del municipio de AMEDIA Aprovechamiento Unitario de Reparto (AUR) en el AR del Suelo Urbanizable Sectorizado Plano de Clasificación de Suelo Características de los Sectores y Redes Públicas Generales del Suelo Urbanizable Sectorizado Sector S1: Uso global industrial Sector S2: Uso global residencial 60.000 m2c en naves industriales 120.000 m2c en vivienda colectiva - 42.000 m2c en 420 viviendas libres - 65.000 m2c en 650 viviendas de protección oficial VPO - 13.000 m2c en 130 viviendas de protección oficial VPT o régimen similar Sector S3: Uso global residencial Red Pública General Dotacional: 20.000 m2c en 100 viviendas unifamiliares 30.000 m2s Red Pública General Espacios Libres: 150.000 m2s Superficie del suelo urbanizable incluidas las Redes Públicas Generales adscritas: 600.000 m2s Nota: El ejemplo se ha desarrollado con la simplificación de considerar que todas las viviendas colectivas son de 100 m2c. 7 Repercusión económica del suelo €/m2c 360 4 VPO 90 1 VPT 126 1,4 Vivienda libre unifamiliar 450 5 Vivienda libre bloques Industrial 54 Ss (m2s) A (m2c) 0,6 α A. α (m2 c VPO) 1 120.000 60.000 m2c Ind. 0,6 36.000 2 200.000 42.000 m2c Ind. 4 168.000 65.000 m2c en VPO 1 3 100.000 R 180.000 65.000 251.200 u.a 13.000 m2c en VPT 1,4 18.200 20.000 m2cV unif. 5 100.000 387.200 (m2c VPO) 600.000 AUR = 387.200 u.a./ 600.000 m2s = 0,645333 (m2e VPO/m2s) u.a. u.a m2s Excesos (Artículo 85 LSCM 9/01) AUR Sector 1 = u.a u.a 36.000u.a 0,30 2 0,645333 2 2 m s m s 120.000m s AUR Sector 2 = 251.000u.a u.a u.a 1,255 = 2 0,645333 2 2 200.000m s m s m s AUR Sector 3 = u.a u.a 100.000u.a 1,00 2 0,645333 2 2 m s m s 100.000m s 8 Cálculo de excesos (Artículo 85 de la Ley del Suelo de la CM 9/01) Sector Ss (m2s) x AUR (u.a./m2s) AH sector u.a Exceso u.a Defecto u.a 1 120.000 x 0.645333 = 77.439,99 u.a 36.000 ------- 41.439,99 2 200.000 x 0.645333 = 129.066,60 u.a 251.200 122.133,40 ------------ 3 100.000 x 0,645333 = 64.533,30 u.a 100.000 35.466,70 ------------ Total 157.600,10 Aprovechamiento correspondiente al suelo de Redes Públicas generales: 180.000 m2s x 0,645333 u.a = 116.159,94 u.a. m2s A distribuir entre los sectores 2 y 3 que son los que tienen excesos. Exceso sobrante una vez compensado el suelo de las redes públicas 157.600,10 u.a – 116.159,94 u.a. = 41.440,16 u.a. Cuantía de suelo de sistemas generales en suelo urbanizable no adscritos a sectores que será necesario incorporar al área de reparto: X 0,645333 X= u.a 41.440,16u.a m2s 41.440,16u.a 64.215,16m 2 s u.a 0,645333 2 m s A distribuir entre los sectores 2 y 3 en función de cómo se haya efectuado la compensación en los mismos del suelo correspondiente a redes públicas general y supramunicipal. 9 10
