Noviembre 26, 2021 Análisis sobre la Estructura Organizacional de la CEPAL Ensayo Final Kenia Velázquez Introducción La Comisión Económica para América Latina, es una institución la cual fue establecida por la resolución del Concejo Económico y Social, del 25 de febrero de 1948, y comenzó a funcionar ese mismo año. En su resolución del 27 de julio de 1984, el concejo decidió que la comisión pasara a llamarse Comisión Económica para América Latina y el Caribe. La CEPAL representa una de las cinco instituciones regionales de la Organización Naciones Unidas y su cede esta establecida en Santiago de Chile. Su fundación tiene como objetivo contribuir al desarrollo Económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas en su promoción y reforzar sus relaciones económicas entre países y con las demás de mundo. Posteriormente su labor fue extendida a las naciones del Caribe. La CEPAL tiene dos subregionales, una para la subregión de América Central, ubicada en México D.F. y la otra subregión del Caribe, en Puerto España, que fueron establecidas en 1951 y en diciembre de 1966 respectivamente. Además, tiene oficinas nacionales en Buenos Aires, Brasilia, Montevideo y Bogotá, además de una oficina enlace en Washington D.C. A lo largo de la historia, el estudio de las Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIG) ha sido el uno de los temas menos preferidos de las Relaciones Internacionales. El interés de los internacionalistas es mínimo, casi nulo. En consecuencia, no sé a llegado a estructurar un cuerpo teórico sólido y a una agenda de investigación definida. En la actualidad, cuando se tiene interés de estudio en este tema, se topan con el problema no que existe gran variedad de información disponible. Esto nos lleva a reflexionar que es un tema prioritario. Para los expertos internacionalistas, es de carácter imprescindible poder explicar a gran detalle la organización internacional y el orden mundial. La CEPAL cuenta con Estados miembros en la actualidad, incluyendo los 33 Estados que conforman el entorno geopolítico de América Latina y el Caribe. El principal creador de esta organización fue el economista argentino Prebisch, funcionario de la Cepal de las Naciones Unidas. Su planteamiento surge de una forma de keynesianismo latinoamericano, aunque también se inspira en el institucionalismo americano y el historicismo europeo. A partir de este, se generan sub corrientes fuera de la Cepal como los dependentistas, los pensadores de la Teoría del Subdesarrollo, los teóricos asociados a André Gunder Frank. El desarrollo de esta teoría ha evolucionado hasta la actualidad con la visión neo estructuralista, que asume el libre comercio, pero con la regulación del Estado y de los organismos internacionales, de forma equilibrada, para promover más equidad. En esta ocasión se analizará y se obtendrá una conclusión de papel de la CEPAL, y como a través de los años esta ha perdido o mantenido su influencia. La entera idea de la palabra Estados en este contexto es casi nulo. Las organizaciones no cambian nada la estructura anárquica de relación intergubernamental, por lo que no tiene mucho caso su estudio. La posibilidad de un orden mínimo que permita la existencia y reproducción del sistema solo puede derivar, como sostienen algunos connotados neorrealistas, de la distribución de poder y de la posibilidad de alcanzar cierto equilibrio de fuerzas. En medida en que los Estados logren alcanzar el equilibrio mediante alianzas temporales y estrategias de contrapeso, será así posible evitar el estado de guerra permanente. Otra posibilidad, también prevista por neorrealistas, es que exista competencia por seguridad, los Estados no pueden aceptar que otros estados ganen también en una transacción, por lo que las organizaciones internacionales serán efectivas allí donde tengan el apoyo de un Estado poderoso (Waltz, 1979,2000). A medida que la identidad original entre las organizaciones y las OIG fue explícitamente abandonada, estas empezaron a perder interés académico. Mas que preguntarse sobre como generar orden, estudios recientes han comenzado a preguntarse sobre la opacidad, ineficiencia, burocratismo y disfuncionalidad general de las organizaciones. Muchos analistas, conciben a las OIG como meros instrumentos de estado, los cuales ayudan a alcanzar ciertos intereses para resolver problemas de cooperación. Hay quienes, desde otra perspectiva, las presentan como actores poderosos y autónomos, que además de favorecer la cooperación entre estados, abren y alientan procesos de integración política, y con el tiempo promueven nuevos temas de autoridad territorial y de organización política supranacional, como es el caso de la Unión Europea. Desde una perspectiva personal se puede sostener que las Naciones Unidas , el FMI, el Banco de Reconstrucción y Desarrollo, la Organización para el Tratado del Atlántico, el Sistema General de Tarifas y Aranceles, entre otros, fueron diseñadas por los Estados Unidos con la intención de imponer un sistema económico de mercado y un orden político democrático cargado de valores liberales, Al final de la segunda guerra mundial, Estados Unidos y las democracias occidentales (en especial Gran Bretaña y Francia) definieron las “reglas del juego” y construyeron organizaciones fieles al dictado de sus amos, Lar organizaciones entonces constituidas materializaron así una realidad de poder que fue producto de la contienda armada. Para el realismo y el neorrealismo entonces, las OIG solo se pueden explicar a través de los Estados, la Liga de las Naciones, por ejemplo, se desintegró cuando Alemania, Italia y Japón decidieron abandonarla y emprender una serie de acciones militares unilaterales en Abisinia, Austria y Manchuria respectivamente. Por su parte, Naciones Unidas fue claramente usada por Estados Unidos durante sus primeros años, cuando contaba con mayoría en la Asamblea General. Gracias a ello pudo influir en el nombramiento del primer secretario general, impedir el asiento de China comunista en el concejo de Seguridad y orquestar la Guerra de Corea. Como se mencionaba en el ensayo número uno, hasta cierto punto el realismo no concibe a las OIG como actores relevantes del sistema internacional, su esquema explicativo permite visualizarlas como instrumentos mas o menos útiles y más o menos eficientes de actores racionales unificados que poseen autoridad. De allí que la pregunta recurrente, de porque después de la segunda guerra mundial, cuando Estados Unidos contaba con el monopolio del arma atómica, tres cuartas partes de las reservas de oro del mundo producían más de la mitad de los bienes manufacturados mundiales, había desplazado a Gran Bretaña como acreedor y poder marítimo y tenia abundantes recursos materiales, requería de organizaciones internacionales para maximizar su poder. Algunas explicaciones apuntan a la idea de la socialización de los costos de la hegemonía y la posibilidad de reproducir un esquema de reglas que salvaguardan su posición hegemónica a lo largo del tiempo, como principal objetivo político. El estudio endógeno de las organizaciones internacionales carece por completo de sentido. Son los Estados los que definen intereses nacionales y trazan objetivos de política exterior, Son los estados los que explican el surgimiento o desaparición de las organizaciones. En estos capítulos de los temas antes tratados se mencionan dos teorías con una importancia sumamente importantes, así que nuevamente los retomaremos para poder explicar y tener un contexto más amplio. Las palabras claves o estrellas son el funcionalismo y el neo funcionalismo; son dos teorías de medio-rango que han contribuido significativamente al estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales pues, aunque asumen también una postura instrumental, reconoce que las organizaciones realizan funciones que son indispensables para el buen funcionamiento del sistema interestatal. El punto de partida de los funcionalistas es la idea organicista de que las sociedades se mantiene unida debido a que realizan una serie de funciones que les son vitales y que ninguna de las partes del sistema puede realizar por si sola. Cuando las funciones que requiere el sistema no se cubren, las sociedades se desintegran. De allí que las preguntas que moldean su esquema explicativo sobre el sistema internacional no están referidas a como está compuesto el mundo y como distribuyen y ejercen el poder los actores dominantes. Una persona reconocida en este ámbito reconoció que aún en contextos anárquicos, el impulso de los desarrollos tecnológicos, las presiones de la interconexión y la ampliación de las fronteras geográficas obligan a todos los Estados a implementar nuevas formas de autoridad y regulación. El establecimiento de un conjunto de cuerpos funcionales con tareas específicas, dirigidas por expertos técnicos investidos de autoridad, constituiría, a su juicio, un factor de transmisión de la política mundial y el tejido a través del cual los intereses y la vida de las naciones podrían ser integrados bajo esquemas cooperativos. De acuerdo con Mitrany, la clave para alcanzar la cooperación estaba en resolver problemas técnicos (no políticos) y con el tiempo, desarrollar hábitos y comportamientos necesarios para trasladar la autoridad de los Estados a una autoridad funcional supranacional. Debido a la experiencia acumulada y a la armonía previamente alcanzadas, el ejercicio de cooperación entre gobiernos se iría extendiendo o “derramando” en forma gradual hacia otros temas y áreas de naturaleza cada vez más complejas y política. La aparición de una red de agencias funcionales que se coordinaría entre sí y que se trasladarían los esquemas de lealtad nacional hacia las formas de autoridad técnica, llevó a Mitrany a pensar en nuevas formas de gobierno con autoridad supranacional y en actores racionales capaces de tomar decisiones basadas en conocimientos precisos y calculables. A diferencia de la escuela realista que vincula autoridad y territorio el funcionalismo derivó la noción de autoridad de una función o actividad técnica. Las organizaciones ayudarían a resolver problemas técnicos, propios de la interdependencia y la globalización, a través de un conjunto de individuos provistos con argumentos científicos capaces de abandonar sus intereses políticos nacionales y de trabajar por intereses colectivos inicialmente no controversiales. De esta manera el funcionalismo contribuyó con un primer acercamiento a las organizaciones internacionales como cuerpos administrativos neutrales (secretariados) que en teoría alcanzan acuerdos de manera más rápida y eficiente que los representantes de los estados. A mediados del siglo XX, existía una relación e identidad muy estrecha entre la Liga de las Naciones y las Naciones Unidas; Se tenia como ideología que el tener un mandato claro, un objetivo bien definido, los recursos estratégicamente definidos y otra serie de atributos estructurales, estas podrían contribuir de una manera muy significativa al sostenimiento del orden propuesto de las potencias vencedoras de la guerra. Durante este periodo, varias instituciones gubernamentales tuvieron un descanso gracias a la intervención de estas organizaciones, esto debido a las facultades y responsabilidades que representaban. La visión de un orden establecido y sostenido por medio de estas organizaciones dio un cambio radical con el comienzo de la Guerra Fría. Se tiene conocimiento que durante este periodo y gracias a la competencia política además de la polarización militar e ideológica, las acciones de la ONU se vieron obstaculizadas. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas quedó varado por más de 40 años, gracias al ejercicio de veto aplicada de forma alternada por las grandes potencias. De esta manera, aunque el funcionalismo reconoce que las organizaciones internacionales nacen como instrumentos de los Estados, acepta también que poseen un rango de autoridad limitado y básicamente conferido por estos mismos para el cumplimiento de una función técnica. Se apuesta a que, con el tiempo, la presencia de múltiples organizaciones técnicas provocará cambios en las relaciones interestatales, asentará valores comunes y promoverá nuevos mecanismos de cooperación política, abriendo así la posibilidad de pensar en efectos provocados por las organizaciones internacionales sobre el sistema interestatal. A llevar a cabo la practica de estos objetivos, quedó en claro que las organizaciones internacionales eran incapaces de actuar como se esperaba en pos del orden mundial. Los intereses políticos y económicos de Estados poderosos podían distorsionar la realidad organizacional, afectar el proceso de toma de decisiones colectivas y captura la organización. En la actualidad, se tiene muchos ejemplos de como ha sido la intervención de las Naciones Unidas ante problemas de grandes magnitudes. Uno de ellos, es el conflicto bélico que dio lugar en medio oriente, miles de personas entre ellos niños, sufrieron las consecuencias de los intereses políticos, comerciales y económicos de mas de una nación. Estados Unidos, desde una perspectiva personal. Cubrió sus verdaderos intereses con la acción de apoyo militar a Palestina, la ONU, analizándola desde otra perspectiva nunca tomo decisiones de peso, para el apoyo a las personas que eran ajenas a ese conflicto. Uno de estos efectos, claramente positivo es el que sostiene la posibilidad de prevenir la guerra a través del desarrollo y consolidación de estas instituciones especializadas. Para el funcionamiento, la guerra en general es producto de circunstancias económicas y sociales adversas. De allí que elevar los estándares de vida, reducir la inestabilidad económica y atender problemas de desarrollo, alimentación, salud, educación, vivienda y otros problemas relacionados, podría ser la clave para mantener a las naciones del mundo unidas y estables. La paz podría ser alcanzable a través de la creación de condiciones objetivas, subjetivas y vinculaciones institucionales horizontales entre los diferentes departamentos nacionales especializados o comprometidos con el trabajo de ciertas áreas. El funcionalismo fue duramente criticado y reformado en la década de los sesenta, debido a la apreciación supuestamente exagerada de que las relaciones internacionales se podían manejar a través de mecanismos técnicos, despolitizados y expertos. El trabajo más reconocido fue Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization, de Ernest Haas, quien hizo uso de la sociología organizacional y el análisis empírico de las organizaciones regionales existentes. Su estudio sobre la Organización Internacional del Trabajo le permitió cuestionar y redirigir algunos supuestos del planteamiento de Mitrany y rechazar, por ejemplo, la idea de la cooperación es resultado de un cálculo meramente técnico inspirado en intereses comunes, y que, una vez abierta en espacios técnicos, esta se extiende de forma automática hacia espacios políticos. De conformidad con Haas, la cooperación se da allí donde convergen agendas en intereses nacionales, sin que se pueda abstraer de la política y el interés nacional. La cooperación es el resultado entre un calculo de actores nacionales en sentido de que la organización de sus actividades les traerá un beneficio inmediato. El estudio de las instituciones de la Comunidad Europea inspiro y nutrió el trabajo de Haas. El Concejo de Ministros, la Comisión, la Corte de Justicia, el Parlamento y el Comité Social y Económico reflejaban en su momento el persistente control y la interferencia política de los Estados nacionales dentro de las organizaciones de integración regional, por lo que la idea de un proceso de integración con miras a establecer una autoridad supranacional no ofrecía evidencia de que de pudiera apoyar en agencias funcionales capaces de suplantar o sustituir la autoridad y poder del Estado. El tamaño de los grupos, las similitudes culturales y las experiencias históricas comunes avanzaban contra la presunción universalista expuesta por Mitrany y dejaba al descubierto el juego de intereses que empujaba la agenda. A medida que la identidad original entre las organizaciones y las OIG fue explícitamente abandonada, estas empezaron a perder interés académico. Mas que preguntarse sobre como generar orden, estudios recientes han comenzado a preguntarse sobre la opacidad, ineficiencia, burocratismo y disfuncionalidad general de las organizaciones. Muchos analistas, conciben a las OIG como meros instrumentos de estado, los cuales ayudan a alcanzar ciertos intereses para resolver problemas de cooperación. Hay quienes, desde otra perspectiva, las presentan como actores poderosos y autónomos, que además de favorecer la cooperación entre estados, abren y alientan procesos de integración política, y con el tiempo promueven nuevos temas de autoridad territorial y de organización política supranacional, como es el caso de la Unión Europea. El estudio de las organizaciones comunitarias europeas en la década de los ochenta lleva a Haas a reconocer un proceso de integración, no solo las funciones del sistema se tendrían que realizar a nivel intercontinental, sino que las decisiones políticas relativas a esas funciones también tendrían que realizarse fuera de las fronteras nacionales, así como, asumir las consecuencias directas que ello tendría en los grupos internos de cada país. Su lección mas importante es que los Estados, sus intereses, su poder relativo seguían formando parte de los procesos de decisión, aun dentro de las instancias de naturaleza en esencia técnica. La posibilidad de una autentica autoridad supranacional que tomara decisiones fuera del ámbito estatal propiamente dicho, todavía estaba muy lejana, aun para el caso de la Comunidad Europea. El conocimiento que se tiene sobre estas se podría comparar como una “isla de conocimiento”, lo que se tiene ahora en la caja negra, son fragmentos, pequeñas piezas que, por lo general, no nos dicen mucho sobre la naturaleza y dinámica endógena de las OIG. Constituyen abordajes limitados, salpicados en el tiempo y proclives a aceptar conceptualizaciones sumamente diferentes (e incluso contradictorias) de las OIG. Comprender el papel de las organizaciones internacionales y su importancia en los asuntos mundiales implica no solo asumir la argumentación normativa de lo que deberían hacer, decir y lograr, sino comenzar a a comprender empíricamente la forma en que deciden, actúan y logran, en la práctica, enfrentando las circunstancias, negociaciones y batallas políticas, incluyendo las propias que se dan al interior de las organizaciones. Implica una visión que respeta, las razones micro de los actores y organizaciones, siendo explicaciones a veces tan importantes como las razones macro, del sistema o del régimen o de la organización internacional. En resumen, el neufuncionalismo argumentó básicamente que la cooperación y la integración no son procesos automáticos, ni están fuera de la dinámica política. Las decisiones políticas, la presión de grupos e intereses locales nacionales son inevitables y es con base en esos intereses que se mueven o ni ciertos temas en loas agendas internacionales. De allí que, aunque en su énfasis analítico este en explicar los procesos de integración y la conformación de estructuras de gobiernos trasnacionales, aportar el conocimiento de las organizaciones internacionales en la medida en que devela la existencia de una naturaleza política que se presenta arropada por la neutralidad técnica. Para estos estudiosos, entre más tecnificada fuese la función de las organizaciones internacionales gubernamentales habría de desarrollar, mayor seria la posibilidad de ser vista como independiente y exitosa. En sentido contrario, entre mas politizada o mas sensible a los intereses de seguridad de los Estados, menor seria su posibilidad de recibir autoridad explicita y menor seria su espacio para la acción independiente. Así entonces, argumentan que las organizaciones internacionales gubernamentales se presentan como instancias técnicas, cuando en realizad también poseen una naturaleza política. ANALISIS DE LOS REGÍMENES La teoría de los regímenes que surgen en la década de los setenta es la que mas se aparta de la noción instrumental de las organizaciones y de visión Estadocéntrica dominante. Al amparo de una nueva visión de la realidad mundial capturada a través de la llamada “interdependencia compleja”, el análisis de los regímenes sostiene que la interdependencia supone cooperación a través de intereses comunes y que las relaciones internacionales se encentran ordenadas a través de diversas instituciones. Los regímenes como las organizaciones se consideran un tipo especifico de institución, aunque difieren en términos de su naturaleza y creación. Las OIG son instituciones formales concretas, mientras que los regímenes se ubican en medio camino entre las OIG y los principios de ordenamiento global. De conformidad con la definición más aceptada, los regímenes constituyen “un conjunto explicito o implícito de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a la cual convergen las expectativas de los actores en un área dada en las relaciones internacionales”. A partir de este panorama muy intelectual que se caracteriza por la fragmentación y diversidad conceptual, la visión agregada y endógena de los actores organizacionales y la existencia de un referente analítico poderoso que actúa como ente gravitacional de las OIG , la recuperación del estudio de las organizaciones pasa necesariamente por un intento de ordenamiento y una propuesta metodológica que impulse el análisis endógeno, desagregado y diferenciado de las OIG. Al momento de querer definir la palabra de organizaciones internacionales se cae en cuenta que no se tiene una definición consistente, debido a que la definición de conceptos y categorías de fenómenos sociales no avanza independientemente de una teoría solida y articulada sobre el fenómeno en cuestión. Esto significa que, a medida que avance en el refinamiento de la teorización sobre las organizaciones internacionales, se construirá una definición mucho mas satisfactoria del concepto. Mientras tanto, solo se puede ofrecer una definición operativa. LA VERTIENTE RACIONAL DE LOS REGIMENES La vertiente racional de los regímenes deriva de la comprensión del comportamiento estatal a partir de la teoría económica de la elección racional. De conformidad con esta versión, los regímenes surgen cuando los estados enfrentan problemas de acción colectiva que derivan de mercados imperfectos. De manera similar a como suceden en la economía que analiza los problemas en los términos de fallas de mercado, los internacionalistas seguidores de la visión racional del régimen sostienen que el Estado son actores egoístas que buscan maximizar sus intereses y funciones de utilidad, por lo que, cuando advierten de “fallas de mercado en el ámbito político” que afectan y/o reducen sus posibilidades de maximizar beneficios, acceden a cooperar. Existe un acuerdo generalizado de que la existencia de un régimen puede ayudar a mejorar los flujos de información entre los participantes, al crear o distribuir información nueva o solicitar a los estados y estadísticas relevantes para el funcionamiento del régimen. La Comisión Internacional Ballenera, por ejemplo, requiere que sus miembros ofrezcan estadísticas actualizadas y disponibles sobre sus montos de pesca, mientas que el Fondo Monetario Internacional o el Panel Internacional sobre el Cambio Climático proveen de estándares que mejoran la compatibilidad de las fuentes de información y contribuyen a reducir las asimetrías. La provisión abierta de información, mediante organizaciones internacionales, desalienta transacciones engañosas y comportamientos oportunistas con base en la información que solo una de las partes conoce. Desde una posición constructivista, las OIG son percibidas como actores que desarrollan su propia cultura organizacional burocrática, además, definen normas y reglas de comportamiento estatal, e inciden significativamente en los procesos de gobernanza global. Respecto al impacto que tienen las OGI en la sociedad, desde un punto personal me atrevo comentar, que en la antigüedad las Organizaciones y/o instituciones marcaban un patrón de comportamiento en la sociedad, eso lo podemos ver reflejado en las ideologías que cada generación tiene, un ejemplo claro es la comparación entre la generación Boomers vs Generación Z. Respecto a la mención de gobernanza global, caemos en los mismo, los patrones de conducta. En la actualidad, gracias o por desgracia a la globalización, la sociedad inconscientemente a adaptado patrones de conducta. Pensar en las OIG como “instrumentos”, “actores” y/o “arenas” supone una gran diferencia de comprensión de su modos operendi. Asumir que fungen como engranajes subordinados del Estado y se mueven sin intenciones ni capacidades para alterar las nociones de soberanía, para integrar formas de gobierno supranacional, o, desde una visión política, aceptarlas como agentes “revolucionarios” capaces de tener o al menos apoyar funciones propiamente de gobierno, implica moverse en posiciones extremas. Una manera de conectar esta diversidad es asumiendo la existencia de tres bloques analíticos, como supuestos y argumentos claramente diferenciados. Abordar a las OIG como cajas negras cerradas, sin observar lo que sucede en su interior, sin comprender las dinámicas que coincidan con sus logros y resultados, es otra de las características que presenta la literatura organizacional dentro de las relaciones internacionales. Estas suelen ser percibidas como actores agregados, condicionados por un mandato previamente acordado, sin reparar en la manera con como logran operarlo y/o ajustar intereses por naturaleza heterogénea. Los pioneros en observar la dinámica endógena de las organizaciones internacionales y analizar los procesos de toma de decisiones fueron Ernst Haas (1964), en Beyond the Nation-State; Robert Cox y Harold Jacobson (1984), en Th Anatomy of Influnce, Y Harold Jacabson, en Networks of Independence. En fechas recientes, Bob Reinalda retomó e impulsó esta línea de investigación con dos publicaciones. Has, Cox y Jacobson observaron que las OIG toman decisiones todo el tiempo y es precisamente la presencia de actores diversos, cargados de intereses y expectativas lo que los a implementar procesos de discusión, negociación y voto. A diferencia de los estudios que aparecieron en la década de los setenta, centrados en los análisis de los patrones de decisión adaptados por los países de la Asamblea de las Naciones Unidas que mostraban la formación de alianzas, bloques opositores, ejercicio de veto, etc. O los análisis más recientes que utilizaban la teoría de los bienes públicos para demostrar como los patrones de voto reflejan cambios en la distribución del poder y/o señalan la forma en la que el poder relativo de los Estados intenta trasladarse al interior de la organización he incidir en el resultado del proceso decisorio a niveles de actores individuales; es decir representantes estatales, burocráticos, expertos asesores, así como, las estructuras que condicionan las decisiones, los métodos de negociación y d acuerdo, las habilidades personales y de liderazgo, las facultades conferidas por el puesto y la naturaleza de las organizaciones, entre otros factores, con la intención de entender como se ejerce influencia dentro de las organizaciones internacionales, o de manera más específica, como un aparato burocrático puede terminar configurando patrones de decisión y resultados más o menos repetitivos. A partir de los procesos de ordenamiento alcanzados después de la primera y segunda guerra la postura analítica se consolidó claramente. Cuando la distribución de poder relativo entre los Estados evidenció una excepcional postura para EUA y sus aliados. Más que en cualquier otro momento, las potencias vencedoras buscaron mantener el poder adquirido tras la contienda armada a través de un conjunto muy diverso de organizaciones regionales e internacionales. A diferencia de los estudios Sus trabajos están colocados en el nivel más básico del trabajo organizacional, a nivel del cual todos pueden comprender, donde la política adquiere nombres y rostros. Su trabajo está orientado en responder preguntas como: ¿Cómo y que grado logran estos actores logran influir en los resultados e incidir en la organización?, ¿Qué factores organizacionales y/o personales afectan la dinámica de la decisión estatal?, entre otras. Así entonces, antes que reflejar las realidades a nivel sistemático, estos estudios enfocaron sus energías en comprender la realidad del poder dentro de las fronteras impuestas por la forma organizacional, y revelaron la existencia de un proceso político que no que no está marcado exclusivamente por la distribución del poder relativo entre Estado a nivel macro, sino también a nivel micro organizacional y se refleja en términos de coalición de grupos e intereses. Tal vez la lección mas ilustrativa de este esfuerzo es que múltiples dinámicas, estrategias, liderazgos y lealtades terminan configurando los resultados del juego político, sin que los intereses de los estados, ni aun los mas poderosos, se puedan trasplantar a las organizaciones de manera automática. Al abrir las cajas negras de las organizaciones, entre los trabajos pioneros de las relaciones internacionales, nos encontramos que Haas con base en la teoría de las organizaciones, fue el primero en preguntarse qué sucede en el interior de las cajas negras y en que sugerir que las OIG no son estructuras monolíticas, sino políticas, donde participan actores diferenciados. La convergencia de expertos independientes, funcionarios gubernamentales, personal permanente, representantes de otras organizaciones o de la sociedad civil obliga a pensar en procesos de negociación y decisión de complejos, conflictos y politizados, donde los actores juegan y negocian condicionados, por sus propias habilidades, claro está, las facultades que les confiere el cargo y la naturaleza de la estructura administrativa formalmente establecida. Desde una perspectiva personal se puede sostener que las Naciones Unida , el FMI, el Banco de Reconstrucción y Desarrollo, la Organización para el Tratado del Atlántico, el Sistema General de Tarifas y Aranceles, entre otros, fueron diseñadas por los Estados Unidos con la intención de imponer un sistema económico de mercado y un orden político democrático cargado de valores liberales, Al final de la segunda guerra mundial, Estados Unidos y las democracias occidentales (en especial Gran Bretaña y Francia) definieron las “reglas del juego” y construyeron organizaciones fieles al dictado de sus amos, Lar organizaciones entonces constituidas materializaron así una realidad de poder que fue producto de la contienda armada. Los patrones de decisión identificados por Haas no hacen referencia a un procesos mecánico y repetitivo que se presenta de forma rutinaria y sin conflicto. Por el contrario, estos patrones se presentan como causes posibles, probables donde convergen grupos de funcionarios, expertos, políticos, delegados nacionales y grupos de la sociedad civil tratando de definir espacios de negociación y acomodo, que buscan implementar estrategias, alcanzar compromisos y adquirir autonomía. Como advierte este autor, en todo este proceso el liderazgo es crucial. El líder puede marcar la diferencia, pues de el depende el grado de influencia y el margen de actuación que se puede alcanzar dentro de una organización, así como la posibilidad de establecer compromisos con los grupos y Estados a través de la definición de objetivos y la articulación de valores. El trabajo de Haas estuvo orientado al liderazgo y comprensión de como no todos los resultados decisorios arrojan los mismos márgenes de maniobra para la organización en general y para los actores en particular. Precisa, de hecho, tres posibles resultados, claramente vinculados al liderazgo y las posibilidades de acción autónoma dentro de las organizaciones: 1. Decisiones que son resultado de una negociación diplomática clásica y reflejan un mínimo común. Los actores acuerdan sobre un conjunto de mínimo de intereses y procedimientos formales previamente establecidos, por lo que no queda mucho espacio para la acción autónoma de la organización. Los actores no pueden saltar los procedimientos y adquirir nuevas tareas. 2. Decisiones que son resultado de procesos de mediación desde posturas encontradas. Hace referencia a acuerdos alcanzados a través del trabajo de un mediador que lleva a las partes a moderar sus demandas e intercambiar concesiones para alcanzar algún compromiso. Los márgenes de autonomía son más amplios para la organización y el mediador en la medida en que su labor la llevó a adquirir facultades extraordinarias. 3. Decisiones que pretenden fortalecer el interés común de los partidos. Deja espacio para el liderazgo organizacional en la medida en que los actores trabajan para redefinir el conflicto, con base en el interés común y encontrar nuevas soluciones. En el fondo esta acción acarreará nuevas soluciones. En el fondo de esta acción acarrará nuevas tareas y compromisos para la organización, expandiendo su mandato original y sus espacios de acción autónoma. Es trabajo del señor Haas es muy destacable debido a que desagregó a las organizaciones internacionales y se centró en estudiar tanto el entramado político de influencia, como el tipo de resultado o decisión alcanzado. Sin embargo, su modelo de decisión puso más énfasis en los resultados, en los tipos de decisiones derivados de estructuras y estructuras formales, así como en sus efectos en materia de acción autónoma y liderazgo. Aunque se desagregan las organizaciones, se mantiene la fuerte tendencia a pensar que son las estructuras y mecanismos de decisión los que terminan condicionando los resultados. A través del estudio de toma del proceso de toma de decisión dentro de ocho distintas agencias especializadas de las Naciones Unidas, observaron que la toma de decisiones refleja acciones colectivas y, por ello, se estructuras de muy diversas maneras, incluyendo no solo decisiones formales a través de voto, sino también decisiones implícitas e informales, decisiones de no actuar o no decisiones. Las posibilidades de ejercer poder o influencia dentro del proceso político son diversas y contingentes. Una de las grandes lecciones de estudio, es que la influencia no tiene una única dimensión. La influencia es una relación social que emerge del proceso político, de la negociación formal e informal, se distingue del poder porque este significa “capacidad”, agregado de recurso políticos que están disponibles para un actor que se pude transformar en influencia. Es posible que una sola élite tenga influencia general sobre una organización, siempre que esta participe en decisiones que se considere de importancia general, como el control de la maquinaria de gobierno de la organización. Es posible también que diversas élites ejerzan influencia sobre diferentes tipos de decisiones en una jerarquía y, en consecuencia, cada una tenga su propio patrón de influencia. Otro descubrimiento interesante es que los actores se mueven solos o en equipos formales o informales, se consultan entre si decisiones importantes y buscan formar redes con actores que se encuentren incluso fuera de la organización formal para afectar el juego político. La presencia persistente de grupos formales e informales intra e interorganizacionales incrementa o disminuye la posibilidad de que un solo factor ejerza influencia, por lo que, al final puede ser más lógico unirse a una coalición. Un actor puede encontrar más fácil alcanzar sus objetivos mediante su membresía a una coalición y puede ver su camino obstruido por una coalición opositora. Las OIG pueden ser descritas como subsistemas de representación y al mismo tiempo como subsistemas participantes que incluyen a muy diferentes actores que toman parte en los procesos de toma de decisiones. Estas estructuras nos advierten sobre la importancia que para los autores sigue teniendo los Estados dentro de los contextos pluralistas organizacionales. Advierten además sobre la tensión existente entre estos dos elementos por los que pasa el sistema decisorio. A diferencia de otros estudios que partían del Estado unificado o que asumen el modelo de Alisson, este modelo contempla coaliciones de actores gubernamentales y actores organizacionales, cabezas ejecutivas de las organizaciones, funcionarios del staff burocrático, asesores individuales, empleados de los medios de comunicación, entre otros actores que se mueven en dos subsistemas formando coaliciones y tratando de influir directa o indirectamente en sus preferencias. Como resultado, el proceso organizacional adquiere una dimensión de gran complejidad, surgen cadenas de decisiones que se mueven en un continuo, intentos formales e informales de adquirir influencia y control de las decisiones o partes de los procesos, alianzas intraorganizacionales e intragubernamentales que abren o cierran causes de actuación. Este modelo explica el comportamiento gubernamental como resultado de jugos de negociación. No hay un actor unitario, sino muchos actores que se enfocan a diferentes objetivos, que toman decisiones no por un acto racional, sino empujado y jalado por el proceso político. Las organizaciones constituyen arenas para este juego. Reinalda y Verbeek sostienen que como los Estados como las burocracias están atrapados en una relación de mutua dependencia y fuerte tensión. Mientras los Estados buscan controlar al aparato burocrático, este busca ampliar sus márgenes de autonomía e influir en las decisiones y políticas estatales. Su principal interés esta en explicar esta relación de control-autonomía que se expresa dentro de las organizaciones a todo lo largo de los procesos decisorios. Hasta cierto punto el realismo no concibe a las OIG como actores relevantes del sistema internacional, su esquema explicativo permite visualizarlas como instrumentos mas o menos útiles y más o menos eficientes de actores racionales unificados que poseen autoridad. De allí que la pregunta recurrente, de porque después de la segunda guerra mundial, cuando Estados Unidos contaba con el monopolio del arma atómica, tres cuartas partes de las reservas de oro del mundo producían más de la mitad de los bienes manufacturados mundiales, había desplazado a Gran Bretaña como acreedor y poder marítimo y tenia abundantes recursos materiales, requería de organizaciones internacionales para maximizar su poder. Algunas explicaciones apuntan a la idea de la socialización de los costos de la hegemonía y la posibilidad de reproducir un esquema de reglas que salvaguardan su posición hegemónica a lo largo del tiempo, como principal objetivo político. El estudio endógeno de las organizaciones internacionales carece por completo de sentido. Son los Estados los que definen intereses nacionales y trazan objetivos de política exterior, Son los estados los que explican el surgimiento o desaparición de las organizaciones. La teoría del agente principal sostiene que existe un actor que delega autoridad a un cuerpo especifico, particularmente para realizar ciertas tareas mediante un contrato. Así cuando los estados crean organizaciones internacionales les delegan autoridad en ciertas áreas y las enganchan en una relación agente-principal en las que ellos son los principales. El mayor problema analítico es explicar entonces el margen de maniobras de los agentes. Los agentes reciben concesiones condicionadas de una autoridad de un principal, para que este actúe en su nombre y le ayude a realizar funciones que le son importantes y costosas en términos unilaterales. Sin embargo, esta concesión esta claramente limitada por la voluntad del principal y puede ser revocable. Ello no significa, sin embargo, que los agentes no desarrollen sus propios intereses o que ejecuten los mandatos del principal de manera precisa y oportuna, obedeciendo todo el tiempo. Una observación interesante de los autores es que los agentes adquieren margen de maniobra a partir de la distribución asimétrica de información y de la existencia de múltiples principales. De allí, aunque los principales intenten limitar su libertad de actuación, los mecanismo de vigilancia y control impondrán un costo adicional para los principales y podrían ser no efectivos ante la multiplicidad de principales sobre los que se pueden explotar sus diferencias. Las fuentes de influencia de los aparatos burocráticos se pueden trazar a partir de una suerte de “línea base” fijada por la relación agente-principal y esta línea base se puede mover para proveer mayor o menor margen de maniobra a partir de tres condiciones: 1. Los aparatos burocráticos internacionales tendrán más probabilidades de afectar los procesos decisorios en la medida que tengan una ventaja de información sobre los Estados miembro. 2. Entre más principales confronten (pues la pluralidad permite moverse entre ellos), y 3. Entre más favorables sean las reglas de decisión y voto formales. Una dinámica intergubernamental implica que, al momento de tomar decisiones dentro de una organización, los funcionarios se guían por instrucciones o mandatos establecidos por los Estados a los que representan. Los funcionarios se mantienen leales a sus gobiernos de origen y muestran marcadas preferencias por sus intereses nacionales. Una dinámica supranacional a nivel de actor denota los sentimientos de lealtad a la burocracia internacional como todo. El papel supranacional evidencia un cambio de lealtad, un sentido de comunidad y de misión compartida que es autorizado por los actores. Los funcionarios se identifican con las burocracias en las que trabajan y asumen un sistema de regla, normas y principios de conducta que les dan una personalidad organizacional. La dinámica departamental distingue las actividades cargadas políticamente, y son por lo tanto controversiales a las actividades técnicas. Los funcionarios se guían por reglas formales, rutinas y procedimientos probados. Se mantienen leales a su unidad de departamento. Finalmente, la lógica epistémica alerta sobre la competencia profesional de grupos que asesoran, negocian y legitiman sus acciones con base en la valides y superioridad del conocimiento científico y en el mejor argumento. La percepción de su rol y su lealtad se dirigen a la experiencia y el articulo académico y profesional. Se trata de expertos independiente que se mueven con facilidad de una organización a otra, y con limitada identificación institucional. Cuando las funciones que requiere el sistema no se cubren, las sociedades se desintegran. De allí que las preguntas que moldean su esquema explicativo sobre el sistema internacional no están referidas a como está compuesto el mundo y como distribuyen y ejercen el poder los actores dominantes. A diferencia de la escuela realista que vincula autoridad y territorio el funcionalismo derivó la noción de autoridad de una función o actividad técnica. Las organizaciones ayudarían a resolver problemas técnicos, propios de la interdependencia y la globalización, a través de un conjunto de individuos provistos con argumentos científicos capaces de abandonar sus intereses políticos nacionales y de trabajar por intereses colectivos inicialmente no controversiales. De esta manera el funcionalismo contribuyó con un primer acercamiento a las organizaciones internacionales como cuerpos administrativos neutrales (secretariados) que en teoría alcanzan acuerdos de manera más rápida y eficiente que los representantes de los estados. Las organizaciones con estructuras de especialización vertical tienden a evocar roles supranacionales, pues tienen el potencial para disciplinar y controlar a sus funcionarios mediante comandos administrativos y salarios y promociones atractivos. En una organización con especialización horizontal, la estructura de las unidades y departamentos con capacidades y competencias descentralizadas se favorecen en cambio una dinámica departamental y/o epistémica centrada en el conocimiento técnico. De manera similar se observa que el reclutamiento de funcionarios internacionales sobre el principio del método y contratos permanentes brindan más autonomía a una organización gubernamental internacional, pues afecta a los papeles y las lealtades de los actores. En cambio, cuando estos son reclutados por el medio del principio de cuotas geográficas y con contratos temporales, la organización es menos capaz de salvaguardar el establecimiento de instituciones de gobierno permanentes, continuas y autónomas. Las burocracias internacionales se inclinan mas por reclutar funcionarios sobre la base de merito en posiciones mas o menos permanentes. De manera que el núcleo de las burocracias sea menos dependiente del “subsistema participante” compuesto de oficiales temporales. A medida que la identidad original entre las organizaciones y las OIG fue explícitamente abandonada, estas empezaron a perder interés académico. Mas que preguntarse sobre como generar orden, estudios recientes han comenzado a preguntarse sobre la opacidad, ineficiencia, burocratismo y disfuncionalidad general de las organizaciones. Muchos analistas, conciben a las OIG como meros instrumentos de estado, los cuales ayudan a alcanzar ciertos intereses para resolver problemas de cooperación. Hay quienes, desde otra perspectiva, las presentan como actores poderosos y autónomos, que además de favorecer la cooperación entre estados, abren y alientan procesos de integración política, y con el tiempo promueven nuevos temas de autoridad territorial y de organización política supranacional, como es el caso de la Unión Europea. La expectativa del nuevo constitucionalista apoya también esta conceptualización de las burocracias internacionales como sistemas de interacción y socialización. March y Olsen sostienen que los seres humanos son, en efecto, seguidores de regla, pero advierten que las personas asocian identidades con situaciones particulares. Al actuar evocan identidades o roles y los asocian con comportamientos “correctos”. Existe una lógica de los adecuado atada a las reglas, cuando los individuos entran en una organización internacional asumen reglas e interpretan papeles de conformidad con las reglas y valores. Las acciones apropiadas se definen en términos de las situaciones entre los roles y las situaciones, y las reglas contribuyen a definir esta relación. A través de la lógica de lo adecuado las instituciones generan orden y predictibilidad. Los procesos de toma de decisiones organizacionales no siguen solamente una lógica concecuencialista, encauzada por preferencias y expectativas futuras. Los actores racionales y egoístas no solo persiguen intereses alentados por la búsqueda permanente de la ganancia y la maximización mediante la acción coordinada. El comportamiento no se orienta de modo exclusivo por las posibles consecuencias de la acción, sino también, y de manera significativa, por la confección de significados y entendimientos colectivos. En las arnas burocráticas contienden, además de las fuerzas sociales, diversos conjuntos de estructuras y procedimientos, que definen valores, normas, intereses, identidades y creencias. La administración pública está precisamente organizada sobre la base de la autoridad y la competencia. Coexisten diversos patrones y formas de organización que se mezclan, se complementan y suponen sin que necesariamente exista un proceso coordinado, y este mismo se observa en las organizaciones internacionales intergubernamentales.
