Evasión Fiscal en México: Empresas Fantasma e Indicadores

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS ECONÓMICO ADMINISTRATIVAS
DOCTORADO EN ESTUDIOS FISCALES CON ORIENTACIÓN EN HACIENDA PÚBLICA.
Título:
Empresas fantasmas como vehículo de evasión fiscal y los indicadores de
evasión fiscal en México.
Trabajo recepcional para obtener el Grado de
Doctor en Estudios Fiscales con orientación en Hacienda Pública.
Presenta:
Ivonne Alejandra Orozco González
Director:
Dr. Clemente Hernandez Rodríguez
Zapopan, Jalisco, Junio de 2021
1
Dedicatoria:
A mi padre por su apoyo incondicional.
2
Agradecimientos:
A la Universidad de Guadalajara, mi alma mater, SMART,
a mi director de tesis el Dr. Clemente Hernandez Rodriguez
y al Lic. Carlos Coello por su apoyo en la elaboración de este documento.
3
Abreviaturas.
AGAFF: Administración General de Auditoría Fiscal Federal.
AGR: Administración General de Recaudación.
AGSC: Administración General de Servicios al Contribuyente.
AGGC: Administración General de Grandes Contribuyentes.
CESD: Certificado especial de sello digital.
CFD: comprobante fiscal digital.
CFDI: comprobante fiscal digital a través de internet.
CFF: Código Fiscal de la Federación.
CIF: Cédula de Identificación Fiscal.
CURP: Clave Única de Registro de Población.
CSD: certificado de sello digital.
DOF: Diario Oficial de la Federación.
Fiel: Firma Electrónica Avanzada.
IDE: impuesto a los depósitos en efectivo.
IEPS: impuesto especial sobre producción y servicios.
IETU: impuesto empresarial a tasa única.
INPC: Índice Nacional de Precios al Consumidor.
ISR: impuesto sobre la renta.
IVA: impuesto al valor agregado.
OEA: Organización de Estados Americanos.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
PIB: producto interno bruto.
4
PGR: Procuraduría General de la República.
RMF: Resolución Miscelánea Fiscal.
RFC: Registro Federal de Contribuyentes.
SAT: Servicio de Administración Tributaria.
SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Sicofi: Sistema Integral de Comprobantes Fiscales.
Solcedi: Solicitud de certificado de sello digital.
5
Índice de tablas y gráficos.
Figura 1. “México composición de contribuyentes, Histórico anual”
Figura 2. Padrón de contribuyentes por entidad Federativa (SAT,
2019)
Figura 3. Estimación de la tasa de evasión fiscal en México por
ejercicio
Figura 4. Tasa de evasión fiscal del IVA, IEPS, ISR por ejercicio fiscal
en millones de pesos.
Figura 6. Variables y factores que inciden en la evasión fiscal
Figura 7. Formula de factor de ponderación
Figura 8. Tabla factores de ponderación respecto “lavado de dinero”
Figura 9. Tabla de ponderación respecto de la evasión fiscal
Tabla 10. Factor de ponderación de la cultura fiscal.
Figura 11. Recaudación de impuestos federales del período 20162020.
Figura 12. Porcentaje de recaudación por tipo de impuesto federal
Junio 2020
Gráfico 13. Nivel de desequilibrio fiscal vertical en México año 2017
11
12
Gráfico 14. Desequilibrio fiscal vertical
Gráfico 15. Mapa coprológico de Mexico del PIB por entidad federativa
(2014-2015)
Gráfico 16. Comparativo del PIB por entidad federativa (2014-2015)
Gráfico 17. Gráfico comparativo de los índices de equilibrio financiero
2017-2018.
Figura 18. “Tipología de evasores fiscales en Argentina, 2014”
35
35
Figura no 19. Tipificación del delito de evasión fiscal en el Código
Fiscal de la Federación.
Figura No.20 Tabla comparativa de empresas detectadas con
operaciones simuladas y número de reportes de operaciones
relevantes en efectivo por Estado.
Figura No. 21 Gráfico de operaciones inexistentes de los ejercicios
2017, 2018 y 2019.
Figura No. 22 Grafico de operaciones inexistentes por tipo societario
que concentra el número de sociedades de los ejercicios 2017, 2018 y
2019.
Figura No. 23 Calificación obtenida respecto al índice de evasión
fiscal.
Tabla No. 24 Indicador internacional respecto del secreto bancario en
55
6
12
13
19
20
20
22
22
31
34
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36
39
43
65
66
67
67
75
México medido con porcentajes respecto al cumplimiento en
estándares internacionales
Tabla No. 25 Indicadores de desempeño del sistema financiero
mexicano en el periodo 2014-2018.
Tabla 26. Relación entre operaciones relevantes y operaciones
inexistentes
Tabla No. 27 Lavado de dinero en el 2018, “Ranking lavado de dinero
en Latinoamérica”.
Tabla No. 28 Grafico pastel que contiene el porcentaje por entidad
federativa sobre el total de operaciones inusuales reportadas en el
2015.
No. 29 Gráfico que muestran los montos asociados a reportes
inusuales por entidad federativa:
Gráfico No 30. Reportes de transferencias internacionales
considerados relevantes y preocupantes por tipo de persona.
Gráfico 31. Municipios del estado de Jalisco donde se presentan
sanciones y embargos a cuentas por parte de la OFAC.
Gráfico 32. Número de personas morales y físicas detectadas
cometiendo el ilícito de lavado de dinero en el período 2013-2017
Gráfico 33. Personas morales detectadas por la OFAC cometiendo el
delito de lavado de dinero, por tipo de sociedad.
Gráfico 34. Índice de lavado de dinero
Gráfico 35. Porcentaje de la población sobre la frecuencia de la
corrupción (INEGI,2015)
Gráfico 36. Recaudación derivada de la vigilancia de obligaciones
(Millones de pesos)
Gráfico 37. Recaudación derivada de actos de fiscalización (Millones
de pesos)
Tabla 38. Índice de cultura fiscal a nivel estatal.
Tabla 39. Tabla comparativa de los índices propuestos para medir la
evasión fiscal a nivel estatal.
Tabla 40. Bibliografía.
7
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77
81
85
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90
94
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100
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104
110
Índice:
Dedicatoria
Agradecimientos
Abreviaturas
índice de tablas y gráficos
Introducción
2
3
6
Capítulo I. Metodología
I. a. Planteamiento del problema de investigación
I. b. Pregunta de investigación
I. c. Justificación
I.d. Objetivos
I.e. Hipótesis de investigación
I.f. Marco conceptual
I.g Operacionalización de variables
Capitulo II. Contexto general de la evasión fiscal en México
a. Antecedentes del federalismo tributario fiscal.
b. Los infra niveles del federalismo y su papel en las
contribuciones
c. El papel del impuesto sobre la renta e IVA en las finanzas.
d. Desequilibrio fiscal vertical como indicador de evasión fiscal.
e. Definición de evasión fiscal
f. Las obligaciones fiscales
g. Los evasores fiscales.
h. El responsable de la evasión fiscal
i. La evasión fiscal por la persona moral
j. La evasión fiscal como infracción.
k. La evasión fiscal como delito.
l. Antijuricidad del delito y la tutela del bien protegido.
m. La evasión y los paraísos fiscales.
n. Empresas fantasma y evasión fiscal
Capitulo III. Corrupción del sistema bancario como indicador de la
evasión fiscal.
III. a. Definición de corrupción del sistema bancario en México
III. b. Normativa bancaria vigente.
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4
4
4
10
10
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47
54
56
58
III. c. El secreto bancario y su relación con la evasión fiscal.
III. d. Participación del sistema bancario en la comisión de
delitos fiscales y lavado de dinero.
III. e. Mecanismos de detección de lavado de dinero y evasión
fiscal a través del sistema bancario.
III. e. Detección de evasión fiscal y lavado de dinero a través de
la Unidad de inteligencia financiera.
III. f. Indicadores internacionales
III. g. Empresas fantasma y corrupción del sistema bancario
Capitulo IV. Lavado de dinero como indicador de evasión fiscal.
IV. a. Definición de lavado de dinero
IV. b. Lavado de dinero y su relación con la evasión fiscal.
IV. b. Tipificación del delito de lavado de dinero
IV. c. Esquemas y mecanismos de lavado de dinero.
IV. c. Tratados internacionales sobre el lavado de dinero y su
aplicación en el marco jurídico nacional
IV. d. Empresas fantasma como vehículo de lavado de dinero
Capitulo V. Finanzas, transparencia, corrupción y recaudación
como indicador de evasión fiscal.
V.d. Transparencia y su papel para evitar la corrupción.
V. e. Delitos de corrupción y su relación con la evasión fiscal
V. f. El papel de las empresas fantasma en la corrupción.
V. g. Desequilibrio fiscal vertical.
Capítulo VI. Cultura fiscal
VI. a. Marco conceptual de la cultura fiscal.
VI. b. Programas para incentivar la cultura fiscal
VI. c. Cultura tributaria como herramienta de política fiscal
VI. d. Cultura fiscal como indicador de la evasión fiscal
Capitulo VII. Análisis de los resultados.
VII. a. Conclusiones.
VII. b. Aportación
VII. c. Apéndice
VII. d. Bibliografía
9
Capitulo
I.
I. Metodología
a. Planteamiento del problema de investigación.
La evasión fiscal es una conducta tipificada como delito, que afecta las finanzas
públicas, y por ello afecta al gasto público, reduciendo los recursos para otorgar
servicios y bienes públicos que mejoren el bienestar social. Así mismo genera
competencia desleal con respecto a aquellas personas físicas y morales que si
pagan sus impuestos.
La evasión fiscal tiene entre otras consecuencias la inequidad económica en el
país, de aquellos que sí cumplen con sus obligaciones fiscales con aquellos que
no lo hacen. Esta conducta delictiva por la cual una persona de manera intencional
incumple con el pago de sus obligaciones fiscales vulnerando la aportación
solidaria en beneficio del conjunto social.
I.
b. Preguntas de investigación.
¿Existen factores que determinen la evasión fiscal y cuáles son en
México?
¿Cuáles son las zonas geográficas de México donde existe la mayor
concentración de evasión fiscal?
¿Se puede construir un indicador que mida la evasión fiscal y que
determine los elementos que incentivan la evasión fiscal?
¿Cuáles son los factores principales de los cuales depende la evasión
fiscal para desarrollarse?
I.
c. Justificación
Existen importantes insuficiencias dentro del sistema fiscal mexicano, siendo
insuficiente el monto recaudado para satisfacer los gastos del erario, según Luna
estas deficiencias pueden deberse al abuso de técnicas para evadir o eludir las
cargas fiscales (Luna, 2015).
10
Figura 1. “México composición de contribuyentes, Histórico anual”
Composición de Contribuyentes
(Millones).
Personas morales
Personas Físicas
Asalariados
TÍTULO DEL EJE
30
25
20
15
10
5
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
HISTÓRICO ANUAL
Fuente: Centro de estudios sociales, Diciembre 2014, “Evasión Fiscal” Cámara de Diputados.
La evasión fiscal es todo acto u omisión en contradicción de las leyes fiscales para
disminuir o evitar el pago de impuestos, es decir, una violación a lo establecido en
la ley, por lo tanto, lleva consigo consecuencias pues este hecho es generador de
un crédito fiscal y una sanción por el supuesto del ilícito. Partiendo de esta
definición, se debe aclarar que también existe la evasión licita que es como
algunos doctrinistas han definido la elusión fiscal, que es una figura que consiste
en eliminar o reducir la carga tributaria a través de medios lícitos.
Las deficiencias señaladas encuentran sustento en otros estudios que señalan
que “el IVA e ISR presentan una alta tasa de evasión fiscal, donde la tasa de
evasión fiscal del Impuesto sobre la renta es del 19.2 % de los contribuyentes y un
16.4% del impuesto al valor agregado para el ejercicio 2016” (Monterrey, 2017,
pág. 35), lo cual puede deberse a la excesiva carga administrativa para el pago de
impuestos aunado al abuso de las practicas evasoras mencionadas que terminan
por dificultar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
11
Figura 2. Padrón de contribuyentes por entidad Federativa (SAT, 2019)
Padrón contribuyentes SAT por entidad federativa.
14,000,000
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Ciudad de México
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
0
2016 Diciembre
2017 Diciembre
2018 Diciembre
Fuente:
(SAT,
2019)
Elaboración
propia
con
https://www.datos.gob.mx/busca/dataset/padron-de-contribuyentes.
los
2019 Junio
datos
obtenidos
de:
Existen distintos escenarios que impulsan o inhiben la evasión fiscal como, por
ejemplo: la falta de un sistema fiscal eficiente que promueva la cultura fiscal, un
complejo sistema administrativo para el pago de impuestos, la falta de un sistema
digital amigable e incentivos al alcance de cualquier contribuyente.
Figura 3. Estimación de la tasa de evasión fiscal en México por ejercicio.
Año
Tasa
evasión
del IVA
Tasa
evasión
ISR
Tasa
evasión de
IEPS
Evasión
Total
Porcentaje de
la Evasión
Total Respecto
del PIB
2005
33.6
49.4
14.7
41.9
5.2
2006
27.7
44.7
14.3
36.7
4.5
2007
30.4
39.3
13.1
34.7
4.2
2008
24.9
41.7
12.9
34.0
4.2
2009
32.2
47.5
11.5
40.4
5.2
2010
27.9
44.8
15.6
37.1
5.1
2011
31.9
39.8
21.1
35.9
4.9
12
2012
31.2
40.2
21.0
35.7
4.8
2013
29.1
38.0
19.6
33.6
4.6
2014
21.7
38.0
13.3
30.3
4.3
2015
19.4
25.8
8.8
22.4
3.2
2016
16.4
19.2
4.7
16.1
2.6
Fuente: (Reyna, Sánchez, Alonso, & Campo, 2017, pág. 4)
Figura 4. Tasa de evasión fiscal del IVA, IEPS, ISR por ejercicio fiscal en millones
de pesos.
Tasa de evasión fiscal (IVA, IEPS, ISR)
Millones de pesos.
120
100
80
60
40
20
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tasa evasión del IVA
Tasa evasión ISR
Tasa evasión de IEPS
Fuente Elaboración propia con los datos obtenidos de (Reyna, Sánchez, Alonso, & Campo, 2017,
pág. 4)
La evasión fiscal es un hecho sancionado por la ley y se tipifica como
defraudación fiscal en el Código Fiscal de la Federación de la legislación mexicana
(León, 2014).
Puesto que para cometer el ilícito de defraudación se debe evadir fiscalmente las
obligaciones, siendo una consecuencia de la otra, se dice que comete el delito de
defraudación fiscal aquel que “…con el uso de engaños o aprovechamiento de
error, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución o bien obtenga un
beneficio indebido en perjuicio del fisco federal” (Defraudación Fiscal, Delito
de.Tipo Genérico y tipos especificos. Su Diferencia., 1993). Este tipo de delitos,
como el de declarar deducciones falsas (Artículo 108 y 109 CFF) merecen la
misma pena para el fisco, con características similares, pero con la distinción que
la defraudación lleva implícito el dolo mientras que la evasión fiscal. en algunos
13
supuestos, no, como por ejemplo no inscribirse en el Registro Federal de
Contribuyentes por desconocimiento de la ley.
Según el penalista Vega: “el Fraude es un delito patrimonial que consiste, en
términos generales, en obtener mediante falacias y engaños, o por medio de
maquinaciones o falsos artificios, la usurpación de cosas o derechos ajenos”
(Vega, 2006) lo cual coincide con la definición del Código Fiscal de la Federación
pues para omitir o evadir las obligaciones fiscales se hace uso de engaño o
aprovechamiento de error por lo que el contribuyente transgrede las normas.
El calificativo de paraíso fiscal que algunos tratadistas han otorgado a México
(León, 2014) merece un estudio exhaustivo para determinar el por qué se le da
ese calificativo; entre las causas se encuentran: una tributación privilegiada
(países con escasa o nula tributación) a la que se suma la opacidad debido al
hecho de que los operadores económicos gozan de anonimato debido a la
corrupción del sistema bancario (puesto que no se presentan los avisos
pertinentes respecto del uso de efectivo y la información relacionada con
transacciones reportables de acuerdo a las normas financieras), la existencia de
un sistema jurídico permisible y malas medidas de fiscalización.
A continuación, se hablará del paraíso fiscal, debido a su trascendencia para la
comprensión del fenómeno de la evasión y la elusión fiscal. El termino paraíso
fiscal proviene de una traducción del término anglosajón “tax heaven”,
denominado así porque es un refugio para los denominados “hombres de
negocios” quienes buscan legislaciones con baja tasa tributaria impositiva para
residir, operar o simplemente resguardar sus ingresos (Ordoñez, 2017).
Las motivaciones de los paraísos fiscales son variadas, pero las principales son la
atracción de capital extranjero e industrialización, factores importantes donde
existe un apoyo tácito o expreso por parte de las jurisdicciones y sus gobiernos
para ello.
El primer indicador para recibir el calificativo de paraíso fiscal es la corrupción del
sistema bancario (Simser, 2012) mantenido en el anonimato de aquellos
contribuyentes que se encuentran en un supuesto de lavado de dinero. Éste es
definido por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores como “el proceso a través
del cual es encubierto el origen de los fondos generados mediante el ejercicio de
algunas actividades ilegales o criminales (tráfico de drogas o estupefacientes,
contrabando de armas, corrupción, fraude, prostitución, extorsión, piratería y
últimamente terrorismo)” (CNBV, 2016). Así mismo está contemplado en el Código
Penal Federal, artículo 400 BIS, que establece que los sujetos guardarán
responsabilidad con pena corpórea por la comisión de dichos ilícitos.
14
Con motivo del surgimiento de diversos casos de paraísos fiscales, terrorismo y
lavado de dinero, a nivel internacional surgió la idea de prescindir del secreto
bancario, es por ello que se expone dicha necesidad en el G20 1 cumbre llevada a
cabo en Londres en el 2013, exigiendo transformaciones a nivel interno ( the
secrecy bank) las cuales fueron implementadas en diversas etapas por aquellos
países miembro (Al-Nuemat, 2014).
El código Penal Federal no guarda un procedimiento específico para la comisión
de ilícitos de las personas morales en cuanto al levantamiento del velo corporativo
y la responsabilidad de los socios o accionistas sobre la comisión de ilícitos a
través de personas morales. Es importante señalar el mencionado fundamento
legal donde se prevé la pena corpórea para este tipo de ilícito ya que existe una
necesidad creciente por el derecho internacional de estandarizar las leyes y
modelos jurídicos para blindar los procesos financieros para la persecución de
este ilícito.
A nivel internacional existe una discusión latente sobre el uso de corporaciones
para el lavado de dinero usando estrategias jurídicas, el autor de numerosas obras
(Malish, 2017) y en la corte de los Estados Unidos de Norteamérica abordaba
diversos cuestionamientos sobre si los abogados están facilitando el lavado de
dinero a través de sociedades, citando en específico los Panamá Papes, suceso
que se presentó en el año 2017 donde se descubriría el uso de compañías
offshore para evadir impuestos en Países catalogados como paraísos fiscales el
cual envolvía firmas y despachos jurídicos; realizando dichos actos al amparo de
la corrupción dentro de los sistemas financieros (Tuttle, 2016),.
El procedimiento realizado por 16 firmas norteamericanas evidenció el uso de
sociedades para encubrir el origen de fondos que eran depositados en distintas
sociedades, lo cual se interpretó como una violación a las leyes antilavado de
dinero; por lo cual la American Bar Association respondió a dichas acusaciones
alegando que los abogados tienen derecho a aconsejar a sus clientes.
En este caso concreto expuesto en el párrafo que antecede, no existen
penalizaciones para la intervención de los abogados en las acciones ejecutadas
por sus clientes en materia fiscal; pero los cuestionamientos estaban en el aire
1
El G20 es el Grupo de los Veinte (G20) es el principal foro de coordinación de políticas macroeconómicas
entre las veinte economías más importantes del mundo, que incluye las perspectivas tanto de países
desarrollados, como de economías emergentes. El grupo empezó a sesionar a nivel de Líderes desde 2008
con el objetivo principal de hacer frente a la crisis económica internacional que inició ese año. Lo integran:
Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos, Francia,
India, Indonesia, Italia, Japón, México, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Turquía y la Unión Europea. Juntos, los
miembros del G20 representan alrededor del 90% de la economía mundial y el 80% del comercio
internacional.
(https://www.gob.mx/sre/fr/acciones-y-programas/mexico-y-el-grupo-de-los-veinte-g20)
15
para el resto de naciones de los cuales provenían los recursos, sobre si el sistema
financiero es lo suficientemente fuerte e incorruptible para conseguir la detección y
detención de este tipo de operaciones, y si existen suficientes normas para blindar
y castigar a los responsables sobre estos.
I. d. Objetivos
1.- Determinar si la evasión fiscal depende de factores inmersos en un sistema
fiscal.
2.- Si esos mismos factores son determinantes para detectar zonas geográficas
que requieren mayor vigilancia o control fiscal.
3.- Realizar un indicador que ayude a medir la evasión fiscal a través de la
operacionalización de esos factores.
I. e. Hipótesis de investigación
Un sistema fiscal ineficiente, baja o nula recaudación, baja cultura fiscal, altos
niveles de desequilibrio fiscal vertical, un alto índice de lavado de dinero y
corrupción del sistema bancario son factores determinantes e indicadores de
evasión fiscal.
I.f. Marco conceptual.
Existen varias metodologías para medir la evasión fiscal y todas coinciden en que
la observación es indirecta ya que es un comportamiento no observable por estar
fuera de la ley y son las siguientes:
A)
Informes sobre las estadísticas del SAT para medir el efecto del
incumplimiento tributario sobre la generación del ingreso para la administración
tributaria.
B)
Agregados macroeconómicos empleando las estadísticas del Sistema de
Cuentas Nacionales, el mercado laboral, la economía subterránea y el
incumplimiento tributario
C)
Técnicas microeconómicas utilizando encuestas sobre una muestra de
contribuyentes” (Alarcon, 2012)
Las líneas de conocimiento van encaminadas a medir si existen evidencias de
impacto económico a causa de la evasión fiscal y si afecta el crecimiento
económico, si es un factor importante para la eliminación de la desigualdad o
aquellas externalidades como factores de medición, por ello el articulo seminal
elegido es “Cheating Ourselves: The Economics of Tax Evasión” (Slemrod, 2007)
este artículo revisa la magnitud, naturaleza y determinantes de la evasión fiscal.
16
En la presente investigación se revisará el modelo formulado por Allingham y
Sandmo (Sandmo y Allingham, 1972) que mide la toma de riesgos influenciado por
la penalización del crimen, el tamaño de la pena por la comisión del ilícito y el
grado individual por la aversión del riesgo, en él se concluye con un análisis de
como la severidad del castigo afecta la toma de decisión sobre evasión fiscal. El
defecto de este modelo es que no identifica con precisión los contribuyentes, ni
responde al cuestionamiento si de verdad incide la gravedad de la pena en el
comportamiento fiscal de los contribuyentes.
Se analizaron otras propuestas de modelos para estimar la evasión fiscal, los
cuales se refieren específicamente a cuántos impuestos se deberían pagar en
cuanto al impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado, por el nivel de
ingresos sin aplicar deducibles, obteniendo un aproximado de cuanto debería el
estado obtener.
Una de las propuestas más novedosas avanza en la línea de conocimiento al
aplicar los mismos métodos, pero con conclusiones distintas, entre las cuales
destaca “que los contribuyentes con mayores ingresos son los mayores evasores,
puesto que tienen los medios legales para hacerlo” (Andreoni, 1998).
Otras consideraciones económicas sobre los efectos de la evasión fiscal analizan
si existe una relación entre la evasión fiscal y el crecimiento económico Milos
aborda este fenómeno desde un punto de vista económico en 27 países, sus
niveles de evasión fiscal en el periodo de 1995-2010, con una regresión lineal
donde el PIB es la variable dependiente, concluyendo que dicha evasión fiscal
afecta el crecimiento económico, la principal limitante de esta investigación es que
no logra establecer cuál es la relación causa- efecto entre ambas variables, es
decir evasión fiscal y crecimiento económico (Milos, 2015).
Existen algunas investigaciones que analizan los efectos de la evasión fiscal en el
desequilibrio fiscal, ya que a corto plazo se reportan desequilibrios en los países
Europeos (Andrea Kralik, 2014) proponiendo como conclusión teórica la
existencia de una correlación entre ambas variables, las mismas líneas de
investigación ofrecen otras propuestas sobre el papel de la evasión fiscal en un
territorio de manera general llamándolos paraísos fiscales por sus características
Murcia, (2010) propone 3 consideraciones o aspectos a analizarse de los
paraísos fiscales:
a)
Consideraciones societarias
b)
Consideraciones bancarias
c)
Consideraciones penales
Así como los siguientes rasgos según Hernández (Vigueras, 2000):
17
1.-Ausencia o excesiva moderación de los impuestos sobre los beneficios
empresariales, sobre las donaciones y herencias.
2.-Deficiencias o carencias en materia de supervisión y control bancario
3.-Carencia de información y estadísticas sobre operaciones financieras
4.- Un volumen de operaciones financieras no residentes en moneda no local,
desproporcionada de acuerdo con el tamaño de la economía
5.- Ausencia de penalización o tolerancia en relación con el blanqueo de dinero y
deficiencias normativas.
Estas investigaciones ofrecen solamente factores explicativos para la evasión
fiscal y la existencia de paraísos fiscales; como lo es la corrupción, los mercados
negros y la poca cultura fiscal, pero no establecen modelos de medición sino
únicamente alternativas para responder a el cuestionamiento de qué es lo que
origina la evasión fiscal.
Investigaciones recientes proponen medir la evasión fiscal a través de una
muestra de sociedades denominadas “caparazón”, detallando el tipo de
sociedades y como se ha abusado de este tipo de sociedades para delinquir
evadiendo las obligaciones tributarias. Contiene un panel elaborado con los
resultados de los cuestionarios aplicados a los socios o accionistas, el cual servirá
como base para la investigación propuesta (Wadlinger, 2017).
I.g. Operacionalización de variables
Objetivo: construcción de un índice compuesto de la evasión fiscal:
El objetivo del índice es resumir la información obtenida con el análisis de los
componentes principales, es decir el conjunto de variables consideradas para la
construcción del índice (Lavado de dinero, corrupción del sistema bancario, cultura
fiscal, evasión y desequilibrio fiscal). Mediante este índice se pretende explicar, a
través de técnicas de análisis estadístico multivariado y analizando tres o más
variables a la vez, el grado de evasión fiscal.
Este método debe cumplir con dos requisitos para ofrecer un resultado confiable
según Bisquerra (1989):
1.- El principio de parsimonia que establece que todo modelo debe de ser más
simple que los datos en que se basa.
2.-El número de factores elegidos debe de ser interpretable.
18
El antecedente a este tipo de construcción estadística nos remonta a Galton y su
discípulo Spearman, discípulo que en 1901 presenta el método de componentes
principales, donde propone la teoría bifactorial, a través de un estudio sobre la
inteligencia del ser humano, la cual es desglosada en dos factores: el factor
general y los factores específicos. El mayor aporte de Spearman son las pruebas
psicométricas de inteligencia que son usadas hasta la actualidad.
Este tipo de análisis no llego a ser popular hasta que Thurstone lo utilizara con los
mismos fines que Sperman para investigar los factores que intervienen en la
inteligencia humana quien añade modelos matemáticos, y es gracias a esta
evolución que se conocen distintas variaciones de este método pero que podemos
clasificar principalmente en dos:
a) Análisis factorial exploratorio: tiene por objeto explorar la dimensionalidad
latente sobre un conjunto de variables expresadas, a través de sus factores
comunes, cuya estructura debe de ser lo más simple posible.
b) Análisis factorial confirmatorio: se realiza con un conocimiento previo de la
estructura de los factores.
La solidez matemática de este tipo de análisis denominado método multivariante
proporciona, a través de análisis exploratorio de datos, el nivel de relación entre
las variables consideradas para llevar a cabo el Análisis Factorial.
Figura 6. Variables y factores que inciden en la evasión fiscal.
Corrupción de
sistema bancario
Lavado de dinero
Desequilibrio
fiscal vertical
Evasión fiscal
a través de
Empresas
caparazón
Sistema fiscal
ineficaz
Cultura fiscal
Existencia de
figuras jurídicas
para amparar la
evasión
Débil aplicación
de sanciones
19
Para el índice propuesto se expresan las variaciones de promedio a través de la
ponderación, para reflejar la importancia relativa de cada elemento respecto del
total, donde el índice elemental “I” y el factor de ponderación expresa la proporción
del valor de un elemento componente respecto del total (Llanos, 2017):
Figura 7. Formula de factor de ponderación
a) Lavado de dinero:
Para medir este factor se tomaron en cuenta:
1) Los reportes de operaciones inusuales bancarios obtenidos de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores (UIF, 2020) en el Informe de Reporte de
Operaciones emitido anualmente, en el cual se monitorea los movimientos
inusuales transaccionales y aquellas operaciones en efectivo que consideran
pudieran vulnerar el sistema financiero.
2) El segundo factor tomado en cuenta para el índice compuesto, se tomaron de
las listas de sanción emitidas por el departamento del tesoro de los Estados
Unidos Norteamericanos en las cuales se sanciona de manera definitiva por
lavado de dinero a personas físicas y morales de México, por lo cual se investigó
cada uno de ellos (treassure, 2018) , los cuales se emiten con domicilio y razón
social, incluyendo en algunos casos RFC y sitio web. Por lo cual se concentra por
estado, ejercicio y tipo de sujeto.
3)El tercer factor fue la calificación por país otorgada por un organismo
internacional que toma en cuenta los siguientes factores: Secreto bancario,
confianza, limites, transparencia financiera, los niveles de transparencia del propio
país, jurisdicción fiscal, integridad, corrupción, evasión fiscal, estándares de
cooperación internacional y tratados bilaterales internacionales (FSI, 2019). La
importancia de este factor radica en que este índice busca ayudar a organismos
internacionales en la búsqueda de paraísos fiscales y detección de legislaciones
vulnerables.
4)El cuarto factor es la calificación otorgada por Banco Mundial a México respecto
del marco regulatorio antilavado, que comprende el análisis a la legislación y
aplicación de sanciones (Mundial, 2019).
Figura 8. Tabla factores de ponderación respecto “lavado de dinero”
Factor
Reportes de operaciones
inusuales bancarios
Ponderación
45%
20
Sanction List
45%
Financial secrecy
5%
BM
5%
Fuente: Elaboración propia (véase apéndice A).
b) Evasión fiscal.
1) Para este indicador se tomaron en cuenta los listados definitivos del 69-B
emitidos por el SAT, es decir aquellas empresas que no pudieron desvirtuar
la presunción de operaciones inexistentes y que por tanto son consideradas
empresas fantasma o facturadoras. Para la construcción de este factor se
localizó el domicilio, para determinar a qué Estado corresponde, ejercicio,
se separó en tipo societario y por tipo de servicio.
2) Desequilibrio fiscal vertical: El desequilibrio vertical es la eficiencia
recaudatoria en los niveles de gobierno, es decir que sean autosuficientes
con sus propios recursos todos los niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal) para satisfacer sus necesidades de gasto, lo cual ayuda a
entender si en una región determinada existe eficiencia recaudatoria,
cultura fiscal y transparencia, calculados de la forma siguiente:
“Índice de autonomía financiera: Ingresos que provienen de
transferencias y aportaciones) / Gastos no financieros totales *100.
Índice de suficiencia financiera: Ingresos no financieros totales/ Gastos
no financieros totales *100.
Índice de equilibrio financiero: Ingresos propios no financieros/ Gastos no
financieros totales *100 (Prieto, Universidad de Cantabria, 2017)”
Las principales variables que explican los desequilibrios en el actual
contexto tienen que ver con la aún persistente heterogeneidad de ingresos
y gastos de los gobiernos subnacionales con respecto al gobierno nacional.
Como el espacio propuesto se refiere a un gobierno subnacional, es decir el
municipio, se analizarán estos índices para comprender si los ingresos
propios, es decir la recaudación del municipio, es suficiente para satisfacer
sus necesidades de gasto.
Los datos serán obtenidos de la página del INEGI y se propone comparar
los 3 municipios que tienen mayor parecido en cuanto a evasión fiscal y
lavado de dinero, así mismo deberá ser revisado junto con los municipios
de control, es decir aquellos que no tienen niveles de evasión fiscal altos ni
han sido reportados como cunas de lavado de dinero.
3) El índice de contribución fiscal por entidad federativa (Impuestos federales)
I
21
4) Para el segundo y tercer factor en tomó en cuenta uno de los componentes
del índice FMI que califica el sistema fiscal y su administración.
5) Respecto de la calificación emitida por el Banco Mundial se toma mercado
informal, gasto público e ineficiencias y estructura fiscal.
Figura 9. Tabla de ponderación respecto de la evasión fiscal.
Factor
Ponderación
Operaciones inexistentes 69-B
30%
SAT
Desequilibrio Fiscal vertical
30%
Índice de contribución fiscal
30%
BM
5%
FMI
5%
Fuente: Elaboración propia (Véase apéndice B)
c) Cultura fiscal.
Para integrar este índice se observaron los siguientes factores:
1) El índice de competitividad estatal (IMCO,2018)
2) La calificación sobre la informalidad otorgada por el Banco Mundial (World
Bank, 2018)
3) Gasto, ineficiencia y estructura fiscal (Banco Mundial, 2018)
4) Se toma como factor el índice de transparencia estatal emitido por el
IMCO.
5) El índice de corrupción otorgado por el Banco Mundial.
Tabla 10. Factor de ponderación de la cultura fiscal.
Factor
Ponderación
Índice de competitividad estatal
35%
Informalidad
5%
Gasto, ineficiencia y estructura
15%
fiscal
Índice de transparencia
40%
Corrupción
5%
Elaboración propia (Véase apéndice C)
22
II. Federalismo tributario fiscal
a. Antecedentes del federalismo tributario fiscal.
El primer antecedente o propuesta, del que se tiene registro sobre la
descentralización política y económica provino de Ramos Arizpe, diputado electo
con anterioridad a las cortes de Cádiz y quien había propuesto crear en cada
provincia una junta gubernativa o diputación de provincia con funciones ejecutivas
y judiciales. Además, “sugirió que en cada población se formara un cuerpo
municipal o cabildo que tendría jurisdicción únicamente en su territorio.
Posteriormente, como miembro de la comisión que redactó la Constitución de
1824, Arizpe defendió el establecimiento de un régimen federal2” (Garmendia,
2010).
En sentido opuesto, en el Congreso constituyente existían algunas personas que
no compartían los mismos ideales, a quienes se les denominó “detractores del
federalismo”, como “Fray Servando Teresa de Mier, quien alegaba la falta de
personal capacitado y recursos financieros en las provincias. Teresa de Mier,
quien fue diputado constituyente en 1824, rebatió a quienes ponían como ejemplo
de un buen régimen político al federalismo de Estados Unidos de América: Ellos
eran [decía Teresa de Mier] ya Estados separados e independientes unos de
otros, y se federaron para unirse contra la opresión de la Inglaterra; federarnos
nosotros estando unidos, es dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron
remediar con esa federación3” (Viesca, 2004, pág. 48).Era evidente que las
afirmaciones de Teresa de Mier eran falsas; México no era una nación unida;
prueba de esto, es que las fuerzas liberales y conservadoras después entrarían en
una guerra en la segunda mitad del siglo XIX.
A pesar de las oposiciones, la Constitución de 1824 adquirió vigencia y la nación
inició el proceso hacia el federalismo. Para 1820 y los años subsecuentes, el
gobierno federal tuvo un buen inicio: “No sólo logró el reconocimiento británico,
2
Garmendia, E. S. (2010). La democracia y el sistema político en México. México: Universidad Autónoma
Metropolitana.
3
Viesca, J. F. (2004). El federalismo mexicano: régimen constitucional del sistema federal. México: Porrúa.
23
sino que logró expulsar a los españoles de San Juan de Ulúa y derrotar un intento
de reconquista en 18294” (Vázquez J. Z., 2004, pág. 397)
En 1843 el Congreso emitió las “Bases de organización política de la República
Mexicana”, que se publicarían en ese mismo año. Estas desaparecen el Supremo
Poder Conservador y adoptan para el gobierno una estructura centralista bajo “la
forma de República representativa popular, dividida en departamentos y estos en
distritos, partidos y municipalidades, teniendo cada distrito una asamblea
compuesta por un número variable entre once y siete vocales 5” (Moya, 1999, pág.
36).
Muchas provincias no estaban de acuerdo con esta estructura centralista y en
consecuencia se declararon en contra de estas disposiciones. El caso extremo fue
el de Yucatán, pues declaró su independencia del poder central. Es, en esta
misma época, que en 1844 Estados Unidos reconoció la independencia de Texas
y tras la invasión norteamericana de 1846-1847 el país pierde la mitad de su
territorio. Los federalistas culparon al centralismo por las derrotas y es así, como el
jefe del Ejército supremo mexicano decreta el retomar la Constitución Federal de
1824, para después verse quebrantada por el gobierno dictatorial de Santa Anna.
El 4 de marzo de 1854 se proclama el Plan de Ayutla que terminaría con la
dictadura de Santa Anna. Entonces se promulga un plan para reestructurar
transitoriamente el país y el 5 de febrero de 1857, el Congreso General
Constituyente juró la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, la
que en su artículo 40 establecía que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una república representativa democrática federal, compuesta por estados libres
y soberanos en todo lo concerniente al régimen interior, pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.
La Constitución de 1857 consolida el régimen federal, constituido por estados
libres y soberanos en lo que respecta a su régimen interior, e independientes de
los demás. La soberanía, como en la Constitución de 1824, se constituye por un
poder Ejecutivo (depositado en el presidente de la República), un Legislativo
(depositado en la Cámara de Diputados) y el Judicial (depositado en la Suprema
Corte de Justicia y en los juzgados locales y de distrito). Quizá un reclamo que hoy
pueda hacerse a los constitucionalistas de 1857 (lo mismo que a los de 1917) es
el haber limitado parte de la “soberanía” de los estados, al prohibir en el artículo
111 “celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado6” (Viesca, 2004).
4
Vázquez, J. Z. (2004). Una visión del pasado libre de mitos y maniqueísmos. México: Instituto Nacional de
Estudios Históricos de las Revoluciones de México.
5
Moya, M. A. (1999). El federalismo y la coordinación impositiva en México. México: Universidad Nacional
Autónoma de México.
6
Viesca, J. F. (2004). El federalismo mexicano: régimen constitucional del sistema federal. México: Porrúa.
24
El régimen federal adoptado en la Constitución de 1857 se fue consolidando y
perfeccionando a partir de varios hechos, entre ellos la creación de nuevos
estados como Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868 y 1869,
respectivamente, y el establecimiento del senado en noviembre de 1874. Con la
creación de la Cámara de Senadores se avanzó en la representación directa de
cada estado de la República en el Congreso de la Unión. En el corto plazo, la
plena vigencia de la Constitución de 1857 fue interrumpida, entre 1858 y 1860, por
la Guerra de los Tres Años, y de 1862 a 1867 por la intervención francesa y el
imperio de Maximiliano.
Durante el gobierno de Benito Juárez, al regresar a la ciudad de México, se
restableció el orden constitucional y las Leyes de Reforma. Después el
Constituyente de 1917 el asunto del federalismo no se pone a discusión; la
Constitución de 1917 retoma la organización federal del Estado planteada en 1857
y ratifica los dos niveles de gobierno: el federal y el estatal, y reglamenta (por
primera vez) el municipal. En relación al municipio, la Constitución de 1917
establece en su artículo 115: “Los estados adoptarán para su régimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre 7”
(Legislativo, 1999, pág. 141)
Aunque el Constituyente de 1917 decidiera adoptar un sistema federal
descentralizado, Marcela Astudillo dice al respecto que: “En México, a principios
de este siglo se optó en lo jurídico por un sistema descentralizado, adoptándose
una Constitución federal; sin embargo, en la práctica las decisiones políticas,
económicas y de toda índole responden a un sistema centralizado 8” (Moya, 1999,
págs. 8-9).
Desde la Independencia se presentó tensión entre los órdenes de gobierno federal
y estatal, principalmente por la ausencia de reglas de coordinación y autoridad, y
entre 1921 y 2000 por un presidencialismo autoritario, a pesar de la centralización,
lo que produjo diversos enfrentamientos entre los gobiernos locales y el Estado
nacional, es decir el gobierno federal.
En este proceso de pesos y contrapesos del federalismo en México se encuentra
inmerso el fenómeno de la alternancia política, que se presenta a nivel municipal
desde los primeros años de la década de los ochenta del siglo pasado y a nivel
estatal desde 1989, con la victoria del panista Ernesto Ruffo en el estado de Baja
California. La alternancia es también impulsada por la reforma política de 1977;
7
Legislativo. (1999). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la
Federación.
8
Moya, M. A. (1999). El federalismo y la coordinación impositiva en México. México: Universidad Nacional
Autónoma de México.
25
así, en 1987 se reformó el Código Federal Electoral y en 1996 se crea el Instituto
Federal Electoral (IFE), lo que da pie a que en 1997 haya mayoría opositora
durante la LVII Legislatura, y se eligió al presidente opositor a Vicente Fox en las
elecciones presidenciales del año 2000. Esta alternancia provoca otra tendencia
novedosa en los gobiernos locales y en el régimen federal: los gobiernos divididos;
esto es, gobiernos donde el poder Ejecutivo y la mayoría del Legislativo
pertenecen a diferentes partidos políticos.
Resulta destacable en la construcción del federalismo mexicano las
transformaciones constitucionales que sobre el municipio tuvieron lugar en 1983 y
1999, por ejemplo las modificaciones introducidas al artículo constitucional 115 en
1983 otorgaron al municipio nuevas funciones en materia de suministro de
servicios públicos, recaudación fiscal (predial) y planeación y control del uso del
suelo; simultáneamente, la fracción I de dicho artículo contempla la posibilidad y
los supuestos bajo los cuales las legislaturas locales pueden decretar la
suspensión o desaparición de algún ayuntamiento o revocar el mandato a alguno
de sus miembros. Esta reforma es una involución en el federalismo municipal,
pues no resuelve ni clarifica el carácter libre del municipio y, por el contrario, lo
somete formalmente a un orden de gobierno diferente (el estatal).
Posteriormente, en 1999, una nueva reforma al artículo 115 constitucional otorgó
al municipio el carácter de ámbito de gobierno; le agregó nuevas funciones propias
y concurrenciales con los estados, reconoció su capacidad de asociación y creó
condiciones para el ejercicio de un gobierno local más autónomo en el manejo de
sus bienes y recursos. Después de dicha reforma, el municipio tiene amplias
facultades para actuar en relación con la planeación territorial y ambiental y
suministrar servicios públicos (agua potable y alcantarillado, mercados, etc.); y
precisamente para ello, el artículo 115 prevé la coordinación entre municipios de
determinada región e incluso entre entidades vecinas, en particular cuando forman
parte de un área metropolitana: “Los Municipios de un mismo Estado, previo
acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les
corresponda (fracción III), y con el acuerdo de las legislaturas cuando pertenezcan
a dos o más estados9” (Ziccardi, 2004, pág. 133).
Con el inicio de una nueva era en la que diversos partidos políticos comenzaban a
converger, se presenta el fenómeno del priismo, que anteriormente se
denominada el partido nacional revolucionario, después de este escenario de la
vida democrática de México, se presenta la llegada de un no priista a la
presidencia, que ocurrió en un escenario político poco propicio a la gobernabilidad.
9
Ziccardi, A. (2004). Las ciudades y la cuestión social. Buenos Aires, Argentina: Fundación Banco de la
Provincia de Buenos Aires.
26
Después de un siglo de los pesos y contra pesos del centralismo en nuestro país
para intentar mantener la cohesión nacional, en la década de 1920 se inicia el
camino hacia la construcción del federalismo fiscal, implementando mecanismos
de la autonomía tributaria, la descentralización fiscal, el incremento de la
capacidad impositiva y la diferenciación de facultades impositivas sobre la base
del fortalecimiento del municipio.
El objetivo del federalismo fiscal En pocas palabras es “entender y definir qué
instrumentos y funciones recaudatorias son más conveniente centralizar y cuáles
es mejor poner en esferas descentralizadas de gobierno10” (Oates, 1999, págs.
1120-1137). La naturaleza del federalismo fiscal requiere una definición de
competencias de los diferentes niveles de la administración federal para llevar a
cabo la recaudación de impuestos y el gasto público. El federalismo fiscal, por lo
tanto, es un conjunto de normas utilizado por los países –federalistas o
centralistas- que intentan descentralizar la labor fiscal, respecto a esto Wallace E.
Oates, señala que el federalismo fiscal trata la estructura vertical del sector público
englobando los roles de los diferentes niveles de gobierno y las formas en que se
relacionan a través de mecanismos, como la transferencia de recursos11 (Oates,
1999).
Al respecto Chanchal Kumar Sharma, menciona que “mientras el federalismo
fiscal constituye un conjunto de principios guías, un concepto guía, que ayuda a
diseñar relaciones fiscales entre el nivel nacional y los niveles subnacionales de
gobierno, la descentralización fiscal, por otro lado, es el proceso de aplicación de
dichos principios12 (Sharma, 2005, págs. 38-45).
El marco jurídico del federalismo fiscal mexicano parte de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, parte del artículo 40 que define el carácter
republicano, democrático, representativo y federal del régimen, compuesto de
estados libres y soberanos; estos últimos divididos administrativa y políticamente
en municipios, respecto al tema de coordinación fiscal en 1978 se aprobó la Ley
Federal de Coordinación Fiscal, que señala en su primer artículo como objetivo
central: coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados,
Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus
haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas
participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y
10
Oates, W. E. (1999). An Essay on Fiscal federalism (Vol. 37). EE.UU: Journal of Economic Literature.
Ibídem.
12
Sharma, C. K. (2005). When Does decentralization deliver? The Dilemma of Design (Vol. 6). EE.UU: South
Asian Journal of Socio-Political Studies.
11
27
dar las bases de su organización y funcionamiento13 (Legislativo, Semanario
Judicial de la Federación, 2017).
Para fortalecer el sistema nacional de coordinación fiscal se crea un “Instituto para
el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas” (Indetec), que es un organismo
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuyas funciones incluyen apoyar en
materia de capacitación, asesoría y consultoría técnica, así como realizar estudios
e investigaciones fiscales, además de informar y difundir todo lo relacionado con la
fiscalización.
En el año 2000, respecto a las participaciones que recibían los gobiernos
subnacionales, estos se programaron en los ramos 28 y 33, los cuales se
“etiquetaron” para los siguientes rubros: educación básica y normal; salud;
infraestructura social; fortalecimiento municipal; educación tecnológica y de
adultos y, finalmente seguridad pública14 (INDETEC, 2017).
El Ramo 28 -Participaciones a entidades federativas y municipios- transfiere
recursos federales a las entidades federativas y municipios, de acuerdo con la Ley
de Coordinación Fiscal y los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación
Fiscal, su característica principal radica en que se trata de recursos de uso
irrestricto, mientras que los recursos provenientes del Ramo 33 o Aportaciones
Federales son fondos de uso restringido. Antes de la reforma a la Ley aprobada en
2007 las participaciones federales que se entregan a las entidades federativas y
municipios se distribuían considerando el número de habitantes (45.17%), los
impuestos asignables (45.17%) y un pequeño fondo resarcitorio (9.66%)
I.-El número de habitantes se tomará de la última información oficial que hubiera
dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el
año que se publique.
II.- En cuanto a los impuestos asignables, 45. 17% en los términos del artículo 3º
de la Ley de Coordinación Fiscal, en el cual se encuentra determinada la fórmula
de distribución de esta segunda parte, tomando como base los impuestos
asignables, o federales que son responsabilidad de la entidad cobrar; dichos
impuestos federales sobre tenencia o uso de vehículos, especial sobre producción
y servicios y sobre automóviles nuevos.
III.- El restante 9. 66%, se distribuirá en proporción inversa a las participaciones
por habitante que tenga cada entidad, éstas son el resultado de la suma de las
13
Legislativo. (18 de 04 de 2017). Semanario Judicial de la Federación. Obtenido de Semanario Judicial de la
Federación: http://www.diputados.gob.mx
14
INDETEC. (18 de Abril de 2017). INDETEC. Obtenido de http://www.indetec.gob.mx
28
participaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo en el ejercicio
de que se trate.
Al Fondo General de Participaciones se adicionará con un 1% de la recaudación
federal participable en el ejercicio que corresponderá a las entidades federativas y
los municipios cuando éstos se coordinen en materia de derechos y, previa
comprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de que se ajustan
estrictamente a los lineamientos establecidos en el artículo 10-A. El porcentaje
citado será distribuido entre las entidades mencionadas
Sin embargo, la reforma de 2007 modificó la fórmula de distribución del Fondo
General de Participaciones, el cual se constituye con el 20 por ciento de la
Recaudación Federal Participable Neta (RFP), y considera los siguientes fondos:
-El Fondo de Fomento Municipal, integrado con 1 por ciento de la RFP.
-El Fondo de Fiscalización, que se integra con 1.25 por ciento de la RFP, para
reconocer la fiscalización que realizan las entidades federativas.
-El Fondo de Compensación, mediante el cual se distribuye la recaudación
derivada del aumento a la gasolina y diésel, en una proporción que intenta
favorecer a las entidades con menor PIB.
-El Fondo de Extracción de Hidrocarburos, que es relativamente marginal para la
mayoría de los estados.
-El Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, creado a
partir del ejercicio fiscal 2006, con el objetivo de resarcir a las entidades
federativas la disminución de ingresos derivada de la ampliación de la exención de
dicho impuesto.
- Un porcentaje de 0.136 de la RFP, que se entrega a los municipios fronterizos y
marítimos por los que materialmente se realiza la entrada o la salida del país, de
los bienes que se importan o exportan.
- Un porcentaje de 3.17 del 0.0143 por ciento del Derecho Ordinario Sobre
Hidrocarburos, que se distribuye entre los municipios por los que se exporta
petróleo crudo y gas natural. En los últimos dos casos, es evidente que favorece a
un número reducido de entidades, pero se les reconoce su papel en la actividad
comercial internacional.
El Ramo 33 es el renglón presupuestal del gobierno central que agrupa ocho
fondos de aportaciones que se distribuyen a los estados y municipios, cuya
asignación también se encuentra plasmada en la Ley de Coordinación Fiscal
(LCF) y se apega al calendario anual del ejercicio presupuestal propuesto por el
29
gobierno federal y aprobado por la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión.
La regulación de este ramo está determinada por el Capítulo V de la Ley de
Coordinación Fiscal (LCF). Los fondos agrupados bajo este Ramo son:
1. FAEB. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
2. FASSA. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
3. FORTAMUNDF. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
4. FAETA. El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos.
5. FAM. Fondo de Aportaciones Múltiples.
6. FAIS. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
7. FASP. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública
8. FAFEF. Fondo de Apoyo
Federativas15(CEFP, 2010).
al
Fortalecimiento
de
las
Entidades
Como hemos señalado, las participaciones fiscales federales se conforman por el
Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehículos, Impuesto sobre Automóviles Nuevos, Fondo de Fiscalización, Fondo de
Compensación, Fondo de Extracción de Hidrocarburos e Impuesto a la venta final
de Gasolinas y Diesel. Por su parte, las Aportaciones del Ramo 33 transferibles a
los municipios, se integran por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social Municipal (FAISM) o Fondo III y el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN) o Fondo IV, los cuales se
incorporaron a la LCF a partir del ejercicio fiscal 1998.
Respecto al tema que se pretende abordar debemos reiterar que los desequilibrios
fiscales se entienden como los ingresos en el Gobierno (nacional, departamental y
municipal) los cuales son menores a los gastos. Para corregir los desequilibrios
hay transferencias desde el Gobierno nacional a los subnacionales. De ahí que los
desequilibrios y las transferencias para corregirlos pueden afectar las condiciones
de vida en nuestros territorios.
El gobierno nacional ha conservado la potestad para recaudar impuestos como el
IVA, ISR, IEPS, y aquellos relacionados con el comercio exterior, pues tienen la
infraestructura necesaria para su cobro, así como los elementos para hacer
15
INDETEC. (18 de Abril de 2017). INDETEC. Obtenido de http://www.indetec.gob.mx
30
efectivos los medios coercitivos para quien se resiste al pago de impuestos en
contraposición con el fenómeno de la descentralización del gasto, siendo cada vez
más frecuente, porque se argumenta que localmente conocen mejor las
necesidades y las demandas de los ciudadanos. Así, se considera que un
presidente municipal o gobernador están en mejores condiciones de decidir los
gastos. Esto, significa en teoría que mayor descentralización del gasto permite
mayor eficiencia.
Figura 11. Recaudación de impuestos federales del período 2016-2020.
Recaudación de impuestos federales (Período 20162020)
Diciembre
Enero
Diciembre
Enero
Diciembre
Enero
Diciembre
Enero
Abril
Junio
$200,000.00
$150,000.00
$100,000.00
$50,000.00
$-
2016
2017
2017
2018
2018
2019
2019
2020
2020
2020
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
Otros ingresos tributarios
Elaboración propia, con los datos obtenidos de la página del SAT (2020):
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=IngresosTributarios.html
b. Los infra niveles
contribuciones.
del
federalismo
y su
papel
en
las
En este apartado se ofrecerán las teorías económicas de la descentralización
fiscal, con el propósito de establecer cuáles son los fundamentos teóricos que se
ocuparon del estudio y la regulación de los diferentes niveles de gobierno que
coexisten en los Estados de la República Mexicana a fin de establecer un marco
31
que sirva de referencia para el estudio del desequilibrio vertical, las transferencias
intergubernamentales y su relación con los índices de equilibrio financiero en los
municipios.
Respecto a la teoría del federalismo fiscal en México en los antecedentes
históricos se expusieron los distintos sucesos que dieron lugar a este, pero la
explicación teórica del federalismo fiscal se ocupa principalmente de las relaciones
fiscales entre los diferentes niveles de gobierno independientemente de la
organización política. Se dice que nace de la rama de la microeconomía, a través
de las externalidades y de los impuestos pigovianos en homenaje al economista
Arthur Pigou, uno de los primeros a defender de los impuestos para corregir los
efectos de las externalidades negativas, acercando más la asignación de recursos
al óptimo social. De la misma manera “las subvenciones, con relación a las
externalidades positivas clásica, aplicada principalmente a la búsqueda de
eficiencia en la asignación de recursos públicos entre los diferentes niveles de
gobierno”16 (Corcuera, 2017).
El Federalismo Fiscal tiene el objetivo de asociar descentralización con la
coparticipación de los gobiernos subnacionales a partir de la autonomía de los
gobiernos subnacionales para generar recursos propios. Es decir, que “los
gobiernos subnacionales desempeñan un mejor trabajo cuando la obtención de los
ingresos y los gastos se encuentran estrechamente relacionados”17 (Bird, 1999).
Después surgiría la idea de que los impuestos que pagan los contribuyentes
deben estar relacionados con los beneficios que reciben, sustentado con lo que se
denominó la equivalencia fiscal18 (Saavedra, 2012) puesto que la provisión de
servicios públicos a cargo de cada nivel de gobierno debe ser eficaz y eficiente,
contemplar principios de equidad y garantizar la estabilidad macroeconómica.
Musgrave, así mismo, señaló las tres funciones que debe desempeñar el sector
público, señala tres motivos por los que una economía sin sector público no tendrá
un buen funcionamiento: En primer lugar, se producirán asignaciones de recursos
ineficientes, el segundo inconveniente es que la distribución de la renta entre los
individuos que resulta de la acción del mercado difiere de la socialmente deseable
y por último, se plantea el problema de la incapacidad del mercado para alcanzar
el equilibrio de la economía 19 (Musgrave, 1959) A cada uno de los fallas del
mercado, Musgrave, asigna una tarea a realizar por el sector público. Las tres
16
Corcuera, A. J. (25 de Abril de 2017). Universidad de la Rioja. Obtenido de Facultad de Ciencias
Empresariales: http://biblioteca.unirioja.es/tfe_e/TFE000820.pdf
17
Bird, R. M. (1999). Rethinking subnational taxes: A new look a tax assignment. U.S.A.: International Money
Found.
18
aavedra, E. L. (2012). Teoría y Práctica de la descentralización fiscal. Santiago, Chile: Ediciones UC.
19
Musgrave. (1959). Theory of Public Finance. U.S.A: University of Harvard.
32
deficiencias se producían en la asignación eficiente de recursos, en la distribución
equitativa de la renta, y en la estabilidad de la economía.
Por lo que engloba en tres funciones la intervención del sector público en la
economía: asignación, distribución y estabilización. Tras la aportación de
Musgrave, se acepta que las funciones del sector público son asegurar un uso
eficiente de los recursos, establecer una distribución equitativa de la renta y
mantener a la economía en niveles altos de empleo con razonable estabilidad de
precios.
Es por ello que teóricamente debe existir un esquema de asignación de recursos
descentralizados a través de:
1.-Transferencias
intergubernamentales:
Las
transferencias
intergubernamentales se destinan a resolver desequilibrios verticales y
horizontales, como también a fortalecer los objetivos de políticas públicas del
gobierno central (que emanan del Presupuesto de Egresos de la Federación)
deben orientarse a la eficiencia, autonomía y simplicidad).
2.-Las Transferencias Condicionadas, son aquellas que tienen un fin o un
destino determinado, esto se debe a que son concebidas, para determinados
bienes públicos en el territorio nacional y por lo cual no son de libre
disponibilidad.
Algunos tratadistas como Buchanan señalan que existe una necesidad de corregir
o ajustar los ingresos de cada jurisdicción en relación a sus gastos, porque de no
hacerlo así, la estructura fiscal seria inequitativa, puesto que los individuos en
condiciones similares deberían tener residuos fiscales similares; por ello propone
que para hacerlo posible habría que acudir a transferencias intergubernamentales
calculadas de acuerdo a las necesidades relativas de los ciudadanos de cada
jurisdicción para hacer esto posible20 (Porto, 2008).
Musgrave al respecto propone una fórmula que consta de tres variables-opción
para hacer efectiva la redistribución interterritorial: la relación de ingresos-gastos,
las capacidades fiscales y las diferencias en necesidades y capacidades fiscales,
así mismo propone que interviene un criterio técnico de la eficiencia21 (Head,
2009). Entonces, si el sistema de transferencias contribuye a la eficiencia de la
economía de México porque inhibiría la migración ineficiente por motivos fiscales,
entonces se detendrían los desplazamientos de los individuos, porque obtendrían
20
Porto, A. (2008). Estudio sobre finanzas provinciales y el sistema de coparticipación federal de impuestos.
En Buchanan, Equidad Tributaria (págs. 107-108). Buenos Aires: Ministerio de Economía de la Provincia de
Buenos Aires.
21
Head, J. G. (2009). Tax reform in the 21st century. En Musgrave, Public Finance in Democratic Society (pág.
180). Great Britain: Kluwer Law international .
33
el mismo residuo fiscal sin tener que migrar a zonas más favorecidas (Residuo
fiscal: es la diferencia entre el beneficio que un individuo obtiene de la prestación
de los servicios públicos y la carga fiscal que debe soportar).
c. El papel del impuesto sobre la renta e IVA en las finanzas.
Por la forma en la que se encuentra distribuido el impuesto en México respecto a
la recaudación entre los niveles de gobierno, se genera un esquema centralizado,
porque el gobierno central (la federación) tiene importante superávit, lo opuesto a
lo que sucede en los gobiernos subnacionales, donde el déficit, los vuelve
dependientes del sistema de transferencias verticales, que es el motivo del
presente análisis.
Figura 12. Porcentaje de recaudación por tipo de impuesto federal Junio 2020.
Ingresos federales por tipo de impuesto
(porcentaje) Junio- 2020
13%
ISR
25%
62%
IVA
IEPS
Elaboración
propia,
con
los
datos
obtenidos
de
la
página
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=IngresosTributarios.html
del
SAT
2020:
En el caso de los gobiernos subnacionales enfrentan una alta dependencia en
materia de ingresos, por los motivos ya expuestos , pero como hemos analizado
se debe en gran medida a que, los desequilibrios fiscales verticales hace
referencia a la formación de un desequilibrio estructural entre ingresos y gastos
subnacionales, como consecuencia de que las base impositivas locales son
relativamente restringidas y, por ende tienden a estar muy por debajo del costo
total de bienes y servicios cuya provisión es preferible en el nivel subnacional.
Gráfico 13. Nivel de desequilibrio fiscal vertical en México año 2017
34
Desequilibrio Fiscal Vertical
Ingresos de la federación
0%
1%
0%
Gastos de la feración
33%
Ingresos Propios nivel estatal
Gastos nivel estatal
66%
Ingresos propios nivel municipal
Gastos propios nivel municipal
Fuente: Elaboración Propia, periodo 2017, Ley de Ingresos y Egresos de cada nivel de Gobierno. Modelo aplicado:
(C, R, L: Central, Regional y Local), si realmente son simultáneamente autosuficientes se producirá una
situación de equilibrio financiero vertical: Donde IPC: Ingresos Propios; IPR: Ingreso Propio Regional, IPL:
Ingreso Propio Local, GNFT: Gastos No Financieros Totales= (Gasto corriente + Gasto de capital).
Según, este modelo de equilibrio, apliquemos a la realidad de México. IPC = IPR = IPL = 1. Por lo tanto,
dentro de los ingresos de los gobiernos subnacionales no se consideraron las transferencias o
aportaciones, puesto que lo que se pretende mostrar es la autosuficiencia de acuerdo a sus percepciones
fiscales, así como dentro de los gastos de dichos gobiernos no fueron considerados aquellas
aportaciones, subvenciones que se hace al resto de los niveles, si no aquellos que corresponderían a el
gasto corriente programable propio u social.
Gráfico 14. Desequilibrio fiscal vertical
DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL
4,888,892,500,000.00
2,428,221,098,148.30
15,848,000,000.00
Ingresos de
la federación
Gastos de la
feración
Ingresos
Propios nivel
estatal
81,152,502,309.00
Gastos nivel
estatal
9,001,691,852.00
23,712,394,253.00
Ingresos
Gastos
propios nivel propios nivel
municipal
municipal
Fuente: Elaboración Propia con los mismos lineamientos que el gráfico anterior.
Según la teoría abordada en el apartado anterior, que dio lugar al marco
teórico del presente documento, indica que existen los desequilibrios fiscales
verticales por la desigualdad económica de las regiones, en este caso en
específico en México, y que fue una de las razones que originaron el pacto por
el federalismo históricamente, para lograr contrarrestar dicha desigualdad
económica que se presentaba en las distintas regiones del país. Entonces el
35
Estado debe intervenir como agente económico para redistribuir socialmente
los ingresos como integrador económico.
Gráfico 15. Mapa coprológico de Mexico del PIB por entidad federativa (20142015)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por el INEGI periodo 2014-2015, en la
página: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibe/default.aspx. (Mapa coprológico, Excel)
Una importante cuestión para analizar es la distribución de la renta, así como los
impuestos funcionan como un equilibrador económico, pues en México dichos
impuestos son progresivos, para garantizar que los que más perciben sean los
que más tributan, así una vez recaudados dichos impuestos por nuestro sistema
fiscal sean redistribuidos para contrarrestar los fallos del mercado.
El número de contribuyentes a nivel nacional , es decir la base tributaria, depende
en gran medida de la producción, de los ingresos y el patrimonio de cada espacio
estatal o municipal existente, por ello existen problemas estructurales y de los
espacios regionales que obedecen a espacios con menores regiones productivas,
sin capital físico, bases tributarias débiles e insuficiencia para proveer servicios
públicos a sus habitantes; mientras que otras regiones poseen todos estos
elementos de manera basta y suficiente.
Por lo que es necesario evaluar los niveles de desequilibrio fiscal vertical para
afrontar los desequilibrios económicos de manera eficiente sin volver una entidad
o municipio dependiente del gobierno central.
Gráfico 16. Comparativo del PIB por entidad federativa (2014-2015)
36
PIB por Entidad Federativa
3,000,000
2,000,000
1,000,000
0
2014R
2015P
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila de Zaragoza
Colima
Chiapas
Chihuahua
Ciudad de México
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por el INEGI periodo 2014-2015, en la página:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibe/default.aspx. (Excel)
Algunas razones para disminuir las brechas fiscales horizontales y verticales se
basan en el derecho de los contribuyentes, a recibir bienes y servicios públicos
en igualdad de condiciones que el resto de los habitantes de la República
Mexicana, asegurándoles el acceso a dichos servicios públicos e incrementar
la eficiencia económica desincentivando las migraciones internas causadas
sólo por diferencias fiscales y en tercer lugar, para mermar la formación de
desequilibrios estructurales entre ingresos y gastos subnacionales, es decir
para atender las asimetrías de las capacidades fiscales de los gobiernos
subnacionales.
d. Desequilibrio fiscal como indicador de evasión fiscal.
Para comprender el desequilibrio fiscal primero debemos de comprender el
concepto de equilibrio, ya que en una situación ideal, los gobiernos nacionales y
subnacionales desde su autonomía pudieran obtener todos sus ingresos mediante
el ejercicio de la recaudación fiscal, sin recibir aquellas transferencias que a través
del gobierno nacional se hacen llegar, es decir, “desde su suficiencia, los ingresos
no financieros fueran iguales al total de gastos no financieros22” (Prieto, 2013).
22
Prieto, D. C. (2013). Los desequilibrios financieros. Cantabria, España. Recuperado el 04 de Abril de 2017,
de http://personales.unican.es/cantared/2.%20hm%20APUNTES.pdf
37
Solo para reafirmar estos conceptos debemos establecer los principios del
equilibrio financiero: autonomía, suficiencia y equilibrio financiero. Pero, dado que,
para algunos autores, “en las haciendas estatales y municipales de los países
federales esta situación es prácticamente inexistente por la falta de
autosuficiencia, lo normal, es, entonces hablar de desequilibrio financiero de los
gobiernos subcentrales23” (Prieto, 2013).
Entonces para solucionar esta situación de insuficiencia y como respuesta a esta
situación latente en los gobiernos subnacionales, comenzaron a transferirse
ingresos no financieros adicionales a los propios, que como explicaremos más a
adelante en el sistema fiscal mexicano son aquellas transferencias provenientes
de lo recaudado a nivel federales por aquellos impuestos recaudados por este
nivel de gobierno (federal).
El desequilibrio fiscal es un indicador de la evasión fiscal porque es la falta de
recaudación de los gobiernos subnacionales, hablando propiamente de los
municipios donde se han detectado altos índices de evasión fiscal y lavado de
dinero, aunque algunas corrientes advierten que hay una contradicción sin
comprobarse que los impuestos municipales son en mayor medida pagados que
los impuestos federales, porque los primeros gravan la propiedad de las personas
físicas sobre las cosas y los segundos gravan actos.
Estas mismas corrientes mencionan que las personas físicas suelen evadir menos
impuestos por la responsabilidad que un crédito fiscal puede generar sobre sus
posesiones, en cambio se tiene conductas más abusivas cuando se sienten
protegidos dentro de una persona moral, lo cual se analizará más adelante.
Después de haber expuesto la situación que guarda el equilibrio financiero,
podemos distinguir los dos tipos de desequilibro:
a) “verticales, que tienen lugar cuando para el conjunto de las unidades de un nivel
subcentral de gobierno existe un desequilibrio entre sus necesidades de gasto
agregadas y su capacidad fiscal agregada (capacidad para generar ingresos
tributarios);
b) horizontales, que son desequilibrios fiscales entre las unidades de un mismo
nivel de gobierno, a causa de la falta de correspondencia entre su capacidad fiscal
y sus necesidades de gasto24” (Núria Bosch, 2011).
23
Ibídem.
Núria Bosch, M. E. (09 de 2011). Política municipal. Guía para la mejora de la calidad. Fundación,
democracia y gobierno local, 73. Obtenido de
http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/941/claves11_05_snf.pdf?sequence=1
24
38
Los índices de autonomía financiera que se han presentado en este capítulo
sirven para analizar la recaudación de los niveles de gobierno, es decir la creación
de las empresas fantasma para evadir principalmente el impuesto al valor
agregado y el impuesto sobre la renta, en contrario sensu de los impuestos
estatales y municipales que gravan bienes ejemplo:
Impuestos estatales: Impuesto sobre nómina (2% en Jalisco), impuesto sobre
remuneración personal, tenencia vehicular, impuesto sobre hospedaje, impuesto
sobre enajenación de boletos, impuesto sobre loterías y rifas.
Impuestos municipales: impuesto predial, impuesto sobre Adquisición de
Inmuebles y Transmisión de Dominio, Impuesto para el Fomento Deportivo y
Educacional, Impuesto para el Fomento Turístico, Desarrollo Integral de la Familia
y Promoción de la Cultura, Impuesto sobre Asistencia a Juegos Permitidos y
Espectáculos Públicos, Impuesto para el Mantenimiento y Conservación de las
Vías Públicas, Impuesto por Alumbrado Público e Impuesto de Plusvalía.
Es decir que se podría presumir que, en las zonas de alta creación de empresas
fantasma, lavado de dinero tendría que haber poca autonomía puesto que también
debería afectar la recaudación a nivel estatal y municipal, pero esto no sucede
pudiendo deberse a que dichos impuestos solo gravan bienes personales y
algunos actos relacionados con ciertos sectores. Pero también podría deberse a el
gasto que se ejerce.
Gráfico 17. Gráfico comparativo de los índices de equilibrio financiero 2017-2018.
35
30
25
20
15
10
5
0
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA…
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
ESTADO DE…
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
índices de equilibrio financiero 2017-2018
Indice de Equilibrio Financiero
Indice de Equilibrio Financiero
Fuente elaboración propia usando la fórmula propuesta es decir: Ingresos propios no financieros: Impuestos,
Aportaciones de Seguridad Social, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos, Aprovechamientos, Otros
Disponibilidad inicial entre los Gastos no financieros totales: Servicios personales, Materiales y suministros,
generales, Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas, Bienes muebles, inmuebles e intangibles,
39
Cuotas y
ingresos,
Servicios
Inversión
pública, Recursos asignados a municipios, Otros egresos, Disponibilidad final*100. Con el objetivo de medir la
independencia de los ingresos asignados por la federación.
Una mala administración del gasto por parte de los gobiernos subnacionales,
refiriéndonos a la recaudación sobre sus contribuciones estatales y municipales, la
baja recaudación y eficiencia administrativa podrían ser las posibles causantes de
desequilibrio fiscal y por ende de dependencia a transferencias federales; aunque
apoyándonos en los gráficos podemos observar que los impuestos que generan
mayores ingresos son aquellos federales, por lo que algunos tratadistas apuestan
a que sean los municipios los que administren lo recaudado por estos impuestos.
El desequilibrio fiscal vertical que hemos venido analizando se origina cuando
gobiernos subnacionales no son capaces de recaudar para satisfacer su propio
gasto teniendo que recurrir a otras fuentes de financiamiento, pero esto podría
deberse a que los principales impuestos ( en cuanto a recaudación) son
administrados y centralizados por la federación.
Contexto general de la evasión fiscal en México
e. Definición de evasión fiscal
La evasión fiscal, según la biblioteca digital del senado, es un ilícito que pretende
ocultar las ganancias dejando de pagar impuestos afectando las finanzas y
limitando los recursos del gobierno para llevar a cabo programas sociales y sus
políticas públicas (Republica, 2019). Camargo Hernández señala que “la evasión
tributaria o fiscal es la disminución de un monto de tributo producido dentro de un
país por parte de quienes estando obligados a abonarlo no lo hacen, en cambio, sí
obtienen beneficios mediante comportamientos fraudulentos” (Hernandez, 2005)
Por otra parte, el Sistema de Administración Tributaria define la evasión fiscal
como toda acción u omisión parcial o total, tendiente a eludir, reducir o retardar el
cumplimiento de la obligación tributaria (SAT, 2018) .La OCDE define la evasión
fiscal como una conducta transgresora cuyo objetivo es el ocultamiento de bienes,
rendimientos, ingresos y derechos económicos con el propósito de incumplir con
sus obligaciones fiscales o disminuirlas (OCDE, Informe de progreso
Transparencia fiscal, 2016).
El calificativo de ilícito para algunos tratadistas es incorrecto, pues por ejemplo
para Zavala existe la evasión fiscal legal y la evasión fiscal ilícita; definiendo
entonces que la evasión fiscal legal es en realidad elusión y evasión fiscal ilícita
como el no pago de una contribución; es equivalente a eludir el deber de cubrirla.
Se trata de la violación de la ley que establece la obligación de pagar al fisco lo
que este órgano tiene derecho de exigir (Zavala, 2002, pág. 268).
40
f. Las obligaciones fiscales
Para que la evasión fiscal se originé debe existir de antemano una obligación
fiscal, es decir una carga tributaria, pero el primer fundamento de esto es “el poder
jurídico del Estado” para establecer las contribuciones forzadas, recaudarlas y
destinarlas a expensar los gastos públicos, lo cual se encuentra fundamentado en
el artículo 31 fracción IV, 73 fracción VII y XXIX, 115, 117, 122 y 131
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) que contienen las
facultades a nivel tanto federal, como estatal y municipal.
La explicación detrás de la potestad tributaria tiene que ver con la necesidad del
estado de financiar su propio gasto (costos relacionados con la existencia misma
del Estado) así como el gasto público. La obligación de contribuir nace de nuestra
relación con el Estado, que se remite al inicio de la civilización y nuestra propia
necesidad de agruparnos y organizarnos, entonces es ahí que nace el vínculo
jurídico y psicosocial con el Estado al que pertenecemos (Rousseau, 1789).
Los límites en México de la potestad tributaria son los mismos aplicables a todo
orden jurídico, esto es que la validez de las normas fiscales internas depende de
que en su proceso de creación se respeten los lineamientos establecidos por la
Constitución Federal.
Por lo tanto, los lineamientos establecidos en la Constitución Federal respecto de
la potestad tributaria no solo indica que órganos pueden dictar normas fiscales y
de acuerdo con que procedimientos, sino que también determina los límites al
contenido de dichas normas por la obligación de respetar las garantías
constitucionales.
El artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula
las facultades exclusivas del Congreso de la Unión, de las cuales destaca la de
imponer las contribuciones necesarias para cubrir el Presupuesto de Egresos de la
Federación (fracción VII) en un documento llamado Ley de Ingresos de la
Federación, y que debe ser aprobada por la Cámara de Diputados, quien contiene
la facultad exclusiva de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federación, previo examen, discusión y modificación en su caso; esto tiene su
razón de ser ya que históricamente la Cámara de Diputados en México es vista
como el representante del pueblo en general.
La ley de ingresos tiene una vigencia anual (art 74 fracción IV Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos) y el Ejecutivo Federal tendrá que enviar cada
año antes del 15 de Noviembre, o el 15 de Diciembre solo el año en que inicia el
sexenio presidencial, una iniciativa de Ley de Ingresos en la que se contemplen
las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el Presupuesto de
Egresos.
41
El “Principio de legalidad” de conformidad con el artículo 31 fracción IV de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, protege que no existan
gravámenes o contribuciones sin una ley en sentido formal y material que los
establezca, es decir, solo pueden ser establecidas mediante un acto que provenga
de los órganos legislativos en leyes que cumplan con las características
obligatorias, respetando el procedimiento de creación de las leyes previsto en la
constitución.
El “Principio de legalidad” consagra el Estado del Derecho asegurando y
otorgando certeza jurídica a los gobernados mediante el establecimiento de estos
requisitos mínimos obligatorios, exigiéndose a sí misma que sea una ley
formalmente emanada del Congreso la que establezca la contribución, que reúna
una serie de características inherentes a la creación de una norma, y que dicha ley
determine, con toda exactitud, las características esenciales de la contribución.
Para que una contribución cumpla con los requisitos de legalidad que comentamos
en el párrafo anterior, debe tener los siguientes elementos esenciales de las
contribuciones:
Sujeto: el aspecto subjetivo del hecho imponible está representado por la
atribución del hecho jurídico al sujeto pasivo generándose así, para este último,
obligaciones tributarias y para el Estado (sujeto activo) la pretensión al crédito
fiscal.
Objeto: el objeto del gravamen es “lo que grava” dicha contribución. Es la realidad
económica sujeta a imposición. Se define como la situación jurídica o de hecho
gravada por la ley fiscal ósea, el supuesto previsto de la norma fiscal como
generador de la obligación tributaria cuando el contribuyente se coloca dentro del
mismo.
Base: es la cantidad sobre la que se calcula el impuesto.
Tasa o tarifa: hay diferentes conceptos relacionados con el elemento esencial de
los impuestos que se conoce como tasa o tarifa, pues se clasifican por el tipo de
mecanismo por el cual operan. Es la cantidad o porcentaje que se aplica a la base
imponible para determinar el monto de la contribución.
Época de pago: es el plazo o momento establecido en la ley para que satisfaga la
obligación: por lo tanto, el pago debe hacerse dentro del plazo o en el momento
que para ese efecto señale la ley.
Estos elementos básicos para la existencia de una obligación contributiva se
establecieron para poder otorgar y garantizar la seguridad jurídica del
contribuyente pues si faltase alguno de estos el contribuyente no tendría la
42
información basta y necesaria para cumplir con sus obligaciones fiscales
adecuadamente.
g. Los evasores fiscales.
En este apartado se aborda de manera general las características del agente
evasor, es decir, el sujeto activo del delito.
Para el derecho penal como hemos mencionado no existe la persona moral en la
comisión de delitos, aun así, debemos distinguirlos respecto de su calidad como
contribuyente, pudiendo entonces dividirse en personas físicas y personas
morales como las propias leyes tributarias lo señalan, que en el caso de la
persona moral, para responder penalmente por dicha responsabilidad deberá
levantarse el manto o coraza corporativa para distinguir a la persona física detrás
de esta en la comisión del delito.
Ahora respecto de la comisión del ilícito, algunos penalistas los clasifican de la
siguiente forma:
a) El evasor accidental: es quien sólo por excepción no paga sus
contribuciones.
b) El evasor habitual: es el sujeto que en forma constante realiza conductas
gravadas y que lo normal es que eluda el pago de sus obligaciones fiscales
(Mejía, 2018).
Campos asevera que “La economía mexicana se caracteriza por tener una de las
recaudaciones tributarias más bajas del mundo y por sus elevados niveles de
desigualdad” (Vázquez, 2014) esto debido a que los únicos que tributan de
manera directa en el sistema fiscal mexicano por las retenciones que se efectúan
vía pago de nómina del ISR son la clase trabajadora por el diseño del sistema
fiscal mexicano, teniendo las personas morales la oportunidad de deducir y
acreditar este mismo impuesto por las facilidades fiscales que se les otorgan.
Este fenómeno de baja contribución y evasión fiscal en todos los niveles que se
presenta particularmente en México y el resto de América Latina donde se
muestra una tendencia de resistencia al pago de impuestos “principalmente
porque los impuestos son muy altos y la existencia de corrupción en el sistema
político” (Rivillas, 2014),por tal motivo el contribuyente se encuentra desmotivado
y con una sensación de que el pago de impuestos no trae retorno; en relación a
esto un informe de la OCDE afirma que el “62% de los habitantes de América
Latina ve justificable la evasión fiscal y solo un 34% afirma que “nunca es
justificable” (OCDE, 2014).
Figura 18. “Tipología de evasores fiscales en Argentina, 2014”
43
Tipología de evasores fiscales
AMBICIOSO
DESPREOCUPADO
SOBREVIVIENTE
IMITADOR
ILEGAL
INTOLERANTE
JUSTICIERO
INSATISFECHO
ESPECULADOR
AMORAL
4.5
5.1
6.1
7.2
8.4
11.8
12.8
13.7
15.1
15.3
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Fuente: Victoria Giarrizzo, “La evasión fiscal en Argentina, caracterización del contribuyente según
su predisposición a cumplir con sus impuestos”, en Cultura Contributiva en América Latina,
Procuraduría de la Defensa del contribuyente, México, Prodecon, 2014.
h. El responsable de la evasión fiscal.
Como se mencionó en el apartado anterior para definir el sujeto activo del delito de
evasión fiscal se atiende a su calidad como contribuyente que en el caso de las
personas físicas no existe mayor grado de dificultad a la hora de definir el sujeto
activo y grado de participación de los delitos fiscales, ya que a su letra el Código
Fiscal de la Federación en su artículo 70 dispone:
“Son responsables en la comisión de las infracciones previstas en este Código las
personas que realicen los supuestos que en este Capítulo se consideran
como tales, así como las que omitan el cumplimiento de obligaciones previstas
por las disposiciones fiscales, incluyendo a aquellas que lo hagan fuera de los
plazos establecidos. Cuando sean varios los responsables, cada uno deberá
pagar el total de la multa que se imponga.”
Sobre esta responsabilidad en los delitos fiscales la propia ley define al sujeto
activo que realice o lleve a cabo las siguientes conductas:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Concierten la realización del delito.
Realicen la conducta o el hecho descritos en la Ley.
Cometan conjuntamente el delito.
Se sirvan de otra persona como instrumento para ejecutarlo.
Induzcan dolosamente a otro a cometerlo.
Ayuden dolosamente a otro para su comisión.
Auxilien a otro después de su ejecución, cumpliendo una promesa
anterior.
44
VIII.
Tengan la calidad de garante derivada de una disposición jurídica, de
un contrato o de los estatutos sociales, en los delitos de omisión con
resultado material por tener la obligación de evitar el resultado típico
(Artículo 95 CFF).
Al respecto del responsable de la evasión fiscal, en el caso de la persona moral se
señala en el artículo 26 del CFF quienes serían responsables solidarios
comprendiendo los siguientes:
I.
Los socios o accionistas, respecto de las contribuciones que se hubieran
causado en relación con las actividades realizadas por la sociedad
cuando tenía tal calidad, en la parte del interés fiscal que no alcance a
ser garantizada con los bienes de la misma, sin que la responsabilidad
exceda de la participación que tenía en el capital social de la sociedad
durante el período o a la fecha de que se trate, cuando dicha persona
moral incurra en cualquiera de los siguientes supuestos:
a) No solicite su inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes.
b)Cambie su domicilio sin presentar el aviso correspondiente en los
términos del Reglamento de este Código, siempre que dicho cambio se
efectúe después de que se le hubiera notificado el inicio del ejercicio de
las facultades de comprobación previstas en este Código y antes de que
se haya notificado la resolución que se dicte con motivo de dicho
ejercicio, o cuando el cambio se realice después de que se le hubiera
notificado un crédito fiscal y antes de que éste se haya cubierto o
hubiera quedado sin efectos.
c)No lleve contabilidad, la oculte o la destruya.
d)Desocupe el local donde tenga su domicilio fiscal, sin presentar el
aviso de cambio de domicilio en los términos del Reglamento de este
Código.
e) No se localice en el domicilio fiscal registrado ante el Registro Federal
de Contribuyentes.
f) Omita enterar a las autoridades fiscales, dentro del plazo que las leyes
establezcan, las cantidades que por concepto de contribuciones hubiere
retenido o recaudado.
g) Se encuentre en el listado a que se refiere el artículo 69-B, cuarto
párrafo de este Código, por haberse ubicado en definitiva en el supuesto
45
de presunción de haber emitido comprobantes que
operaciones inexistentes a que se refiere dicho artículo.
amparan
h) Se encuentre en el supuesto a que se refiere el artículo69-B, octavo
párrafo de este Código, por no haber acreditado la efectiva adquisición
de los bienes o recepción de los servicios, ni corregido su situación
fiscal, cuando en un ejercicio fiscal dicha persona moral haya recibido
comprobantes fiscales de uno o varios contribuyentes que se
encuentren en el supuesto a que se refiere el cuarto párrafo del artículo
69-B del este código, por un monto superior a $7’804,230.00.
i)Se encuentre en el listado a que se refiere el artículo 69-B Bis, octavo
párrafo de este Código, por haberse ubicado en definitiva en el supuesto
de presunción de haber transmitido indebidamente pérdidas fiscales a
que se refiere dicho artículo. Cuando la transmisión indebida de
pérdidas fiscales sea consecuencia del supuesto a que se refiere la
fracción III del mencionado artículo, también se considerarán
responsables solidarios los socios o accionistas de la sociedad que
adquirió y disminuyó indebidamente las pérdidas fiscales, siempre que,
con motivo de la reestructuración, escisión o fusión de sociedades, o
bien, de cambio de socios o accionistas, la sociedad deje de formar
parte del grupo al que perteneció.
La responsabilidad solidaria a que se refiere el párrafo anterior se
calculará multiplicando el porcentaje de participación que haya tenido el
socio o accionista en el capital social suscrito al momento de la
causación, por la contribución omitida, en la parte que no se logre cubrir
con los bienes de la empresa
La responsabilidad a que se refiere esta fracción únicamente será aplicable a
los socios o accionistas que tengan o hayan tenido el control efectivo de la
sociedad, respecto de las contribuciones que se hubieran causado en relación
con las actividades realizadas por la sociedad cuando tenían tal calidad.
Se entenderá por control efectivo la capacidad de una persona o grupo de
personas, de llevar a cabo cualquiera de los actos siguientes:
a) Imponer decisiones en las asambleas generales de accionistas, de socios u
órganos equivalentes, o nombrar o destituir a la mayoría de los consejeros,
administradores o sus equivalentes, de una persona moral.
b) Mantener la titularidad de derechos que permitan ejercer el voto respecto de
más del cincuenta por ciento del capital social de una persona moral.
46
c)Dirigir la administración, la estrategia o las principales políticas de una
persona moral, ya sea a través de la propiedad de valores, por contrato o de
cualquier otra forma.
Esto implica la desestimación de la personalidad jurídica en materia fiscal,
entendiéndose ésta como el develamiento del velo corporativo que cubre la
sociedad pues como la propia ley general de sociedades mercantiles indica en
su artículo 2, las sociedades inscritas tienen personalidad jurídica distinta a la
de los socios.
Respecto del análisis a las ultimas fracciones destacamos el control efectivo de
una sociedad que implica imponer decisiones lo cual es consecuencia del ejercicio
de derecho de voto o parte social, ya que como observamos el órgano supremo de
la Sociedades es la Asamblea de socios o accionistas.
Juan Antonio Duque Duque escribió en su obra “El control de las sociedades por
participación en el capital”, (p76, Colombia, 2000) que para la Sociedad Anónima
existen 3 tipos de control, el control interno por participación en el capital: cuando
se posea más del 50% del capital; el control interno por el derecho de emitir votos
constitutivos de mayoría mínima decisoria que esta modalidad se presenta
cuando se tiene el poder de voto en las juntas de socios o en las asambleas de
accionistas, o por tener el número de votos necesario para elegir la mayoría de los
miembros de junta directiva, si la hubiere; y por último el control externo también
denominado subordinación contractual y se verifique mediante el ejercicio de
influencia dominante en los órganos de administración en razón de un acto o
negocio celebrado con la sociedad controlada o con sus socios”. Es inevitable
notar el absoluto parecido con las modalidades contenidas en el artículo 26
fracción X que también fueron adaptadas en estas tres modalidades.
Se dice que se ostenta el control efectivo de la Sociedad, no solo si se es titular
del 50% o más del capital social, sino que además se presume salvo prueba en
contrario cuando conviva y sea pariente hasta el segundo grado de algún otro
socio, o de varios de ellos, cuya participación conjunta en el capital social supere
el 50%, caso en el cual se ejercería el control de la sociedad. Existe, además de
los supuestos abordados, que es el de la persona que tiene la concentración del
50% o más, el de aquellos accionistas que por su parentesco en conjunto ejercen
el control efectivo y el caso de que esa concentración de participación en el capital
lo tenga una sociedad distinta.
Dice Duque Duque que además en la Sociedad Anónima podría darse aquel
control de una sociedad distinta que adquiere participación por medio de las
acciones y siendo así que, “La participación en el capital social de la controlada
por parte de la controlante, le otorga a éste la categoría de socio, y como
47
consecuencia de ello, todos los demás efectos que de tal calidad se deriven. Las
acciones de las que es propietario le otorgan los derechos políticos y económicos
que le corresponden, por lo que la persona socia podrá intervenir directamente en
las decisiones trascendentales de la sociedad”.
Existe una variante, en la legislación de España, donde para ejercer el control no
se requiera ser propietario de las acciones de la sociedad controlada, sino que
basta con que la persona ostente los derechos de voto, así éstos sean cedidos o
usufructuados y que la acción de la que se derivan no le pertenezca. (Martinez
Machuca, 1999).
Es de esta manera, que la misma ley reconoce la existencia de este fenómeno
cuando dos o más personas, por medio de la participación en el capital pueden
someter el poder de decisión de una sociedad a su voluntad. Algunos autores
como el profesor Enrique Gaviria, estiman necesario la existencia de un pacto
previo entre las múltiples controlantes, en el sentido de que sus decisiones se
emitan en una misma dirección para ejercer el control efectivo. Sin embargo, dicho
pacto o acuerdo no es necesario que se configure por escrito, porque la situación
de control se presenta por el sólo hecho de someter la voluntad. Es decir, que si
bien es cierto que se requiere que los controlantes actúen de común acuerdo, no
se requiere que se plasme por escrito, para que se pueda imponer la voluntad
colectiva”(Enrique Gaviria, citado por la resolución 1960 del 21 de diciembre de
1999 de la Superintendencia de Sociedades: “Cuando un porcentaje mayoritario
del capital no pertenezca a una sino a varias personas no podrá decirse, en
principio, que el grupo conformado por éstas ejerce control sobre la sociedad, a
menos que todas ellas se hayan puesto de acuerdo para que, a lo largo de un
cierto período, emitan sus votos en un sentido uniforme y logren así imponer su
voluntad colectiva”.
No se puede caer en el error de estimar que la unanimidad de las decisiones de la
sociedad hace que desaparezca el control, o que sea muestra de la inexistencia
de tal fenómeno, la ley únicamente exige que los controlantes tenga la posibilidad
de someter la decisión de la empresa a su voluntad, lo que se logra por diferentes
medios, entre ellos, por el control en el capital, así que, si tal capacidad se da en la
práctica, es suficiente para configurar la situación de subordinación.
Nada impide que, en la práctica, el grupo controlador, por su buena gestión, se
haga merecedor del respaldo de los demás socios minoritarios, y, en
consecuencia, éstos voten de la misma manera a como lo hacen aquéllos,
logrando unanimidad en las decisiones. Para este autor que tal unanimidad se dé
no implica, que no exista el grupo controlador, o que éstos no estén en capacidad
de subordinar la empresa, sino que simplemente todos estén de acuerdo.
Entonces entendemos que la aplicación del régimen de matrices y subordinadas
48
no puede pender de virtuales desacuerdos en la toma de decisiones, por lo que la
construcción jurídica hecha por la ley se aplica siempre que la posibilidad de
imponer a una sociedad la voluntad de otra, esté presente.
El tema de control no exige como elemento esencial «conflicto» o diversidad de
votos entre los asociados, puesto que lo que establece la ley es que existan
circunstancias que permitan ejercer una influencia dominante en una sociedad y,
en el caso de los grupos, la existencia de elementos vinculantes en la dirección de
las empresas,(Resolución 125-001620 del 17 de septiembre de 2001,
Superintendencia de Sociedades.) y si bien el régimen de grupos busca, entre
otros objetivos, la protección de los socios minoritarios, la estructuración jurídica
de los conglomerados no puede depender de la eventual diversidad de voto de los
asociados, sino que se basa en la posibilidad real y efectiva que una o más
personas tengan de imponer su poder de decisión sobre una o más sociedades...,
(Resolución 125-001620 del 17 de septiembre de 2001, Superintendencia de
Sociedades).
Ahora respecto del inciso c) del artículo 26 CFF último párrafo, respecto a dirigir la
administración, la estrategia o las principales políticas de una persona moral, ya
sea a través de la propiedad de valores, por contrato o de cualquier otra forma,
podemos decir que es el caso de aquellos accionistas que mediante el Consejo de
Administración ejercen la función de administrador o aquellos que mediante
contrato, son los Gerentes y representantes de los negocios de la Sociedad, pero
en calidad de socios o accionistas, porque el sujeto en el que recae debe estar
legitimado para actuar en nombre de la Sociedad. Su legitimación recae en el
nombramiento en el órgano supremo de la sociedad y que cumpla con los
requisitos legales y estatuarios para que dicho nombramiento surta efectos.
“En el seno del órgano administrativo tiene la formación de la voluntad social en la
medida necesaria para realizar los actos de administración y de gestión que le
compete. De ahí que la voluntad de los administradores expresada dentro de los
cauces legales y estatuarios sea imputable a la sociedad y no a los
administradores. De acuerdo con este principio el órgano de administración goza
de autonomía frente a la asamblea de accionistas y no se requiere de
instrucciones expresas para llevar a cabo los actos que le competen.” (Garfias,
2014, pág. 987)
Uno de los fenómenos ante los cuales podemos estar presentes es que no exista
unidad de sujetos en los supuestos, es decir, que el socio o accionista mayoritario
no sea el socio que administra y dicta las políticas de la sociedad, caso en el cual
ambos responderían indistintamente por las obligaciones de la sociedad, de
injusto se podría calificar para el socio mayoritario porque ve comprometidas sus
posesiones sin existir un nexo causal jurídico de hecho que lo ubique en la
49
realización del acto, sino que el nexo que lo ubica en el supuesto es inherente a la
calidad que tiene en la sociedad.
Esta forma de control también se ha denominado subordinación contractual y se
verifica mediante el ejercicio de influencia dominante (en términos del numeral
tercero del artículo 27 de la Ley 222 de 1995) en las decisiones de los órganos de
administración, debido a un acto o negocio celebrado con la sociedad controlada o
con sus socios.
Como más arriba se mencionó, todos los tipos sociales existentes en la legislación
son susceptibles de dominar o ser dominados, por la configuración de cualquiera
de los supuestos en los que se someta la voluntad de una sociedad a la voluntad
de otra persona. Sin embargo, como también lo habíamos mencionado,
consideramos que la sociedad anónima es el tipo social más accesible que
controlar (por medio de la primera presunción mencionada), por la facilidad con la
que pueden ser intercambiados los socios que participan en el capital, a diferencia
de las demás sociedades, las que a pesar de no estar e imposibilidad de mutar
sus socios, se les dificulta mucho más hacerlo. (Francisco, 1999, pág. 16)
Podemos entonces asumir, por la interpretación que hemos llevado acerca de la
redacción de los supuestos que contemplan el control efectivo de la sociedad, que
la finalidad última es proteger la voluntad individual e independiente del ente y
que, según Savigny (en su obra Sistema del Derecho romano actual expuso los
fundamentos de su teoría de la ficción que dominó desde el siglo XIX y mediados
de XX pág. 84), deben tener todas las personas morales, es decir cuando
obedecen a la voluntad dolosa de un último beneficiado, perdiendo este, su objeto
plasmado en el contrato colectivo “se convierte en el vehículo de una voluntad
injerida de su integrante, violando así el espíritu de su máxima: su constitutiva”
(Guido de Rossi, 1962, pág. 99).
Solo para concluir sobre este apartado, se debe esclarecer que para aquellos
socios o accionistas que además ejercen funciones de administración, a ojos del
juzgador tienen que responder de forma distinta a los socios o accionistas quienes
ven limitada su responsabilidad al importe de sus aportaciones sociales, la cual
dispone lo siguiente: (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 2011, pág.
1574) señalando como requisitos, para que esto ocurra, los siguientes según
Tribunal Colegiado de Circuito: (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
2013)
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN MATERIA FISCAL. PROCEDIMIENTO
PARA DETERMINARLA RESPECTO DE LOS SOCIOS O ACCIONISTAS DE
UNA EMPRESA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 26, FRACCIONES III Y X,
DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN).
50
El monto total de un crédito fiscal adeudado por una empresa contribuyente no
puede exigirse a uno de sus socios bajo el argumento de la solidaridad fiscal;
ciertamente, este tipo de responsabilidad extiende la obligación de pago al
patrimonio del socio o accionista de la sociedad deudora e incluso la constituye en
un garante del cumplimiento de la obligación fiscal responsabilizándolo de la
deuda tributaria con su propio patrimonio; sin embargo, la solidaridad fiscal de los
socios o accionistas de una empresa no opera automáticamente, sino que antes
deben seguirse ciertos pasos por parte de la administración tributaria.
Consecuentemente, el procedimiento a seguir en ese supuesto es el siguiente:
I.
II.
III.
IV.
V.
Debe determinarse un crédito fiscal a cargo de una persona moral cuyo
capital se conforme por las participaciones de socios o accionistas;
Deberá presentarse alguno de los supuestos de hecho por parte de la
empresa contribuyente previstos en el artículo 26, fracción III, del
Código Fiscal de la Federación, es decir, que: a) no solicite su
inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes; b) cambie su
domicilio sin dar el aviso debido; c) no lleve contabilidad, la oculte o la
destruya, y d) desocupe el lugar en donde manifestó que tendría su
domicilio fiscal sin presentar el aviso correspondiente;
Previo a proceder a responsabilizar solidariamente a los socios, el fisco
deberá determinar el valor de los bienes de la empresa;
Si fuera el caso que fueran suficientes, el crédito será enterado con
éstos y,
Sólo si no fueran suficientes para cubrir el adeudo, lo cual tendría que
encontrarse debidamente comprobado, se podrá exigir directamente a
los socios el pago del crédito, siempre y cuando se tenga en cuenta: a)
que esta responsabilidad solidaria sólo será efectiva para cubrir la parte
del adeudo que no alcance a ser pagado con los bienes de la empresa;
y b) que ese diferencial, al momento de ser ejecutado, no exceda la
participación del socio en el capital de la empresa. (TERCER TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO
CIRCUITO. Revisión fiscal 116/2011. Secretario de Hacienda y Crédito
Público y otras. 1 de diciembre de 2011. Unanimidad de votos. Ponente:
Emmanuel G. Rosales Guerrero. Secretario: Enrique Orozco Moles).
Basándonos en el principio de que “El eventual desconocimiento de la
personalidad jurídica societaria es de aplicación restrictiva y subsidiaria. Debe
partirse siempre del hermetismo de la personalidad jurídica como presupuesto
fundamental para requerir la decisión de mérito, sobre la base de existir causa
suficiente, necesaria y demostrada.” Y que “la causa primaria es la existencia de
un hecho ilícito que genera la responsabilidad de indemnizar, para legitimar la
51
enervación de la personalidad jurídica. “Esto significaría que si una sociedad actúa
de buena fe y cumpliendo con todas las disposiciones legales del caso palabras
de este supremo tribunal “el reconocimiento de la diferencia, autonomía e
independencia de las personas jurídicas es invulnerable.”
i. La evasión fiscal por la persona moral.
Ahora, como se ha establecido en el apartado anterior, en el caso de persona
moral en la comisión de ilícitos, se debe atender para encontrar al sujeto activo del
delito quien es el responsable solidario, la persona que se demuestre poseer el
control efectivo en términos del Código Fiscal de la Federación, y que por lo tanto
haya utilizado de manera ilícita a la persona moral para evadir fiscalmente sus
cargas tributarias o para ser el vehículo para que un tercero evada fiscalmente las
suyas.
La persona moral como sujeto obligado de las obligaciones fiscales tiene una
personalidad jurídica distinta a la de los socios o accionistas y se dice que esta
“personalidad jurídica colectiva es una creación de la sociedad por razones
económicas, sociológicas o de otra índole. que crea un centro de imputación de
normas jurídicas alrededor de una estructura que el propio derecho crea para que
la persona jurídica colectiva tenga un objeto, un fin licito, derechos que exigir y
obligaciones que cumplir”; entonces la persona jurídica colectiva es una creación
del derecho positivo donde varias personas naturales o físicas, o bien, jurídicas
colectivas concurren para formar una nueva persona jurídica colectiva para
realizar un fin licito, un objeto común y a la que el derecho le otorga todos los
atributos para que exista al margen de su existencia fáctica real.
Según un estudio publicado en la revista de la judicatura existen cuatro teorías
que justifican la naturaleza de las personas jurídicas (Roberto, 2008, págs. 163169) “Son cuatro las principales teorías que han justificado la naturaleza jurídica
de las personas morales, a saber:
A. Teoría de la ficción. Su principal representante fue Savigny, quien sostuvo que
las personas morales existen por una razón de conveniencia social o de interés
económico, y el Derecho las equipara a la persona física. Así, en el Derecho
norteamericano, la persona jurídica es un ser invisible, intangible, y existe
únicamente bajo el amparo del Derecho, y posee las propiedades que su acta
constitutiva le concede. (Douglas, 1999, pág. 449)
B. Teorías negatorias de la personalidad. Fueron sostenidas principalmente por
diversos autores alemanes del siglo XIX, quienes negaron la existencia de las
personas morales (Duguit, 1889).
52
C. Teorías “realistas”. Estas teorías han dado las siguientes explicaciones acerca
de las personas jurídicas:
• Señalan como falso que sólo el hombre individual, debido a su naturaleza, pueda
ser titular de derechos.
• La persona jurídica como tal responde a la realidad de fenómenos sociales que
señalan una existencia del ente diferente a la de sus miembros.
• Rechazan por inaceptable toda explicación basada en el artificio o la ficción
(Carvajal, 2015).
D. Teoría de la institución. La institución es una idea de obra o de empresa que se
realiza y dura jurídicamente un medio social y que sujeta a su servicio voluntades
indefinidamente renovadas. (Roberto, 2008)
Es importante destacar que en la legislación mexicana, se ve a la persona moral
dotada de autonomía y personalidad jurídica distinta a la de los socios o
accionistas, y de acuerdo con la Ley General de Sociedades Mercantiles, el
nacimiento de la personalidad jurídica de la sociedad se concibe a partir de la
fecha de inscripción en el Registro Público de la propiedad y el comercio, es decir,
a partir de esa fecha tiene personalidad jurídica distinta a la de los socios y
accionistas, tal y como lo señala el artículo 1 de la Ley General de Sociedades
mercantiles.
La síntesis de dicha ley seria concluir que es indiscutible la existencia de la
persona moral al amparo del derecho y así como señala Savigny es equiparable a
la persona física, ya que tiene capacidad para obligar y ser obligado, el espíritu de
la persona moral en México también se distingue por poseer voluntad
independiente a la de los socios o accionistas y un patrimonio para ejecutar su fin
último (Douglas, 1999, pág. 449).
j. La evasión fiscal como infracción.
El estado, en uso de sus facultades de cobro, busca en esencia la liquidación y la
recaudación que constituyen la esencia del tributo en cuanto a su aplicación. La
cuantificación o liquidación de la obligación tributaria principal y el cobro o
recaudación dan razón de ser al tributo. (Lapatza, 2004, pág. 193)
La liquidación, en sentido amplio, puede definirse como un conjunto de actos
emanados de la administración del particular, o de ambos, destinados a
establecer, en cada caso, la configuración del presupuesto de hecho, la medida de
lo imponible, el alcance cuantitativo de la obligación. Comprende todo el conjunto
de procedimientos para verificar si se ha realizado el hecho imponible, si hay
53
cantidad a pagar y en todo caso a cargo de quien está. (Alvarez S. V., Derecho
Fiscal, 2012, pág. 270)
La determinación por la administración puede tener lugar por el mandato de ley,
simple y llano, o bien el mandato de ley por incumplimiento total o parcial del
contribuyente.
Según el artículo 50 del Código Fiscal de la Federación, las autoridades fiscales
podrán practicar visitas a los contribuyentes a fin de ejercer las facultades de
comprobación a que se refiere el artículo 48 del mismo código, y una vez
practicada esta se deberá determinar si existen contribuciones omitidas por el
contribuyente en un plazo máximo de 6 meses a partir de que se inicia la visita.
Una vez aplicados los preceptos expuestos la autoridad podrá aplicar el
procedimiento administrativo de ejecución si así resultara oportuno, este
procedimiento en el que el ente público titular del crédito fiscal procede, sin
necesidad de acudir a una instancia jurisdiccional, al cobro coactivo del mismo, el
cual se inicia y se desarrolla de oficio.
Esta facultad que posee el Estado para cobrar coactivamente los créditos fiscales
mediante el procedimiento administrativo de ejecución se le denomina facultad
económico-coactiva, su fundamento legal está contemplado en los artículos 145 a
196-B.
El Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE) se integra por diversas
acciones legales que el SAT realiza con el objeto de efectuar el cobro forzoso de
los créditos fiscales, comúnmente conocidos como adeudos fiscales. Si la
autoridad efectuó previamente requerimiento de pago del crédito fiscal sin obtener
respuesta por parte del contribuyente podrá optar por el embargo: Es el acto de la
autoridad que tiene por objeto la recuperación de los créditos fiscales, mediante el
secuestro o aseguramiento de bienes propiedad del contribuyente o deudor, para
en su caso, rematarlos, o adjudicarlos a favor del fisco mediante el procedimiento
establecido. (SAT, 2014).
k. La evasión fiscal como delito.
Para comenzar se debe analizar las peculiaridades del derecho penal fiscal pues
“las diferencias o particularismos propios del derecho penal tributario sólo lo
apartan del derecho penal común en algunos aspectos; pero ambos parten de la
misma base común”. Las principales diferencias que se observan son:

El derecho penal tributario concibe la reparación civil y delictual; en
cambio, el derecho penal común sólo la delictual, pues cuando hay lugar a
la reparación del daño, ésta se gradúa o determina conforme al derecho
privado.
54




El derecho penal tributario sanciona tanto a las personas físicas, como a
las personas morales; en cambio, el derecho penal común sólo a las
personas físicas.
El derecho penal tributario puede sancionar a personas que no intervienen
en la relación jurídica tributaria, como a los agentes de control; en cambio,
el derecho penal común sólo puede sancionar a los que intervinieron en la
comisión del delito y a los que encubren a éstos.
En el derecho penal tributario, tratándose del delito, el dolo se presume,
salvo prueba plena en contrario; en cambio, para el derecho penal común,
el dolo no se presume.
El derecho penal tributario a veces sólo tiende a obtener la reparación del
daño; en cambio, el derecho penal común tiende, principalmente, al castigo
corporal y, secundariamente, a la reparación del daño.” (Emilio,
Introduccion al Estudio del Derecho Tributario Mexicano, 1969, pág. 324)
Del primer apartado de este capítulo y escogiendo la mejor definición se analizan
algunas definiciones de evasión fiscal, pero para efecto de analizar la tipología del
delito, tomaremos la definición de Carlos María Folco que define la evasión fiscal
como “todo acto u omisión que, en contradicción con la ley fiscal aplicable al
mismo, provoca indebidamente la disminución o eliminación de la denominada
carga tributaria” (Folco, 2004).
La primera consideración que debe observarse es que solo “son responsables
como sujetos activos del delito las personas físicas como puede ser algún
miembro o representante de una persona jurídica, y está en todo caso, podrá ser
objeto de medidas de seguridad que consisten en la suspensión y aun en la
disolución de la persona moral, cuando se estime necesario para la seguridad
pública” (Wiarco, El delito de defraudación fiscal, 2004, págs. 95-98)
Entonces para confirmar en palabras de Orellano “El sujeto activo únicamente
puede ser una persona física y así lo acepta la generalidad de los penalistas,
excluyendo la posibilidad de las llamadas personas morales puedan ser sujetos
activos del delito” (Wiarco, El delito de defraudación fiscal, 2004, pág. 95). Solo la
persona física que además sea imputable podrá cometer los delitos en materia
fiscal, generalmente lo podrá llevar a cabo aquella que reúna la calidad de
contribuyente, de representante legal, de obligado solidario o retenedor de este e
incurra en la conducta típica, como es el caso de los obligados solidarios que son
materia de nuestro estudio.
En contraposición y para comenzar a hablar del sujeto pasivo y su papel en la
investigación del delito “Mir Puig considerando la definición de Antolisei, afirma
que el sujeto pasivo es el titular del interés cuya ofensa constituye la esencia del
55
delito” (Michel, 2008, pág. 20) Entonces se puede decir que es el Estado el sujeto
pasivo a través del fisco, que es el organismo encargado de su resguardo.
Como se ha analizado los delitos descritos y por los cuales se les impone
responsabilidad solidaria a los socios o accionistas en su mayoría son de omisión
y “se configuran con: a) La voluntad del agente y b) La inactividad para que este
tipo de delitos se configure debe existir un deber jurídico de obrar y se manifiesta
la voluntad del sujeto al no realizar la obligación jurídica. En los delitos de simple
omisión no emerge resultado material alguno en ellos no es dable preocuparse por
la relación causal, pero en los delitos de comisión por omisión que son los que
ocupan nuestro estudio existe nexo de causa-efecto” (Madrazo, 1997)
En resumen, la evasión fiscal se configura a través de la realización de actos
preparatorios en contra de normas fiscales y que causen, como resultado, una
ganancia por la disminución en el pago de contribuciones o por evitar pagar
totalmente la misma, componiéndose entonces por los siguientes elementos:
Sujeto activo: Aquel que ejerce o dirige los actos preparatorios por los cuales se
omitirá o disminuirá el pago de la contribución contenida en la ley fiscal.
Sujeto pasivo: El Estado por el perjuicio a sus intereses que son los ingresos.
El objeto: Son los bienes tutelados por el Estado.
Hecho delictivo: Cualquier acto preparatorio cuyo resultado perseguido sea la
diminución o la omisión de manera ilícita de la carga.
La evasión fiscal no se encuentra tipificada en ningún artículo del Código Fiscal de
la Federación, lo cual algunos tratadistas suponen que es por la amplitud de
supuestos que podría abarcar, por lo que se pueden destacar de estos los
siguientes:
Figura no 19. Tipificación del delito de evasión fiscal en el Código Fiscal de la
Federación.
Tipo de delito
Compraventa de facturas
Omisión total o parcial de
Artículos que
comprende
69-B y 113
BIS CFF.
70-A
y
Análisis jurídico.
Este artículo en particular habla de las
empresas fantasma, puesto que son empresas
que amparan operaciones inexistentes y que
no cuentan ni con el personal, activos o
infraestructura para prestar servicios
Este artículo plasma la evasión fiscal respecto
56
contribuciones
75,109 CFF.
La no inscripción al RFC.
79 y
CFF.
Esquemas Reportables
82-A CFF
No llevar contabilidad, la
destruya o lleve doble registro.
83 y
CFF.
110
111
de la omisión de contribuciones en relación con
el 75, donde se abordan los agravantes que es
que se omita la contribución haciendo uso de
documentos falsos, comprobantes fiscales que
amparen operaciones inexistentes etc.
Abarca a aquellos contribuyentes que en
contraposición con las leyes fiscales no se
inscriben
al
RFC
o
lo
hacen
extemporáneamente.
Aquellas Asesorías fiscales cuyo propósito sea
planificar o llevar a cabo esquemas reportables
en contraposición con las normas fiscales.
No llevar contabilidad, no asentar o registrar
correctamente las operaciones y omitir
presentar información a que las leyes obligan.
Fracción III.
Beneficie de un estímulo fiscal 109 CFF
o subsidio.
Fuente: Elaboración propia con base a el Código Fiscal de la Federación, Ultima reforma 9
Diciembre 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación, Estados Unidos Mexicanos:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/8_090120.pdf.
Todos los actos mencionados en la tabla requieren de actos preparatorios por
parte del sujeto activo para su comisión, evadiendo así las cargas tributarias
impuestas por las normas vigentes tributarias, respecto a las mencionadas normas
tributarias vigentes, es necesario abordar el endurecimiento penal de las normas
fiscales y a través de la presente investigación extender consideraciones
constitucionales sobre la reforma al Código Penal Federal, por la cual se añade la
posibilidad de otorgar prisión preventiva de oficio por delitos fiscales.
La prisión preventiva oficiosa surge en 1917 como respuesta a aquellos delitos
que rebasaran la medida aritmética de 5 años de prisión, es decir, que se aplicaba
la pena de cárcel sin discusión sobre la necesidad o no de esta.
Con la evolución de las normas penales desde la Constitución de 1917 hasta el
año 1993 se reformó, en varias ocasiones, sobre cuando podía enfrentar el
proceso penal en libertad, además de que México se adhirió a diversos tratados
internacionales donde asumió diversos compromisos para proteger los derechos
humanos frente a la aplicación de la justicia en el proceso penal.
Para el año 2006 la aplicación de prisión preventiva reflejaba el abuso de esta
medida, en el estado de Sonora se analizaron 40 expedientes de los cuales, 33
estaban en prisión por delitos menores (Zepeda, 2006), el 42 % de las personas
que se encuentran en prisión no han recibido condena, 90 mil de las 210 mil
personas de las personas privadas de libertad en México se encuentran en prisión
preventiva.
57
Existen dos corrientes que critican duramente la aplicación de prisión preventiva
una de ellas liderada por Sergio García Ramírez quien tilda de injusta su
aplicación vulnerando el principio de presunción de inocencia, y la segunda
corriente (Antonio Caballero y Carlos Natarén) que no solo hablan de esta misma
violación a la garantía en el proceso penal, sino también abordan sobre la
excesiva aplicación.
Algunos penalistas, abordan en materia fiscal sobre el escalamiento de la pena
que primero debió de haber sido impuesto antes de llegar a la prisión preventiva,
hablando directamente sobre el delito de defraudación fiscal y sus equiparados, es
decir, elevar la pena de prisión antes de llegar a este tipo de medidas que pueden
resultar desproporcionadas, a su letra el artículo 18 CPEUM dice lo siguiente en u
primer párrafo:
“Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a
prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la
extinción de las penas y estarán completamente separados.”
En materia fiscal no se logra bajo este precepto de constitucionalidad la aplicación
de esta medida cautelar más grave porque asume la aplicación de la pena de
manera general con la sola presunción, siendo ineficaz en la lucha contra la
evasión fiscal, porque esta aplicación deliberada solo ha incrementado el número
de presos, mas no la aplicación de sentencias por falta de certeza jurídica, medios
de prueba durante el proceso y demás violaciones al debido proceso penal.
Como se mencionó existen elementos violatorios a los derechos humanos y
garantías constitucionales, por las mencionadas medidas cautelares impuestas en
la lucha contra la evasión fiscal, al respecto la segunda parte del párrafo segundo
del artículo 19 constitucional actualmente establece lo siguiente:
“El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras
medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del
imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima,
de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo
procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito
doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de
delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas,
delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos
graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre
desarrollo de la personalidad y de la salud.”
Por lo que el primer argumento a revisar es si son necesarias dichas medidas
cautelares para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio o si es una
58
medida excesiva que resulte violatoria a las garantías constitucionales y derechos
humanos, lo cual es violatorio a los tratados internacionales de los cuales es parte
México, ejemplo de ello el articulo 9.3 Pacto Internacional de Derechos civiles y
políticos, el cual establece que la prisión preventiva no debe ser regla sino su
aplicación debe de estar sujeta a un análisis que atienda la gravedad y
peligrosidad del delincuente el cual dispone lo siguiente:
“3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada
sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer
funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable
o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser
juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a
garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en
cualquier momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución
del fallo”.
Esta medida cautelar solo habría de ser impuesta cuando otras medidas no
resultasen suficientes, no como una primera opción lo cual haría esta medida
violatoria a los derechos humanos por imponerse de manera general y dejar la
posibilidad de que sea impuesta a cualquier otro delito, por no haber atendido la
revisión que exigen los tratados internacionales sobre la necesidad de imposición,
la gravedad y el estado de derecho.
Siendo el supuesto artículo 167 del CNPP señala expresamente los delitos que
son considerados como delitos que ameritan la prisión preventiva oficiosa tales
como traición a la patria, espionaje, terrorismo, sabotaje, tráfico de menores,
contra la salud, genocidio, homicidio doloso y corrupción de menores, delitos que
por su gravedad y naturaleza se consideran delitos graves y algunas veces
denominados como delitos de carácter político, siendo distinto el caso de aquellos
fiscales imponiendo esta medida de apremio excesiva y de forma arbitraria.
Agregándose al mencionado artículo 167 como a continuación:
Se consideran delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, los previstos en el
Código Fiscal de la Federación, de la siguiente manera:
I.
Contrabando y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 102 y 105, fracciones I y IV, cuando estén a las sanciones previstas en
las fracciones II o III, párrafo segundo, del artículo 104, exclusivamente cuando
sean calificados;
II.
Defraudación fiscal y su equiparable, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 108 y 109, cuando el monto de lo defraudado supere 3 veces lo
59
dispuesto en la fracción III del artículo 108 del Código Fiscal de la Federación,
exclusivamente cuando sean calificados, y
III.
La expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes
fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 Bis del Código Fiscal de la
Federación, exclusivamente cuando las cifras, cantidad o valor de los
comprobantes fiscales, superen 3 veces lo establecido en la fracción III del artículo
108 del Código Fiscal de la Federación. (Párrafo con fracciones adicionado DOF
08-11-2019)
Las mencionadas modificaciones para elevar la cuantía del delito de defraudación
fiscal, no son resultado de un análisis de la doctrina para inhibir la comisión del
delito, pues partiendo del análisis de la pena en material penal, la finalidad última
es evitar que sea impuesta por regla general, puesto que también viola la garantía
de igualdad ante la ley, ya que en la comisión de este ilícito se castiga únicamente
a quien defraude el monto impuesto en la norma, es decir aunque sea el mismo
supuesto penal no será castigado si no supera este, siendo a todas luces violatorio
a las garantías individuales, porque hablamos de que la misma conducta no es
castigada de la misma forma, por el tamaño del negocio y por ende por el perjuicio
económico al Estado.
La prisión preventiva es la medida cautelar más restrictiva y es una medida que,
bajo lineamientos de aplicación general, es violatorio de la libertad personal y al
principio de presunción de inocencia y esta medida que debería de atender un
único objetivo o fin, que es asegurar la comparecencia en un proceso penal del
imputado, por eso su imposición parte de la presunción de inocencia y debe estar
motivada en un análisis individual del caso concreto a aplicarse, por ello:
“La privación preventiva de la libertad, como medida cautelar y no punitiva, deberá
además obedecer a los principios de legalidad, presunción de inocencia,
necesidad y proporcionalidad, en la medida estrictamente necesaria en una
sociedad democrática, que sólo podrá proceder de acuerdo con los límites
estrictamente necesarios para asegurar que no se impedirá el desarrollo eficiente
de las investigaciones ni se eludirá la acción de la justicia, siempre que la
autoridad competente fundamente y acredite la existencia, en el caso concreto, de
los referidos requisitos” (CIDH, 2008).
Por lo tanto, la imposición de prisión preventiva oficiosa se convierte en una forma
de detención arbitraria, además de que el mismo Grupo de Trabajo sobre la
Detención Arbitraria de la ONU ha establecido que esto mismo, priva de sus
60
funciones como órgano de control al no permitir al poder judicial realizar un
examen individualizado sobre la privación de libertad como medida cautelar.
Esto también vulneraría el derecho a la integridad personal por la profunda crisis
del sistema penitenciario, el exceso de presos en las prisiones incrementa los
niveles de violencia que existen en las cárceles mexicanas (México, 2014) y que
conlleva comprometer su seguridad física y psicológica.
l. Antijuricidad del delito y la tutela del bien protegido.
Franz Von Liszt ha elaborado una doctrina dualista de la antijuridicidad “El acto
será formalmente antijurídico cuando implique transgresión a una norma
establecida por el Estado (oposición a la ley) y materialmente antijurídico en
cuanto signifique contradicción a los intereses colectivos”, así el fisco, que
representa al Estado, resguarda el fin último que es la recaudación, por el interés
general actúa porque existe una contradicción a los intereses colectivos y se hace
necesaria su intervención para lograr la recaudación.
El que exista un acto que es contrario a los intereses colectivos lo hace castigable
y aún sin intención existe culpa, y la culpa para Socia Venegas “ocurre cuando se
lleva a cabo la conducta sin orientar la voluntad a la producción de un resultado
típico, sin embargo, este surge a pesar de ser previsible y evitable, por negligencia
o por imprudencia”. (Alvarez S. V., Derecho Fiscal, 2012, pág. 235) Asi, los
“elementos de la culpa para la mencionada autora son: conducta, carencia de
cuidado, resultado previsible y evitable, tipificación del resultado y nexo de
causalidad”, la culpa o no del sujeto que comete el ilícito fiscal se hace inminente
al verse reunidos todos estos elementos.
En su opuesto encontramos la inculpabilidad que “es la ausencia de culpabilidad, y
opera cuando se encuentran ausentes los elementos esenciales de la culpabilidad,
que son el conocimiento y la voluntad. Las causas de inculpabilidad son las
circunstancias que anulan la voluntad o el conocimiento, tales como el error, la no
exigibilidad de otra conducta y el temor fundado”. (Alvarez S. V., Derecho Fiscal,
2012, pág. 236); en tanto que el dolo es protagonista en el campo del Derecho
Penal, la culpa lo es en el ámbito de las infracciones administrativas y, entre estas,
las fiscales (Castillo, 2008, pág. 16), ya que para evadir fiscalmente se requiere
alevosía, ventaja y dolo pues en el ejercicio de actos preparatorios para llevarlo a
cabo el agente debe tener conocimiento y causa.
Con esta definición se hace hincapié en que las causas que excluyen el delito son:
ausencia de conducta, atipicidad, causas de justificación, causas de
inimputabilidad y causas de inculpabilidad, y en la práctica, las justificantes por
61
derecho o por deber se refiere a que “La acción u omisión se realicen en
cumplimiento de un deber jurídico o en ejercicio de un derecho, siempre que exista
necesidad racional del medio empleado para cumplir el deber o ejercer el derecho
y que, este último, no se realice con el solo propósito de perjudicar a otro” el cual
exige la racionalidad del medio empleado y que esas causas de licitud se puedan
agrupar en aquellas que corresponden al ejercicio de un derecho, o bien las
relativas al cumplimiento de un deber.
“La conducta del contribuyente será antijurídica siempre que no exista una causa
de justificación que ampare la comisión del hecho imponible como delito” (Angel,
2008, pág. 70) y una causa para justificar los mencionados hechos está el estado
de necesidad:
“Aquella situación en que se encuentra un sujeto en la que para evitar la
destrucción o lesión de un bien jurídico propio o ajeno no tiene otra alternativa que
destruir o lesionar un bien jurídico distinto de un tercero o dejar de cumplir con un
deber que le era exigible” (Angel R. S., 2008)
Este supuesto se refiere a situaciones que requieren preponderar para buscar
proteger legítimos intereses, por ello la doctrina lo refiere como aquel supuesto
donde “Se protegen legítimos intereses lesionando los de otras personas”, pues
los socios o accionistas son aquellos sujetos que se encuentran a la deriva de
intereses legítimos del ente jurídico al que pertenecen, y que por tanto a veces
pueden tener conductas lesivas, o encontrarse en situaciones contrarias a derecho
tratando de salvaguardar otros intereses legítimos, como lo puede ser el pago y
salvaguarda de los derechos de los trabajadores, así como el peligro de perder la
sociedad.
“Es preciso que exista un bien jurídico en situación de riesgo inminente o actual
por cuanto, como es lógico, si el peligro se hubiera materializado ya (el bien
jurídico hubiera sido efectivamente dañado) ninguna necesidad podría existir
entonces de protegerlo y si, por el contrario el peligro resultara, más o menos
cierto, pero futuro, debería aprovecharse el factor tiempo, acudirse para protegerlo
a otros expedientes distintos de la lesión o puesta en peligro de un bien jurídico
ajeno” entonces para salvar ese bien jurídico la única opción debe ser lesionar el
bien jurídico ajeno. (Delgado, 2000, pág. 172)
En pocas palabras, la atipicidad solo se presentará cuando falte alguno de los
elementos del tipo penal de los delitos: “no exista el bien jurídico, no exista sujeto
activo o pasivo, no se produzca el resultado, no exista el nexo causal, no se
configure el dolo o la culpa; las referencias de lugar, tiempo, modo u ocasión no se
satisfagan” (Angel R. S., 2008).
62
Expresamente, en los artículos 122 Código de Procedimientos Penales del Distrito
Federal y 168 del Código Federal de Procedimientos Penales, se establece que
entre los elementos del tipo penal están precisamente el dolo y la culpa, conforme
a estas disposiciones , una vez afirmada la acción o la omisión, la lesión o la
puesta en peligro de un bien jurídico, los medios utilizados, el nexo de causalidad,
entre otros elementos de carácter objetivo, habrá que determinar si la conducta se
realizó dolosamente o culposamente, los cuales determinaran si tiene todos los
elementos para que el juzgador justifique su decisión última.
m. La evasión y los paraísos fiscales.
Existen muchos conceptos de paraíso fiscal, en la presente investigación se
utilizará el de Rosenberg quien dice que “son aquellos países con leyes fiscales
muy favorables para el establecimiento de la residencia legal de personas físicas o
jurídicas que quieren pagar menos impuestos” (Rosenberg, 2005). Dicho concepto
ha ido evolucionando en el plano internacional, pues es en este plano que se
establecen los requisitos para denominar un territorio como paraíso fiscal.
Respecto a esto, la OCDE dispuso que un paraíso fiscal era un estado sin sistema
fiscal teniendo 4 requisitos: (OCDE C. d., 1998)
1.- Nivel de tributación bajo o nulo, entendido como la ausencia de impuestos o la
existencia de impuestos meramente nominales para las rentas generadas por las
actividades económicas.
2.-Carencia de intercambio efectivo de información debido a la confidencialidad
como norma rectora de la legislación y la práctica administrativa en el ámbito
fiscal.
3.-Falta de transparencia en la aplicación del sistema fiscal.
4.- Inexistencia de actividad económica sustancial en su jurisdicción, es decir, la
no exigencia de actividad económica real a personas físicas o jurídicas,
domiciliadas en su territorio.
Este informe puso en el plano internacional la conceptualización de paraíso fiscal y
cuál sería el procedimiento de control, cuyos primeros objetivos era identificar, en
un listado, los territorios considerados como tales y la eliminación dentro de un
plazo de 5 años estas prácticas fiscales perniciosas.
En el 2001, este concepto tuvo que evolucionar puesto que era ambiguo
considerar que el estado, considerado paraíso fiscal, no tendría sistema fiscal por
definición, por lo que, en el informe de ese año se define como “la opacidad de los
regímenes y no a su bajo nivel de tributación, es decir, el criterio fundamental pasó
a ser el del nivel de intercambio de información” (OCDE C. d., 2001).
63
Es por ello que se define la “información” por la OCDE, pues en el ámbito
internacional, esta debe basarse en medidas de cooperación en el intercambio de
información tributaria, por lo que en el párrafo 2 de los Comentarios del Comité de
Asuntos Fiscales de la OCDE, el primero en su artículo 26 sustenta que la
información es todos aquellos:
“Datos referentes a la sujeción fiscal de personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, a la actividad económica de determinados sujetos, al período de
residencia o estancias de una persona concreta en el territorio de un Estado, a
cuestiones contables, cuestiones relativas al régimen jurídico (fiscal o no) de
ciertas operaciones, rentas (calificación/sujeción) o entidades, [...].”
“Un Estado no puede denegar una solicitud de información únicamente por no
existir interés doméstico tributario alguno en dicha información o por el mero
hecho de hallarse ésta en manos de un banco u otra institución financiera, es
decir, que la existencia de secreto bancario no impide el intercambio de
información” (González, 2016).
Dicho intercambio de información está basado en la reciprocidad y la protección
de datos del derecho internacional para proteger a los estados contratantes.
El término “tax heaven” es atribuido a los refugios fiscales con una connotación
negativa en el ámbito internacional, en contraposición con un grupo de tratadistas
del derecho internacional que los denomina centros financieros “offshore” o
extraterritoriales, porque sus servicios financieros están diseñados para empresas
o particulares no residentes (Centres, 2002), Antón nos ofrece al respecto su
definición que dice que “(...) la mayoría de los autores identifican la utilización de
los paraísos fiscales con actividades de evasión y fraude fiscal. Otros, en cambio,
pensamos que tales territorios se relacionan más con actividades legítimas de
Planificación Fiscal Internacional (Antón, 2008).
Los paraísos fiscales por los beneficios ofrecidos se clasifican en:
a) Los denominados “Zero Havens”, los cuales son países o territorios en los que
no existe imposición de las rentas ni plusvalías de capital.
b) Países en los que el impuesto sobre las rentas o beneficios se establece
tomando en consideración la base territorial. Es decir, se eximen las operaciones
realizadas fuera del territorio.
c) Los países o territorios con tipos impositivos muy bajos o reducidos. Se
entiende en estos casos, para operaciones off shore o correspondientes a
operaciones realizadas fuera del territorio por no residentes.
64
d) Países o territorios con ventajas específicas a las Sociedades Holdings o a las
sociedades off shore.
e) Países o territorios que ofrecen exenciones fiscales a las industrias creadas
para desarrollar la exportación.
f) Países o territorios que ofrecen ventajas específicas y diversas (Gonzáles,
2010).
n. Empresas fantasma y evasión fiscal.
Una de las características de los paraísos fiscales es la posibilidad de crear
sociedades con gran flexibilidad, de manera que no esté domiciliadas o con baja
supervisión de estos, de bajo costo y que no llevan a cabo actividad comercial
alguna, al amparo de un sistema financiero que por sus políticas de secreto
bancario o sus bajas medidas de identificación de la procedencia de los recursos
esto sea posible.
A estas sociedades se les denomina “sociedad buzón” (letter box company), Shell
entity, empresa fantasma o bien sociedades ficticias (sham corporation) dado que
este tipo de sociedades no tienen ni medios de gestión ni actividad económica
alguna.
Una de las modalidades de evasión fiscal, en los denominados paraísos fiscales,
es a través de sociedades a fin de explotar las ventajas que ofrecen estos
territorios, por ello se identifican cuatro tipos:
I. Sociedades base (Base companies): La sociedad base es aquella empresa
denominada pantalla, con la que se amparan operaciones inexistentes o también
llamadas facturadoras
II. Sociedades instrumentales (Conduict companies): Son llamadas también
“sociedades conductoras o de enlace”, reciben esta denominación porque suelen
servir de intermediarias entre la sociedad residente en un país que tiene
significativa tributación y las sociedades base domiciliadas en paraísos fiscales.
III. Sociedades de prestaciones de servicios. Estas sociedades normalmente están
constituidas en los paraísos fiscales a fin de reducir los gastos de funcionamiento,
escapar a ciertos controles y por supuesto, para lograr minimizar la carga fiscal.
Pueden tener por objeto diversas prestaciones de servicios, amplios estudios
técnicos, estrategias de marketing y publicidad, informática o de asistencia
técnica.
65
IV. Sociedades de domicilio: Son las que perciben directamente el ingreso, la
principal función de estas sociedades es la de asumir la titularidad de la propiedad
legal de las posesiones de un individuo o de una empresa (Gonzáles, 2010).
En conclusión, una de las herramientas más importantes dentro de los paraísos
fiscales, es la creación de sociedades que permitan evadir fiscalmente las normas
tributarias, al amparo de un sistema fiscal permisivo y de la posibilidad de crear
dichas empresas, pues la baja vigilancia sobre el origen de los recursos, la
corrupción del sistema financiero y un sistema jurídico opaco serán los vehículos
para que las mencionadas sociedades existan.
Las empresas fantasmas en nuestra legislación aparecen como hemos
mencionado como empresas facturadoras, cuyo único propósito es llevar a cabo
operaciones inexistentes, es decir una simulación de operaciones:
Figura No.20 Tabla comparativa de empresas detectadas con operaciones
simuladas y número de reportes de operaciones relevantes en efectivo por Estado:
LISTADO
DEFINITIVO
69-B 2017
LISTADO
DEFINITIVO
69-B 2018
LISTADO
DEFINITIVO
69-B 2019
No
ESTADO
1
AGUASCALIENTES
9
10
6
2
BAJA CALIFORNIA
8
8
6
3
CAMPECHE
11
9
8
4
CDMX
71
80
131
5
CHIAPAS
9
14
15
6
CHIHUAHUA
18
11
14
7
COAHUILA
9
14
13
8
COLIMA
2
8
7
9
6
4
6
18
10
DURANGO
ESTADO DE
MEXICO
11
GUANAJUANTO
48
9
24
12
GUERRERO
7
15
11
13
JALISCO
44
86
109
14
MICHOACAN
3
7
11
15
MORELOS
2
4
16
16
NAYARIT
3
2
5
17
NUEVO LEON
36
58
85
18
OAXACA
19
15
18
19
HIDALGO
2
4
7
20
PUEBLA
20
27
67
21
QUERETARO
10
6
22
52
28
66
7
10
18
SAN LUIS POTOSI
8
7
20
24
SINALOA
19
18
36
25
SONORA
10
16
30
26
TABASCO
16
25
16
27
TAMAULIPAS
16
23
40
28
TLAXCALA
2
3
13
29
VERACRUZ
21
33
46
30
YUCATAN
15
13
39
31
ZACATECAS
5
4
2
22
QUINTANA ROO
23
Fuente:
Elaboración
propia
con
los
datos
obtenidos
de:
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=ListCompleta69B.html (Los domicilios
fueron buscados y localizados de cada uno de los publicados de los distintos sitios de información pública
para lograr determinar a qué Estado de la Republica corresponden.
En la figura No. 10 podemos observar que el mayor número de contribuyentes que
forman parte del listado definitivo del 69-B se encuentran en Jalisco, la Ciudad de
México, Nuevo León y Guanajuato que son los estados que contienen las
metrópolis con mayor número de habitantes.
Figura No. 21 Gráfico de operaciones inexistentes de los ejercicios 2017, 2018 y
2019.
Operaciones inexistentes 69-B
ZACATECAS
YUCATAN
TLAXCALA
VERACRUZ
TABASCO
TAMAULIPAS
SONORA
SINALOA
SAN LUIS POTOSI
QUERETARO
QUINTANA ROO
OAXACA
HIDALGO
PUEBLA
NAYARIT
Series2
NUEVO LEON
MORELOS
JALISCO
Series1
MICHOACAN
GUERRERO
GUANAJUANTO
ESTADO DE MEXICO
COLIMA
DURANGO
COAHUILA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
CDMX
CAMPECHE
BAJA CALIFORNIA
AGUASCALIENTES
140
120
100
80
60
40
20
0
Series3
Fuente:
Elaboración
propia
con
los
datos
obtenidos
de
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=ListCompleta69B.html (Los domicilios
fueron buscados y localizados de cada uno de los publicados de los distintos sitios de información pública
para lograr determinar a qué Estado de la Republica corresponden.
67
Respecto al análisis de los listados definitivos publicados del 69-B por Secretaria
de Administración Tributaria podemos observar que el mayor número de
contribuyentes que efectuaron operaciones inexistentes es la sociedad anónima
como se puede observar en la siguiente tabla:
Figura No. 22 Grafico de operaciones inexistentes por tipo societario que
concentra el número de sociedades de los ejercicios 2017, 2018 y 2019:
Operaciones inexistentes por tipo societario:
SOCIEDAD COOPERATIVA DE PRODUCCION
ASOCIACION CIVIL
SOCIEDAD CIVIL
SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA DE
CAPITAL VARIABLE
SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA
SOCIEDAD ANONIMA
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Fuente:
Elaboración
propia
con
los
datos
obtenidos
de
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=ListCompleta69B.html
(El
tipo
societario fue buscado de la cada una de las empresas publicadas, la cual fue clasificada para elaborar este
estadístico).
Dicha elección puede deberse a las características esenciales de la sociedad
anónima como lo es la limitación de la responsabilidad frente a terceros, la
negociabilidad y libre transmisión de sus acciones y el tipo de estructura
impersonal que las distingue; por lo cual se habla de la coraza corporativa que
protege este tipo de sociedades frente a terceros.
Figura No. 23 Calificación obtenida respecto al índice de evasión fiscal:
Estado
Población
Territorio
Colima
568,642 5625
Baja California Sur
512,030 73922
Campeche
755,703 57924
Nayarit
952,230 27815
Tlaxcala
1,068,467 4016
Aguascalientes
1,066,233 5618
Zacatecas
1,368,391 75539
68
CALIFICACIÓN. SEMAFORO
55.2342139
54.8765
53.16
55.314
54.5255
52.459
55.164
Quintana Roo
1,135,436 42361
Durango
1,509,025 123451
Morelos
1,616,209 4893
Querétaro
1,598,179 11684
Yucatán
1,820,537 39612
Tabasco
1,991,059 24738
San Luis Potosí
2,413,811 60983
Hidalgo
2,345,514 20813
Sinaloa
2,611,306 57377
Sonora
2,395,297 179503
Coahuila de Zaragoza
2,501,413 151563
Baja California
2,856,361 71446
Tamaulipas
3,024,417 80175
Guerrero
3,115,237 63621
Chihuahua
3,241,513 247455
Oaxaca
3,508,986 93793
Michoacán de Ocampo
3,965,878 58643
Nuevo León
4,199,361 64220
Chiapas
4,293,414 73289
Guanajuato
4,894,608 30608
Puebla
5,386,250 34290
Jalisco
6,754,506 78599
Veracruz
7,117,300 71820
Ciudad de México
8,737,172 1485
México
14,174,039 22357
51.4465
53.9005
53.358
51.908
50.2895
53.014
52.758
55.7575
51.5855
47.4365
53.7935
55.4885
51.738
53.8265
50.8245
52.96
56.185
45.0105
53.8285
50.8515
47.1945
41.0605
52.9875
52.278
44.1535
Fuente: Elaboración propia Tomando en cuenta la calificación obtenida por ejercicio por el número de
operaciones inexistentes detectadas, la calificación del banco mundial respecto a impuestos y sistema y el
desequilibrio fiscal vertical.
En este gráfico podemos observar que los Estados más grandes son los que
tienen la calificación más baja, lo cual que puede deberse a la dificultad de
administrar y eficientar la recaudación en territorios con esas proporciones.
En el estudio de la evasión fiscal podemos observar su concentración en ciertas
zonas geográficas, lo cual puede deberse a que como el número de
contribuyentes es mayor, no existen suficientes mecanismos para la detección de
los mecanismos existentes de evasión fiscal o a un fenómeno donde en el propio
sistema, existen inmersos estímulos y elementos que lo hacen posible.
Para algunos autores la concentración de evasión fiscal en algunas zonas
geográficas se debe a tres instrumentos que se repiten en los paraísos fiscales:
69
Una legislación fiscal flexible, que permite crear, utilizar y disolver entidades
rápidamente; un lugar que tenga buenos servicios financieros y la confidencialidad
(Palan, 2018).
Aunado a que una de las problemáticas de las haciendas públicas en territorios
con las poblaciones más grandes enfrenta una mayor demanda, menor
verificación de cumplimiento fiscal y una menor eficiencia en su infraestructura
(Moutoukias, 2017). Ahora respecto a uno de los factores que componen el
indicador de evasión fiscal se encuentra el de desequilibrio fiscal vertical, que
básicamente es un medidor de eficiencia fiscal, es decir si las administraciones de
los gobiernos estatales están recaudando lo suficiente para cubrir los gastos
propios, por lo que expone la eficiencia recaudatoria de dichas administraciones.
Para algunos autores es fundamental para evitar desequilibrios fiscales apostar a
las administraciones más pequeñas: gobiernos locales con una asignación de
mayores responsabilidades respecto a la recaudación (FAO, 2018).
Esto sería fundamental para evitar la dependencia de los gobiernos locales
(municipios) con los gobiernos centrales, lo cual ha representado una disminución
en la evasión fiscal en algunos países de primer mundo (Mundial, Recaudación
impositiva Germany, 2018), situación complicada para países latinoamericanos
porque ven descentralización como una pérdida de control, por ello, siguen
recaudando los principales impuestos y delegando al resto de niveles de gobierno
impuestos de menor relevancia, en una situación que los deja en una total
dependencia del gobierno central.
Capitulo III. Corrupción del sistema financiero como indicador de la evasión
fiscal.
a. Definición de corrupción del sistema bancario en México.
Para comenzar se debe definir propiamente el sistema financiero, el cual, según el
diccionario de términos financieros, es el conjunto de organismos e instituciones
que captan, administran y canalizan la inversión y el ahorro dentro del marco legal
(Satandreu, 2010).
Así mismo se denomina “la banca” como la actividad que realizan los bancos
privados en desarrollo de su actividad como componente del sistema financiero,
desde el proceso de creación de cuentas, admisión de recursos a nivel nacional o
provenientes del extranjero para posteriormente otorgar intereses, créditos y
préstamos (UNAM, 2006), es esta actividad en la que se enfoca el presente
capítulo pues esta actividad es crucial para que las empresas fantasma
(caparazón) puedan operar y autenticarse frente al sistema financiero.
70
Una vez agotadas las bases del sistema financiero, se debe abordar la expresión
denominada como “corrupción del sistema bancario o financiero” que es la omisión
del personal que lo compone de ajustarse a los lineamientos establecidos, omitir la
presentación de avisos y ejecutar las revisiones exhaustivas impuestas para
identificar y evitar el blanqueo de capitales, el fraude fiscal o la corrupción
urbanística (Teitelbaum, 2016).
Existen diversos modus operandi y facetas de la corrupción financiera, de tal
suerte que opera a nivel corporativo-privado como gubernamental-publico, debido
a las facilidades otorgadas a los empresarios y servidores públicos para acceder a
créditos y transacciones ya que la propia banca que capta estos recursos se ve
beneficiada (Hernandez D. C., 2012).
b. Normativa bancaria vigente.
La Normativa bancaria vigente para la detección de blanqueo de capitales y
evasión fiscal se puede clasificar en los siguientes rubros:
1.-Tratados internacionales: Los cuales comprenden los acuerdos bilaterales para
evitar la doble imposición, además de las reglas BEPS para lograr el intercambio
de información fiscal, abordado en las Convenciones de la OCDE llevadas a cabo
por el G20, del cual México es parte. De estos acuerdos de intercambio de
información, uno de los más importantes es el que se sostiene con E.U.A.
denominado como FATCA2, el cual fue creado con el propósito de intercambiar,
de manera automática y recíproca, determinada información financiera respecto
de inversiones mantenidas por sus contribuyentes en el otro país (su primer
intercambio tuvo lugar desde finales del 2015).
Por otro lado, en el Foro de Transparencia Fiscal del año 2016 de la OCDE, se
decretó a los países miembro todos los lineamientos para la labor de identificación
de las personas naturales detrás de las empresas y los fideicomisos y otros
arreglos legales, pues es absolutamente crítica para lograr la transparencia
financiera (Low, 2016).Dicho foro se centró en los siguientes puntos:
1. Aplicación rápida y efectiva de la norma de intercambio de información previa
petición.
2. Aplicación rápida y efectiva de la norma de intercambio automático de
información.
3. Apoyo a los países en desarrollo para aplicar las normas.
71
Con estos puntos se eliminó el secreto bancario estricto para que los países
miembros puedan acatar las solicitudes de intercambio de información automática
(AEOI por sus siglas en ingles), pues aunque el G20 había anunciado en el 2009
el fin de la era del secreto bancario, no se hizo posible hasta que los países
miembros estuvieron en condiciones para hacerlo posible (Debido a la propia
adaptación de las legislaciones, la automatización y modernización de los
sistemas, y la adecuación a cada uno de los componentes de los estados
miembro).
A nivel nacional para acatar parte de las recomendaciones, la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores emitió una guía anticorrupción en el 2019, dirigida a los
intermediarios financieros de todo el país, la cual contiene las directrices para
identificar a las personas PEP (Políticamente expuestas), es decir cualquier
persona que haya tenido un cargo de servidor público en el país para documentar
el riesgo y llevar a cabo la debida diligencia sobre los movimientos bancarios que
lleven a cabo.
2.-Leyes Federales. – A nivel federal, para evitar la evasión fiscal y el blanqueo de
capitales, se fortalecieron los mecanismos para intercambiar información a nivel
internacional, pero para ello se modifican los siguientes ordenamientos:
a) Ley Federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos de
procedencia ilícita.
b) Se adecua el código fiscal de la federación para la presentación de avisos sobre
partes relacionadas y operaciones relevantes (art. 31 CFF).
c) Se modifica el artículo 21 de la Ley del Impuesto sobre la Renta para agregar
un apartado sobre la identificación de operaciones en términos financieros (art. 21
LISR).
d) De manera interna todas las instituciones que conforman el sistema financiero
bajo regulación de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores debieron fortalecer
su normatividad interna para cumplir con las siguientes normativas:








Ley de Fondos de Inversión (DOF, 2014)
Ley Monetaria (DOF, 2009)
Ley Orgánica Nacional Financiera (DOF, 2014)
Ley Orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (DOF,
2014)
Ley de la Sociedad Hipotecaria Federal (DOF, 2014)
Ley de Instituciones de Crédito (DOF, 2019)
Ley de Protección al Ahorro Bancario (DOF, 2014)
Ley de los Sistemas de Ahorro Para el Retiro (DOF, 2014)
72








Ley de Transparencia y Fomento a la Competencia de Crédito Garantizado
(DOF, 2014)
Ley de Uniones de Crédito (DOF, 2014)
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (DOF,
2018)
Ley Para Regular las Agrupaciones Financieras (DOF, 2018).
Ley Para Regular Las Sociedades de Información Crediticia (DOF, 2018).
Ley del Banco de México (DOF, 2014)
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (DOF, 2018).
Ley Para la Transparencia y Ordenamiento de los Servicios Financieros
(DOF, 2018)
Internamente de los decretos más destacables resalta el siguiente:
a) Decreto por el cual se deben implementar manuales de prevención de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y financiamiento al
terrorismo (DOF, 2012).
c. El secreto bancario y su relación con la evasión fiscal.
Según la comisión Nacional Bancaria y de Valores, el secreto bancario
“consiste en la protección que los bancos e instituciones financieras deben
otorgar a la información relativa a los depósitos, y captaciones de cualquier
naturaleza, que reciban de sus clientes. Se entiende que esta información es
parte de la privacidad de los clientes del sistema financiero” (Regulado por el
artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito) (CNBV, 2016).
La normativa vigente establece que bajo orden judicial se podrán hacer
excepciones de lo que se conoce como el levantamiento del secreto bancario
siempre que exista un juicio en contra del titular de dicha cuenta o fideicomiso.
Así mismo se establece que las personas facultadas para dicha solicitud de
información sean los procuradores (Procurador General de la República, los
procuradores generales de justicia de los estados de la federación y del Distrito
Federal o subprocuradores) y a las autoridades fiscales (SHCP, el tesorero de
la federación, el titular y los subsecretarios de la secretaría de la función
pública y la unidad de fiscalización de los recursos de los partidos políticos,
órgano técnico del consejo general del instituto federal electoral) quienes
deberán formular dichos requerimientos de información debidamente fundados
y motivados.
El secreto bancario es un derecho humano que protege la intimidad, es decir,
el derecho a la privacidad, respecto de lo cual mediante la resolución de un
amparo la Suprema Corte Justicia de la Nación (SCJN), determinó que el
73
primer párrafo del artículo 16 de nuestra Carta Magna, donde se consagra la
garantía de seguridad jurídica, está implícitamente el derecho a la privacidad e
intimidad de los ciudadanos, “la garantía se traduce en que nadie puede ser
molestado en la privacidad de su persona o posesiones si no es mediante
mandato escrito debidamente fundado y motivado, emitido por autoridad
competente”, es importante señalar que en términos amplios el término en
juicio para otorgar o no información bancaria se refiere a todos los medios
preparatorios de un juicio, es decir, en termino amplio lo que implica un
proceso judicial. (SECRETO BANCARIO. EL TÉRMINO "EN JUICIO" A QUE
ALUDE EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 142 DE LA LEY DE
INSTITUCIONES DE CRÉDITO, DEBE INTERPRETARSE EN FORMA
AMPLIA Y NO RESTRICTIVA., 2019).
Ahora bien, en materia fiscal hemos señalado que se exceptúa el respeto al
derecho humano a la privacidad, por ende al secreto bancario, para que cuando
por fines fiscales, se pretenda ejercer facultades de comprobación, es decir para
en términos del artículo 117 Ley de Instituciones de Crédito se haga el
levantamiento del secreto bancario, se prevé restricciones para que, en protección
del derecho a la privacidad de sus clientes y usuarios, en ningún caso puedan dar
noticias o información de los depósitos, operaciones o servicios, sino a las
personas facultadas para disponer de la cuenta o intervenir en la operación o
servicio; sin embargo, establece excepciones para que aquéllas den información
contenida bajo su resguardo a, entre otras, "las autoridades hacendarias
federales, para fines fiscales" (fracción IV), de donde se sigue que la
información está vinculada con la investigación, fiscalización o comprobación
de las obligaciones fiscales del titular, cliente o deudor de las entidades
bancarias, en su mera condición de contribuyente y con miras exclusivamente
recaudatorias” (2019)
Por lo tanto, se resuelve en esta jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación que cualquier solicitud de información podía justificarse por sus fines
fiscales, sin necesidad de que exista una probable causa penal.
d. Participación del sistema bancario en la comisión de delitos.
Para hablar de la participación del sistema financiero en la comisión de delitos,
primero debemos conceptualizar el delito financiero, ya que el delito financiero es
aquel que se comete por personas que dirigen o componen el sistema financiero
Rafael Giranda define este, como “la conducta punible que produce una ruptura
en el equilibrio que debe existir para el normal desarrollo de las etapas del hecho
económico; o bien, la conducta punible que atenta contra la integridad de las
relaciones económicas públicas, privadas o mixtas, y que, como consecuencia,
74
ocasionan daño al orden que rige la actividad económica o provoca una situación
de la que puede surgir este daño” (Gallino, 1970).
Es por lo que García Pablos de Molina propone al tenor de este concepto, que los
delitos económicos sean percibidos como todos aquellos que atentan contra la
determinación o formación de los precios, los delitos relativos a divisas y medios
de pagos internacionales, las infracciones de contrabando y el delito fiscal (Molina,
1989). Es importante señalar, que este tipo de delito para autores de derecho
penal como Luis Perez, es un delito clasista porque estas infracciones son
cometidas por personas de nivel socioeconómico elevado, que “actuando en el
ejercicio de su actividad profesional y mediante el abuso de confianza inherente al
desempeño de su cargo o a las relaciones sociales, lesionan o ponen en peligro el
orden económico; esto en relación estrecha con los acontecimientos punibles de
índole económica que últimamente se han suscitado en nuestro país” (Perez,
1985).
Para los delitos de evasión fiscal y blanqueo de capitales podemos afirmar que se
requiere la participación en la comisión de estos ilícitos del sistema financiero,
pues para que estos no sean detectados los trabajadores de dichas instituciones
tendrían que haber omitido la presentación de avisos antilavado o de información
sobre operaciones que resultan relevantes para su identificación.
e. Mecanismos de detección de lavado de dinero y evasión fiscal a través del
sistema bancario.
Como hemos analizado, Mexico debe cumplir con obligaciones adquiridas a través
de tratados internacionales sobre el intercambio de información fiscal y financiera,
que puede ser solicitado por los Estados parte, pero de manera interna existen
ordenamientos para que las instituciones financieras reporten la información
recogida en sus operaciones habituales a la Unidad de Inteligencia financiera.
Lo mencionado en el apartado anterior con fundamento en la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita,
puesto que impone directamente a las instituciones financieras y demás
componentes del sistema financiero, la obligación de presentar los avisos de
actividad vulnerable que sería analizados en la Unidad Especializada de Análisis
Financiero de la Procuraduría General de la República, creada en el 2013 con el
objetivo de investigar y detectar dichos ilícitos.
Este fue el parteaguas de la Unidad de Análisis de delitos fiscales y financieros de
la ahora denominada Fiscalía General de la Republica (2019), quien para el
ejercicio de sus atribuciones y facultades podrá requerir la información financiera
que estime pertinente a cualquier componente del sistema financiero.
75
f. Detección de evasión fiscal y lavado de dinero a través de la Unidad de
inteligencia financiera.
La Unidad de Inteligencia financiera se creó mediante decreto el 7 de Mayo del
2004, con el objeto de recibir reportes de operaciones financieras y avisos de
quienes realizan actividades vulnerables; analizar las operaciones financieras y
económicas y otra información relacionada; y diseminar reportes de inteligencia y
otros documentos útiles para detectar operaciones probablemente vinculadas con
el lavado de dinero (LD) o el financiamiento al terrorismo (FT), y en su caso,
presentar las denuncias correspondientes ante la autoridad competente (UIF,
2020).
En el ámbito internacional la mencionada UIF se encarga de la emisión de
estándares internacionales para la efectiva implementación de medidas legales,
regulatorias y operativas para el combate al LD/FT y al Financiamiento de la
Proliferación de Armas de Destrucción Masiva (PADM), así como otras amenazas
al sistema financiero internacional.
g. Indicadores internacionales.
Existen algunos indicadores para medir el nivel de confianza en los sistemas
financieros, a nivel internacional para el 2018 se reportaban los siguientes para
Mexico, respecto al secreto bancario realizado por una organización independiente
internacional (Financial secrecy, 2018).
Tabla No. 24 Indicador internacional respecto del secreto bancario en México
medido con porcentajes respecto al cumplimiento en estándares internacionales:
OWNERSHIP REGISTRATION
BANKY SECRECY
43%
TRUST AND FOUNDATIONS REGISTER
50%
RECORDED COMPANY OWERSHIP
100%
OTHER WELT OWERSHIP
50%
LIMITED PARTENSHIP TRANSPARENCY
100%
LEGAL ENTITY TRANSPARENCY
PUBLIC COMPANY OWERSHIP
100%
PUBLIC COMPANY ACCOUNTS
100%
COUNTRY BY COUNTRY REPORTYNG
100%
CORPORATE TAX DISCLOUSURE
100%
LEGAL ENTITY IDENTIFIER
50%
76
INTEGRITY OF TAX AND FINANCIAL REGULATION
TAX ADMINISTRATION CAPACITY
63%
CONSISTENT PERSONAL INCOME TAX
0%
AVOIDS PROMOTIG TAX EVASION
0%
TAX COURT SECRECY
100%
HARMFUL STRUCTURES
25%
PUBLIC STATISTICS
40%
INTERNATIONAL STANDARS AND COOPERATION
ANTI-MONEY LAUNDERING
49%
AUTOMATIC INFORMATION EXCHANGE
1%
BILATERAL TREATIES
0%
INTERNATIONAL LEGAL COOPERATION
17%
Fuente: Financial secrecy index, 2018, https://www.financialsecrecyindex.com/en/introduction/fsi2018-results
Respecto del secreto bancario el score de Mexico estuvo en 54 siendo una
calificación reprobatoria por los bajos niveles en integridad y una tendencia a la
evasión fiscal.
El Banco Mundial realiza su propio aporte respecto de un índice conformado por
los promedios respecto de la peor y mejor calificación en un periodo de tiempo que
va desde el 2014 al 2018, cuyos resultados más importantes para calificar al
sistema financiero son los siguientes:
Tabla No. 25 Indicadores de desempeño del sistema financiero mexicano en el
periodo 2014-2018.
Distance between Mexico and best performer reference in each reference group
impediment/indicator
Peers
income
Groupregion
World
1. Concentration (and market power) in critical input markets and barriers to entry at the local level
● 71%
● 88%
● 50%
● 42%
● 55%
2. Acces to finance
● 83%
● 89%
● 74%
● 68%
● 72
3. Labor markets and informality
● 55%
● 72%
● 47%
● 45%
● 61%
4. Access to justice
● 78%
● 83%
● 62%
● 53%
● 66%
5. Corruption
● 70%
● 91%
● 64%
● 65%
● 73%
6. Crime and violence
● 90%
● 100 %
● 84%
● 73%
● 88%
7. Taxs structure and tax expenditures
8. Public spending: rigidities, inefficiencies and distributional
issues
● 52%
● 72%
● 63%
● 58%
● 59%
● 70%
● 93%
● 57%
● 53%
● 46%
9. Coordination inefficiencies and investment planning
● 85%
● 90%
● 72%
● 84%
● 75%
10 investment infraestructura
● 74%
● 93%
● 60%
● 60%
● 67%
11. Quality and utilization of human capital
● 73%
● 91%
● 62%
● 59%
● 62%
12. Management of natural capital
● 73%
● 62%
● 72%
● 67%
● 69%
Fuente: Banco Mundial, 2019,
Systematic-Country-Diagnostic.pdf
OECD
http://documentos.bancomundial.org/curated/es/588351544812277321/pdf/Mexico-
Los cuales se derivan en una calificación aprobatoria en su mayor parte porque se
han seguido las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y Banco
Mundial para impulsar el intercambio de información.
77
h. Empresas fantasma y corrupción del sistema bancario.
Como hemos analizado, es necesario que para la operación y funcionamiento de
una empresa denominada fantasma cuente con cuentas, fideicomisos y créditos
del sistema financiero, que para que estos se generen han pasado positivamente
los distintos mecanismos para comprobar el origen de los recursos, dictaminación
de documentos y las verificaciones de domicilio a que son sujetas, por lo cual se
afirma que es necesaria la confabulación por parte de funcionarios corruptos que
componen el sistema financiero, para omitir dichas revisiones o validarlas sin
contar con los elementos suficientes.
Tabla 26. Relación entre operaciones relevantes y operaciones inexistentes:
No
.
ESTADO
Monto asociado a Operaciones
Relevantes de Banca Múltiple, enerojunio 2019
SAT
LISTADO
DEFINITIV
O 69-B
2018
AGUASCALIENT
1 ES
BAJA
2 CALIFORNIA
SAT
LISTADO
DEFINITIVO OPERACIONES
69-B 2019
RELEVANTES
2018
OPERACIONES
RELEVANTES
2019
6
10
16,619
19,176
31,665
36,931
6
8
9
8
10209
10,473
80
131
381,414
384,771
14
15
23,252
22,715
6 CHIHUAHUA
11
14
16,810
20,442
7 COAHUILA
14
13
42,330
53,697
8
7
12,309
14,211
4
6
24,312
25,313
3 CAMPECHE
4 CDMX
5 CHIAPAS
8 COLIMA
9 DURANGO
ESTADO DE
10 MEXICO
11 GUANAJUANTO
12 GUERRERO
52
28
38,778
40,095
9
24
28,887
31,662
15
11
9200
11278
86
109
61,817
65,966
14 MICHOACAN
7
11
21,723
23,939
15 MORELOS
4
16
18,629
20,589
16 NAYARIT
2
5
10,200
9,600
17 NUEVO LEON
58
85
24,014
25,437
18 OAXACA
15
18
19,162
21,473
4
7
22,998
24,581
27
67
45,214
49,856
6
22
29,240
32,860
13 JALISCO
19 HIDALGO
20 PUEBLA
21 QUERETARO
78
22 QUINTANA ROO
SAN LUIS
23 POTOSI
18
10
32,523
34,166
20
7
23,688
25,989
18
36
39,800
45,067
25 SONORA
16
30
60,002
61,097
26 TABASCO
25
16
22,301
23,000
27 TAMAULIPAS
23
40
2,300
13129
28 TLAXCALA
3
13
4,200
4,000
29 VERACRUZ
33
46
31,000
32,123
30 YUCATAN
13
39
33,704
34,999
4
2
10200
10508
24 SINALOA
31 ZACATECAS
Fuente: Elaboración propia obtenida de:
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=ListCompleta69B.html (Los domicilios
fueron buscados y localizados de cada uno de los publicados de los distintos sitios de información pública para lograr
determinar a qué Estado de la Republica corresponden) y respecto a las operaciones inusuales de los reportes
contenidos en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/536829/informe2018.pdf
Respecto de los datos contenidos en esta tabla se hicieron correr para hacer el
análisis estadístico la correlación entre la columna de operaciones inexistentes y
los reportes de operaciones relevantes, teniendo un resultado positivo, por lo que
se puede presumir que existe una estrecha relación entre las operaciones
simuladas y las operaciones relevantes detectadas en el sistema financiero, y esto
se puede deber al uso de efectivo que es necesario para retornar a las personas
físicas que componen las personas morales el dinero que es resultado de la
evasión fiscal:
Columna 1
Columna
1
Columna
2
1
0.63225875
Columna 1
Columna
1
Columna
2
Columna
2
1
Columna
2
1
0.69898622
1
Fuente: Elaboración propia con los datos de la tabla No. 13
Como fue planteado a lo largo de este capítulo los reportes de operaciones
relevantes, inusuales e internas preocupantes recaban información de aquellas
operaciones que de acuerdo a la debida diligencia de las normas en prevención de
79
lavado de dinero obligan a que el sistema financiero reporte a usuarios, tomando
en cuenta los siguientes factores: si son personas políticamente expuestas, su
perfil transaccional y el grado de riesgo por la clasificación del cliente, tomando en
cuenta su profesión, antecedentes, origen, lugar de residencia y actividad( los
montos para dichos reportes van de los 7,500 a los 10,000 dólares aplicando para
operaciones en efectivo, activos virtuales, cheques de caja y transferencias de
fondos internacionales) (CNBV, Prevención de Lavado de Dinero, 2018).
Podemos entonces afirmar que dichas operaciones inusuales y relevantes
guardan una correlación con la evasión fiscal, que por tanto apuntan al beneficiario
último de la operación al intentar evadir efectuando transacciones que permitan el
ocultamiento de la riqueza.
Capitulo IV. Lavado de dinero como indicador de evasión fiscal.
Como se ha plasmado en los capítulos que anteceden de la presente
investigación, la creación de sociedades para evadir el pago de impuestos, es un
tema conocido por el derecho internacional, diversas teorías sostienen que el
costo de la planeación y la creación de dichas sociedades es inferior al del pago
de impuestos en sistemas fiscales sofisticados (Weller, Avoiding Limited
Partnership Income Tax Traps, 2009), por lo cual dichos sistemas fiscales son
vulnerados a través de este tipo de prácticas, aun así, estas afirmaciones parten
de la idea de que sí el sistema fiscal es agresivo en sus políticas pero con una
baja aplicación de sanciones, los contribuyentes optaran por continuar
transgrediendo las normas fiscales (Schizer, 2016).
En este capítulo se abordará la relación del lavado de dinero y la evasión fiscal,
tema que ha sido abordado desde distintas perspectivas, hay investigadores que
afirman que el uso de efectivo, no solo es un indicador de los niveles de evasión
fiscal, sino que guarda una relación intrínseca con el lavado de dinero (Lankri,
2017)., por lo cual se analizó en el trabajo en mención, si existía una correlación
entre la evasión fiscal y el lavado de dinero, concluyendo con la existencia de una
correlación entre estos dentro de los sistemas fiscales analizados, estudio que
después fue replicado agregando una nueva perspectiva que indica variables
institucionales sobre la Administración Tributaria y el análisis del sistema fiscal al
que pertenecen (Mihu, 2012).
En la discusión actual del tema existen estudios que afirman que el sistema fiscal
puede crear el ambiente adecuando para prácticas ilegales como la evasión fiscal,
de acuerdo con las estadísticas presentadas en estos estudios, existen una serie
de factores que guarda relación directa sobre la evasión fiscal y la percepción de
los contribuyentes sobre la autoridad, la inaplicación de sanciones (Hartl, 2015),
es decir si el contribuyente ve legitimadas sus actuaciones, si reconoce como tales
80
las facultades de la autoridad y si existen los medios adecuados para darle
seguimiento a los contribuyentes.
II.
a. Definición de lavado de dinero.
Las primeras evidencias del uso de la palabra “lavado” en relación con el dinero se
tiene en la década de los 20s en Norteamérica con la creación de lavanderías para
esconder el dinero en efectivo resultado de sus crímenes, ya que la mafia utilizaba
este mecanismo para operar los recursos, el primer caso documentado conocido
es el de la mafia italiana liderado por Al Capone, cuya orden de aprehensión y
arresto sobreviene por crímenes fiscales. Ahora bien, la manera en cómo se
conceptualiza el lavado de dinero se produjo por primera vez en la década de los
70s con el narcotráfico, es en Colombia donde se producen los primeros hallazgos
de efectivo y droga en una casa de seguridad (Tondini, 2004) .
Ruiz Vadillo conceptúa el lavado de dinero como “el proceso por el cual se
introduce al sistema financiero formal el dinero producto de ilícitos como el
"obtenido como consecuencia de delitos, al sistema económico oficial, de tal forma
que pueda incorporarse a cualquier tipo de negocio como si se hubiera obtenido
de formal lícita y tributariamente correcta"25 es decir que a través de este proceso
los recursos ilícitos se integran al sistema económico bancario legal, dándole una
apariencia de recursos legales.
La evolución en el marco del derecho internacional nos coloca en la convención de
Viena de las Naciones Unidas (19 Diciembre 1988) donde se obliga a los estados
miembro a sancionar lo que denominaban como “lavado de narco dólares”, de
igual forma dentro de este convenio se prevé la confiscación de bienes que sean
resultado de este ilícito (ONU, 1988).
El segundo antecedente relevante es la creación del organismo GAFI (Grupo de
Acción Financiera Internacional sobre el blanqueo de capitales) establecido en
1989 por el G7, organismo que estableció una serie de recomendaciones y
ejercicios de autoevaluación para los sistemas financieros de los países (GAFI,
1989) . Estas medidas se endurecieron a partir de los sucesos del 11 de
Septiembre del 2011 en Estados Unidos de Norteamérica para identificar y
detener el financiamiento del terrorismo, lo cual trajo nuevos procesos de
investigación y detección por parte de la Oficina del Tesoro y nuevas
recomendaciones de los organismos internacionales para adecuar la legislación
interna para la vigilancia y penalización de este ilícito.
Citado por Caparrós, Fabián, El delito de blanqueo de capitales, Madrid, Colet,
1998, pág. 47.
25
81
Posteriormente surgen otros instrumentos como la Convención en Lavado,
Registro, Embargo y Confiscación de los Productos del Crimen, (1990), el Tratado
de la Comunidad Económica Europea que provee las bases del Consejo Directivo
de Prevención del Uso del Sistema Financiero con propósitos de Lavado de
Dinero, (1991); el Plan de Acción de Buenos Aires, (1995); la Declaración Política
y el Plan de Acción contra el Lavado de Dinero de la Sesión Especial de la
Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las
Drogas y los Principios de Wolfsberg, (2000); entre otras herramientas y convenios
de corte multilateral.
De igual forma existen organismos para el combate de lavado de dinero como el
Grupo Egmont; el Grupo de Acción Financiera del Caribe (CFATF, por sus siglas
en inglés); el Comité de Expertos para la Evaluación de Medidas Contra el Lavado
de Dinero del Consejo de Europa (PC-R-EV Committee, por sus siglas en inglés);
el Grupo Contra el Lavado de Dinero del Este y Sur de África (ESAAMLG, por sus
siglas en inglés); el Grupo Asia Pacífico Contra el Lavado de Dinero (APGML, por
sus siglas en inglés) y el Grupo de Acción Financiera de América del Sur
(GAFISUD), entre otras instancias internacionales que persiguen el mismo fin
(Rodriguez, 2009).
En el año 2008 se entregaron los resultados del “Mutual Evaluation Report un
estudio elaborado por la Financial Action Task Force (FATF-GAFI) y su filial para
los países de América Latina, la Financial Action Task Force on Money Laundering
in Suoth America, (GAFISUD), en colaboración con el Fondo Monetario
Internacional”26 en el cual se hicieron recomendaciones y un diagnóstico sobre el
manejo de las políticas anti lavado en el cual se muestra el nivel de cumplimiento
en el cual destacan tres subclasificaciones específicas: a) Delitos en materia de
lavado de dinero, b) responsabilidad de las sociedades mercantiles ligadas a tal
actividad; y c) decomiso y medidas provisionales.
Este tipo de recomendaciones sugiere que existe una mala tendencia a no
continuar por parte de los fiscales con las investigaciones penales que están
relacionados con los sistemas financieros, es decir que las recomendaciones se
centraron principalmente a nivel institucional y a las políticas fiscales penales de
persecución de estos delitos.
Bajo estos antecedentes se produce en América Latina diversas transformaciones
en la legislación para vigilar y sancionar el lavado de dinero, siendo los países con
mayor número de blanqueo de recursos los siguientes:
26
FATF,2008, Recuperado de: https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer4/MERMexico-2018.pdf
82
Tabla No. 27 Lavado de dinero en el 2018, “Ranking lavado de dinero en
Latinoamérica”.
Puesto
País
1
Colombia
2
Chile
3
Dominica
4
Uruguay
5
Perú
6
El Salvador
7
Santa Lucía
8
México
9
Costa Rica
10
San Vicente y las Granadinas
Fuente: Índice Antilavado de Dinero, Basel Institute
III.
b. Lavado de dinero y su relación con la evasión fiscal.
Como hemos abordado diversos autores sostienen que el ocultamiento de
capitales y recursos por parte de empresarios para evadir impuestos y el lavado
de dinero (capitales y recursos provenientes de ilícitos), tienen el mismo destino,
pues se introducen al sistema financiero, es por ello que aquellos países con
condiciones permisivas en cuanto a lavado de dinero y exenciones de impuestos27
son denominados paraísos fiscales, la denominación de paraíso fiscal como
hemos establecido según “la evaluación de la OCDE atiende a diversos criterios
relativos a los niveles de transparencia en materia impositiva, al intercambio
Véase al respecto la reunión de los países industrializados y en vías de
desarrollo denominado Grupo de los 20 (G-20) celebrada en Londres a inicios de
abril de 2009 donde se impusieron severas sanciones al respecto.
27
83
internacional de información fiscal y a la implementación de convenios en el ramo”
(OCDE, 2009).
Respecto del tema que nos ocupa sobre el uso de corporaciones para el lavado de
dinero, a nivel internacional existe una discusión latente pues utilizando
estrategias jurídicas se crean sociedades con este único fin, el autor de
numerosas obras (Malish, 2017) y general Consell en la corte de los Estados
Unidos de Norteamérica abordaba diversos cuestionamientos sobre si los
abogados están facilitando el lavado de dinero a través de sociedades, citando en
específico los Panamá Papers, suceso que se presentó en el año 2017 donde se
descubriría el uso de compañías offshore para evadir impuestos en Países
catalogados como paraísos fiscales (Tuttle, 2016), el cual envolvía firmas y
despachos jurídicos; realizando dichos actos al amparo de la corrupción dentro de
los sistemas financieros.
El procedimiento realizado por 16 firmas norteamericanas evidenció el uso de
sociedades para encubrir el origen de fondos que eran depositados en distintas
sociedades, lo cual se interpretó como una violación a las leyes anti lavado de
dinero; por lo cual la American Bar Association respondió a dichas acusaciones
alegando que los abogados tienen derecho a aconsejar a sus clientes, no
existiendo penalizaciones para su intervención en dichas acciones ejecutadas por
sus clientes; pero los cuestionamientos estaban en el aire para el resto de
naciones de los cuales provenían los recursos, sobre si el sistema financiero es lo
suficientemente fuerte e incorruptible para conseguir la detección y detención de
este tipo de operaciones y si existen suficientes normas para blindar y castigar a
los responsables sobre estos.
IV.
b. Tipificación del delito de lavado de dinero
Como hemos abordado en el capítulo anterior la ley federal para la prevención e
identificación de operaciones con recursos de procedencia ilícita, la cual fue
publicada en el diario oficial de la federación en octubre del 2012, impone
sanciones y medidas al sistema financiero y otros sectores vulnerables
obligaciones para agilizar la detección de dichas operaciones, pero es en el
Código Penal Federal donde se tipifica el delito de lavado de dinero, que a su letra
dice lo siguiente:
“Artículo 400 Bis
Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al
que, por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes
conductas:
84
I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite,
retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera,
dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos,
derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que
proceden o representan el producto de una actividad ilícita, o
II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación,
destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes,
cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una
actividad ilícita.
Para efectos de este Capítulo, se entenderá que son producto de una actividad
ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan
indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o
representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda
acreditarse su legítima procedencia.
En caso de conductas previstas en este Capítulo, en las que se utilicen servicios
de instituciones que integran el sistema financiero, para proceder penalmente se
requerirá la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de sus
facultades de fiscalización, encuentre elementos que permitan presumir la
comisión de alguno de los delitos referidos en este Capítulo, deberá ejercer
respecto de los mismos las facultades de comprobación que le confieren las leyes
y denunciar los hechos que probablemente puedan constituir dichos ilícitos” (DOF,
Ultima reforma 2020).
Ahora bien, para llevar a cabo la persecución de este tipo de delitos, se requiere el
apoyo del sistema financiero para obtener la información sobre operaciones que
resultarán contener indicios de la comisión de un ilícito, por no haberse
identificado plenamente el origen de los recursos. La mencionada ley antilavado
señala como obligación del sistema financiero generar reportes clasificados en
operaciones relevantes, inusuales y preocupantes, teniendo cada una de estas
clasificaciones un monto determinado, un tipo de sujeto y la frecuencia con que se
realizan, siendo como su nombre las describe las de mayor trascendencia las
operaciones preocupantes y que se relacionan con directivos, funcionarios,
empleados y funcionarios que violan las normas financieras.
Las operaciones inusuales son transacciones inusuales de los clientes de las
instituciones financieras y que resultan relevantes por los montos a que se refiere,
por lo que se pudiera tratar de operaciones de lavado de dinero, que no
85
corresponden a la actividad del cliente ni sus ingresos habituales (Irwin, 2014). En
el siguiente gráfico se muestran los reportes de operaciones inusuales de los
estados que componen México.
Tabla No. 28 Grafico pastel que contiene el porcentaje por entidad federativa
sobre el total de operaciones inusuales reportadas en el 2015.
REPORTES DE OPERACIONES INUSUALES
POR ENTIDAD FEDERATIVA
4% 4%
5%
5%
5%
34%
8%
8%
14%
13%
Distrito Federal
Jalisco
Baja California
México
Nuevo León
Colima
Guanajuato
Michoacán
Sinaloa
Tamaulipas
Fuente: Elaboración propia con los datos obtenidos de SHCP, Informe de Recepción, 2015,
Unidad de Inteligencia Financiera
file:///C:/Users/victor/Desktop/LAVADO%20DE%20DINERO/Estadisticas_Recepcion_y_Denun
cias_0216.pdf
Un estudio de Global Financial Integrity señala que “México es el tercer país en el
mundo con el mayor flujo de recursos financieros ilícitos, con un monto estimado
en 53 mil millones de dólares en promedio, entre 2004 y 2013. Sólo es superado
por China y Rusia, con 139 mil y 105 mil millones de dólares en promedio por año”
(GFI, 2012) . Cifras oficiales de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la
Secretaría de Hacienda revelan que el número de reportes de operaciones
inusuales emitidos por las instituciones financieras sufrió un incremento en los
últimos tres años, de 75 mil 500 en 2013 a casi 168 mil en 2016, sucediendo lo
mismo con los reportes de operaciones preocupantes que también se duplicaron
de 122 a 248.
No. 29 Gráfico que muestran los montos asociados a reportes inusuales por
entidad federativa:
86
MONTO ASOCIADO A REPORTES
INUSUALES (MDP)
800,000
600,000
400,000
200,000
0
751,321
180,247 119,717 114,191
109,270
86,108
72,738
69,170
64,743
55,546
Fuente: Elaboración propia con los datos obtenidos de SHCP, Informe de Recepción, 2015,
Unidad de Inteligencia Financiera
file:///C:/Users/victor/Desktop/LAVADO%20DE%20DINERO/Estadisticas_Recepcion_y_Denun
cias_0216.pdf
El perfeccionamiento de los mecanismos de detección y su evolución ha permitido
que se recaben mayores datos que guardan certidumbre por los medios de
análisis financiero, ahora bien, de acuerdo con la Oficina del Tesoro el Estado
donde hay mayor auge del lavado de dinero, es el estado de Jalisco ya que
presenta el 98% de las operaciones detectadas con recursos de procedencia ilícita
en los Estados Unidos de Norteamérica, donde los entes societarios son utilizados
en su mayor medida para dichas operaciones (A.N., 2015).
En Octubre del 2008 fue divulgado un documento del World Bank “Mutual
Evaluation Report” (Force, 2008) en el cual hacía recomendaciones sobre el
lavado de dinero, pero en especial sobre el uso de sociedades para cometer este
ilícito, por lo que en dicho documento se recomendaba reforzar las normas y leyes
a nivel federal sobre la comisión de este ilícito.
En un análisis sobre la legislación mexicana del código Penal Federal, podemos
afirmar que no guarda un procedimiento específico para la comisión de ilícitos de
las personas morales en cuanto al levantamiento del velo corporativo y la
responsabilidad de los socios o accionistas sobre la comisión de ilícitos a través
de personas morales. Es importante señalar el mencionado fundamento legal
donde se prevé la pena corpórea para este tipo de ilícito ya que existe una
necesidad creciente por el derecho internacional de estandarizar las leyes y
modelos jurídicos para blindar los procesos financieros para la persecución de
este ilícito.
Sobre las cifras analizadas en los últimos diez años podemos afirmar que las
sociedades mercantiles continúan siendo utilizadas en algunos casos como un
mero vehículo para la comisión de ilícitos. Para Alan Abel no solo se deben
87
incrementar medidas en el sistema financiero, sino que además se trata del papel
de un organismo independiente dedicado a auditar de manera certera las
instituciones que componen el sistema financiero (Abel, 2002) puesto que para
este autor no solo es la facilidad con que se utilizan las corporaciones para el
lavado de dinero, sino que es un tema de normativa interna y de las medidas que
deben llevarse a cabo.
Gráfico No 30. Reportes de transferencias internacionales considerados
relevantes y preocupantes por tipo de persona.
Reportes de transferencias internacionales
por tipo de persona
23%
Personas Morales
Personas Fisicas
77%
Fuente: Elaboración propia con los datos obtenidos de SHCP, Informe de Recepción, 2015,
Unidad de Inteligencia Financiera:
file:///C:/Users/victor/Desktop/LAVADO%20DE%20DINERO/Estadisticas_Recepcion_y_Denun
cias_0216.pdf
II.
c. Esquemas y mecanismos de lavado de dinero.
Una vez analizado el incremento de lavado de dinero en México debemos analizar
los mecanismos del proceso de lavado de dinero, que según Escobar son los
siguientes:
“1.- Empresas con objetivos demasiados amplios. Es decir, empresas que se
dedican a todo tipo de negocios, para justificar dinero proveniente de distintas
empresas.
2.- Compraventa de Automóviles.
3.- Crear asociaciones y fundaciones que sirvan de pantalla y que por no ser
lucrativas estén exentas de impuestos.
88
4.- Préstamos Garantizados: Obtención de préstamos con garantías obtenidas con
dinero sucio, la finalidad es comprar bienes con dinero de los préstamos de tal
manera que se pueda dar una apariencia legal.
5.- Facturación Doble: se utiliza para generar una apariencia de mayores ingresos,
justificando de esta manera los cuantiosos ingresos.
5.- Sobre valoración de Importaciones o exportaciones. De este modo se justifican
las grandes sumas de dinero provenientes del exterior.
6.-Protección Financiera: ocurre cuando un ente financiero, deja de cumplir con las
obligaciones de declarar las transacciones sospechosas, aquí el delincuente
deposita grandes sumas porque cuenta con un cómplice dentro del banco o la
entidad financiera.
7.- Rompecabezas o estructurar: Rivera dice que supone gran cantidad de
operaciones en pequeña escala por debajo de los montos sujetos a regulación,
luego estos fondos sirven para adquirir valores a través de terceros llamados
testaferros.
8.- Mezclas (ej. Casinos): Es procedimiento del lavado de dinero, es el más difícil
de detectar, ya que lo que hacen es mezclar capitales legales con aquellos de
procedencia ilícita.
9.-Comercios Controlados: Se utilizan comercios legalmente constituidos que
participan en las actividades empresariales y que cumplen con todos los requisitos
administrativos del lugar que funcionan. Estas empresas se utilizan para ocular el
dinero mediante diversos mecanismos.
10.-Contrabando de dinero. Lo que hacen es enviar el dinero de las zonas
narcotráfico a otras en las que pasarían desapercibidos alejados de esas zonas y
en las que no hay tanto control. También se buscan áreas donde existe gran
actividad financiera que les permite realizar diversas transacciones económicas
sin levantar sospecha, para luego repatriar ese capital con visos de legalidad.
11.-Casa de Cambio: El negocio es comprar dólares en zonas que tienen mayor
incidencia de Tráfico ilícito de drogas, lo que generalmente provoca una mayor
oferta que demanda, bajando así el precio de los dólares. A través de la casa de
cambio se saca el dinero sucio para luego comercializarlo en zonas financieras, de
tal modo que se generan utilidades que sirven para justificar los ingresos lícitos,
así como el proceso de lavado.
12.- Transferencias Electrónicas: El avance tecnológico, también ha sido utilizado
por los delincuentes (ya sea narcotráfico, tráfico de armas, de órganos, etc.)
89
13.-Tarjetas de crédito: usualmente sirven para comprar bienes en el extranjero,
pero se paga en el país de origen sin necesidad de portar el dinero.
14.- Giros: Se contratan servicios de un Courier o un intermediario para la entrega
de dinero sin que salga físicamente para evitar controles” (Escobar, 1995, pág.
395)
Este tipo de mecanismos ha ido evolucionando al amparo de figuras jurídicas cada
vez más sofisticadas, que permitan ocultar la riqueza proveniente de la comisión
de delitos, así mismo que permita evadir los nuevos mecanismos de aviso
interbancario y de reportes sobre el origen de los recursos antes de ser
transferidos bancariamente, los cuales en algunos casos han permitido su
detección y su pronto embargo.
Es importante mencionar que de acuerdo con la evolución del lavado de dinero por
estados que componen México destaca en los últimos 3 años, el estado de Jalisco
con una considerable concentración en cuanto a reportes de operaciones
inusuales bancarias:
Respecto a los municipios que integran el estado de Jalisco quien ha presentado
un incremento de lavado de dinero según los reportes sancionatorios de la oficina
del tesoro de los E.U.A. podemos observar cómo la zona metropolitana del estado
de Jalisco encuentra su mayor concentración en los municipios de Guadalajara y
Zapopan como se presenta en el siguiente:
Gráfico 31. Municipios del estado de Jalisco donde se presentan sanciones y
embargos a cuentas por parte de la OFAC.
MUNICIPIOS DEL ESTADO DE JALISCO DONDE SE
PRESENTA LAVADO DE DINERO
40
30
30
20
10
0
10
0
1
0
1
1
2017
0
0 0
0
10
5
2
2016
0 0
0
0
2015
0 0
0
4
2014
7
1 0
2
0
2013
Zapopan
Guadalajara
Tlajomulco
Acatic
Autlan
Tonalá
Tlaquepaque
Puerto Vallarta
Gráfico de elaboración propia con los datos de la Oficina del Tesoro de los
Estados Unidos Americanos (OFAC) “The sanction list 2013-2017”.
90
Respecto de la evolución de las normas, la tipificación del delito de lavado de
dinero en el código penal federal y las restricciones al sistema financiero, así como
el incremento de medidas y políticas públicas para la detección, ha provocado
según Sharman (2011) el uso de entidades para el lavado de dinero, siendo
Jalisco el estado número uno a nivel nacional en el listado, cuya actividad ilícita es
llevada a cabo por personas morales para el lavado de dinero según los listados
mencionados anteriormente.
Gráfico 32. Número de personas morales y físicas detectadas cometiendo el ilícito
de lavado de dinero en el período 2013-2017
50
Evolución del Lavado de Dinero en México
2013-2017
48
40
30
20
10
2 0 0 0
1 2 0 0 0
14
10
7
0 0 0 0
1 0 0 0
1 0 0 1
0
2017
Jalisco
2016
Cualiacan
2015
CDMX
2014
Baja California
2013
Coahuila
Elaboración propia con los datos de la Oficina del Tesoro de los Estados Unidos
Americanos (OFAC) “The Sanction List 2013-2017”.
En este grafico podemos observar que el estado de Jalisco está muy por encima
de la media en comparación con los otros estados que han presentado sanciones
por este mismo ilícito.
Las características del sistema jurídico en torno del lavado de dinero, el sistema
fiscal y el sistema financiero han propiciado una prominencia del uso de
sociedades para el lavado de dinero y la evasión fiscal, las consecuencias a las
finanzas públicas son la pérdida de ingresos por la evasión fiscal que representa,
el uso de los recursos para el crimen organizado o incluso el terrorismo. Respecto
de las sociedades en los listados de sanciones de la Oficina del Tesoro de los
Estados Unidos de Norteamérica se muestra una prominencia en el uso de
sociedades protegidas por el velo corporativo, es decir la Sociedad Anónima y la
Sociedad de Responsabilidad Limitada.
Gráfico 33. Personas morales detectadas por la OFAC cometiendo el delito de
lavado de dinero, por tipo de sociedad.
91
34
TIPO DE SOCIEDAD UTILIZADA PARA EL
LAVADO DE DINERO
Sociedades Anónimas
Sociedades de Responsabilidad Limitada
Asociación Civil
Sociedad de Producción Rural
2017
2016
2014
2
0
0
2
0
0
0
0
1
2015
0
0
0
0
0
0
3
0
2
3
1
6
7
11
13
Sociedad Civil
2013
Fuente: Elaboración propia con los datos obtenidos de “The sanction list 20132017” OFAC.
Las consecuencias de un sistema financiero corrupto y un marco jurídico débil
propician lo que en el derecho internacional se ha denominado paraíso fiscal, la
facilidad con la que el blanqueamiento de activos es llevado a cabo dentro del
sistema jurídico mexicano ha alcanzado niveles preocupantes, puesto que se
convierten en delitos sin castigo por la justicia mexicana.
El lavado de dinero debilita las finanzas públicas por la pérdida de ingresos,
además está perdida de control en los sistemas financieros denota una falta de
transparencia lo cual también merma el sistema fiscal, por ende, se debe criticar
no solamente los cuerpos normativos que rigen el delito sino además se debe
exponer la falta de medios coercitivos para castigar a los responsables.
Existe una gran similitud entre el lavado de dinero procedente del crimen
organizado y del fraude fiscal, pues para invertir los recursos, es decir para el
proceso de blanqueamiento se requiere un proceso de defraudación fiscal, como
podemos observar en el Gráfico 8 cuya prominencia coincide con el de
operaciones inusuales y el listado de “The sanction List” cuya función principal es
precisamente la detección de operaciones con recursos que provienen del crimen
organizado.
Algunos autores consideran que el empresario criminal paga los impuestos
atribuibles a sus recursos de origen ilícito con el objeto de que no sean detectados
por autoridades fiscales y enmascararlos para las instituciones financieras, el
fraude fiscal ocurre cuando por el proceso de lavado de dinero, se ve en la
necesidad de evadir pues no logra camuflar el origen de los recursos (Fernandez,
2009).
92
En México existe una necesidad latente por instaurar mayores sistemas
preventivos de operaciones de lavado de dinero que permitan detectar procesos
de lavado de dinero y defraudación fiscal; una aproximación a las tendencias en
México sobre el vado de dinero nos permite observar prácticas de la comisión de
estos ilícitos como se ha venido analizando.
III.
c. Tratados internacionales sobre el lavado de dinero y su
aplicación en el marco jurídico nacional.
El primer antecedente dentro del marco jurídico internacional, se encuentra la
Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrópicas de 1988 (Convención de Viena) que, entre sus
propósitos, se destacaba el combate contra el lavado de dinero, en la cual se
conceptualiza el lavado de dinero y se proponen estrategias novedosas para su
combate, marcó un hito porque se impone a los estados la obligación de legislar
en contra de este ilícito.
El segundo tratado internacional es la Declaración de Principios del Comité de
Basilia de 1988 donde se incita a los dirigentes de las instituciones financieras a
ejecutar procedimientos eficaces contra el crimen organizado.
A partir de Diciembre del 2002, México forma parte de la Convención contra la
Delincuencia Organizada Transnacional o Convención de Palermo, que establece
en su artículo 6 la penalización del blanqueo del producto del ilícito, en este
instrumento se logra unificar definiciones y establecer la tipificación del delito a
nivel internacional “La Convención contra la Delincuencia Transnacional contiene
dos estrategias fundamentales de acción: armonizar las legislaciones nacionales
de los Estados Parte para tipificar como delitos conductas ilícitas realizadas por
grupos delictivos organizados, con la finalidad de lograr la compatibilidad de las
acciones y desarrollar esquemas de cooperación entre los Estados para los
procedimientos de extradición y asistencia jurídica mutua, abarcando una escala
mundial, regional, subregional y bilateral”.
El Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales
(GAFI) es un organismo intergubernamental cuyo propósito es elaborar y
promover medidas para combatir el blanqueo de capitales y que junto con las
nueve recomendaciones especiales contra el financiamiento del terrorismo, del
Grupo de Acción Financiera Internacional conforman las recomendaciones mas
importantes y que marcan la pauta para que los estados continúen adecuando sus
sistemas y legislaciones para facilitar la detección de blanqueo de capitales.
93
Finalmente, el Grupo Egmont conforma las unidades de inteligencia financiera a
nivel global, de la cual Mexico es parte a partir de 1997 y que favorece el
intercambio de información, así como ha agilizado las solicitudes de información
(Cedillo, 2012).
IV.
d. Empresas fantasma como vehículo de lavado de dinero.
Respecto del análisis de información podemos afirmar que de las operaciones
detectadas por las instituciones bancarias como inusuales y aquellas publicadas
en “the santcion list” por el departamento del tesoro de los EE.UU. están
concentradas en las metrópolis más importantes de México, existiendo una
evolución con el desarrollo de algunas ciudades, como lo es la ciudad de
Guadalajara la cual ha sido denominada como la capital del lavado de dinero,
alcanzando sus puntos máximos a partir del 2016 .
Una práctica tendenciosa es el uso de sociedades protegidas por el velo
corporativo (Aquellas donde los socios o accionistas únicamente responden
solidariamente con la sociedad por el monto de sus aportaciones) siendo la
Sociedad Anónima la sociedad más utilizada para para operaciones inexistentes
(63% para el listado definitivo SAT, 2018) como para las operaciones de lavado de
dinero (véase el grafico 7), lo cual podría deberse al uso de figuras jurídicas que
blinden la protección de las personas físicas que actúan como prestanombres para
recibir los fondos de origen ilícito o simplemente para la realización de
defraudación fiscal.
Las obligaciones impuestas a instituciones financieras y otros sujetos obligados
por la Ley Federal para la prevención e identificación de operaciones con recursos
de procedencia ilícita no han alcanzado sus objetivos, como se ha analizado en
este capítulo, que puede deberse a la corrupción del sistema financiero o a las
deficiencias de los mecanismos para concluir la investigación de tal suerte que se
pueda imponer pena corpórea a los responsables, pues pareciera que
dependemos de la investigación de la Oficina del Tesoro en EE.UU para la
detección de dichas operaciones con recursos provenientes del crimen
organizado, siendo obligación de la Unidad de Inteligencia Financiera.
Como se ha venido abordando no han sido investigados adecuadamente los
delitos financieros y fiscales que son causas penales relacionados con lavado de
dinero, esto permite que aquellas personas relacionadas con la comisión de este
tipo de ilícitos continúen operando, porque existe un grado de permisibilidad con
las bajas medidas de investigación y de medios coercitivos dentro de los sistemas
latinoamericanos y en el caso concreto a analizar de México.
94
En este capítulo queda debidamente documentado el uso de corporaciones para
el lavado de dinero , por lo que se hace visible la falta de nuevos mecanismos
para detectar la creación de sociedades que son meramente corazas para la
comisión de ilícitos, ya sea de naturaleza fiscal o penal (lavado de dinero
propiamente) es por ello que se debe blindar la constitución de sociedades
fantasma que sean un mero instrumento del crimen organizado o de la comisión
de ilícitos en el estado de derecho mexicano.
Respecto al índice compuesto de lavado de dinero se obtuvieron los siguientes
resultados:
Gráfico 34. Índice de lavado de dinero
Estado
Población
Territorio
ÍNDICE LAVADO
DINERO
Colima
Baja California Sur
Campeche
Nayarit
Tlaxcala
Aguascalientes
Zacatecas
Quintana Roo
Durango
Morelos
Querétaro
Yucatán
Tabasco
San Luis Potosí
Hidalgo
Sinaloa
Sonora
Coahuila de
Zaragoza
Baja California
Tamaulipas
Guerrero
Chihuahua
Oaxaca
Michoacán de
Ocampo
0.76
0.83
0.95
1.29
1.33
1.34
1.61
1.71
1.81
1.99
2.09
2.2
2.46
2.82
2.98
3.06
3.06
5625
73922
57924
27815
4016
5618
75539
42361
123451
4893
11684
39612
24738
60983
20813
57377
179503
88.399
74.899
90.649
90.649
95.149
88.399
90.649
74.899
81.649
81.649
77.149
72.649
81.649
81.649
81.649
39.949
54.649
3.07
3.63
3.66
3.69
3.82
4.09
151563
71446
80175
63621
247455
93793
63.649
50.149
92.899
90.649
83.899
83.899
4.69
58643
81.649
95
SEMAFORO
Nuevo León
Chiapas
Guanajuato
Puebla
Jalisco
Veracruz
Ciudad de México
México
5.3
5.44
5.96
6.37
8.19
8.22
8.79
17.6
64220
73289
30608
34290
78599
71820
1485
22357
81.649
81.649
77.149
68.149
20.299
77.149
54.649
70.399
Podemos apreciar en este gráfico que los Estados del norte tienen un
comportamiento tendencioso respecto al lavado de dinero y operaciones con estas
características, lo cual podría deberse a las divisas y la concentración de
operaciones en dólares, aunado a la detección de recursos de procedencia de
sujetos identificados con vinculo al narcotráfico.
En la misma tesitura la Asociación de Especialistas Certificados en la Prevención
de Lavado de Dinero (ACAMS, 2018) menciona que el lavado de dinero guarda
una amplía relación con la corrupción, puesto que los actores involucrados o
quienes cometen el ilícito de manera directa deben realizar una serie de acciones
para ocultar los bienes provenientes de la corrupción, enriquecimiento ilícito o el
peculado.
Gráfico 35. Porcentaje de la población sobre la frecuencia de la corrupción
(INEGI,2015)
96
Fuente:
Elaboración
propia
con
los
https://www.inegi.org.mx/temas/transparencia/
datos
obtenidos
de
INEGI,
2015,
En este grafico podemos observar que aquellos estados con calificación
reprobatoria respecto al índice de lavado de dinero también tienen altos
porcentajes de percepción de corrupción.
Capítulo VI. Cultura fiscal.
II.
a. Marco conceptual de la cultura fiscal.
Armando Robles define la cultura tributaria como el conjunto de valores,
creencias y actitudes de un determinado grupo social, pero respecto a la
tributación y la observancia de las leyes que rigen la conducta manifestada en
el cumplimiento permanente de los deberes tributarios con base en la razón, la
confianza, la afirmación de los valores de la ética personal, el respeto a la ley,
la responsabilidad ciudadana y la solidaridad social (Robles, 2013).
Bromberg definió la cultura tributaria como un “conjunto de acciones con
pretensión de sistematicidad que se financian mediante presupuesto de
inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos con el fin de
mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga
y los procedimientos de tributos, tasas y contribuciones que se destinan a la
provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para
el mismo sistema político que decide imponérselas” (Bromberg, 2009. p. 13).
Para contribuir con el proceso de formación de una cultura contributiva se creó
un organismo cuya atribución primordial es la de fomentar y difundir una nueva
cultura contributiva, para que el ciudadano cumpla voluntariamente con sus
obligaciones tributarias, llamado PRODECON Procuraduría de la Defensa del
Contribuyente, que fue creado en Septiembre del 2006, el cual define la cultura
contributiva como “una vertiente de la cultura democrática” (PRODECON,
2014).
Para algunos tratadistas el cumplimiento voluntario depende de factores como
lo son los siguientes:
El primer aspecto que determina si el contribuyente va a cumplir
correctamente con sus obligaciones es el conocimiento que tenga
respecto de esas obligaciones como de los mecanismos y
procedimientos.
Las facilidades para cumplir, esto es, del costo y requerimientos
97
formales para el contribuyente. Un 27.1% de los entrevistados por el
SAT en la Encuesta Nacional de Intercepción del 2012, percibe que los
trámites son complicados.
Que los ingresos tributarios sirvan principalmente para soportar el gasto,
la falta de claridad del destino del gasto público y la percepción del
ciudadano de que se entrega más de lo que se obtiene.
La percepción de que no existe equidad tributaria, es decir que tributen
más que sus iguales, esto alimenta el incumplimiento.
La percepción de riesgo, por la baja probabilidad de ser sancionado
(Perales, 2013).
En un estudio publicado por CEPAL (2013) menciona que “Existe la voluntad
expresada por la mayoría de los hogares, de pagar más impuestos en la medida
en que mejore la calidad de los servicios públicos de salud, educación y
seguridad, y haya menos corrupción y más control de la evasión” (Juan Carlos
Gomez Sabaini, 2013)(p. 41). Por estos razonamientos es tan importante la
transparencia, el proceso de rendición de cuentas, equidad tributaria y un
adecuando sistema para tributar, pues la percepción del contribuyente en general
es que resulta complicado el pago de las contribuciones aunado a la falta de
información
para
llevarlo
a
cabo.
b. Programas para incentivar la cultura fiscal.
Existen diversos programas para incentivar la cultura fiscal que mencionaremos en
los siguientes, pero entre las primeras acciones, las que destacan son la inclusión
de un apartado fiscal en los libros de texto gratuito (solicitado en 1997 la Dirección
Técnica de Ingresos, ahora Administración General Jurídica de Ingresos de la
Subsecretaría de Ingresos) puesto que con ello se iniciaba la formación en el
ámbito tributario de los ciudadanos. Respecto a esto, en el 2010 se incorpora para
los alumnos de tercer grado de primaria un rubro de formación fiscal, donde se
elaboró una guía de estudio para el alumno y una guía para el docente como
material de apoyo (Luisa, 2014).
Después con los objetivos de llevar a cabo acciones de formación tributaria con
los valores de ética y civismo, la SEP y la SHCP estrechan vínculos de
colaboración a través de estos programas de “inserción de proyectos de
cultura cívica y compromiso ciudadano en el Sistema Educativo Nacional, así
como el impulso a programas que favorecieran la identidad nacional”
(PRODECON, Cultura Contributiva en América Latina, 2015)
98
Con estos objetivos el SAT y la PRODECON presentaron diversos programas
entre ellos, el presentado en el 2011 con el nombre de Programa de Educación
Fiscal que después fue conocido como el Programa de Civismo Fiscal, para
posteriormente llamarse Programa de Cultura Contributiva en el 2013 y finalmente
para el 2018 se renombra como Programa Nacional de Educación Fiscal
(PRODECON, Cultura contributiva en America Latina, 2015).
Estos serían las bases de la cultura contributiva en México, existiendo además los
que están dirigidos a niveles superiores como los impartidos en las Universidades
a través de conferencias por el SAT entre otros.
VI.
c. Cultura tributaria como herramienta de política fiscal
Según Musgrave (Musgrave, 1959) las funciones más importantes de la Hacienda
Pública son:
a) La asignación, es decir efectuar ajustes para conseguir una asignación
eficiente de los recursos económicos.
b) Redistribución, corregir la distribución de la renta y riqueza resultante de la
actuación del mercado; para lograr una distribución más justa o adecuada.
c) Estabilización, garantizar el funcionamiento estable de la economía,
ayudándola en la consecución de niveles de crecimiento y desarrollo
adecuado.
En función de estos principios propuestos se crean políticas fiscales donde los
ejes centrales son: el impuesto y el gasto, los cuales deben atender la capacidad
de pago de sus ciudadanos, también llamada tributación progresiva, la cual vigila
que las cargas tributarias crezcan solo en la medida que crece la capacidad
económica del individuo (Mahou, 2015).
El cumplimiento de estos principios son consideradas las bases de la cultura
contributiva puesto que abordan las posibilidades económicas del contribuyente y
mejoran la percepción al hacer una buena administración del gasto, porque
“Siguiendo las tendencias internacionales, la base de dicho fortalecimiento deben
ser los dos pilares que forman la base de un sistema tributario: la atención al
contribuyente (información, servicios, educación) para promover una cultura de
cumplimiento voluntario, y la capacidad de detectar y responder ante aquellos que
no cumplen con las leyes (control de cumplimiento con obligaciones de registro,
declaración y pago, capacidad de fiscalizar, realizar la cobranza coactiva, aplicar
sanciones)” (Baer, 2006: 150).
III.
d. Cultura fiscal como indicador de la evasión fiscal
99
Existen muchos estudios sobre la evasión fiscal, pero entre los más importantes
destaca el de Allingham y Sandmo (1972), los cuales analizaron cuales son los
estímulos de los individuos para evadir impuestos respecto de la utilidad esperada,
es decir, si aquellos evasores se ven influenciados por la posibilidad de ser
inspeccionados (auditados) o como ellos denominan “la tasa de penalización por
el incumplimiento y el tipo impositivo fijado, dado el grado de aversión del sujeto al
riesgo”.
Al respecto en México en la actualidad, existen programas de vigilancia de
cumplimiento fiscal con el objeto de inspeccionar divididos en:
a) Programa de vigilancia de cumplimiento: Bloqueo de certificados de sello
digital, buzón tributario, cartas, correo electrónico, tele mensajes, mensajes
SMS, requerimientos y requerimientos de entidades federativas.
b) Programa de caídas recaudatorias: Buzón tributario, cartas, correos
electrónicos, llamadas y vigilancia profunda.
Gráfico 36. Recaudación derivada de la vigilancia de obligaciones (Millones de
pesos)
Recaudación derivada de la vigilancia de obligaciones
(Millones de pesos)
140,000.0
120,000.0
100,000.0
80,000.0
60,000.0
40,000.0
20,000.0
0.0
2018
2019
Programa Actos de vigilancia de cumplimiento Subtotal
2020
Programa Caídas recaudatorias Subtotal
Fuente: Elaboración propia con los datos obtenidos de:
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=RecDerVig.html
Este tipo de consideraciones nos acerca a entender cuáles son los factores que
impulsan a los individuos a evadir fiscalmente, de esta idea, se tiene un estudio
realizado en los años posteriores “desarrollaron su propuesta sobre la base de cuatro
hipótesis:

A mayor coercitividad (sanciones e inspecciones) menor evasión.
100

El incumplimiento será menor cuando la probabilidad de ser detectado sea
más alta.

La evasión es mayor cuando el contribuyente no se siente recompensado
por el Estado o percibe inequidad con respecto a los demás contribuyentes.

El incumplimiento depende del nivel de aceptación de la evasión por parte
de los contribuyentes y de la sociedad” (Spicer y Lundstedt 1976).
Es decir que para estos investigadores el nivel de evasión fiscal depende en su
mayor medida de la actuación de las autoridades fiscales y los niveles de
aceptación de los contribuyentes en cuanto a dicha evasión fiscal, en el
siguiente gráfico podemos observar los niveles de recaudación respecto de los
actos de fiscalización llevados a cabo por el Sistema de Administración
Tributaria en México durante el período 2018-2020:
Gráfico 37. Recaudación derivada de actos de fiscalización (Millones de pesos)
Recaudación derivada de actos de
fiscalización (Millones de pesos)
292,092.8
230,962.9
221,702.6
2018
251,575.8
183,536.6
2019
Año SAT Efectivo
107,626.3
2020
Año SAT Virtual
Fuente:
Elaboración
propia
con
los
datos
obtenidos
de:
http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=RecDerAud.html
Estos estudios de evasión fiscal para el año 1994 comienzan a enfocarse en la
concepción de honestidad de los individuos (Erard y Feinstein, 1994) y es cuando
surgen las primeras corrientes sobre si la personalidad del individuo puede
predisponerlo al cumplimiento fiscal, En este sentido, se destacan las
concepciones de Alm, Jackson y Mckee (1992a, pp. 311-329); Alm, Sánchez y De
Juan (1995, pp. 3-18); Alm, McClelland y Scheutze (1999, pp. 141-171); Alm y
McKee (2000, pp. 123-134); Slemrod, Blumenthal y Christian (2002, p. 79) y
Coricelli, Joffily, Montmarquette y Villeval (2010, p. 1007). Los resultados
alcanzados en estos estudios muestran mejoras en el cumplimiento fiscal.
La mayoría focaliza el interés en las motivaciones de los sujetos unidos a los
aspectos de justicia y equidad del sistema o de la autoridad fiscal y/o a la
101
eficiencia y honestidad del sistema político. Las investigaciones de Kirchler (2007);
Lima y Georg (2008); Kleven, Knudsen, Kreiner, Pedersen y Sáez (2009); Prinz
(2010) y Simonovits (2010) exponen consideraciones similares y su principal
conclusión versa sobre factores de tipo personal, como edad, sexo y nivel cultural.
Este tipo de investigaciones intenta resaltar la eficacia de las administraciones
tributarias, es decir, si las gestiones y actuaciones para recaudar más impuestos
lograron sus objetivos, por ello se toma como punto de partida determinar la
máxima recaudación fiscal que pudiera obtener un país bajo cuatro condiciones
(Sevilla, 2006):




Su producción se encuentra a nivel de pleno empleo.
Utiliza de forma plena su capacidad fiscal.
La normativa fiscal es técnicamente impecable.
La administración tributaria garantiza el cumplimiento estricto de la
legislación.
Las limitantes son la confiabilidad de la información obtenida de las fuentes
seleccionadas para analizar la recaudación fiscal al respecto Lermgruber (2006)
dice que “el potencial tributario estructural es la recaudación que un Estado puede
obtener de su sector privado mediante la aplicación de un sistema tributario
óptimo, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de cada país”
Al respecto los trabajos más importantes son:



Tanzi y Schome (2000) indicaron que un tercio del potencial tributario
podría estar siendo evadido en países de América Latina y mediterráneos.
Piancastelli (2001) realizó un análisis que incluyó un amplio número de
países en el período comprendido entre 1985-1995, con el objetivo de
determinar la carga tributaria esperada teniendo en cuenta sus condiciones
estructurales. De acuerdo con los resultados, cualquier país con un índice
mayor que 1 está recaudando más ingresos tributarios de lo que debería.
Estos estudios no mencionan datos de evasión tributaria y, aunque no
pretenden decir que aquellos países que tengan un índice superior a 1
presentan menos evasión que otros con un índice inferior a 1, muestran la
necesidad de analizar el potencial tributario legal o brecha fiscal.
Arvate y Lucinda (2004) mencionan datos estimados por Kinglmair y
Schneider (2004) con respecto a la economía informal específicamente en
países latinoamericanos, donde representa el 41 % del PIB. Muchas de
estas naciones presentan, además, una carga tributaria inferior al potencial
tributario.
102
La aplicación de la normativa fiscal en la actualidad se centra en algunos factores,
como lo es el establecimiento de objetivos institucionales de las administraciones
fiscales, la aplicación de sanciones y los resultados, traducidos en la recaudación
tributaria o el fracaso manifestado en evasión fiscal. Al respecto, algunos
tratadistas mencionan que “la transparencia y la rendición de cuentas son factores
determinantes para disipar la desconfianza histórica de la sociedad” (Medina,
2013)(p. 6) pues proporciona la certeza al contribuyente que los impuestos
recaudados son utilizados para un bien común. Ya que como se analizó en el
capítulo anterior la corrupción y el lavado de dinero son dos factores muy
relevantes para el desarrollo de la evasión fiscal en un sistema tributario.
III. e. Transparencia y rendición de cuentas en Mexico.
La rendición de cuentas (al servicio público) se define como “un sistema que
obliga, por una parte, al servidor público a reportar detalladamente sus actos y los
resultados de los mismos, y por otra parte, dota a la ciudadanía de mecanismos
para monitorear el desempeño del servidor público” (Manin, 1999); además se
establecen una serie de requisitos, puesto que la información debe ser veraz,
clara, oportuna, congruente, de fácil acceso y confiable (Cepeda H. H., 2016).
Respecto de la transparencia presupuestaria debe permitir a los contribuyentes
visualizar objetivos, destino del gasto y la distribución del mismo, cuya meta final
es medir eficiencia y eficacia del gasto público; entonces podemos definir la
“transparencia presupuestaria como el hecho de que toda decisión gubernamental
o administrativa, así como los costos y recursos comprometidos en la aplicación
de esa decisión, sean accesibles, claros y se comuniquen al público en general”
(B. Lavielle, 2003).
Se dice que las dimensiones que definen la transparencia presupuestaria son las
siguientes:
“1.- La identificación de los responsables de la decisión del gasto, de la operación
presupuestaria y de los supervisores o evaluadores del mismo;
2. La publicación de los documentos presupuestarios comprensivos y claros que
ofrezcan información y datos detallados sobre las operaciones gubernamentales;
3. La existencia de canales formales para la participación ciudadana, desde el
establecimiento de prioridades y programas institucionales, hasta canales para la
exigencia de rendición de cuentas a los funcionarios públicos, así como para exigir
el acceso a la información” (R., 2002).
103
La transparencia da cabida al debate público y la participación ciudadana, ya que
sin información el contribuyente no tendría los elementos para manifestar su
aprobación o rechazo sobre las decisiones del servidor público que ejerce el
gasto, lo cual es síntoma de que el acceso a la información es eficaz.
Este involucramiento del contribuyente en la toma de decisiones puede lograr
forzar a una mejor toma de decisiones, escuchando a todos los actores que se
encuentren involucrados. A final de cuentas el contribuyente debe actuar como
vigilante del servidor, quien estará obligado a actuar en pro de la sociedad, lo cual
refuerza la confianza del ciudadano en el pago de impuestos, incrementado la
cultura contributiva.
Es por ello por lo que se presentan los siguientes resultados sobre el índice de
cultura fiscal a nivel estatal tomando en cuenta los rubros que en este capítulo se
desarrollan:
Tabla 38. Índice de cultura fiscal a nivel estatal.
ESTADO
POBLACIÓN
TERRITORIO
ÍNDICE CULTURA
FISCAL
Colima
Baja California Sur
Campeche
Nayarit
Tlaxcala
Aguascalientes
Zacatecas
Quintana Roo
Durango
Morelos
Querétaro
Yucatán
Tabasco
San Luis Potosí
Hidalgo
Sinaloa
Sonora
Coahuila de
Zaragoza
Baja California
Tamaulipas
0.76
0.83
0.95
1.29
1.33
1.34
1.61
1.71
1.81
1.99
2.09
2.2
2.46
2.82
2.98
3.06
3.06
5625
73922
57924
27815
4016
5618
75539
42361
123451
4893
11684
39612
24738
60983
20813
57377
179503
48.76
56.45
69.66
36.84
53.58
58.18
50.53
56.76
52.30
46.22
66.90
55.89
50.30
51.89
50.32
52.67
57.96
3.07
3.63
3.66
151563
71446
80175
104
61.20
62.53
58.70
SEMAFORO
Guerrero
Chihuahua
Oaxaca
Michoacán de
Ocampo
Nuevo León
Chiapas
Guanajuato
Puebla
Jalisco
Veracruz
Ciudad de México
México
3.69
3.82
4.09
4.69
5.3
5.44
5.96
6.37
8.19
8.22
8.79
17.6
63621
247455
93793
58643
64220
73289
30608
34290
78599
71820
1485
22357
43.22
55.62
52.52
40.75
61.63
51.34
51.89
68.21
51.62
58.89
42.75
46.62
Como se ha venido exponiendo a lo largo de este capítulo los tres principales
canales mediante los cuales opera la moral tributaria: el grado de reciprocidad
Estado-sociedad, la progresividad del sistema fiscal y las normas sociales (Frey y
Torgler 2007; Doerrenberg y Peichl 2013, 2018; Luttmer y Singhal 2014; Dwenger
et al. 2016).
Es por ello que en el capítulo anterior se analizó la percepción de la corrupción en
cada uno de los estados, que está íntimamente relacionado con el lavado de
dinero y como consecuencia de la cultura fiscal, ya que los contribuyentes están
más dispuestos a pagar sus contribuciones si el destino del gasto público es para
financiar servicios públicos que contribuyan al bienestar social (Torgler 2005; Frey
y Torgler 2007, 2007; Rodríguez Castañeda 2015; Doerrenberg y Peichl 2018;
Luttmer y Singhal 2014; OCDE 2019).
Algunos investigadores (Torgler, 2003) han conseguido probar la relación entre
bienestar, destino de gasto publico y la disposición al pago de contribuciones,
pues el pago de contribuciones se ve muy afectado si los contribuyentes no logran
corroborar o percibir en los bienes públicos la inversión que realiza el Estado en
favor del gobernado.
Ahora respecto a la inequidad tributaria, tenemos que si los contribuyentes
perciben que las cargas tributarias son injustas, intentaran evadir el fisco, por ello
en el 2014 se llevó a cabo un experimento para relacionar la evasión fiscal con los
sistemas fiscales inequitativos (Castro y Rizzo, 2014) comprobando que
efectivamente los contribuyentes se negarán a pagar impuestos si consideran que
el sistema fiscal y su legislación no es proporcional y la probable ausencia de
justicia social hacia ciertos estratos económicos.
105
Ahora respecto a México, el 37.0% de las personas encuestadas en un estudio
hecho por Torgler en el 2015 consideró que la evasión era justificable en 2016, el
cuarto peor número de América Latina y el Caribe según este investigador.
Además de la percepción de injusticia del sistema fiscal mexicano, pues otra
investigación reveló que 85.9% de los entrevistados consideraron que los
impuestos en México “son altos o muy altos y el 81.1% dijo no creer que los
impuestos son recaudados de forma imparcial” (Latinobarómetro 2011).
En conclusión, tenemos contribuyentes con una alta percepción de corrupción en
sus gobernantes, con una percepción alta de sistema fiscal injusto, poca
reciprocidad en cuanto a los servicios que perciben y baja cultura fiscal, porque
ven justificable la evasión.
El pago de contribuciones debe ir de la mano con servicios públicos que
correspondan a ese pago de impuestos, lo cual no se percibe en México ya que
“50.4% de la población se siente insatisfecha con el servicio de calles y avenidas
de sus comunidades, mientras que 61.5% lo estuvo con el transporte público y
46.0% con la policía” (INEGI 2017). Estamos hablando de que la población de
manera general reprueba el destino del gasto público o lo considera nulo en
beneficio de la población.
Por ello, concluimos este capítulo con la premisa de que no basta con educación
fiscal, programas para incentivarlo y organismos de promoción de cultura fiscal,
para acabar con la evasión fiscal hace falta mayor hincapié en la transparencia, la
rendición de cuentas publicas y mejorar las inversiones en los servicios públicos
que recibe el gobernado: salud, seguridad, infraestructura y educación.
Capitulo VII. Análisis de los resultados.
Los resultados de esta investigación tratan de poner al lector las bases
conceptuales en la construcción del índice compuesto de evasión fiscal, se resalta
a lo largo del texto la necesidad de clarificar no solo los conceptos que sirven de
base, sino los bases y la trayectoria de la evasión fiscal en México, donde
podemos corroborar practicas tendenciosas con respecto a los delitos
relacionados con la evasión fiscal, este trabajo de investigación concluye en una
etapa de implementación de sistemas como lo son la geolocalización respecto a la
administración de la banca, lo cual marcará una pauta para la detección de lavado
de dinero y de la evasión fiscal a través de sociedades caparazón.
El índice de riesgo a la evasión fiscal sirve para detectar factores de riesgo dentro
de un sistema fiscal y financiero ubicando aquellos territorios donde existen
tendencias de evasión, los criterios evaluados son transparencia en el sistema
106
financiero, corrupción, eficiencia del sistema fiscal y como irregularidades aquellos
puntos detectados de lavado de dinero.
Cada uno de los criterios evaluados tiene una calificación que pertenecen a un
rubro en específico como la transparencia, el gasto, la corrupción, los reportes de
lavado de dinero entregados por la Oficina del Tesoro de U.S.A., detección de
operaciones inexistentes en materia fiscal, así como operaciones inusuales del
sistema financiero.
Los criterios de evaluación no corresponden a un período en específico sino a la
posibilidad de recoger los datos en un lapso no mayor a 3 años en los rubros
relacionados, donde se omiten valores que no tenga calificación.
El documento procura comparar con el ejercicio inmediato anterior y se omite de
algunos rubros porque no existían información de los mismos criterios
seleccionado; por lo tanto, el documento no corresponde a períodos acumulados.
Obteniendo los siguientes resultados:
Tabla 39. Tabla comparativa de los índices propuestos para medir la evasión fiscal
a nivel estatal.
Estado
ÍNDICE
EVASIÓN
FISCAL
ÍNDICE LAVADO DE
DINERO
ÍNDICE
TOTAL
RIESGO
FISCAL
ÍNDICE
CULTURA
FISCAL
Colima
78.83
73.14285714
65.11115606
72.36
Baja California Sur
68.83
73.14285714
68.97428571
70.32
Campeche
80.49666667
73.14285714
78.15857143
77.27
Nayarit
80.49666667
73.14285714
62.42
72.02
Tlaxcala
83.83
73.14285714
66.51571429
74.50
Aguascalientes
78.83
73.14285714
69.52571429
73.83
Zacatecas
80.49666667
73.14285714
65.45714286
73.03
Quintana Roo
68.83
71.71428571
67.71714286
69.42
Durango
73.83
73.14285714
66.85714286
71.28
Morelos
73.83
71.71428571
64.61
70.05
Querétaro
70.49666667
71.71428571
74.35714286
72.19
Yucatán
67.16333333
68.85714286
70.22714286
68.75
Tabasco
73.83
70.28571429
64.05857143
69.39
San Luis Potosí
73.83
71.71428571
66.19428571
70.58
Hidalgo
73.83
73.14285714
70.77142857
72.58
Sinaloa
48.83
68.85714286
69.79571429
62.49
53.83
68.85714286
70.28571429
64.32
60.49666667
71.71428571
72.99
68.40
Sonora
Coahuila de Zaragoza
107
Baja California
50.49666667
73.14285714
70.68857143
64.78
Tamaulipas
82.16333333
67.42857143
68.90857143
72.83
Guerrero
80.49666667
71.71428571
61.21
71.14
Chihuahua
75.49666667
70.28571429
68.13571429
71.31
Oaxaca
75.49666667
70.28571429
66.33142857
70.70
Michoacán de Ocampo
73.83
73.14285714
59.38
68.78
Nuevo León
73.83
60.14285714
69.24
67.74
Chiapas
73.83
70.28571429
69.11
71.08
70.49666667
71.71428571
66.12285714
69.44
Puebla
63.83
63.14285714
76.99142857
67.99
Jalisco
32.16333333
53.14285714
66.19142857
50.50
Veracruz
70.49666667
66
71.94
69.48
53.83
51.71428571
59.50285714
55.02
65.49666667
64.57142857
60.22571429
63.43
Guanajuato
Ciudad de México
México
Fuente: Elaboración propia
Por lo tanto, podemos observar que el Estado con el peor índice de riesgo de
evasión fiscal es Jalisco, encontrándose en segunda posición la Ciudad de México
y en tercer sitio Sinaloa, lo cual puede deberse a la actividad del crimen
organizado en la zona que pudiera haber corrompido el sistema. Por otra parte, el
Estado con el índice de menor riesgo a la evasión fiscal es Campeche, en
segunda posición Tlaxcala y en tercer sitio Aguascalientes, estados con similar
tamaño territorial y poblacionalmente hablando, lo cual puede ser porque exista
mejor posibilidad de administrar fiscalmente dichos estados.
IV.
VII. a. Conclusiones.
La evasión fiscal en México es un grave problema que se compone de diversos
factores que determinan su desarrollo en México, es por lo que respecto a la
pregunta de investigación que se planteó en este documento sobre su existencia,
no solo podemos afirmar que efectivamente existen estos factores, sino que
además se lograron desarrollar a través de indicadores, de manera que estos
factores sirvan para detectar zonas geográficas donde se concentra la evasión
fiscal.
Es sumamente importante para las Autoridades Hacendarias de un país conocer
los posibles factores explicativos que componen la evasión fiscal, ya que no solo
se compone de aspectos psicológicos o sociológicos de cada individuo, sino
aquellos inmersos en los sistemas fiscales y financieros que continúan
incentivando estas prácticas de evasión fiscal.
108
Esto llevo a contestar la segunda pregunta de investigación, puesto que se
identificaron en México las zonas de concentración de evasión fiscal y que
requieren mayor atención por parte de las autoridades Hacendarias, por esta
tendencia al lavado de dinero y evasión fiscal.
Es con todos estos elementos que se construye el indicador que mide la evasión
fiscal, que si se replica pudiera contribuir a la detección de zonas de riesgo, por lo
tanto, se ofrecen las siguientes conclusiones de cada uno de los factores que
componen el índice de evasión fiscal propuesto:
Evasión fiscal.
Se concluye sobre las observaciones del capítulo de evasión fiscal que uno de los
factores determinantes para que la evasión fiscal se lleve a cabo es el tamaño de
las administraciones, es decir los estados con menor población y territorio poseen
los mejores índices diseñados para la evasión fiscal, lo cual puede deberse a un
mejor control administrativo, mejor posibilidad para requerir el pago y mejor
atención fiscal.
Los estados con mayor territorio y población tienen los peores índices, pero podría
deberse a una pérdida generalizada de cultura fiscal, menor posibilidad a requerir
cuando existe incumplimiento y la falta de medios de atención administrativa-fiscal.
Por lo tanto, podemos concluir que existe mayor riesgo de evasión fiscal en los
Estados con mayor población denominadas metrópolis mexicanas, es por ello que
es tan importante la más pequeña de las sub-administraciones dentro del
federalismo fiscal, como lo es: el municipio.
Hablando de la estructura del gasto, pudimos analizar los niveles de desequilibrio
fiscal, resultando que los estados con mayor nivel de evasión fiscal suelen no
poder satisfacer sus necesidades de gasto con su propia recaudación, lo cual
puede indicar una evasión fiscal general, no solo de impuestos federales, sino
además de los impuestos estatales y municipales o una mala administración por
parte de los sub-gobiernos.
Respecto de la información analizada referente a las operaciones inexistentes,
pudimos constatar que existe mayor número de sociedades caparazón operando y
simulando operaciones en aquellas zonas con las siguientes características:
mayor concentración de población y en donde existen los mejores niveles
económicos, esto hace lógica porque si no tienes una ganancia que ocultar del
pago de impuestos, no tendría sentido el crecimiento de evasión fiscal.
Desequilibrio fiscal vertical
109
Podemos concluir respecto al desequilibrio fiscal vertical que guarda una estrecha
relación con la evasión fiscal, pues habla de la eficiencia en la recaudación por
parte de los gobiernos locales, pero que además en el plano internacional significa
el mejor medio para entender las necesidades de gasto de los municipios, que es
el gobierno que está más cerca del contribuyente, por lo tanto el gobierno local
puede mejorar los servicios al encontrarse en posibilidad de gastar enfocado a
objetivos trazados conforme a las necesidades de su propia localidad.
Podría existir mayor recaudación y menor evasión fiscal si a los gobiernos locales
se les asignan facultades para recaudar impuestos federales, con la ventaja de
poder administrar y recaudar de mejor forma zonas más pequeñas. Respecto al
análisis de los datos vemos que los estados con menor concentración poblacional
y menor extensión geográfica tienen los mejores índices de equilibrio fiscal, puesto
que han optimizado su recaudación y eficientar mejor su gasto, dando mejores
servicios a sus contribuyentes.
Se debe apuntar a la autonomía fiscal de los gobiernos locales pues se ha
demostrado la estrecha relación entre evasión y equilibrio fiscales vertical donde
los principales actores son los gobiernos locales y la eficiencia del gasto.
Sobre el análisis de la ley: bien tutelado y protegido.
Al respecto podemos concluir que hay dos tipos de evasores fiscales el habitual y
el accidental, comentando que el habitual que realiza todo tipo de actos para de
forma constante y organizada llevar a cabo la comisión de este delito.
Del análisis y la aplicación de la ley podemos observar que la evasión cometida en
su mayoría por persona moral, cuya sociedad mercantil mayormente utilizada es la
sociedad anónima, lo cual puede deberse a la posibilidad de eludir con mayor
facilidad al fisco bajo este formato societario, ya que este tipo societario tiene la
característica particular de encontrarse protegida por el velo corporativo y así
como señala Savigny “es equiparable a la persona física ya que tiene capacidad
para obligar y ser obligado, el espíritu de la persona moral en México también se
distingue por poseer voluntad independiente a la de los socios o accionistas y un
patrimonio para ejecutar su fin último”28 (Branson D. R., 1999, pág. 449).
Se dice que para proceder contra una sociedad es primordial la ponderación de
los conceptos de justicia y equidad pues se busca justificar el levantamiento o no
del velo corporativo en razón de lo anterior se han expuesto infinidad de criterios
para proceder y determinar el levantamiento del velo, por ejemplo, la Corte de
Dakota del Sur determinó en el caso Baatz v. Arrow Barque los factores que
28
Branson, D. R. (1999). Understanding corporate law. (Pág. 449) Estados Unidos de Norteamérica: Mathew
Bender.
110
justifican el levantamiento del velo corporativo son: (i) representación fraudulenta
por parte de los directores de la sociedad; (ii) descapitalización; (iii) la
inobservancia de formalidades corporativas; (iv) ausencia de registros
corporativos; (v) pago de la sociedad por obligaciones individuales de los
accionistas; y (vi) uso de la sociedad para promover fraude, injusticia o
ilegalidades12 (Ba, 1990)
Es importante señalar que “en nuestro sistema legal el velo corporativo establece
una separación firme entre el patrimonio de la Sociedad Anónima y los de sus
accionistas”29 (Madrigal, 2012) pero tenemos que entre estas teorías se encuentra
la del patrimonio afectación, que sostiene que hay dos clases de patrimonios: la de
los pertenecientes a personas determinadas y la de los atribuidos a un fin o
destino especial, los cuales no implican el nacimiento de un nuevo sujeto de
derecho distinto de los existentes30 (Gonzalez E. G., 2004).
Entonces podemos observar que la sociedad elegida en un análisis sistemático de
los resultados del primer capítulo las operaciones existentes son llevadas a cabo
de manera predominante a través de sociedades anónimas, este tipo de delito
conocidas como factureras o empresas caparazón creadas con este fin en
particular, como instrumento principal de la evasión fiscal.
Lavado de dinero y evasión fiscal
Del análisis de los resultados obtenidos sobre la relación de lavado de dinero se
logró comprobar la correlación con los reportes de operaciones inusuales con la
detección de operaciones inexistentes, y esto puede deberse a que el método
elegido para el retorno de las operaciones inexistentes para llevar a cabo la
evasión fiscal es a través del uso de efectivo, montos que superan los límites
permitidos y que por los cuales se generan este tipo de reportes.
Otro de los datos más relevantes es la prominencia de la sociedad anónima en la
ejecución del delito de lavado de dinero, esto puede deberse también a lo que
mencionamos en el apartado anterior del velo corporativo y la facilidad de
transmitir las acciones.
Cultura fiscal
De los resultados expuestos con relación a la cultura fiscal está sumamente
relacionada con la corrupción y la relación que guardan los servidores públicos
con la evasión fiscal en México, pues el contribuyente desarrolla una resistencia al
pago de impuestos, pues su percepción de la corrupción es cada vez más
29
Madrigal, J. R. (16 de junio de 2012). Correduría Núm. 46. Obtenido de Correduría Núm. 46:
http://www.hacienda.go.cr/centro/datos/Articulo/En%20que%20consiste%20el%20velo%20corporativo.pdf
30
González E.G. (2004). El patrimonio. (Pág. 63) México: Porrúa.
111
elevada, evitando así que los contribuyentes sientan que en la administración de
los recursos de la federación existe equidad o sentido de justicia tributaria.
Como pudimos analizar los determinantes de la cultura fiscal son: la reciprocidad,
progresividad del sistema tributario y normas sociales, en ello rescinde la
importancia de la transparencia, el destino del gasto publico y el bienestar de los
contribuyentes, puesto que ven reflejado el pago de sus impuestos.
La solución más viable es reforzar la confianza de los contribuyentes en el
gobierno, pues existe una alta percepción de corrupción aunado a un sistema
fiscal que es percibido complicado y hostil, por lo tanto hay que mejorar la imagen
tanto de los gobernantes como de los mecanismos de recaudación.
Aportaciones de la tesis doctoral
Existen innumerables trabajos sobre la evasión fiscal desde autores clásicos que
analizaron como el modelo formulado por Allingham y Sandmo (Sandmo y
Allingham, 1972) que mide la toma de riesgos influenciado por la penalización del
crimen, la diferencia con el trabajo propuesto es que no solo se analizó el aspecto
psicológico y sociológico que lleva a la evasión fiscal sino que también se buscó
aquellos elementos del propio sistema financiero, fiscal y jurídico que influyen
basándonos en la idea de que existen elementos incentivadores que motivan la
conducta, en contraposición de algunos trabajos formulados que estudian os
inhibidores del comportamiento como son las penas, los castigos y la constante
vigilancia.
Se analizaron otras propuestas de modelos para estimar la evasión fiscal, los
cuales se refieren específicamente a cuántos impuestos se deberían pagar en
cuanto al impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado, por el nivel de
ingresos sin aplicar deducibles, obteniendo un aproximado de cuanto debería el
estado obtener, pero se analizaron únicamente para conocer los niveles de
recaudación esperados en contraposición con lo evadido a manera de ejemplo de
lo que se produciría en un Estado con condiciones normales e ideales.
Una de las propuestas más novedosas avanza en la línea de conocimiento al
aplicar los mismos métodos, pero con conclusiones distintas, entre las cuales
destaca “que los contribuyentes con mayores ingresos son los mayores evasores,
puesto que tienen los medios legales para hacerlo” (Andreoni, 1998), con apego a
esta idea, la presente investigación se generó partiendo de la idea de que las
entes con mayores ingresos se encuentran constituidas en sociedades
mercantiles, aunque al analizar el groso de recaudación no representan los
ingresos más altos de la federación al existir estos esquemas de evasión como el
carrusel usando empresas caparazón.
112
Es por ello que las líneas de conocimiento van encaminadas a medir si existen
evidencias de impacto económico a causa de la evasión fiscal y si afecta el
crecimiento económico (“Cheating Ourselves: The Economics of Tax Evasión”
(Slemrod, 2007) este artículo revisa la magnitud, naturaleza y determinantes de la
evasión fiscal, el cual sirvió de base para desmenuzar en cada uno de sus
apartados los rubros que servirían para crear el índice de evasión fiscal.
Para llegar a aspectos más técnicos como lograr determinar zonas geográficas
donde se concentra la evasión fiscal, se analizaron otros trabajos que analizan los
efectos de la evasión fiscal en el desequilibrio fiscal, ya que a corto plazo se
reportan desequilibrios en los países Europeos
(Andrea Kralik, 2014)
proponiendo como conclusión teórica la existencia de una correlación entre
ambas variables, esto sirvió para uno de los factores más importantes propuestos
en esta investigación, el desequilibrio fiscal vertical como factor para determinar en
que zonas existe evasión fiscal, ya que puede deberse a ineficiencia recaudatoria
por parte de las administraciones en los sub-gobiernos, evasión fiscal, corrupción
o exceso de gasto; factores que como se ha venido desarrollando en esta
investigación están ligados estrechamente uno de otro.
Uno de los aportes más importantes sobre el índice de evasión fiscal, además de
encontrar aquellos factores que lo componen, es el poder representar los niveles
de riesgo que guarda cada zona geográfica y sus administraciones, para ello se
consultaron líneas de investigación que ofrecen otras propuestas sobre el papel de
la evasión fiscal en un territorio de manera general llamándolos paraísos fiscales
por sus características Murcia, (2010) quien propone 3 consideraciones o
aspectos a analizarse de los paraísos fiscales:
a)
Consideraciones societarias
b)
Consideraciones bancarias
c)
Consideraciones penales
Estas consideraciones sirvieron para formular la idea de encontrar la forma de
medirlos y traducir cada aspecto en índices segmentados, tomando también en
cuenta los siguientes rasgos según Hernández (Vigueras, 2000):
1.-Ausencia o excesiva moderación de los impuestos sobre los beneficios
empresariales, sobre las donaciones y herencias.
2.-Deficiencias o carencias en materia de supervisión y control bancario
3.-Carencia de información y estadísticas sobre operaciones financieras
113
4.- Un volumen de operaciones financieras no residentes en moneda no local,
desproporcionada de acuerdo con el tamaño de la economía
5.- Ausencia de penalización o tolerancia en relación con el blanqueo de dinero y
deficiencias normativas.
Por lo tanto, el principal aporte se encuentra en que estas investigaciones ofrecen
solamente factores explicativos para la evasión fiscal y la existencia de paraísos
fiscales; como lo es la corrupción, los mercados negros y la poca cultura fiscal,
pero no establecen modelos de medición sino únicamente alternativas para
responder a el cuestionamiento de qué es lo que origina la evasión fiscal.
Respecto a las conclusiones más importantes sobre si el formato del ente es
importante al momento de ser los sujetos que cometen los ilícitos de evasión
fiscal, pudimos comprobar que la sociedad con mayor prominencia es la Sociedad
Anónima tanto para el lavado de dinero como para las operaciones detectadas
como inexistentes por el SAT, lo cual resulta un aporte ya que dentro de
investigaciones recientes se propuso medir la evasión fiscal a través de una
muestra de sociedades denominadas “caparazón”, detallando el tipo de
sociedades y como se ha abusado de este tipo de sociedades para delinquir
evadiendo las obligaciones tributarias.
Concluyendo que dicho tipo societario puede ser elegido por amplios elementos
jurídicos que permite burlar de alguna forma las consecuencias penales,
administrativas y económicas que se puedan imponer por la comisión del ilícito, lo
cual se expone a lo largo de esta investigación.
La posible deficiencia de esta investigación es que aunque a nivel internacional se
han ligados los factores que en esta investigación se han establecido para crear el
índice de evasión fiscal, no se ha logrado demostrar que ejerzan una relación
directa sobre la evasión fiscal, siguen en diversas investigaciones los mismos
patrones, lo cual ha generado esta línea de investigación, pero no ha sido posible
que dicha acción- consecuencia haya sido fehacientemente probada por la ciencia
al momento en que se escribe esta investigación, por lo tanto podría ser un área
de oportunidad, ya que en esta investigación se establece la correlación de los
factores pero no este aspecto.
114
APÉNDICE A
Figura 8. Tabla factores de ponderación respecto “lavado de dinero”
Factor
Ponderación
Reportes de operaciones
45%
inusuales bancarios
Sanction List
45%
Financial secrecy
5%
BM
5%
Fuente: Elaboración propia.
La ponderación de esta tabla se determino con base a que los rubros “financial
secrecy” y la calificación otorgada por Banco Mundial, se otorgó a México de
manera general, es decir a todo su territorio en el ámbito de secreto bancario,
sistema financiero y medidas antilavado, por lo que no podía significar más que
aquellos rubros significativos y que son contrapeso en las calificaciones a nivel
estatal; por ello solo se usaron como niveladores para que al momento de
promediarse la calificación estuviera en los mismos niveles que las otorgadas por
estos organismos internacionales, donde explicamos brevemente el proceso de
cada uno:
115
1. Para el primer rubro se tomaron los datos de los reportes de operaciones
inusuales fueron descargados de reporte de operaciones de la Unidad de
Inteligencia Financiera México donde revela el número de operaciones y
monto asociado a reportes relevantes y preocupantes por Estado
(https://www.uif.gob.mx/work/models/uif/librerias/documentos/estadisticas/in
forme_dic2019.pdf)
2. Para el segundo rubro de lavado de dinero se tomaron en cuenta las
sanciones publicadas por la Oficina del Tesoro de U.S.A de la página
https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/
donde
dichas
publicaciones
contienen el sujeto sancionado, domicilio y tipo de entidad, como en el
siguiente ejemplo:
ACCESOS ELECTRONICOS S.A.DE
C.V.
ACOSTA IBARRA, Ruben
ADMINISTRADORA DE
INMUEBLES VIDA, S.A. DE C.V.
Blvd. Cuauhtemoc 1711, Oficina
305, Colonia Zona Rio
Entity
SDNTK
Calle Siete de Abril No. 5;
Colonia Hidalgo
Individual SDNTK
Blvd. Agua Caliente 1381,
Colonia Revolucion
Entity
SDNTK
SDN
SDN
SDN
Por lo cual se investigó a cada uno de los sujetos sancionados, aceptando
solo sitios web de información oficial, para obtener tipo de servicio, RFC,
domicilio exacto y sitio web obtenido, lo cual se incluye en un anexo que
denominaremos Anexo A, donde la información obtenida se clasifico en
ejercicio y los siguientes rubros:
NOMRE
DOMICILI Estad
O
o
FOLIO
MERCANTIL
WEB
SITE
RFC
CURP LINK
TO
Origen
3. Financial Secrecy. - Este rubro fue obtenido por los reportes publicados en:
https://fsi.taxjustice.net/en/introduction/fsi-2018-results institución que sirvió
de parteaguas de calificadoras a nivel internacional que recomiendan que
territorios deben ser consideraos como paraísos fiscales, su importancia
radica en la consolidación del libre traspaso de información financiera en el
mundo y el respeto a los tratados internacionales.
4. El ultimo rubro que muestra la calificación obtenida en el diagnóstico
elaborado por el Banco Mundial a Mexico en cuanto a sus prácticas
financieras, políticas e infraestructura, tomada del siguiente:
http://documents1.worldbank.org/curated/es/588351544812277321/pdf/Mexi
co-Systematic-Country-Diagnostic.pdf.
Respecto de las calificaciones se segmentaron los datos para poder calificar de la
siguiente forma:
Numero de operaciones inusuales o
Calificación
116
preocupantes
0-6 a 600
6,600 a 13,200
13, 200 a 19,800
19,800 a 26,400
26,400 a 33,000
33,000 a 39,600
39,600 a 46,200
46,200 a 52,800
52,800 a 59,400
59,400 a 66,000
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Respecto a las entidades sancionadas por Lavado de dinero por la OFAC se
obtuvieron:
Estado
2017
2016
2015
2014
2013
Jalisco
48
1
7
10
14
Culiacán
2
2
0
1
1
CDMX
0
0
0
0
0
Baja
California
0
0
0
0
0
Coahuila
0
0
0
0
1
Elaboración
propia
con
https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/
los
datos
obtenidos
de:
Por los datos obtenidos, el resto de los estados sin ningún reporte se les otorgó la
calificación (100), teniendo calificación reprobatoria aquellos con reportes
sancionatorios.
APÉNDICE B
Figura 9. Tabla de ponderación respecto de la evasión fiscal.
Factor
Ponderación
Operaciones inexistentes
30%
69-B SAT
Desequilibrio Fiscal
30%
vertical
Índice de contribución
30%
fiscal
Banco Mundial
5%
Financial Secrecy
5%
Fuente: Elaboración propia
La ponderación de esta tabla se determinó con base a que los rubros FMI “Fondo
Monetario
Internacional”
(Tax
System
and
Administration
117
https://www.financialsecrecyindex.com/en/introduction/fsi-2018-results)
y
la
calificación otorgada por Banco Mundial (Total tax system), se otorgó a México de
manera general, es decir a todo su territorio en el ámbito de sistema fiscal y
política tributaria, por lo que no podía significar más que aquellos rubros
significativos y que son contrapeso en las calificaciones a nivel estatal; por ello
solo se usaron como niveladores para que al momento de promediarse la
calificación estuviera en los mismos niveles que las otorgadas por estos
organismos internacionales, donde explicamos brevemente el proceso de cada
uno:
1. Operaciones inexistentes 69-B emitidos por el Sistema de Administración
Tributaria: Para este indicador se tomaron en cuenta los listados definitivos
del 69-B emitidos por el SAT, es decir aquellas empresas que no pudieron
desvirtuar la presunción de operaciones inexistentes y que por tanto son
consideradas empresas fantasma o facturadoras. Para la construcción de
este factor se localizó el domicilio, para determinar a qué Estado
corresponde, ejercicio, se separó en tipo societario y por tipo de servicio
(Se anexa en el Anexo A. Listado de 69 B).
6) Desequilibrio fiscal vertical: El desequilibrio vertical es la eficiencia
recaudatoria en los niveles de gobierno, es decir que sean autosuficientes
con sus propios recursos todos los niveles de gobierno (federal, estatal y
municipal) para satisfacer sus necesidades de gasto, lo cual ayuda a
entender si en una región determinada existe eficiencia recaudatoria,
cultura fiscal y transparencia, calculados de la forma siguiente:
“Índice de autonomía financiera: Ingresos que provienen de
transferencias y aportaciones) / Gastos no financieros totales *100.
Índice de suficiencia financiera: Ingresos no financieros totales/ Gastos
no financieros totales *100.
Índice de equilibrio financiero: Ingresos propios no financieros/ Gastos no
financieros totales *100 (Prieto, Universidad de Cantabria, 2017)”
Las principales variables que explican los desequilibrios en el actual
contexto tienen que ver con la aún persistente heterogeneidad de ingresos
y gastos de los gobiernos subnacionales con respecto al gobierno nacional.
Como el espacio propuesto se refiere a un gobierno subnacional, es decir el
municipio, se analizarán estos índices para comprender si los ingresos
propios, es decir la recaudación del municipio, es suficiente para satisfacer
sus necesidades de gasto.
Los datos serán obtenidos de la página del INEGI y se propone comparar
los 3 municipios que tienen mayor parecido en cuanto a evasión fiscal y
118
lavado de dinero, así mismo deberá ser revisado junto con los municipios
de control, es decir aquellos que no tienen niveles de evasión fiscal altos ni
han sido reportados como cunas de lavado de dinero.
7) El índice de contribución fiscal por entidad federativa (Impuestos federales).
8) Para el segundo y tercer factor en tomó en cuenta uno de los componentes
del índice que califica el sistema fiscal y su administración (Financial
Secrecy).
9) Respecto de la calificación emitida por el Banco Mundial se toma mercado
informal, gasto público e ineficiencias y estructura fiscal.
La calificación del rubro “Operaciones inexistentes” se obtuvo de la siguiente
forma:
Concentración
de Calificación
operaciones inexistentes por
Estado
0 a 13
100
13 a 26
90
26 a 39
80
39 a 52
70
52 a 65
60
65 a 78
50
78 a 91
40
91 a 104
30
104 a 117
20
117 a 130
10
Elaboración propia con los datos obtenidos (SAT, 2018) segmentados tomando el
valor más alto.
APENDICE C
Tabla 10. Factor de ponderación de la cultura fiscal.
Factor
Índice de competitividad
estatal
Informalidad
Gasto, ineficiencia y
119
Ponderación
35%
5%
15%
estructura fiscal
Índice de transparencia
40%
Corrupción
5%
Elaboración propia (Véase apéndice C)
La ponderación se eligió tomando en cuenta que el criterio más importante es la
transparencia por el uso del gasto y que la información llegue a los contribuyentes,
lo cual se observó en la investigación doctoral titulada “Factores explicativos de la
evasión fiscal” (Echave, 2012) que propone que la idea de la moral fiscal va
estrechamente ligada a la transparencia, ya que su importancia radica en la idea
de que el contribuyente sea capaz de observar el destino del gasto, es decir el
destino de los impuestos pagados.
El segundo aspecto más importante es el índice de competitividad estatal del
IMCO, dicho que mide principalmente el bienestar de sus habitantes, visualizando
fortalezas y debilidades para atraer inversión, se toma como el segundo factor
más importante porque representa los niveles de bienestar del contribuyente, la
importancia otorgada parte de la idea de que en aquellos estados con mejores
índices de bienestar hablar de mejores administraciones y optimización del destino
del gasto.
El ultimo aspecto va ligado al de competitividad estatal porque es precisamente la
calificación otorgada por el Banco Mundial a todo la Republica Mexicana sobre las
ineficiencias, estructura fiscal y el gasto.
Los rubros informalidad y corrupción son calificaciones otorgadas a todo el
territorio de la Republica Mexicana por el Banco Mundial por lo tanto solo se
usaron como reguladores del resto de componentes.
Para integrar este índice se observaron los siguientes factores:
6) El índice de competitividad estatal (IMCO,2018)
7) La calificación sobre la informalidad otorgada por el Banco Mundial (World
Bank, 2018)
8) Gasto, ineficiencia y estructura fiscal (Banco Mundial, 2018)
9) Se toma como factor el índice de transparencia estatal emitido por el
IMCO.
10) El índice de corrupción otorgado por el Banco Mundial.
APENDICE D
Anexo metodológico:
120
a. Definición de los criterios evaluados: El índice de evasión fiscal sirve para medir
factores de riesgo dentro de un sistema fiscal y financiero ubicando aquellos
territorios donde existen tendencias de evasión, los criterios evaluados son
transparencia en el sistema financiero, corrupción, eficiencia del sistema fiscal y
como irregularidades aquellos puntos detectados de lavado de dinero.
b. Cada uno de los criterios evaluados tiene una calificación que pertenecen a un
rubro en específico.
c. El criterio de evaluación sigue el siguiente:
Omite conceptos que no tengan valor asignado
d. El documento omite comparar con el ejercicio inmediato anterior porque no
existían información de los mismos criterios seleccionados
e. El documento no corresponde a períodos acumulados.
f. Cada uno de los documentos evaluados tiene un peso asignado dependiendo de
su relevancia
Sección: I. Cultura fiscal
Criterios: a) Desequilibrio fiscal b) Competitividad estatal c) Transparencia d)
Corrupción
Sección II. Sistema fiscal y evasión
Criterios: a) Sistema fiscal b) Operaciones inexistentes d) Mercado laboral e
informalidad e) Gasto publica e ineficiencias f) Estructura fiscal
Sección III. Sistema financiero
Criterios: a) Secreto financiero b) Operaciones inusuales c) Lavado de dinero
OFAC c) Regulación antilavado de dinero
121
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