acción de reparación directa

REPUBLICA DE COLOMBIA
Rama Judicial
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
HUILA
Sala Cuarta de Decisión
M.P. RAMIRO APONTE PINO
Neiva, seis de mayo de dos mil ocho.
DEMANDANTE
DEMANDADO
ACCIÓN
PROVIDENCIA
RADICACIÓN
ACTA
:
:
:
:
:
:
NARLY TATIANA PATIÑO PASCUAS
MUNICIPIO DE GARZÓN.
REPARACIÓN DIRECTA
SENTENCIA
41 001 23 31 000 2003 00547 01
033
Evacuadas las correspondientes ritualidades procesales, sin que
se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, procede la
Sala a emitir pronunciamiento de merito.
I.-ANTECEDENTES.
1.-La demanda.
Actuando por conducto de apoderado judicial, NARLY TATIANA
PATIÑO PASCUAS promueve la acción de reparación directa
contra el MUNICIPIO DE GARZÓN, en procura de que se
declare que se desempeñó en condición de “[e]mpleada pública, en el
cargo de Personera Municipal (e)…desde el día 3 de septiembre al 13 de
noviembre de 2003”.
Como consecuencia de lo anterior, depreca el pago de los sueldos
no cancelados, las primas, las cesantías y las prestaciones
sociales a que hubiere lugar -debidamente indexadas-; la sanción
moratoria y los correspondientes intereses.
2.- Fundamentación fáctica.
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Como argumentos de orden fáctico, aduce lo siguiente:
Previa designación que le hiciera el Concejo de Garzón, fungió en
calidad de Personera durante el lapso comprendido entre el 3 de
septiembre y el 13 de noviembre de 2002.
Laboró de lunes a viernes, en el horario de trabajo habitual (de 7
a.m. a 12 m. y de 1 p.m. a 4 p.m); devengando un salario de $
3.090.000 (equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales
vigentes), tal como lo establece la Ley 136 de 1994.
Como el municipio no le canceló la asignación mensual, ni las
primas y prestaciones sociales, el 27 de noviembre de 2002 le
solicitó al Alcalde el pago de las referidas acreencias y la
correspondiente indemnización moratoria.
El Burgomaestre guardó silencio. Por su parte, el Concejo y la
Secretaría de Hacienda denegaron su petición.
Con el fin de lograr un arreglo extraprocesal, el 29 de abril de
2003 se tramitó sin éxito una conciliación prejudicial en la
Procuraduría 34 Judicial Administrativa.
3.- Fundamentación legal.
Sin esbozar ninguna clase de argumentación, sustenta las
pretensiones en la siguiente normatividad:
-Constitución Política: artículos 2, 4, 6, 13, 25, 53, 58, 90, 122,
125, 314 y concordantes.
-Código Contencioso Administrativo: artículos 40, 86, 132, 177,
178, 206 y ss.
-Código de Régimen Político y Municipal: artículos 130, 132,
numerales 7º y 8º, 288 a 294 y concordantes.
4.-El auto inadmisorio de la demanda.
El 24 de septiembre de 2003 se inadmitió la demanda;
advirtiéndole a la parte actora, que a través de la acción de
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reparación directa se puede deprecar el resarcimiento de un daño
causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o
la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de
trabajos públicos. Temas, extraños a las pretensiones incoadas,
esto es, que se declare la existencia de una relación laboral, y el
consecuente pago de las acreencias salariales y prestacionales
derivadas de la misma (f. 32).
No obstante que los defectos referenciados no fueron
subsanados, la demanda se admitió en aras de garantizar el
acceso a la administración de justicia, amén de que satisfacía los
requisitos formales (f. 38).
5.- El traslado de la demanda.
El apoderado judicial del ente territorial se opone a la
prosperidad de las pretensiones, argumentando que la
demandante fue nombrada en encargo, en razón a que la
Personera titular se encontraba en licencia de maternidad; y
como en ese momento estaba vigente la Ley 617 de 2002 (que
reclasificó al municipio a sexta categoría y disminuyó los gastos
asignados a la Personería de 250 s.m.l.m.v. a sólo 150), el salario
de la encargada ascendía a 6 salarios mínimos legales mensuales
vigentes, y no a 10 como ella lo pretendía.
Con el fin de allanarse a los preceptos consagrados en la referida
ley, y contar con recursos para cancelarles el salario a la
Personera (en licencia), a la encargada y a la secretaria; el
Alcalde presentó un proyecto de adición al Concejo; sin embargo,
la demandante no quiso coadyuvar la iniciativa; considerando que
su asignación era superior.
“[E]s por lo anteriormente expuesto que es evidente que existe CULPA
EXCLUSIVA DE LA VICTIMA, por tanto no sería lógico ni sensato que el
Municipio entrara a sufragar gastos por concepto de sanciones como lo es la
solicitada en el hecho octavo; la anterior conclusión no quiere decir que el
Municipio niega la obligación salarial que tiene con la accionante, pero la
asiente siempre y cuando se encuadre dentro de los lineamientos de la ley
617 de 20002”.
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En diferentes oportunidades el municipio ha invitado a la
accionante a concitar una formula de arreglo, sin embargo, ella
siempre se ha mostrado renuente, aspirando al salario previsto
en la derogada Ley 136 de 1994.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones:
-“Culpa exclusiva de la víctima”, insistiendo en que Narly Tatiana
se opuso a la adición presupuestal con la que pretendían pagarle
los valores adeudados.
-“Fuerza mayor”, considerando que la disminución salarial fue
ordenada por la Ley 617 de 2002.
-“Principio de legalidad”, en razón a que no se puede cancelar un
salario superior al que ha sido asignado por la ley.
-“Buena fe exenta de culpa”, cómo se actúo circunscribiéndose
dentro del marco superior, no hay lugar al pago de la sanción
moratoria.
6.- La prueba.
a.- Documental.
Con la demanda anexó:
-Copia de la Resolución 034 del 31 de agosto de 2002, emanada
de la Mesa Directiva del Concejo de Garzón (f. 12).
-Resolución 035 del 3 de septiembre de 2002, suscrita por el
Presidente y Vicepresidente del Concejo de Garzón (f. 13).
-Acta de posesión de la demandante como Personera de Garzón
(f. 14).
-Comunicaciones dirigidas el 27 de noviembre de 2002 por la
accionante al Alcalde, a la Secretaria de Hacienda y al Presidente
del Concejo de Garzón (f. 15 y ss).
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-Comunicación dirigida por la Secretaria de Hacienda al
Presidente del Concejo en el mes de noviembre –sin precisarse el
día, ni el año- (f.18).
-Comunicaciones que el Presidente del Concejo y la Secretaria de
Hacienda de Garzón le remitieron a la demandante el 11 y el 18 de
diciembre de 2002 (f. 19 y ss).
-Certificaciones expedidas por el Presidente del Concejo de
Garzón el 11 de diciembre de 2002 (f. 23 y ss).
-Original al carbón de la audiencia de conciliación extrajudicial
107, celebrada el 29 de abril de 2003 (f. 25 y ss).
-Comunicación suscrita por la Directora del Departamento
Administrativo Jurídico de Garzón de fecha 23 de mayo de 2003
(f. 27).
-Constancias emanadas del Presidente y de la Secretaria del
Concejo de Garzón el 26 de mayo de 2003 (f. 29).
A instancia de parte se allegó:
-Copia auténtica del Acta 089 de la sesión del Concejo de Garzón
realizada el 31 de agosto de 2002 (f. 66 y ss).
b.- Testifical.
Se recepcionaron los testimonios de Nolberto Sotto Cruz,
Alfredo Guayán, Henry Cárvajal Olaya, Jorge Humberto
González, Elizabeth Castro Losada, Fernando Gutiérrez Guzmán
(f.115 y ss).
c.-Interrogatorio de parte.
No obstante que se decretó el interrogatorio de parte de la
demandante, éste no se pudo realizar al no contar con la
presencia del apoderado del Municipio de Garzón (f. 134).
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7.- Alegaciones conclusivas.
a.- Parte actora.
El mandatario judicial de la demandante reitera que está
debidamente acreditado que su prohijada se desempeñó como
Personera encargada durante los meses de septiembre a
noviembre de 2002, y que su salario era el mismo que percibía la
Personera titular.
De igual manera, que el Municipio no le ha cancelado sus
acreencias laborales, por lo tanto, debe ser conminado a sufragar
la indemnización moratoria.
b.- Municipio de Garzón.
Guardó silencio.
c.-Ministerio Público.
No rindió concepto.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1.- El caso concreto.
Con base en la fragua probatoria, se encuentra acreditado lo
siguiente:
a.- En la sesión del Concejo de Garzón realizada el 31 de agosto
de 2002 se nombró a Narly Tatiana Patiño como Personera
encargada, en razón a que la titular del Despacho se encontraba
en licencia de maternidad. La designada tomó posesión del cargo
el 3 de septiembre siguiente (f.11 y ss, 66 y ss).
A través de la Resolución 035 de esa misma fecha, la Mesa
Directiva del Cabildo precisó que “[e]l nombramiento rige a partir de
septiembre 03 de 2002 hasta noviembre 13 de 2002” (f. 13).
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b.- Después de culminar el encargo, el 27 de noviembre de esa
anualidad la demandante le dirigió similares comunicaciones al
Alcalde, a la Secretaria de Hacienda y al Presidente del Concejo;
solicitándoles su intervención para obtener el pago del salario y
demás prestaciones legales.
“[a]l momento de culminar mis funciones y hasta la fecha aún NO se ha
realizado ninguna clase de pago por este concepto, y como es de su
conocimiento la difícil situación presupuestal de esa dependencia sugiero la
realización de una conciliación Administrativa para que por intermedio de
esta, el rubro destinado para con la finalidad en mención se pueda ejecutar
la cancelación de mi salario y demás pagos legales que me correspondan”(f.
16 y ss).
c.- El 11 de diciembre de 2002, el Presidente del Concejo le
informó que “[e]n la sesión del pasado 28 de noviembre del presente año
se presentó una modificación al presupuesto de la Personería Municipal por
un valor de $ 28.523.074 para que se acreditaran en su lugar al rubro No
235 denominado sentencias judiciales y conciliaciones del presupuesto
general, debidamente aprobado mediante acuerdo No 003; estableciendo así
el mecanismo legal de mayor viabilidad para que se efectúe la cancelación de
las obligaciones salariales que tienen en la actualidad la administración
municipal en virtud de la licencia de maternidad de la personera municipal de
esta localidad, Cargo por usted desempeñado desde el 03 de septiembre
hasta el 13 de noviembre del presente año” (f. 19).
c.- La Secretaria de Hacienda, el 18 de diciembre de 2002 le
comunicó que en cumplimiento de un fallo de tutela que amparó
los derechos fundamentales de la Personera titular, el Alcalde
convocó el Concejo a sesiones extraordinarias, “[e]ncontrándose en
trámite en dicha Corporación el Proyecto de Acuerdo “POR MEDIO DEL
CUAL SE EFECTÚA UNA MODIFICACIÓN AL PRESUPUESTO PARA LA
VIGENCIA FISCAL DE 2002”, el cual comprende única y exclusivamente la
modificación tal como lo refiere la parte resolutiva de dicho fallo: “teniendo
en cuenta para ello que su aprobación debe hacerse en el rubro Servicios
Personales, y no a Sentencias Judiciales y Conciliaciones, ello con el fin de
garantizar a las accionantes el pago de sus salarios y demás derechos
laborales, sin necesidad de acudir a la jurisdicción competente para el
cumplimiento de esta obligación legal” (f.30).
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d.- La Personera titular (Liliana Manrique Ruiz) había asumido el
cargo el 1º de marzo de 2001, percibiendo una asignación de diez
salarios mínimos legales mensuales vigentes (f. 29).
e.-El 29 de abril de 2003 se llevó a cabo una audiencia de
conciliación extrajudicial en la Procuraduría 34 Judicial
Administrativa; sin que las partes pudieran llegar a una formula
de entendimiento.
La demandante aspiraba a que le reconocieran $ 15.000.000; por
su parte, el apoderado del municipio ofertó la suma de $
4.143.867; incluyendo salarios, cesantías e intereses sobre las
mismas (f. 25 y ss).
f.- Por conducto de comisionado se recepcionaron los testimonios
de los exconcejales Nolberto Sotto Ruíz, Alfredo Guayán, Henry
Carvajal Olaya, Jorge Humberto González y Fernando Gutiérrez
Guzmán, quienes en esencia, manifestaron que Narly Tatiana
Patiño fue designada para suplir la vacancia temporal de la
Personera Liliana Manrique Ruíz y que era lógico que aquella
debería percibir el mismo salario de la titular, es decir 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes de la época ($ 3.090.000).
Recuerdan, que a raíz de la expedición de la Ley 617 de 2002 el
municipio bajo a sexta categoría y que el presupuesto de la
Personería disminuyó de 250 s.m.l.m.v a 150. Sin embargo, aducen
que la funcionaria encargada debía continuar devengando el
mismo salario, por tener un derecho adquirido. Desconocen las
razones por las cuales no se le cancelaron los salarios y demás
prestaciones.
A su turno, Elizabeth Castro Losada (ex empleada de la
Personería de Garzón), refiere que la Personera titular percibía
10 salarios mínimos legales mensuales; porque ella se posesionó en
el año 2001 y en ese momento el municipio estaba en 4ª
categoría. Recuerda que el sueldo de la Personera encargada
nunca se señaló.
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“[P]ara el año 2002 el Consejo (sic) había aprobado la recategorización del
municipio que había sido a 6 categoría y entonces se le había asignado a la
personería a 150 salarios mínimos mensuales que era el presupuesto para
todo el año 2002, y como eso no alcanzaba para los gastos de la personería
se solicitó a la Secretaría de Hacienda y al Alcalde para que adicionara el
presupuesto de la personería o sea lo que faltaba para los gastos de esa
vigencia del 2002, la Alcaldía y la Secretaría de Hacienda no acataron esta
solicitud, por cuanto nunca se presentaron los proyectos de adición al
presupuesto de la Personería. Cuando llegó la doctora Narly Tatiana no se
dijo que sueldo iba a recibir ella, si le correspondía a la de la categoría
anterior o el de la nueva a la que correspondía esa vigencia, esto no lo supe, y
para agosto del 2002 ya no había presupuesto para pagar sueldos, al punto
que nos pagaron los meses de agosto, septiembre, octubre, noviembre y
diciembre de ese año por conciliación judicial en la Procuraduría…”.
2.-Análisis de fondo.
Huelga recordar, que la demanda es el “[i]nstrumento de que se valen
los sujetos de derecho para ejercer el derecho de acción…”1; a la vez que
las pretensiones constituyen el eje central de la misma. Por lo
tanto, “[e]s apenas natural que sea requisito principalísimo de ella, el que la
formulación de esas pretensiones se haga, “con precisión y claridad”, es
decir, en forma tal que no haya lugar a ninguna duda acerca de lo que quiere
el demandante… es este un requisito central…por cuanto determina el marco
de decisión dentro del respectivo proceso dado que no puede el juez fallar
por objeto o causa diferente del expresado en las pretensiones”2.
Por su parte, el Tratadista y Consejero de Estado Juan Ángel
Palacio Hincapie considera “[L]a formulación inadecuada de la
pretensión, da lugar a una sentencia inhibitoria, pues el juez no podrá decidir
sobre lo pedido, lo que obliga a que la petición se presente en forma clara,
precisa, detallada o individualizada”3.
A través de la acción de reparación directa, la demandante
depreca lo siguiente:
1
LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Parte General. Dupre
Editores. Novena Edición. Página 461.
2
3
Ibídem, página 467.
PALACIO HINCAPIE, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. Sexta Edición
2006. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Página 195.
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“1º.-Declárese que la señorita NARLY TATIANA PATIÑO PASCUAS, se
desempeñó empleada pública, en el cargo de Personera Municipal (e) del
municipio de Garzón- H, desde el día 3 de septiembre al 13 de noviembre de
2002”.
“2º.-Declárese igualmente que la señorita NARLY TATIANA PATIÑO
PASCUAS, como empleada al servicio del MUNICIPIO DE GARZÓN- H,
tiene derecho a que se le paguen los sueldos no percibidos durante el
desempeño de sus funciones, así como las primas proporcionales, y toda otra
prestación social a que haya lugar por el tiempo servido al ente demandado,
como también las indemnizaciones a que haya lugar”.
“3.-En virtud de la declaración anterior condénese al ente demandado a
pagarle a la parte actora, las sumas de dinero que por concepto de sueldos,
primas, cesantías y demás prestaciones sociales, que la actora haya dejado
de percibir durante el desempeño de sus funciones, e indemnizaciones,
particularmente la moratoria, en las cuantías que se acrediten en el
proceso”.
“4.-Condénese también a la entidad demandada a pagar a la acora las sumas
de dinero de que trata la petición anterior, debidamente indexadas, y a
pagar los intereses de mora sobre dichas sumas conforme a lo preceptuado
en el Código Contencioso Administrativo”.
“5.-Condénese al pago de la indemnización moratoria, por el no pago oportuno
de los salarios y prestaciones”.
Como fundamento fáctico, aduce que durante el encargo no le
cancelaron el salario ni las prestaciones sociales; y que al tenor
de lo dispuesto por el artículo 136 de 1994, debe percibir los
mismos emolumentos que devengaba la Personera titular (10
s.m.l.m.v.).
De igual manera, refiere que el 27 de noviembre de 2002 le
solicitó “[a]l Alcalde Municipal de Garzón- H, al Concejo Municipal y
Secretaria de Hacienda, el pago de sus salarios y prestaciones sociales, e
indemnización moratoria, guardando silencio la Alcaldía y contestando
negativamente, el Concejo Municipal y la Secretaria de Hacienda” (Subraya
la Sala).
Como ya se indicara, en el auto inadmisorio de la demanda se le
advirtió a la parte actora que las pretensiones invocadas eran
extrañas al objeto de la acción de reparación directa. Falencia,
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que al no ser subsanada, dio lugar a que el proceso se tramitara
bajo la égida de la acción seleccionada, y con fundamento en la
causa petendi. No obstante que el juez tiene la posibilidad de
interpretar la demanda, no puede modificar los presupuestos de
hecho y mucho menos las suplicas.
Tal como lo afirma la propia demandante, de manera expresa le
solicitó al Alcalde, al Concejo y a la Secretaria de Hacienda el
pago de sus acreencias laborales; sin obtener respuesta alguna
del primero, y respuesta negativa de los segundos. En ese orden
de ideas, se infiere que la administración emitió un
pronunciamiento tácito y expreso frente a su situación particular
y concreta; es decir, emitió actos administrativos.
En el caso del Alcalde, estaríamos en presencia de un acto ficto o
presunto (producto del silencio administrativo negativo4); y por
ser el ordenador del gasto y el representante legal del municipio,
era susceptible de ser enervado judicialmente a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es pertinente resaltar, que por conducto de la acción resarcitoria
consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo, no es procedente obtener el reconocimiento de
una relación laboral de derecho público, ni el pago de salarios y
prestaciones sociales.
Ahora bien, el daño que se reclama (omisión del pago de los
salarios y prestaciones sociales), tiene su fuente exclusiva en
vínculo laboral de la demandante con el municipio. No es ajeno o
extremo a la misma, es de decir, no es de naturaleza
extracontractual. De suerte que la acción escogida no es la
adecuada, constituyendo un vicio sustancial de la demanda que
impide un pronunciamiento de fondo.
4
Código Contencioso Administrativo. Artículo 40. Transcurrido un plazo de tres
meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya
notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.
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Sobre este particular, así hubo de referir el H. Consejo de
Estado:
“[L]a Sala advierte, que el propio contenido de la demanda y por la
calificación del demandante, frente a los propios hechos que adujo, permite
ver, ostensiblemente, que no se imputaron al demandado, fáctica y
jurídicamente, hechos extracontractuales desvinculados de la relación
laboral. Sin embargo como ello no lo advirtió el Tribunal al momento de
admitir la demanda, se le dio curso a pesar del defecto sustantivo de la
misma (no formal) y atinente al indebido ejercicio de la acción. En la justicia
de lo Contencioso Administrativo las acciones previstas en el C.C.A. sirven
para atacar conductas administrativas determinadas (acto, hecho, omisión y
operación administrativa, contratos estatales –por regla general- y conducta
extracontractuales diversas)…El objetivo de cada acción dependerá de la
conducta impugnada… La de simple “nulidad” para declarar la nulidad de los
actos administrativos, porque se estiman ilegales (art. 84). La de “nulidad y
restablecimiento del derecho” también para declarar la nulidad de actos
administrativos, porque se estiman ilegales, pero además para solicitar el
restablecimiento del derecho, la indemnización de perjuicios etc. (art.
85)…La de “reparación directa”, contra hechos, omisiones, operaciones
administrativas ilegales porque se cree haber sufrido un daño antijurídico,
etc. para declarar la responsabilidad extracontractual y la consecuencial
indemnización (art. 86). Como se puede observar distintas causas o
conductas originan el ejercicio de determinada acción, y cada una de éstas
tiene diferente objetivo. En lo que atañe con la acción de reparación directa,
el C.C.A. indica cuales son las conductas que dan lugar a su ejercicio. Si bien
entre esas conductas (causas que pueden originar el ejercicio de la acción de
reparación directa) se enuncian, entre otras, un hecho o una omisión, debe
tenerse en cuenta que para efecto del fallo de responsabilidad patrimonial
extracontractual, la conducta que se demanda a titulo de “hecho u omisión”
tiene que ser extracontractual y además externa a la relación laboral, es
decir, debe estar desligada de ésta, legal o reglamentaria o contractual por
contrato de trabajo u otro. De los hechos establecidos, plenamente se
comprobó que el hecho demandado es administrativo, pero vinculado,
directamente, al desempeñó laboral. Por consiguiente las pretensiones deben
ser denegadas como consecuencia de la existencia de un hecho exceptivo de
fondo, que la Sala advierte de oficio y que tiene que ver con el ejercicio
indebido de la acción. En el caso concreto, se observa que la acción utilizada,
de reparación directa, no puede ser un mecanismo judicial de acción para
pretender, como en este caso, la responsabilidad del patrono y las
declaraciones consecuenciales de indemnización. Y como la responsabilidad
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de tipo laboral no puede buscarse mediante el ejercicio de la acción de
reparación directa, la utilización de ésta fue indebida”5.
5.- Conclusión.
En ese orden de ideas, es menester inferir que estamos en
presencia de la ineptitud sustantiva de la demanda, falencia, que
imposibilita emitir un pronunciamiento de merito.
6.- Decisión.
Por lo anteriormente expuesto, el Tribunal Contencioso
Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Inhibirse para emitir pronunciamiento de mérito por ineptitud
sustantiva de la demandada.
NOTIFIQUESE
RAMIRO APONTE PINO
ODRIGUEZ
Magistrado
JORGE AUGUSTO CORREDOR
Magistrado
ENRIQUE DUSSAN CABRERA
5
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 7 de septiembre de 2000.
Exp. 2000-13184. M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.
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