Arata y Mariño "Historia de la educación

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La organización del sistema educativo:
un mapa de la cuestión
La o r g a n i z a c i ó n legal del s i s t e m a e d u c a t i v o a r g e n t i n o t u v o lugar e n t r e dos g r a n d e s acont e c i m i e n t o s históricos: la Batalla de Caseros ( 1 8 5 3 ) y la c o n m e m o r a c i ó n del C e n t e n a r i o de la
I n d e p e n d e n c i a ( 1 9 1 0 ) . D u r a n t e este período se c o n j u g a r o n c o n d i c i o n e s políticas e Institucionales q u e p e r m i t i e r o n , d e s p u é s de un e x t e n s o y c o n v u l s i o n a d o proceso, el s u r g i m i e n t o del Estado
nacional. En ese contexto, la s a n c i ó n de un corpus
legal q u e regulara las a c c i o n e s e d u c a t i v a s
d e s p l e g a d a s a lo largo y a n c h o de la n a c i ó n f u e un objetivo prioritario. Las a u t o r i d a d e s nacionales b u s c a b a n , a t r a v é s de una legislación m o d e r n a , g e n e r a r un m a r c o a d e c u a d o para f o r m a r a
los c i u d a d a n o s q u e el nuevo o r d e n político requería.
En este período se p r o d u j o una m u l t i p l i c i d a d de nociones, i m á g e n e s y s e n t i d o s sobre las
c a r a c t e r í s t i c a s q u e debía a s u m i r la e d u c a c i ó n f o r m a l en la Argentina. A partir de 1 8 5 3 . t u v o
lugar un c o n j u n t o de d e b a t e s —de f u e r t e t o n o propositivo— s o b r e las características y f u n c i o n e s
q u e t e n í a n q u e a d o p t a r la i n s t r u c c i ó n p r i m a r i a , la e d u c a c i ó n m e d i a y la u n i v e r s i t a r i a ; 1 9 1 0
constituyó, en c a m b i o , un m o m e n t o de b a l a n c e y r e f o r m u l a c i ó n de los o b j e t i v o s e d u c a c i o n a l e s
f i j a d o s por los h o m b r e s de la g e n e r a c i ó n del ' 8 0 , así c o m o de los m e d i o s y las e s t r a t e g i a s para
q u e f u e s e n llevados a cabo.
Entre los rasgos d i s t i n t i v o s q u e c a r a c t e r i z a n esta e t a p a , c a b e resaltar q u e el Estado se
perfiló c o m o uno de los principales p r o m o t o r e s de la i n s t r u c c i ó n pública. La s a n c i ó n de leyes
e d u c a t i v a s , el e s t a b l e c i m i e n t o de i n s t i t u c i o n e s para la f o r m a c i ó n d o c e n t e y la c r e a c i ó n del Consejo Nacional de Educación, e n t r e otros, son e j e m p l o s q u e e x p r e s a n esa v o l u n t a d . Pero, ¿por
q u é la e d u c a c i ó n o c u p ó un lugar central en el d i s c u r s o e s t a t a l ? ¿Cuáles f u e r o n las f u n c i o n e s
q u e se le a s i g n a r o n ? ¿Quiénes e r a n s u s p r i n c i p a l e s d e s t i n a t a r i o s ? ¿Qué características a d o p t ó
el m o d e l o de organización legal q u e logró i m p o n e r s e ?
Con el objetivo de ubicar los p r i n c i p a l e s ejes del d e b a t e pedagógico y su incidencia en la
legislación escolar, en esta lección r e p a s a r e m o s las p r i n c i p a l e s a c c i o n e s e d u c a t i v a s desplegadas por el Estado y r e c o n s t r u i r e m o s el clima de ideas pedagógicas, los proyectos y las controversias q u e c a r a c t e r i z a r o n un t r a m o f u n d a m e n t a l de la historia política del s i s t e m a educativo, a
partir de los d i a g n ó s t i c o s realizados s o b r e las t r a n s f o r m a c i o n e s q u e sufría la s o c i e d a d y de las
n u e v a s f u n c i o n e s a s i g n a d a s al Estado. Uno de n u e s t r o s hilos c o n d u c t o r e s será el abordaje de
los hitos y los procesos q u e incidieron en la o r g a n i z a c i ó n legal del s i s t e m a educativo.
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íArala - Marino I
Raíces legales
D u r a n t e las t r e s ú l t i m a s d é c a d a s d e l s i g l o XIX, s e p u e d e n i d e n t i f i c a r d i f e r e n t e s i n s t a n c i a s y p r o c e s o s r e l a t i v o s a la organización
d e l s i s t e m a e d u c a t i v o . Para e v i t a r c a e r e n claves
de
l e c t u r a t e l e o l ó g i c a s , e s i m p o r t a n t e a d v e r t i r q u e los d i f e r e n t e s m o m e n t o s q u e a t r a v e s ó n u e s t r a
l e g i s l a c i ó n e s c o l a r d e b e n ser l e í d o s c o m o e t a p a s s u c e s i v a s y n o p r o g r e s i v a s ; e s t o e s ; c o m o
m o m e n t o s s i n g u l a r e s e n los c u a l e s , d e s d e u n r e g i s t r o e s p e c í f i c o —el legal—, se c r i s t a l i z ó u n a
a r t i c u l a c i ó n e n t r e el p a s a d o , el p r e s e n t e y el f u t u r o ( r e c u p e r a n d o o r e c h a z a n d o los a s p e c t o s
o r g a n i z a t i v o s p r e v i o s o t r a z a n d o el p e r f i l d e l f u t u r o s i s t e m a e d u c a t i v o ) e n t o r n o a las c a r a c t e r í s t i c a s q u e d e b í a r e u n i r la l e g i s l a c i ó n e s c o l a r .
E n t r e 1 8 7 5 y 1 9 0 5 s e s e n t a r o n las b a s e s l e g a l e s q u e r e g u l a r o n la e d u c a c i ó n p ú b l i c a arg e n t i n a h a s t a la p r i m e r a m i t a d d e l siglo XX. La e l a b o r a c i ó n d e e s t e c u e r p o n o r m a t i v o f u e , e n u n
p r i m e r m o m e n t o , el r e s u l t a d o d e i n t e n s a s c o n t r o v e r s i a s y, p o s t e r i o r m e n t e , o b j e t o d e n u m e r o s o s
p r o y e c t o s d e r e f o r m a . La ley 8 8 8 d e e d u c a c i ó n c o m ú n d e la P r o v i n c i a d e B u e n o s A i r e s ( 1 8 7 5 ) ,
la ley 1 4 2 0 d e e d u c a c i ó n c o m ú n d e la C a p i t a l y los T e r r i t o r i o s N a c i o n a l e s ( 1 8 8 4 ) y la ley 4 8 7 4
( 1 9 0 5 ) — c o n o c i d a c o m o " L e y Láinez"— c o n s t i t u y e r o n , j u n t o a la Jey 1 5 9 7 ( 1 8 8 6 ) — t a m b i é n
d e n o m i n a d a "Ley A v e l l a n e d a " — , los p r i n c i p a l e s h i t o s l e g i s l a t i v o s a p a r t i r d e los c u a l e s s e c o n f i g u r ó el s i s t e m a e d u c a t i v o a r g e n t i n o . R e c o r d e m o s q u e la e n s e ñ a n z a m e d i a no c o n t ó c o n u n a ley
o r g á n i c a q u e la r e g u l a r a h a s t a la s a n c i ó n d e la Ley F e d e r a l d e E d u c a c i ó n , e n 1 9 9 3 .
Estas n o r m a s no s e e l a b o r a r o n s o b r e u n vacío legal p r e v i o . M u y por el c o n t r a r i o , d i c h a s
leyes s e a p o y a b a n e n u n a r e d n o r m a t i v a a n t e r i o r , q u e r e g u l a b a d i s t i n t o s a s p e c t o s d e la e d u c a c i ó n e s c o l a r . C o m o s e ñ a l a m o s e n la l e c c i ó n 4 , e n a l g u n a s j u r i s d i c c i o n e s p r o v i n c i a l e s ya existía
u n c o r p u s legal q u e remitía
a distintas
modalidades
de gobierno
y tradiciones pedagógicas: en
1 8 2 1 , e n la p r o v i n c i a d e C ó r d o b a y b a j o el i m p u l s o d e J u a n B a u t i s t a B u s t o s , la e d u c a c i ó n s e
o r g a n i z ó a t r a v é s d e j u n t a s p r o t e c t o r a s ; e n S a n t a Fe, e s e m i s m o a ñ o , E s t a n i s l a o L ó p e z hizo lo
p r o p i o , s a n c i o n a n d o el p r i m e r r e g l a m e n t o d e las e s c u e l a s d e la p r o v i n c i a l i t o r a l e ñ a ; e n B u e n o s
Aires, e n c a m b i o . R i v a d a v i a o r g a n i z ó la i n s t r u c c i ó n p r i m a r i a e n t o r n o a la c r e a c i ó n d e u n dep a r t a m e n t o d e p r i m e r a s l e t r a s c o n s e d e e n la U n i v e r s i d a d ; e n 1 8 5 0 , M a r c o s S a s t r e r e d a c t ó u n
r e g l a m e n t o g e n e r a l p a r a las e s c u e l a s e n t r e r r i a n a s . Estos m a r c o s l e g a l e s e x p r e s a b a n c o n c e p c i o n e s p e d a g ó g i c a s y m o d a l i d a d e s o r g a n i z a t i v a s d i v e r g e n t e s , c u y a a r t i c u l a c i ó n e n u n c o r p u s legal
ú n i c o no r e s u l t a r í a s e n c i l l a .
A e s t o s a n t e c e d e n t e s , s e s u m a el h i t o q u e s i g n i f i c ó la s a n c i ó n d e la C o n s t i t u c i ó n Nac i o n a l d e 1 8 5 3 . La C a r t a M a g n a d e f i n i ó y r e g u l ó la p o t e s t a d d e las a u t o r i d a d e s n a c i o n a l e s y
j u r i s d i c c i o n a l e s e n m a t e r i a e d u c a t i v a . En los a r t í c u l o s 5 , 1 4 y 6 7 —inciso 16— s e p r e s c r i b i e r o n
las c o m p e t e n c i a s j u r i s d i c c i o n a l e s y la c a p a c i d a d d e l C o n g r e s o p a r a s a n c i o n a r leyes e d u c a t i v a s .
C o m o s e ñ a l ó H é c t o r F. B r a v o , el a r t í c u l o 1 4 e s t a b l e c i ó la l i b e r t a d d e e n s e ñ a n z a y el d e r e c h o a la
e d u c a c i ó n , q u e s e d e b í a g a r a n t i z a r a t r a v é s d e " l a s leyes q u e r e g l a m e n t e n s u e j e r c i c i o " . El artíc u l o 5 e s t a t u y ó la o b l i g a c i ó n d e ias p r o v i n c i a s d e g a r a n t i z a r la e d u c a c i ó n p r i m a r i a . F i n a l m e n t e ,
el a r t í c u l o 6 7 - i n c i s o 1 6 - d i s p u s o q u e el C o n g r e s o podía " p r o v e e r lo c o n d u c e n t e al p r o g r e s o d e
la i l u s t r a c i ó n , d i c t a n d o p l a n e s d e i n s t r u c c i ó n g e n e r a l y u n i v e r s i t a r i a " . A m o d o d e e j e m p l o , c a b e
s e ñ a l a r q u e —en s i n t o n í a c o n la C o n s t i t u c i ó n — la ley d e e d u c a c i ó n c o m ú n d e la p r o v i n c i a d e
B u e n o s A i r e s i m p u l s a d a p o r S a r m i e n t o e n 1 8 7 5 ya c o n t e m p l a b a la g r a t u i d a d y o b l i g a t o r i e d a d
d e la e n s e ñ a n z a p r i m a r i a .
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(La organización del sistema educativo-.. I
Estos a n t e c e d e n t e s le o t o r g a r o n a la o r g a n i z a c i ó n del s i s t e m a e d u c a t i v o una i m p r o n t a
federal, en la q u e cada provincia (por e n t o n c e s existían las de S a n t a Fe, Entre Ríos, Corrientes,
T u c u m á n , Salta, Jujuy, S a n t i a g o del Estero, C a t a m a r c a , Córdoba, La Rioja, San Juan, San Luis y
M e n d o z a ) se d a b a a sí m i s m a una o r g a n i z a c i ó n legal propia. En ese contexto, el g o b e r n a d o r de
Corrientes. Juan Pujol, p r e s e n t ó una Ley de Instrucción Primaria, la p r i m e r a legislación e d u c a t i v a
g e n e r a l s a n c i o n a d a en el país. El plan e s t a b l e c i ó una Escuela N o r m a l en la c a p i t a l c o r r e n t i n a ,
d o n d e f o r m a r p r e c e p t o r e s y e d u c a d o r e s para nutrir las e s c u e l a s d e p a r t a m e n t a l e s ; s a n c i o n a b a
la g r a t u i d a d y o b l i g a t o r i e d a d de la i n s t r u c c i ó n p r i m a r i a ; e s t a b l e c í a la exclusiva c o m p e t e n c i a
del Estado para p r o p o r c i o n a r l a y o r d e n a b a la c r e a c i ó n d e una escuela e l e m e n t a l de varones y
una de m u j e r e s en cada uno de los d e p a r t a m e n t o s de la provincia. En la provincia de Santa Fe,
se s a n c i o n ó la Ley Orgánica de Educación C o m ú n , d u r a n t e el g o b i e r n o de S e r v a n d o Bayo. La
provincia de B u e n o s Aires hizo lo propio en 1 8 7 5 , bajo el i m p u l s o del r e c i e n t e m e n t e d e s i g n a d o
director g e n e r a l de Escuelas, D o m i n g o F. S a r m i e n t o .
No o b s t a n t e , si bien los r e p r e s e n t a n t e s de la mayoría de las p r o v i n c i a s a c o r d a b a n en
establecer r e g u l a c i o n e s a d e c u a d a s , los recursos m a t e r i a l e s y s i m b ó l i c o s d i s p o n i b l e s en cada jurisdicción d e s t i n a d o s a la e d u c a c i ó n v a r i a r o n n o t a b l e m e n t e , c o n f o r m a n d o un e s c e n a r i o escolar
n a c i o n a l a t r a v e s a d o por f u e r t e s c o n t r a s t e s . El i n f o r m e s o b r e la i n s t r u c c i ó n primaria p r e s e n t a d o
por J u a n P. R a m o s en 1 9 1 0 — c o n s i d e r a d o la p r i m e r a historia d e la i n s t r u c c i ó n p r i m a r i a del
país— revelaba que, e n t r e las provincias del n o r o e s t e , Jujuy c o n t a b a con 9 9 e s c u e l a s primarias,
de las c u a l e s sólo o c h o t e n í a n edificio propio, m i e n t r a s q u e en Salta la mayoría de las e s c u e l a s
f u n c i o n a b a n en h a b i t a c i o n e s q u e no r e u n í a n las c o n d i c i o n e s m í n i m a s de aseo y c o m o d i d a d .
En Entre Ríos, en c a m b i o , el p a n o r a m a era m á s a l e n t a d o r , p u e s t o q u e se habían f u n d a d o 1 5 0
e s c u e l a s u r b a n a s y 3 6 7 rurales, m e j o r a n d o n o t a b l e m e n t e el a c c e s o de los a l u m n o s a la educación. Frente a t a l s i t u a c i ó n de d i s p a r i d a d , ¿ q u é posición a s u m i ó el Estado n a c i o n a l ?
En 1 8 8 0 se f e d e r a l i z ó la c i u d a d de B u e n o s Aires, t r a n s f o r m á n d o s e en la Capital Federal.
Bajo su c o m p e t e n c i a q u e d a r o n t o d a s las e s c u e l a s p o r t e ñ a s , así c o m o las e m p l a z a d a s en los
t e r r i t o r i o s n a c i o n a l e s del Chaco, Misiones, el t e r r i t o r i o de los Andes y la Patagonia. Ante la ausencia de una ley q u e regulase las e s c u e l a s u b i c a d a s d e n t r o de la j u r i s d i c c i ó n nacional, el 2 8 de
e n e r o de 1 8 8 1 , un d e c r e t o p r e s i d e n c i a l de Roca f u n d ó el Consejo Nacional de Educación. Dom i n g o F. S a r m i e n t o f u e d e s i g n a d o s u p e r i n t e n d e n t e g e n e r a l y c o m o vocales del Consejo f u e r o n
n o m b r a d o s Miguel Navarro Viola, Alberto Larroque, José A. Wilde, Adolfo Van Gelderen, Federico
de la Barra, Carlos G u i d o S p a n o , Juan M. Bustillos y José A. Broches.
El 2 de d i c i e m b r e de ese m i s m o año, a t r a v é s de otro d e c r e t o , se c o n v o c ó a un Congreso
Pedagógico para q u e e l a b o r a s e un a n t e p r o y e c t o d e ley de e d u c a c i ó n q u e r e m e d i a r a el vacio
legal. En la ley 1 4 2 0 de e d u c a c i ó n c o m ú n , c u l m i n a c i ó n de ese proceso, se r e c u p e r a r o n n u m e r o sos a s p e c t o s de los r e g l a m e n t o s y a n t e c e d e n t e s legales previos, al t i e m p o q u e se p r o m o v i e r o n
otros, inéditos. A lo largo del siglo XX, los s e c t o r e s progresistas se remitirían a La 1420
como
una ley de a v a n z a d a y un m o d e l o c a n ó n i c o ; pero el c a r á c t e r " f u n d a c i o n a l " q u e revistió dicha
legislación d e n t r o del i m a g i n a r i o e d u c a t i v o a r g e n t i n o no d e b e l l e v a r n o s a o m i t i r el valor y la
i m p o r t a n c i a de los r e g l a m e n t o s y leyes e d u c a t i v a s a n t e r i o r e s .
¿Quiénes p a r t i c i p a r o n de las d i s c u s i o n e s ? ¿Cuáles f u e r o n los t e m a s q u e se d e b a t i e r o n ?
¿Cuál f u e la posición q u e resultó t r i u n f a n t e ? M a n u e l H. Solari — r e p r e s e n t a n t e de la historiografía e d u c a t i v a liberal— nos ofrecía una lectura de a q u e l proceso, c o n s i d e r a n d o q u e la puesta en
vigor de la ley había sido el r e s u l t a d o de "la p r o l o n g a d a a c c i ó n de S a r m i e n t o que, a u n q u e no
149 %
I Arala
Marmol
intervino d i r e c t a m e n t e en su s a n c i ó n , la hizo posible con s u s a ñ o s de lucha c o n t r a las f u e r z a s
negativas de la a n a r q u í a y del c a u d i l l i s m o " . Una lectura del proceso de s a n c i ó n de una ley c o m o
esta, q u e privilegia la v o l u n t a d de un solo h o m b r e y que c o n s i d e r a las e x p e r i e n c i a s e d u c a t i v a s
previas c o m o f u e r z a s negativas, es e x t r e m a d a m e n t e a c o t a d a y está c a r g a d a de prejuicios. En
s e n t i d o contrario, Rubén Cucuzza a f i r m a que, para dar r e s p u e s t a a estos interrogantes, es indisp e n s a b l e mirar la t o t a l i d a d del proceso, i n c o r p o r a n d o al análisis, por un lado, los a r g u m e n t o s y
los s u j e t o s q u e i n t e r v i n i e r o n en las c o n t r o v e r s i a s q u e t u v i e r o n lugar d e n t r o y f u e r a del Congreso
— través de la p r e n s a escrita, por ejemplo— y, por el otro, las e x p e r i e n c i a s e d u c a t i v a s internacionales q u e f u e r o n t o m a d a s c o m o m o d e l o s de referencia.
En c u a n t o al c o n t e x t o i n t e r n a c i o n a l es i n d i s p e n s a b l e m e n c i o n a r que, d u r a n t e el siglo
XIX, los países e u r o p e o s e l a b o r a r o n n u e v o s m a r c o s legales con el o b j e t i v o de o r g a n i z a r sus
s i s t e m a s e d u c a t i v o s . El m o d e l o escolar i m p l e m e n t a d o en Prusia a partir de 1 8 0 6 por el ministro H u m b o l d t . c o n f i a n d o la o r g a n i z a c i ó n escolar a las a u t o r i d a d e s e s t a t a l e s locales, sirvió de
m o d e l o para otras naciones, en b u e n a m e d i d a porque, a t r a v é s de esa m o d a l i d a d , se habían
a l c a n z a d o los índices de escolarización m á s altos de Europa. En la m i s m a sintonía, el m i n i s t r o
f r a n c é s Guizot s a n c i o n ó en 1 8 3 3 una ley de e d u c a c i ó n q u e les o t o r g a b a a los m u n i c i p i o s amplias f a c u l t a d e s para crear e s c u e l a s y d e s i g n a r a s u s m a e s t r o s . En España, la ley de Instrucción
Pública de 1 8 5 7 , i m p u l s a d a por el m i n i s t r o Claudio M o y a n o S a m a n i e g o , e s t a b l e c i ó la g r a t u i d a d ,
centralización y secularización de la e n s e ñ a n z a primaria. En 1 8 7 0 , Inglaterra i m p l e m e n t o en sus
e s c u e l a s la g r a t u i d a d de ia e n s e ñ a n z a a t r a v é s de la s a n c i ó n de la ley de e d u c a c i ó n e l e m e n t a l .
En esos y en o t r o s países, la t e n d e n c i a g e n e r a l consistía e n garantizar la i n s t r u c c i ó n primaria
obligatoria y g r a t u i t a , a t r a v é s de d i f e r e n t e s m o d e l o s de g e s t i ó n estatal, m á s o m e n o s descentralizados, s e g ú n el caso.
Estas m e d i d a s i n t e n s i f i c a r o n la e s c o l a r i z a c i ó n de las s o c i e d a d e s , a partir de la cual el
perfil de la e s c u e l a c o m e n z ó a p r e s e n t a r c o n t o r n o s m u c h o m á s d e f i n i d o s . Para lan Grosvenor y
Catherine Burke, en d i s t i n t o s lugares del m u n d o , la e s c u e l a e m p e z ó a ser i d e n t i f i c a d a por sus
e l e m e n t o s m á s reconocibles: " u n único lugar de reunión, un m e d i o de instrucción, una f o r m a
de organizar los asientos, un o b j e t o c o m p a r t i d o y, por s u p u e s t o , n i ñ o s " . La f o r m a escolar c o m o
institución cobró tal l e g i t i m i d a d en las nacione s que, s e g ú n Pablo Pineau, "De París a T i m b u c t ú ,
de Filadelfia a B u e n o s Aires, la e s c u e l a se c o n v i r t i ó e n u n i n n e g a b l e s í m b o l o d e los t i e m p o s ,
en una m e t á f o r a del progreso, en una de las m a y o r e s c o n s t r u c c i o n e s de la m o d e r n i d a d " . El
carácter universal del m o d e l o escolar no impidió, por otra parte, q u e en cada país o región las
escuelas p r e s e n t a r a n m a r c a s p r o p i a s y a s p e c t o s particulares, c o m o expresión de s u s tradiciones c u l t u r a l e s y pedagógicas específicas.
En lo que respecta a los d e b a t e s político-pedagógicos m a n t e n i d o s d e s d e fines del siglo XIX,
los a r g u m e n t o s p r e s e n t a d o s d u r a n t e esta e t a p a se inscribieron en dos g r a n d e s t e n d e n c i a s políticas: liberal y conservadora. ¿Cuáles f u e r o n , a g r a n d e s rasgos, sus principales características?
Es dificultoso i n t e n t a r definir al p e n s a m i e n t o político c o n s e r v a d o r . M á s bien se p u e d e n
identificar una serie de actitudes
y reacciones
de t i p o c o n s e r v a d o r . Por e j e m p l o ; la p o s i b i l i d a d
de que se produzcan c a m b i o s en las e s t r u c t u r a s de una s o c i e d a d es percibida por s u s m i e m bros con d i s t i n t a i n t e n s i d a d s e g ú n la posición social q u e d e t e n t e cada uno. Para los s e c t o r e s
marginales, tal posibilidad de c a m b i o en el o r d e n i n s t i t u i d o p u e d e resultar i n d i f e r e n t e , generar cierto m a l e s t a r o ser movilizadora, c u a n d o son ellos q u i e n e s m o t o r i z a n la t r a n s f o r m a c i ó n .
Pero para los s e c t o r e s sociales cuyos i n t e r e s e s e s t á n i n d i s o l u b l e m e n t e ligados a las estructu150
La organización del sistema educativo... 1
ras t r a d i c i o n a l e s de la s o c i e d a d y a sus f u n d a m e n t o s , la posibilidad de c a m b i o será percibida
c o m o una a m e n a z a . Por lo t a n t o , e n c a r n a n las p o s i c i o n e s c o n s e r v a d o r a s ios s e c t o r e s q u e se
a u t o - p e r c i b e n , s e g ú n a d v i e r t e José Luis Romero, c o m o " a q u e l l o s a q u i e n e s los ata una consust a n c i a d a t r a d i c i ó n , i m p o r t a n t e s i n t e r e s e s e c o n ó m i c o s , un m o d o c o n g é n i t o de vida, vigorosos
prejuicios y, s o b r e t o d o , la c o n v i c c i ó n p r o f u n d a de ser h e r e d e r o s históricos y m a n d a t a r i o s de
q u i e n e s e s t a b l e c i e r o n [...] las e s t r u c t u r a s originarias de la s o c i e d a d " c u a n d o e s t a s ú l t i m a s s o n
p u e s t a s en c u e s t i ó n .
En la t r a d i c i ó n liberal, por su parte, c o n f l u y e n dos g r a n d e s t e n d e n c i a s : por un lado, una
t r a d i c i ó n ligada a los i n t e r e s e s de la oligarquía e c o n ó m i c a , m a r c a d a a f u e g o por las d i f i c u l t a d e s
para i n c o r p o r a r s e a la d e m o c r a c i a de m a s a s y p r o m o v e r un m o d e l o social inclusivo; por el otro,
una t r a d i c i ó n d e m o c r á t i c o - l i b e r a l , capaz de c o n v e r t i r s e en i n t e r l o c u t o r a del a r c o de las f u e r z a s
progresistas. Si bien las c o n t r o v e r s i a s en t o r n o al proyecto político q u e e n c a r n ó el l i b e r a l i s m o
l a t i n o a m e r i c a n o e x c e d e n el e s p a c i o q u e p o d e m o s d e d i c a r l e en estas páginas, p o d e m o s resaltar
un a s p e c t o central: la peculiaridad q u e caracterizó su discurso d u r a n t e el siglo XIX f u e la centralid a d otorgada al Estado c o m o i n s t r u m e n t o para introducir r e f o r m a s en la s o c i e d a d . El liberalismo
r e f o r m i s t a , s e g ú n indica Eduardo Z i m m e r m a n n , es el q u e m e j o r r e p r e s e n t a a la posición liberal.
Este g r u p o , c o m p u e s t o por p r o f e s i o n i s t a s e i n t e l e c t u a l e s , s o s t e n í a q u e los c a m b i o s p o d í a n
p r o m o v e r s e a t r a v é s de la legislación social, a d j u d i c á n d o l e al Estado un rol a r t i c u l a d o r " c o m o
c e m e n t o de t o d a s n u e s t r a s r e l a c i o n e s s o c i a l e s " , en t a n t o c o n s i d e r a b a q u e "por la estructuración original q u e c o n f i g u r ó las relaciones e n t r e el a p a r a t o e s t a t a l y la s o c i e d a d , la única p a l a n c a
s o b r e la cual apoyar una v o l u n t a d d e c a m b i o e s t u v o c o l o c a d a en el Estado y no en la s o c i e d a d " .
En el plano e d u c a t i v o , liberales y c o n s e r v a d o r e s e x p r e s a b a n c o n c e p c i o n e s d i v e r g e n t e s
s o b r e a s p e c t o s c e n t r a l e s de la o r g a n i z a c i ó n e d u c a t i v a , por e j e m p l o , si el Estado debía a s u m i r
un rol principal o s u b s i d i a r i o en m a t e r i a e d u c a t i v a o si d e b í a n e n s e ñ a r s e c o n t e n i d o s religiosos
en las e s c u e l a s públicas. En general, los p r i m e r o s m a n t e n í a n una posición m a r c a d a m e n t e anticlerical q u e relegaba a la Iglesia a un s e g u n d o plano, m i e n t r a s q u e los s e g u n d o s d e f e n d í a n los
valores c a t ó l i c o s y su injerencia en el e s p a c i o público.
De los d e b a t e s previos a la s a n c i ó n de la ley 1 4 2 0 , q u e incluyeron las referencias a las
t e n d e n c i a s e d u c a t i v a s i m p u l s a d a s por otros países y los a r g u m e n t o s político-pedagógicos exp u e s t o s por liberales y c o n s e r v a d o r e s , resultó una a r t i c u l a c i ó n de a r g u m e n t o s q u e le dio a la
ley un c a r á c t e r específico. Vale a d v e r t i r esto p o r q u e h u b o q u i e n e s c o n s i d e r a r o n a la ley 1 4 2 0 ,
s e g ú n R u b é n Cucuzza, c o m o "la única posibilidad q u e podía surgir d e la c o m b i n a c i ó n e n t r e los
e n u n c i a d o s liberales, el c r e c i e n t e proceso de laicización d e la s o c i e d a d , el a u g e del positivismo
y la posición h e g e m ó n i c a q u e o s t e n t a b a la oligarquía p o r t e ñ a " . Por nuestra parte, s o s t e n e m o s
q u e el proceso q u e derivó en la ley de e d u c a c i ó n c o m ú n f u e el r e s u l t a d o de los i n t e r c a m b i o s y
n e g o c i a c i o n e s e n t r e los d i f e r e n t e s s e c t o r e s q u e p a r t i c i p a r o n de los d e b a t e s , de las relecturas
de los m o d e l o s e d u c a t i v o s i n t e r n a c i o n a l e s a la luz de las n e c e s i d a d e s locales, de las adecuac i o n e s y los q u i e b r e s con los r e g l a m e n t o s y las leyes e d u c a t i v a s preexistentes. Para dar cuenta
de estas t e n d e n c i a s y s u s p o s i b l e s líneas de c o n c r e c i ó n , d e s p l a c e m o s a h o r a nuestra a t e n c i ó n
hacia el a ñ o 1 8 8 2 , d o n d e e s t a s t e n d e n c i a s c o n f r o n t a r o n en el m a r c o del Congreso Pedagógico.
151
f Arata - Marino I
El Congreso Pedagógico de 1882
La c o n v o c a t o r i a al Congreso Pedagógico se d e s a r r o l l ó en el m a r c o del f o r t a l e c i m i e n t o del
m o d e l o s o c i o e c o n ó m i c o a g r o - e x p o r t a d o r . D u r a n t e la d é c a d a de! ' 8 0 , se c o n s o l i d ó el a r m a d o
i n s t i t u c i o n a l , j u r í d i c o y a d m i n i s t r a t i v o del Estado n a c i o n a l , la i n c o r p o r a c i ó n e c o n ó m i c a de la
Argentina en el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l y los s e c t o r e s o l i g á r q u i c o s e x p e r i m e n t a r o n altos niveles
de p r o s p e r i d a d . En el plano político gravitó la figura de Julio A. Roca, r e f e r e n t e del Partido Aut o n o m i s t a Nacional (PAN) y de la Liga de G o b e r n a d o r e s , q u i e n o c u p ó el cargo de p r e s i d e n t e en
dos períodos ( 1 8 8 0 - 1 8 8 6 y 1 8 9 8 - 1 9 0 4 ) .
El g o b i e r n o del PAN p r o m o v i ó ta e x p a n s i ó n y el d e s a r r o l l o del m o d e l o a g r o - e x p o r t a d o r a
t r a v é s de tres políticas: ta p r o m o c i ó n y a p e r t u r a del país a la i n m i g r a c i ó n masiva, la d i f u s i ó n de
la i n s t r u c c i ó n pública y la c o n s t r u c c i ó n de una extensa red ferroviaria q u e d e s e m b o c a b a en la
" c i u d a d p u e r t o " con el objetivo de c o n c e n t r a r allí el c o m e r c i o con los países c e n t r a l e s . Estas
políticas f u e r o n a c o m p a ñ a d a s por una c a m p a ñ a militar que b u s c a b a c o n s o l i d a r el c o n t r o l territorial de la Patagonia y el Chaco, llevando a d e l a n t e el e x t e r m i n i o de los p u e b l o s indígenas:
la " C o n q u i s t a del Desierto". Esta t u v o lugar e n t r e 1 8 7 8 y 1 8 8 0 y f u e c o m a n d a d a por el propio
Roca: en t a n t o , e n t r e 1 8 7 0 y 1 8 8 4 se realizaron i n c u r s i o n e s m i l i t a r e s en el t e r r i t o r i o c h a q u e ñ o ,
con el objetivo de a n i q u i l a r t o d o rastro de las c u l t u r a s originarias. Las m e d i d a s políticas, econ ó m i c a s y m i l i t a r e s i m p u l s a d a s por el g o b i e r n o de Roca b u s c a b a n c o n s o l i d a r un poder e s t a t a l
f u e r t e y c e n t r a l i z a d o y g e n e r a r las c o n d i c i o n e s para la inserción definitiva de la Argentina en el
e s q u e m a capitalista m u n d i a l .
La eiite q u e c o n f o r m ó la g e n e r a c i ó n del ' 8 0 c o n s t r u y ó n u e v o s s e n t i d o s s o b r e el proceso
civilizatorio q u e ellos m i s m o s i m p u l s a b a n . A la principal c o n t r a s e ñ a para a c c e d e r a la interpret a c i ó n de la cultura a r g e n t i n a —el e n f r e n t a m i e n t o entre "civilización y barbarie"—, s u m a r o n o t r o s
l e m a s : " G o b e r n a r es poblar" y "Orden y progreso". El p r i m e r o d e p e n d í a del éxito q u e t u v i e s e la
c o n v o c a t o r i a de i n m i g r a n t e s del otro lado del o c é a n o ; el s e g u n d o cristalizaba el a n h e l o de las
clases dirigentes por insertar a la Argentina en el c o n c i e r t o de las n a c i o n e s m o d e r n a s . D u r a n t e
a l g u n o s años, el m o d e l o político roquista
f u e c o n s i d e r a d o exitoso y esa v a l o r a c i ó n podía pal-
parse en los d i s c u r s o s de los h o m b r e s c e r c a n o s al poder: en una c a r t a dirigida a Miguel Cañé,
f e c h a d a en d i c i e m b r e de 1 8 8 1 , el m i s m o Roca t r a n s m i t í a su o p t i m i s m o , c o m e n t a n d o q u e "Por
a q u í t o d o m a r c h a bien. El país en t o d o s e n t i d o se a b r e a las c o r r i e n t e s del progreso, con una
gran confianza en la paz y la t r a n q u i l i d a d p ú b l i c a " .
Para formar
parte d e los países m o d e r n o s r e s u l t a b a i n d i s p e n s a b l e c o n t a r con leyes q u e
i n c o r p o r a r a n las i n n o v a c i o n e s y los a d e l a n t o s de la época. En ese s e n t i d o , la s a n c i ó n de una
ley de e d u c a c i ó n a t o n o con los a v a n c e s y d e s a r r o l l o s e d u c a t i v o s c o n t e m p o r á n e o s constituía
un objetivo prioritario del g o b i e r n o . C o m o ya m e n c i o n a m o s , en 1 8 8 1 , Roca, a i n s t a n c i a s de su
m i n i s t r o de Justicia e Instrucción Pública M a n u e l Pizarro, f u n d ó e! Consejo Nacional de Educación a s i g n á n d o l e dos f u n c i o n e s : c r e a r y s u p e r v i s a r las e s c u e l a s de la C a p i t a l y los t e r r i t o r i o s
n a c i o n a l e s y, en s i m u l t á n e o , c o n v o c a r a un Congreso Pedagógico q u e d i s c u t i e s e y e l a b o r a s e un
a n t e p r o y e c t o de ley de e d u c a c i ó n c o m ú n que las regulase.
La acción del Consejo Nacional de Educación f u e vertiginosa. A pesar de q u e el edificio
para q u e se llevara a cabo f u e c o n s t r u i d o e n t r e 1 8 8 6 y 1 8 8 8 —donde a c t u a l m e n t e se e n c u e n tra e m p l a z a d o el M i n i s t e r i o de Educación Nacional—, el Consejo ya se e n c o n t r a b a en f u n c i o n e s
d e s d e 1 8 8 1 . Ese m i s m o año c o m e n z ó a editarse el Monitor
152
de la Educación
Común,
publicación
I La organización
del sistema
educativo...
1
e d u c a t i v a oficial q u e circuló hasta 1 9 7 6 y cuyos principales objetivos consistían en d i f u n d i r las
r e s o l u c i o n e s t o m a d a s por el Consejo y c o n t r i b u i r a la f o r m a c i ó n d o c e n t e a t r a v é s de artículos
e l a b o r a d o s por p e d a g o g o s y m a e s t r o s , n a c i o n a l e s y extranjeros.
S e g ú n Roberto M a r e n g o , en la acción de! Consejo p u e d e n d i s t i n g u i r s e t r e s m o m e n t o s .
Momento de estructuración
Tuvo lugar entre 1 8 8 4 y 1 8 9 9 . Durante este período f u e r o n c o b r a n d o f o r m a los distintos
ó r g a n o s de g o b i e r n o q u e c o m p o n í a n el Consejo (la C o m i s i ó n de Didáctica y Diplomas, la de
H a c i e n d a y P r e s u p u e s t o y la de A s u n t o s Judiciales y Bibliotecas). Se pusieron en f u n c i ó n las
m o d a l i d a d e s del s i s t e m a ( e d u c a c i ó n primaria, e d u c a c i ó n de aduftos. etc.). Inclusive, d u r a n t e
esta e t a p a el Consejo f u e reorganizado, se i n t r o d u j e r o n c a m b i o s , p r i n c i p a l m e n t e en las tareas
de inspección, en el nivel de e n s e ñ a n z a y en el control de la asistencia de los niños. Se puso en
práctica la actualización d o c e n t e a través de la r e g l a m e n t a c i ó n de Conferencias Pedagógicas, así
c o m o la d e s i g n a c i ó n de c o m i s i o n e s para la selección de los libros de texto que serían distribuidos g r a t u i t a m e n t e . En 1 8 8 8 c o m e n z ó a f u n c i o n a r , bajo la órbita del Consejo, el Cuerpo M é d i c o
Escolar. La gestión en estos años estuvo a cargo de Benjamín Zorrilla y de José María Gutiérrez.
Momento de expansión
Se e x t e n d i ó e n t r e 1 8 9 9 y 1 9 0 8 . D u r a n t e su t r a n s c u r s o se p r o c u r ó q u e t o d a la población c o n t a r a con p o s i b i l i d a d e s de a c c e d e r al s i s t e m a e d u c a t i v o , a r t i c u l a n d o ese e s f u e r z o a
las a c c i o n e s de la s o c i e d a d civil. A r t i c u l a c i ó n q u e consistía, p r i n c i p a l m e n t e , en f o m e n t a r los
e m p r e n d i m i e n t o s e d u c a t i v o s de la s o c i e d a d y p e r m i t i r q u e los v e c i n o s se e n c o n t r a r a n en los
e s t a b l e c i m i e n t o s e d u c a t i v o s , a u n q u e sin ceder f u n c i o n e s , c o m o el control de los f o n d o s o la
elección de los m a e s t r o s . D u r a n t e este período, el Consejo f u e presidido por José María Gutiérrez y por Poncio Vivanco.
Momento de consolidación
Transcurrió e n t r e 1 9 0 8 y 1 9 1 6 , c u a n d o creció e n o r m e m e n t e su s i s t e m a a d m i n i s t r a t i v o
- l o q u e le valió f u e r t e s críticas de parte de p e d a g o g o s c o m o Carlos Vergara y Julio Barcos,
q u i e n e s c u e s t i o n a b a n la b u r o c r a t i z a c i ó n del sistema—. Se c r e a r o n la m o d a l i d a d de e d u c a c i ó n
para niños e s p e c i a l e s , q u e no e s t a b a c o n t e m p l a d a en la ley 1 4 2 0 , y el r é g i m e n de e s c u e l a s
n o c t u r n a s de a d u l t o s , y se a p o s t ó a una f u e r t e n a c i o n a l i z a c i ó n de los c o n t e n i d o s escolares. Por
p r i m e r a vez. se i n c o r p o r a r o n las f i g u r a s del vicedirector y del s e c r e t a r i o d e n t r o de las escuelas.
La p r e s i d e n c i a e s t u v o a cargo de José M. R a m o s Mejía y de Pedro N. Arata, s u c e s i v a m e n t e .
153
I /Vatn
Mr'üiño i
Pero r e g r e s e m o s a 1 8 8 2 : e s e a ñ o s e realizó el C o n g r e s o P e d a g ó g i c o e n el m a r c o de la
Exposición C o n t i n e n t a l d e la I n d u s t r i a , i n s t a l a d a e n la plaza Lorea d e la c i u d a d d e B u e n o s Aires.
El e n t o r n o era el a p r o p i a d o , ya q u e los p r o m o t o r e s d e e s t a s e x p o s i c i o n e s i n d u s t r i a l e s b u s c a b a n
i n t e n s i f i c a r , a t r a v é s d e ellas, la f e e n el p e r f e c c i o n a m i e n t o del h o m b r e g r a c i a s al d e s a r r o l l o d e la
c u l t u r a i n d u s t r i a l . El 1 0 d e a b r i l t u v o l u g a r la i n a u g u r a c i ó n del C o n g r e s o . El d i s c u r s o d e a p e r t u r a
e s t u v o a c a r g o d e O n é s i m o L e g u i z a m ó n . q u e o c u p a b a la p r e s i d e n c i a del C o n g r e s o y q u e , e n t r e
o t r o s c a r g o s , se había d e s e m p e ñ a d o c o m o m i n i s t r o d e J u s t i c i a e I n s t r u c c i ó n P ú b l i c a y h a b í a
i m p u l s a d o la idea de c o n v o c a r a un c o n g r e s o p e d a g ó g i c o e n 1 8 7 6 . A S a r m i e n t o , en c a m b i o , se
lo n o m b r ó p r e s i d e n t e h o n o r a r i o , p e r o é s t e hizo p ú b l i c a su r e n u n c i a a p a r t i c i p a r d e él. D e s d e las
p á g i n a s de! d i a r i o El Nacional,
el s a n j u a n i n o e x p r e s ó su d i s c o n f o r m i d a d c o n la o r g a n i z a c i ó n d e l
C o n g r e s o , a u n q u e no s e privó de s o s t e n e r u n a e n c e n d i d a d e f e n s a d e la e d u c a c i ó n laica y de la
p r i n c i p a l i d a d del E s t a d o e n m a t e r i a e d u c a t i v a .
Las a c t i v i d a d e s s e d e s a r r o l l a r o n a n t e la p r e s e n c i a de n u m e r o s o s d e l e g a d o s n a c i o n a l e s y
e x t r a n j e r o s , e x t e n d i é n d o s e d u r a n t e 2 5 días, 1 5 días m á s d e los 1 0 q u e e s t a b a n p r e v i s t o s orig i n a l m e n t e . La p r e s e n c i a d e m a e s t r a s d i s p u e s t a s a p a r t i c i p a r a c t i v a m e n t e de los d e b a t e s f u e
s i g n i f i c a t i v a : de los 2 6 5 p a r t i c i p a n t e s , 1 0 5 e r a n m u j e r e s . Sin e m b a r g o , s o b r e ellas, al igual q u e
s o b r e los m a e s t r o s del interior, r e c a y e r o n i n n u m e r a b l e s p r e j u i c i o s . S e g ú n H u g o Biagini, los organ i z a d o r e s c o n s i d e r a b a n q u e el m a e s t r o del i n t e r i o r p r e s e n t a b a un " e s c a s o nivel c i e n t í f i c o " por
lo q u e p o c o podía h a c e r " p a r a m e j o r a r los c o n o c i m i e n t o s p e d a g ó g i c o s e x i s t e n t e s " : en c u a n t o a
las m u j e r e s , a d u c í a n q u e n o e s t a b a n " a la a l t u r a de los t i e m p o s " y t e m í a n q u e f u e r a n f á c i l m e n t e
i n f l u e n c i a d a s " p o r las p o s i c i o n e s e n c i e r n e s " . Sin e m b a r g o , d u r a n t e el t r a n s c u r s o del C o n g r e s o ,
la p o s t u r a d e las m a e s t r a s e n d e f e n s a d e la e s c u e l a laica d e j a r í a e n e v i d e n c i a q u e d i c h o s prej u i c i o s c a r e c í a n d e f u n d a m e n t o . S a r m i e n t o , q u i e n s e g u í a el p u l s o d e los d e b a t e s c o n a t e n c i ó n ,
a d v i r t i ó q u e f u e C l e m e n c i a C. de Alió, la p r i m e r a m u j e r en s u b i r a la t r i b u n a de los o r a d o r e s p a r a
" d e m o s t r a r q u e la r e d e n c i ó n d e la m u j e r por la e d u c a c i ó n y por el t r a b a j o es la p r i m e r a y u n a de
las b a s e s m á s f u n d a m e n t a l e s de la e d u c a c i ó n y d e la m e j o r a del p u e b l o " .
La a g e n d a d e t e m a s incluía c u e s t i o n e s r e l a t i v a s a:
-
El e s t a d o de la e d u c a c i ó n c o m ú n e n el t e r r i t o r i o n a c i o n a l
-
Los m e d i o s prácticos y eficaces d e r e m o v e r los o b s t á c u l o s q u e su desarrollo debía sortear.
-
El v í n c u l o c o n el p o d e r político y el roí q u e d e b í a c o r r e s p o n d e r l e e n a r r e g l o a la Constitución Nacional.
-
Los e s t u d i o s de l e g i s l a c i ó n s o b r e e d u c a c i ó n v i g e n t e s .
Al C o n g r e s o a s i s t i e r o n d e l e g a d o s de Brasil, Bolivia, U r u g u a y , P a r a g u a y , C o s t a Rica, Estad o s U n i d o s y N i c a r a g u a p a r a i n t e r c a m b i a r i d e a s y e x p e r i e n c i a s s o b r e los a d e l a n t o s p e d a g ó g i cos a l c a n z a d o s e n s u s r e s p e c t i v o s p a í s e s . En un g e s t o s i m b ó l i c o , el g o b i e r n o d e c l a r ó el día de
a p e r t u r a d e las s e s i o n e s f e r i a d o n a c i o n a l , p a r a q u e la s o c i e d a d d i m e n s i o n a r a la r e l e v a n c i a d e
a q u e l l o s d e b a t e s p a r a el f u t u r o del país.
El C o n g r e s o P e d a g ó g i c o f u e el e s c e n a r i o d e u n a d e las m á s i n t e n s a s c o n t r o v e r s i a s q u e
r e c u e r d e la é p o c a . L i b e r a l e s y c o n s e r v a d o r e s d e b a t i e r o n s o b r e los a s u n t o s q u e h a c í a n a la est r u c t u r a y las c a r a c t e r í s t i c a s del s i s t e m a e d u c a t i v o . Las p r i n c i p a l e s d i s c u s i o n e s g i r a r o n en t o r n o
al perfil q u e debía a s u m i r el Estado r e s p e c t o de o t r o s a g e n t e s e d u c a t i v o s , los c o n t e n i d o s de la ens e ñ a n z a q u e se i m p a r t i r í a e n las e s c u e l a s , los c r i t e r i o s d e i d o n e i d a d q u e d e b í a reunir el m a e s t r o ,
154
I Lfl 0h".3i:!/<iC:ín': (ay
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.I
las f u e n t e s de f i n a n c i a m i e n t o y las m o d a l i d a d e s y los c o n t e n i d o s m í n i m o s de e n s e ñ a n z a . Desde
el inicio de las sesiones, los a r g u m e n t o s a l r e d e d o r del papel del Estado en m a t e r i a educativa
e x p r e s a r o n f u e r t e s contrastes. Para q u i e n e s s o s t e n í a n que la familia y la Iglesia eran a g e n t e s
n a t u r a l e s de la e d u c a c i ó n —la primera por ser el espacio natural d o n d e nace y crece el niño, la
s e g u n d a , por su rol de mater
et magistra-,
el Estado debía a s u m i r un rol subsidiario. El mé d i c o
c a t a l á n Bialet Massé. quien m á s tarde sería el redactor del Informe sobre el e s t a d o de la clase
obrera en la Argentina, e n r o l a d o en la posición católica, s o s t u v o que m i e n t r a s la familia f u e s e
capaz de e d u c a r a su hijo, tenía la obligación de hacerlo y, en t a n t o no lograse desenvolver adec u a d a m e n t e esta tarea, debía recurrir
al Estado, q u i e n debía - s u p l e t o r i a m e n t e - hacerse cargo.
Los c o n s e r v a d o r e s r e i v i n d i c a r o n el p a p e l de la religión
cional. ¿ D ó n d e se habían forjado
estos a r g u m e n t o s ? Para c o m p r e n d e r l o d e b e m o s r e m o n t a r n o s
hasta 1 8 6 4 . a ñ o en que la Iglesia difundió
de los errores
en la f o r m a c i ó n de la i d e n t i d a d na-
la encíclica
Quanta cura, a la cual le adjuntó
un índice
del siglo —el S y l l a b u s - c o n d e n a n d o el p a n t e í s m o , el liberalismo, el r a c i o n a l i s m o ,
el n a t u r a l i s m o , el c o m u n i s m o y el s o c i a l i s m o , al t i e m p o que p r o t e s t a b a c o n t r a la s u p r e s i ó n de
las ó r d e n e s religiosas, la s e p a r a c i ó n de la Iglesia del poder político y la e d u c a c i ó n i m p u e s t a por
los Estados m o d e r n o s . La encíclica p r o m o v i ó el integrismo,
esto es, una visión de la sociedad
d o n d e no podían c o n c e b i r s e ni la m o r a l pública ni el c a r á c t e r n a c i o n a l sin el papel t u t e l a r de la
Iglesia, de cuya a u t o r i d a d t e r r e n a l d e p e n d í a la l e g i t i m i d a d del Estado.
D e s d e la v e r e d a o p u e s t a , los liberales s o s t u v i e r o n q u e el único m o d o de g a r a n t i z a r el
d e r e c h o a la e d u c a c i ó n era instituir al Estado c o m o el principal a g e n t e e d u c a d o r . Ello sólo podía
e f e c t u a r s e si, p r e v i a m e n t e , se e s t a b l e c í a un criterio de s e p a r a c i ó n de los p o d e r e s e s t a t a l e s
r e s p e c t o de los eclesiales. Este d e b a t e se reavivaría con mayor i n t e n s i d a d q u e c u a l q u i e r otro
en las s e s i o n e s del Congreso nacional, d o n d e t u v o lugar la d i s c u s i ó n p a r l a m e n t a r i a en t o r n o a
la ley 1 4 2 0 , e n t r e 1 8 8 3 y 1 8 8 4 .
Para los d e f e n s o r e s del m o d e l o liberal y laico, el o b j e t i v o de la e d u c a c i ó n consistía en
crear b u e n o s y leales c i u d a d a n o s , r e s p e t u o s o s de las leyes y de la s o b e r a n í a nacional, dispuestos a c o n t r i b u i r al progreso del país. Este a r g u m e n t o e s t a b a p r e s e n t e en los f u n d a m e n t o s de
una serie de políticas cuya a p l i c a c i ó n alcanzó
especial
intensidad
entre
1 8 8 1 y 1 8 8 8 . período
en el q u e se s a n c i o n a r o n las leyes laicas a las q u e la Iglesia se oponía. El a v a n c e del Estado
nacional en la s e c u l a r i z a c i ó n de la s o c i e d a d se p l a s m ó en el o t o r g a m i e n t o de c o m p e t e n c i a a
los t r i b u n a l e s civiles para juzgar a ios eclesiásticos, la i n s t i t u c i ó n del m a t r i m o n i o civil, la secularización de los c e m e n t e r i o s y, c o m o corolario, la p r o m u l g a c i ó n de la ley de e d u c a c i ó n c o m ú n .
Desde esta perspectiva, el p r o b l e m a de la religión se reducía a un a s u n t o del á m b i t o privado,
t o m a n d o d i s t a n c i a de a q u e l l a s p o s i c i o n e s q u e p r e t e n d í a n q u e el Estado e s t u v i e r a al servicio de
la u n i d a d católica.
Otro f r e n t e de c o n f l i c t o se a b r i ó en t o r n o a las p r o p u e s t a s de c o e d u c a c i ó n de los sexos.
Los d e f e n s o r e s de la escuela especial s o s t e n í a n q u e había q u e establecer dos e s c u e l a s primarias: una de 6 a 8 años, de niños por la m a ñ a n a y de niñas por la t a r d e , y otra de 8 a 1 6 años,
en la q u e la s e p a r a c i ó n e n t r e sexos f u e s e m á s rigurosa y d o n d e los m a e s t r o s q u e estuvieran al
f r e n t e del e s t a b l e c i m i e n t o f u e s e n del m i s m o sexo q u e sus a l u m n o s . La propuesta era sostenida,
e n t r e otros, por M a r c o s Sastre. El uruguayo Jacobo Varela, invitado a participar del Congreso,
d e f e n d i ó la e s c u e l a c o m ú n p r e s e n t a n d o a r g u m e n t o s a favor de la c o e d u c a c i ó n de los sexos,
c o l o c a n d o el énfasis en las c o n s e c u e n c i a s m o r a l e s q u e se seguirían en la vida social al levantar " g r u e s o s m u r o s " e n t r e los sexos. La d i s c u s i ó n s o b r e el c a r á c t e r " c o m ú n " o "especial" de la
155
f Auita - M.riño |
escuela primaria se a l i m e n t ó t a m b i é n de los a r g u m e n t o s q u e i n s t a b a n a e s t a b l e c e r e s c u e l a s
diferenciadas t o m a n d o c o m o referencia el origen social de los a l u m n o s , el lugar d o n d e vivían o
la clase social a la que pertenecían.
Las c o n t r o v e r s i a s s o b r e los m é t o d o s de e n s e ñ a n z a t a m b i é n o c u p a r o n un lugar destacado. Existió u n a n i m i d a d en c o n d e n a r el uso de castigos c o r p o r a l e s y en c u e s t i o n a r el e m p l e o
de p r e m i o s para e s t i m u l a r el aprendizaje. Los r e p r e s e n t a n t e s u r u g u a y o s Carlos Pena y Alfredo
Vázquez Acevedo f u e r o n q u i e n e s c o m u n i c a r o n los d e s a r r o l l o s m á s n o v e d o s o s en m a t e r i a didáctica. Sus i n t e r v e n c i o n e s en el Congreso se c e n t r a r o n en los m o d o s de e n s e ñ a r y a p r e n d e r .
Pusieron en cuestión los m é t o d o s t r a d i c i o n a l e s , q u e se a p o y a b a n e x c l u s i v a m e n t e en la m e m o rización y la repetición m e c á n i c a . Francisco Berra, p e d a g o g o a r g e n t i n o f o r m a d o en Uruguay, de
sólidos vínculos con el magisterio oriental y q u i e n fuera a d e m á s director general de Escuelas de
Buenos Aires en 1 8 9 8 , expuso un m é t o d o de e n s e ñ a n z a q u e t o m a b a c o m o p u n t o de partida el
r e c o n o c i m i e n t o de los m e d i o s n a t u r a l e s a través de los c u a l e s c o n o c e un niño, e l a b o r a n d o para
cada uno de ellos una e s t r a t e g i a específica: el método
intuitivo
para conocer
los f e n ó m e n o s
s i m p l e s (un color, un a r o m a , un sonido): el c o m p a r a t i v o , para e s t a b l e c e r relaciones e n t r e unos
y otros: el deductivo, para aplicar g e n e r a l i z a c i o n e s o reglas a casos particulares. De este m o d o ,
se t r a t a b a de organizar c i e n t í f i c a m e n t e el p r o b l e m a del a p r e n d i z a j e y dejar a t r á s los m o d e l o s
de e n s e ñ a n z a intuitivos y d e s p r o v i s t o s de " m é t o d o " .
El m é t o d o de e n s e ñ a n z a f u n d a d o s o b r e criterios científicos requería de un m a e s t r o capacitado que lo desenvolviera. A pesar de que ya existían n u m e r o s a s e s c u e l a s n o r m a l e s en el país,
el p a n o r a m a de la f o r m a c i ó n magisterial era sombrío. Paul Groussac a f i r m a b a , con v e h e m e n c i a ,
que m i e n t r a s no c a m b i a r a n las c o n d i c i o n e s sociales del país y q u e el m a g i s t e r i o siguiera
siendo
considerada
decentes,
mientras
la profesión
más penosa,
no haya seguridad,
ridad. de una aldeada.
no llegaremos
demanda
primarios.
de maestros
triste y m e n o s retribuida
y esté el maestro
con las actuales
a merced
escuelas
entre las llamadas
de un golpe
normales
de auto-
a satisfacer
la
Groussac advertía sobre la d i s p a r i d a d de q u i e n e s ejercían la d o c e n c i a : " e n n u e s t r a s mil
y t a n t a s escuelas, se e n c u e n t r a n m a e s t r o s de muy diversas a p t i t u d e s . La e n s e ñ a n z a ha sido la
playa m á s o m e n o s hospitalaria d o n d e t o d o s los n á u f r a g o s de la existencia l e v a n t a n su t i e n d a
un día. su abrigo provisorio". Para el d i r e c t o r de la Biblioteca Nacional, no sólo la f o r m a c i ó n del
magisterio r e p r e s e n t a b a un p r o b l e m a , s i n o la falta de g a r a n t í a s laborales y los m e c a n i s m o s de
p r o m o c i ó n q u e ofrecía el Estado. En ese s e n t i d o , las críticas y ¡os r e c l a m o s de los m a e s t r o s y
las m a e s t r a s se hicieron sentir en el Congreso. Fueron ellos m i s m o s q u i e n e s e s p e t a r o n a los
congresales. interrogándolos: " ¿ q u é porvenir t i e n e el m a e s t r o a r g e n t i n o ? ¿Cuáles los e s t í m u l o s
q u e le incitan a la perfección y al t r a b a j o ? ¿La v o c a c i ó n s o l a m e n t e ? "
La i n t e n s i d a d de los d e b a t e s s o b r e el carácter laico o religioso de la e n s e ñ a n z a reapareció
con m á s fuerza c u a n d o se t r a t a r o n los c o n t e n i d o s m í n i m o s de la e n s e ñ a n z a . El c l i m a de t e n s i ó n
f u e c r e c i e n d o hasta a m e n a z a r con f r a c t u r a r el propio Congreso. Ante esta nueva crisis. Roca
d e c i d i ó intervenir, d e j a n d o en s u s p e n s o esa d i s c u s i ó n e i n d i c a n d o que el á m b i t o m á s propicio
para su t r a t a m i e n t o sería el Congreso de la Nación. Ante la falta de a c u e r d o , las c o m i s i o n e s q u e
i-edactaron el p r o y e c t o de ley m a n i f e s t a r o n , en dos textos, los a c u e r d o s y las d i v e r g e n c i a s q u e
se habían e x p r e s a d o d u r a n t e el Congreso Pedagógico.
156
I ta organización riel sistema
educativo...
I
El d e b a t e en el recinto
En el recinto del Congreso se p r e s e n t a r o n dos proyectos de ley: uno por la c o m i s i ó n de
e d u c a c i ó n , i d e n t i f i c a d o con la línea católica c o n s e r v a d o r a , y otro e n c a b e z a d o por O n é s i m o Leg u i z a m ó n , r e f e r e n t e de los s e c t o r e s liberales. Goyena, Achával Rodríguez. Navarro Viola y Est r a d a r e p r e s e n t a r o n la posición católica, m i e n t r a s q u e Leguizamón. Wilde y Lagos García, entre
otros, d e f e n d i e r o n los a r g u m e n t o s del sector liberal. El d e b a t e p a r l a m e n t a r i o c o m e n z ó el 4 de
julio de 1 8 8 3 y finalizó con el t r i u n f o de los liberales el 8 de j u l i o de 1 8 8 4 . En la Cámara de Dip u t a d o s , el s e c t o r clerical f u e d e r r o t a d o en el p r i m e r a n t e p r o y e c t o de 1 8 8 3 . por 4 0 votos contra
10, y en la s e g u n d a votación, en 1 8 8 4 . por 4 8 c o n t r a 1 0 .
¿Cuáles f u e r o n ios a r g u m e n t o s p r e s e n t a d o s ? L e g u i z a m ó n s o s t u v o q u e si la C o n s t i t u c i ó n
n a c i o n a l era t o l e r a n t e en t é r m i n o s de libertad de c o n c i e n c i a , la escuela no podía ir c o n t r a esta
concepción. En un país q u e f o m e n t a b a la inmigración, en d o n d e los credos q u e p r o f e s a b a n hombres y m u j e r e s eran diversos, debía concebirse una escuela que diera cobijo a todos, r e s p e t a n d o
las d i f e r e n c i a s . El t e m a t a m b i é n atañía a los m a e s t r o s : ¿debía o no incluirse en su f o r m a c i ó n
la e n s e ñ a n z a de la religión? En este s e n t i d o . L e g u i z a m ó n s o s t u v o q u e b a s t a b a con la idoneid a d para o c u p a r el cargo, p r e s c i n d i e n d o de la a d s c r i p c i ó n a una d e t e r m i n a d a fe. F i n a l m e n t e ,
s u b r a y ó q u e la e s c u e l a laica no era s i n ó n i m o de escuela atea, sino de " u n a escuela que deje a
Dios d o n d e se e n c u e n t r a , es decir, en t o d a s p a r t e s " .
La respuesta no se hizo e s p e r a r : el d i p u t a d o Pedro Goyena advirtió q u e la Constitución
nacional era la de un pueblo católico, ya que establecía que. desde el p r e s i d e n t e hasta el último
de s u s m i e m b r o s , debían profesar el culto católico. ¿Cómo podía c o n c e b i r s e una escuela que.
r e n e g a n d o de su c a r á c t e r religioso, privara a sus a l u m n o s de f o r m a r l o s para alcanzar el más
alto de los h o n o r e s q u e pudiera otorgar la República, esto es. el de presidirla? ¿No se t r a t a b a ,
acaso, de " e d u c a r al s o b e r a n o " ? Por lo t a n t o , concluía Goyena, el Estado no podía ser neutro en
una d i m e n s i ó n t a n s e n s i b l e a la i d e n t i d a d nacional c o m o era la f o r m a c i ó n de las infancias en
e s t r e c h o vínculo con los p r e c e p t o s de la religión. Goyena se oponía a la n e u t r a l i d a d d e f e n d i d a
por L e g u i z a m ó n . pues r e p r e s e n t a b a —para él— " u n a escuela atea d i s f r a z a d a " .
Desde la t r i b u n a liberal. Lagos García advirtió s o b r e los peligros que entrañaba
que la Igle-
sia se arrogara el d e r e c h o de designar a ios m a e s t r o s y los c o n t e n i d o s de los p r o g r a m a s , entre
otros a s u n t o s . Por su parte, Delfín Gallo m a n i f e s t ó su oposición al proyecto de ley p r e s e n t a d o
por los católicos p o r q u e no distinguía c l a r a m e n t e las a t r i b u c i o n e s del g o b i e r n o respecto de las
de la iglesia. Desde la otra b a n c a d a , Alvear s o s t u v o q u e lo q u e se perseguía era la supresión
de un " f a n a t i s m o religioso" por otro, al que calificaba de " f a n a t i s m o b u r o c r á t i c o " . El m i n i s t r o de
Instrucción Pública, Wilde, t a m b i é n hizo uso de la palabra, para recordarles a los congresales
q u e había d i f e r e n c i a s irreconciliables entre ciencia y religión, s u g i r i e n d o q u e " m á s que rechazar,
lo q u e hay q u e hacer es reconocer sin e s t o r b a r s e " .
Tras a r d u o s d e b a t e s , se p r e s e n t ó una reformulación
del proyecto original, i m p u l s a d o por
los liberales. Allí se establecía —en el artículo 8— que la e n s e ñ a n z a religiosa sólo podría ser
d a d a en (as e s c u e l a s p ú b l i c a s por los m i n i s t r o s a u t o r i z a d o s de los d i f e r e n t e s cultos a los niños
de su respectiva c o m u n i ó n y q u e debía hacérselo a n t e s o d e s p u é s de las horas de clase. La
posibilidad de q u e sólo ios s a c e r d o t e s —y no los m a e s t r o s , c o m o querían los sectores c a t ó l i c o s p u d i e s e n i m p a r t i r religión en c o n t r a - t u r n o resonó en a l g u n o s c o m o una suerte de burla, ante la
157
ÍAratn
insuficiente c a n t i d a d de clérigos q u e p u d i e r a n o c u p a r s e de d i c h a t a r e a . A u n q u e , por otro lado,
esto garantizaba q u e la religión fuera a p r e n d i d a por q u i e n e s v o l u n t a r i a m e n t e asistirían a e s o s
encuentros.
El 8 de j u l i o de 1 8 8 4 . el Congreso nacional s a n c i o n ó la ley 1 4 2 0 de e d u c a c i ó n c o m ú n .
La ley estableció una norma
marco
s o b r e la o r i e n t a c i ó n d e s e a d a , los m e d i o s n e c e s a r i o s y las
obligaciones c o n t r a í d a s por el Estado nacional. Las principales características q u e c o n t e m p l ó
la ley f u e r o n las siguientes.
Los fines de ta educación elemental
Se e s t a b l e c i ó q u e la o b l i g a t o r i e d a d escolar constituía un principio i n c u e s t i o n a b l e y axiom á t i c o (arts. 2 y 3). En c o r r e s p o n d e n c i a con éste, ta ley s a n c i o n ó la g r a t u i d a d de la e s c u e l a
oficial, puesto que no podía haber o b l i g a t o r i e d a d sin g r a t u i d a d . e l i m i n a n d o las cargas q u e impedían q u e t o d o s p u d i e r a n a c c e d e r a ella (art. 5). A su vez, la ley c o n t e m p l a b a la l i b e r t a d de
e n s e ñ a n z a , r e s p e t a n d o la v o l u n t a d de tos p a d r e s para elegir la escuela a ta q u e quisieran enviar
a sus hijos; t a m b i é n s a n c i o n ó q u e la e d u c a c i ó n pública pertenecía a t o d o s los poderes sociales
y, por lo t a n t o , t o d o s tenían algún g r a d o de injerencia s o b r e ella, a u n q u e se e n c o n t r a s e bajo la
d i r e c c i ó n exclusiva e i n d e l e g a b l e del Estado (art. 4).
Ámbitos de aplicación
El a l c a n c e de la ley se c i r c u n s c r i b i ó a las e s c u e l a s p r i m a r i a s de la Capital Federal y de los
Territorios Nacionales. De este m o d o , se saldó la d i s c u s i ó n m a n t e n i d a e n t r e q u i e n e s d e f e n d í a n
la f u n c i ó n c o n s t i t u c i o n a l de! Congreso de dictar leyes s o b r e p l a n e s g e n e r a l e s de i n s t r u c c i ó n
pública (de a l c a n c e nacional) y q u i e n e s c o n s i d e r a b a n q u e había q u e a t e n e r s e a lo d i c t a m i n a d o
en el artículo 5 de la Constitución, r e s p e t a n d o la a u t o n o m í a de las j u r i s d i c c i o n e s provinciales.
Plan mínimo de estudios y graduación de la enseñanza
El plan de e s t u d i o s s e o r i e n t ó hacia la e n s e ñ a n z a de las d i s c i p l i n a s cuya l e g i t i m i d a d
estaba f u e r a de t o d a d i s c u s i ó n , a d m i t i e n d o el carácter histórico de estos s a b e r e s ; lectura, escritura, historia, m o r a l , m a t e m á t i c a s , física, c i e n c i a s n a t u r a l e s y g i m n a s i a (arts. 6, 7 y 9). La
e n s e ñ a n z a de la religión sólo podría ser i m p a r t i d a a n t e s o d e s p u é s de clase, por un m i n i s t r o del
culto c o r r e s p o n d i e n t e (art. 8).
Coeducación e idoneidad dei maestro
Se fijó que la e d u c a c i ó n se impartiría en clases mixtas. A su vez. se resalló el valor de ta
m u j e r c o m o e d u c a d o r a (art. 10).
Inspección y consejos escolares de distrito
A diferencia de la ley de e d u c a c i ó n c o m ú n de Buenos Aires, en la cual S a r m i e n t o delegó
en los c o n s e j o s escolares la s u m a de las f a c u l t a d e s s o b r e el g o b i e r n o de la e d u c a c i ó n , la ley
158
[ La or^ant/acion
dn! sistema
educativo..
I
1 4 2 0 e s t a b l e c i ó q u e e s a s f a c u l t a d e s f u e s e n e j e r c i d a s p o r el E s t a d o a t r a v é s d e s u c u e r p o d e
i n s p e c t o r e s . De e s t e m o d o s e i n s t a l a b a u n a m o d a l i d a d d e g o b i e r n o v e r t i c a l i z a d a . r e l e g a n d o a tos
C o n s e j o s E s c o l a r e s a a t e n d e r c u e s t i o n e s l i g a d a s al c o n t r o l d e la h i g i e n e , la m o r a l y la d i s c i p l i n a .
Financiamiento
S e c r e ó el f o n d o p e r m a n e n t e d e las e s c u e l a s , q u e se f o r m a b a a p a r t i r d e los a p o r t e s obt e n i d o s d e la v e n t a d e t i e r r a s n a c i o n a l e s e n ios t e r r i t o r i o s y c o l o n i a s d e la n a c i ó n , u n p o r c e n t a j e
d e los i m p u e s t o s p o r p a t e n t e s , c o n t r i b u c i o n e s d i r e c t a s y d e p ó s i t o s j u d i c i a l e s . De e s t a m a n e r a ,
q u e d ó c o n s t i t u i d o u n t e s o r o c o m ú n i n d e p e n d i e n t e al d e l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l ( a r t s . 4 4 al 4 7 ) .
Escuelas particulares
S e d e s p r e n d í a d e l p r i n c i p i o d e l i b e r t a d d e e n s e ñ a n z a y d e la p o s i b i l i d a d d e q u e los p a d r e s
e l i g i e r a n q u é t i p o d e i n s t r u c c i ó n q u e r í a n p a r a s u s h i j o s . Las e s c u e l a s p a r t i c u l a r e s d e b í a n c o n t a r
c o n la a p r o b a c i ó n d e l C o n s e j o N a c i o n a l p a r a e s t a b l e c e r s e y s o m e t e r s e a i n s p e c c i o n e s p e r i ó d i c a s d e s u s i n s t a l a c i o n e s ( a r t s . 7 0 al 7 2 ) .
Modalidades de enseñanza
A d e m á s d e l a s e s c u e l a s p r i m a r i a s , la ley o f r e c i ó d i v e r s a s m o d a l i d a d e s p a r a c u r s a r est u d i o s p r i m a r i o s . E n t r e o t r a s , la ley p r o m o v i ó ef e s t a b l e c i m i e n t o d e e s c u e l a s p a r a a d u l t o s y d e
e s c u e l a s a m b u l a n t e s . Esta ú l t i m a f u e p r e s e n t a d a p o r E n r i q u e S a n t a Olalla c o m o el r e m e d i o m á s
e f i c i e n t e p a r a h a c e r f r e n t e a las g r a n d e s e x t e n s i o n e s d e i t e r r i t o r i o n a c i o n a l . Las e s c u e l a s a m b u l a n t e s d e b í a n p r o v e e r a los m a e s t r o s u n c a r r o m a t o e n el c u a l p u d i e r a n l l e v a r c o n s i g o los ú t i l e s
n e c e s a r i o s , l i b r o s d e l e c t u r a , el d i c c i o n a r i o , t i z a s y p i z a r r a , e s c u a d r a s , r e g l a s y t r a n s p o r t a d o r ,
e n t r e o t r o s e l e m e n t o s . Esta e s c u e l a t r a s h u m a n t e r e c o r r í a los p u e b l o s y p a r a j e s d e la c a m p a ñ a
d o n d e e x i s t i e r a la n e c e s i d a d d e p r o v e e r e d u c a c i ó n .
Este m a r c o n o r m a t i v o le c o n f i r i ó a la e s c u e l a p r i m a r i a a r g e n t i n a , al m e n o s d e s d e el p l a n o
d i s c u r s i v o , u n a i m p r o n t a d e m o c r a t i z a d o r a , e n t a n t o p r o v e í a los m e d i o s p a r a g a r a n t i z a r el a c c e s o
a la e d u c a c i ó n a t o d o s los h a b i t a n t e s , c o l o c a n d o al E s t a d o c o m o s u p r i n c i p a l g a r a n t e . D e s d e u n a
m i r a d a r e t r o s p e c t i v a , la p r o m u l g a c i ó n d e la Ley d e E d u c a c i ó n C o m ú n f u e la c u l m i n a c i ó n d e u n a
s e r i e d e d e b a t e s q u e s e i n i c i a r o n e n el C o n g r e s o P e d a g ó g i c o d e 1 8 8 2 . C o n s u s a n c i ó n q u e d a r o n e s t a b l e c i d o s los p r i n c i p i o s q u e le i m p r i m i e r o n a la i n s t r u c c i ó n p r i m a r i a p ú b l i c a a r g e n t i n a un
c a r á c t e r c o m ú n , g r a t u i t o , o b l i g a t o r i o y p r e s c i n d e n t e e n m a t e r i a r e l i g i o s a , al t i e m p o q u e d e f i n i ó
al E s t a d o c o m o s u p r i n c i p a l p r o m o t o r y g a r a n t e .
El escenario educativo hacia 1884
M i e n t r a s e s t o s a s u n t o s se d e b a t í a n e n las c á m a r a s d e d i p u t a d o s y d e s e n a d o r e s , ¿ q u é
o c u r r í a e n las e s c u e l a s ? En p a r a l e l o a las d e l i b e r a c i o n e s e n el C o n g r e s o , se i m p l e m e n t o u n
c e n s o e s c o l a r q u e r e l e v ó el e s t a d o d e la s i t u a c i ó n e d u c a t i v a e n la C a p i t a l F e d e r a l , las 1 4 prov i n c i a s , los t e r r i t o r i o s n a c i o n a l e s d e C h a c o , M i s i o n e s , P a t a g o n i a y la Isla M a r t í n García. L a s j u r i s 159
lArata - Marino!
d i c c i o n e s f u e r o n c e n s a d a s por 1 . 5 2 1 f u n c i o n a r i o s . Para el n o r m a i i s m o a r g e n t i n o , la e l a b o r a c i ó n
d e e s t a d í s t i c a s c o n s t i t u í a u n i n s t r u m e n t o d e g o b i e r n o f u n d a m e n t a l ; a p a r t i r d e la " s u p u e s t a "
b a s e o b j e t i v a y r a c i o n a l q u e se d e s p r e n d í a d e las e s t a d í s t i c a s , se d e t e r m i n a b a n p r i o r i d a d e s , s e
j u s t i f i c a b a n e s t r a t e g i a s y se p r o v e í a n a r g u m e n t o s p a r a a p l i c a r r e f o r m a s .
De los d a t o s q u e a r r o j ó el c e n s o p u d o e s t a b l e c e r s e q u e , m i e n t r a s e n 1 8 6 9 h a b í a 4 6 8 . 1 3 9
n i ñ o s e n e d a d e s c o l a r (6 a 1 4 a ñ o s ) , e n 1 8 8 4 e s e n ú m e r o a s c e n d í a a 5 1 1 . 3 7 6 . a u n q u e d e e s t o s
ú l t i m o s s ó l o a s i s t í a n a la e s c u e l a 1 4 6 . 3 2 5 ( 2 9 % ) . ¿ C ó m o s e d i s t r i b u í a e s t e p o r c e n t a j e g e o g r á f i c a m e n t e ? M i e n t r a s q u e e n la C a p i t a l el p o r c e n t a j e d e n i ñ o s y n i ñ a s e s c o l a r i z a d o s r o n d a b a el
7 2 % , e n C a t a n i a r c a l l e g a b a al 3 8 % y e n S a n t i a g o d e l E s t e r o d e s c e n d í a al 2 7 % . La e f i c a c i a e d u c a t i v a c o n t r a s t a b a c o n el p o r c e n t a j e d e l g a s t o p ú b l i c o a s i g n a d o a la e d u c a c i ó n : e n la A r g e n t i n a
a s c e n d í a al 9 , 1 % d e l P r e s u p u e s t o N a c i o n a l , d u p l i c a n d o el g a s t o d e F r a n c i a , t r i p l i c a n d o el d e
E s p a ñ a y s i e n d o s u p e r a d o s ó l o p o r S u i z a y S u e c i a . En el i n f o r m e q u e a c o m p a ñ a b a los d a t o s
c e n s a l e s . F r a n c i s c o L a t z i n a a d v e r t í a q u e " L o s n i ñ o s q u e no s a b e n ni leer ni e s c r i b i r s o n e n la Capital F e d e r a l r e l a t i v a m e n t e p o c o s , p e r o e n c a m b i o f o r m a n e n t o d a s l a s P r o v i n c i a s u n a m a y o r í a
q u e . ó s u p e r a las 2 / 3 p a r t e s d e la r e s p e c t i v a p o b l a c i ó n e s c o l a r , ó llega m u y p r ó x i m a m e n t e a e s a
p r o p o r c i ó n " . A nivel país, los a n a l f a b e t o s e r a n 3 2 4 . 7 3 9 . s e g ú n las c i f r a s d e l c e n s o , e n C a p i t a l
e r a n 2 9 . 1 % d e los n i ñ o s e n e d a d e s c o l a r , m i e n t r a s q u e e n la P a t a g o n i a el 6 0 . 9 % . e n T u c u m á n
el 7 9 , 4 % , y e n S a n t i a g o a l c a n z a b a n el 8 8 , 7 % .
Cuadro N° 1: cantidad de escuelas y maestros por jurisdicción
Total de escuelas
Escuelas
Maestros
Capital
170
540
B u e n o s Aires
425
740
Entre Ríos
80
128
Corrientes
173
243
S a n t a Fe
103
108
Córdoba
138
155
S a n Luis
92
135
Mendoza
85
196
San Juan
58
151
La Rioja
68
87
Catamarca
61
81
S a n t i a g o d e l Estero
30
40
Tucumán
76
108
Salta
92
148
Jujuy
50
56
Territorios N a c i o n a l e s
20
37
F u e n t e : E l a b o r a c i ó n p r o p i a s o b r e la b a s e d e l C e n s o E s c o l a r d e 1 8 8 4 . M i n i s t e r i o d e J u s t i c i a e I n s t r u c c i ó n P ú b l i c a .
En la A r g e n t i n a h a b í a , e n t o n c e s , 4 9 a l u m n o s p o r c a d a 1 0 0 0 h a b i t a n t e s , 8 5 a l u m n o s
p o r c a d a e s c u e l a y 5 0 a i u m n o s por c a d a m a e s t r o . El d e s a r r o l l o d e s i g u a l d e la e d u c a c i ó n e n t r e
j u r i s d i c c i o n e s p r o m o v i ó , en un primer m o m e n t o , una mayor i n t e r v e n c i ó n del Estado en las jur i s d i c c i o n e s p r o v i n c i a l e s , a t r a v é s d e a u x i l i o s e c o n ó m i c o s . D u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e B a r t o l o m é
160
[ l3
organización
del sistema
oducat'iv...
I
M i t r e ( 1 8 6 2 - 1 8 6 8 ) s e s a n c i o n ó la Ley 3 5 6 q u e p r e m i a b a a las p r o v i n c i a s q u e t u v i e s e n i n s c r i p t o
al 1 0 % d e la p o b l a c i ó n e n e d a d e s c o l a r , c o n la s u m a d e 1 0 . 0 0 0 p e s o s f u e r t e s . En el m a r c o d e
la p r e s i d e n c i a d e D o m i n g o F a u s t i n o S a r m i e n t o ( 1 8 6 8 - 1 8 7 4 ) , s e d e f i n i ó u n m e c a n i s m o d e reg u l a c i ó n u n t a n t o m á s c o m p l e j o , m e d i a n t e el c u a l s e s u b v e n c i o n a b a a t o d a s las p r o v i n c i a s q u e
c o n s t r u y e r a n e d i f i c i o s e s c o l a r e s , a d q u i r i e r a n m o b i l i a r i o s , l i b r o s y ú t i l e s o p a g a s e n el s u e l d o a los
m a e s t r o s s e g ú n el í n d i c e d e p o b r e z a q u e p r e s e n t a r a c a d a j u r i s d i c c i ó n . La Ley 4 6 3 d e S u b v e n ción Nacional, s a n c i o n a d a en 1 8 7 1 , establecía q u e para poder hacerse acreedores del subsidio,
los f u n c i o n a r i o s p r o v i n c i a l e s d e b í a n e l e v a r los p l a n o s d e las c o n s t r u c c i o n e s e s c o l a r e s y c o n t a r
c o n la s u m a d e d i n e r o p a r a e d i f i c a r l a s ; la c o m p r a d e los m a t e r i a l e s e s c o l a r e s s e h a r í a a t r a v é s
d e u n a C o m i s i ó n d e s i g n a d a p o r el P o d e r E j e c u t i v o . De e s t e m o d o , el E s t a d o n a c i o n a l t e n d r í a u n
g r a d o m a y o r d e i n j e r e n c i a e n la p l a n i f i c a c i ó n e d u c a t i v a d e l a s p r o v i n c i a s .
La ley Láinez
La t e n d e n c i a h a c i a u n a m a y o r c e n t r a l i z a c i ó n d e l s i s t e m a e d u c a t i v o c o b r ó n u e v o s bríos
c o n el c a m b i o d e s i g l o . Los d a t o s q u e a r r o j a b a el c e n s o e s c o l a r o f r e c i e r o n m á s a r g u m e n t o s a
f a v o r d e i n t e n s i f i c a r —por la a c c i ó n d i r e c t a — la i n t e r v e n c i ó n d e l E s t a d o n a c i o n a l e n las j u r i s d i c c i o n e s p r o v i n c i a l e s . El s e n a d o r p o r B u e n o s A i r e s M a n u e l L á i n e z p r e s e n t ó u n p r o y e c t o d e ley
q u e . t r a s s u a p r o b a c i ó n , o f i c i a r í a d e b i s a g r a e n t r e el p e r í o d o d e o r g a n i z a c i ó n l e g a l d e l s i s t e m a
( q u e q u e d ó d e f i n i t i v a m e n t e e s t a b l e c i d o ) y los p r o c e s o s q u e c o m e n z a r í a n a t e n e r l u g a r d e s d e
e n t o n c e s , s i g n a d o s p o r u n a f u e r t e e x p a n s i ó n d e l s i s t e m a y por los n u m e r o s o s i n t e n t o s d e reforma del sistema educativo.
El p r o y e c t o d e ley p r e s e n t a d o p o r M a n u e l L á i n e z a u t o r i z a b a al C o n s e j o N a c i o n a l d e Educ a c i ó n a f u n d a r e s c u e l a s e n c a d a r i n c ó n d e la R e p ú b l i c a d o n d e " e l a n a l f a b e t i s m o c o n t i n ú a
p r o d u c i e n d o sus estragos". Láinez f u n d a m e n t a b a su posición en favor de esta intervención
e n d o s a n t e c e d e n t e s : las s u b v e n c i o n e s q u e la N a c i ó n g i r a b a a las p r o v i n c i a s d e s d e 1 8 7 1 y la
p o t e s t a d q u e t e n í a el g o b i e r n o n a c i o n a l p a r a e s t a b l e c e r e s c u e l a s d e a p l i c a c i ó n e n las e s c u e l a s
n o r m a l e s p r o v i n c i a l e s . En a m b o s c a s o s , a f i r m a b a , la a c c i ó n d e l E s t a d o n a c i o n a l n o s ó l o result a b a l e g í t i m a , s i n o b e n é f i c a p a r a las p r o v i n c i a s . S u p r o y e c t o le o t o r g a b a al C o n s e j o N a c i o n a l
d e E d u c a c i ó n la f a c u l t a d d e c r e a r e s c u e l a s p r i m a r i a s e n l a s p r o v i n c i a s , i n c l u y é n d o l a s d e n t r o
d e l a r t í c u l o 1 1 d e ¡a ley 1 4 2 0 , q u e h a c í a r e f e r e n c i a a las e s c u e l a s a m b u l a n t e s y d e a d u l t o s . Ya
q u e e s t a s e s c u e l a s c a r e c í a n d e a s i e n t o fijo o t r a t a b a n c o n a d u l t o s , s e les r e d u c í a n los a ñ o s d e
o b l i g a t o r i e d a d y los c o n t e n i d o s a i m p a r t i r . L a s escuelas
de la ley Láinez
tuvieron
originalmente
cuatro años de extensión.
¿ C u á l e r a el e j e d e la c o n t r o v e r s i a ? C o m o ya m e n c i o n a m o s e n e s t a l e c c i ó n , la c r e a c i ó n
d e e s c u e l a s p r i m a r i a s p o r p a r t e d e la N a c i ó n e s t a b a l i m i t a d a p o r el a r t í c u l o 5 d e la C o n s t i t u c i ó n ; s ó l o las p r o v i n c i a s p o d í a n e s t a b l e c e r e s c u e l a s d e n t r o d e s u t e r r i t o r i o . Para s o r t e a r e s t a
d i f i c u l t a d , L á i n e z i n c o r p o r ó u n a c l á u s u l a e n s u p r o y e c t o d e ley p r o c u r a n d o n o a t e n t a r c o n t r a
el e s p í r i t u d e la C o n s t i t u c i ó n N a c i o n a l . Así, el E s t a d o n a c i o n a l p o d r í a e r i g i r e s c u e l a s p r i m a r i a s
e l e m e n t a l e s , i n f a n t i l e s , m i x t a s y r u r a l e s , e n l a s q u e s e i m p a r t i e s e el m í n i m o d e e n s e ñ a n z a , e n
a q u e l l a s p r o v i n c i a s " q u e lo s o l i c i t e n " .
161
í Arala - Malino I
La i n j e r e n c i a d e la ley L á i n e z e n el s i s t e m a e d u c a t i v o a r g e n t i n o f u e n o t a b l e . Tan s ó l o e n
el p r i m e r a ñ o d e i m p l e m e n t a c i ó n . la c r e a c i ó n d e e s c u e l a s L á i n e z e n las p r o v i n c i a s a l c a n z ó u n
1 1 % del t o t a l d e e s c u e l a s p r i m a r i a s f i s c a l e s ( 4 3 8 e s c u e l a s ) , a s c e n d i e n d o l u e g o al 3 9 % ( 3 . 6 0 2
e s c u e l a s ) e n 1 9 3 6 . En a p e n a s 3 0 a ñ o s , l a s e s c u e l a s L á i n e z s u p e r a b a n la c a n t i d a d d e e s c u e l a s
provinciales en nueve provincias.
Cuadro N° 2: cantidad y tipo de escuelas primarias hasta el año 1936
Tipo de escuela
Provincias
Provinciales
2.166
198
42
242
Córdoba
741
370
Comentes
118
401
Entre Ríos
622
160
Jujuy
85
121
La Rioja
33
206
B u e n o s Aires
Catamarca
Mendoza
Salta
246
145
/6
211
86
156
S a n Luis
128
283
S a n t a Fe
930
289
S a n t i a g o d e l Estero
187
502
Tucumán
195
318
San Juan
F u e n t e : E l a b o r a c i ó n p r o p i a a p a r t i r d e B a r c o s . J. ( 1 9 5 7 ) . Régimen
hacia
Láinez
una
nueva
legislación
escolar.
federal
de la enseñanza
C á t e d r a L i s a n d r o d e la T o r r e . B u e n o s A i r e s .
La s a n c i ó n d e la ley 4 8 7 4 d e s p e r t ó m á s d e u n a c o n t r o v e r s i a . El v i s i t a d o r d e e s c u e l a s
del Consejo Nacional de Educación y r e c o n o c i d o m i l i t a n t e a n a r q u i s t a , Julio Barcos, a f i r m a b a
q u e la ley L á i n e z h a b í a a v a s a l l a d o el c a r á c t e r f e d e r a l d e l s i s t e m a e d u c a t i v o , e j e c u t a n d o u n a
" n a c i o n a l i z a c i ó n s i l e n c i o s a " d e la e d u c a c i ó n p r o v i n c i a l . A d e m á s , las e s c u e l a s " L á i n e z " o r i g i n a l m e n t e d e b í a n c o m p l e m e n t a r s e c o n la a c c i ó n d e las p r o v i n c i a s — c r e a n d o e s c u e l a s allí d o n d e los
g o b i e r n o s l o c a l e s n o l o g r a b a n i n t e r v e n i r p o r f a l t a d e r e c u r s o s — , lo q u e n o s e h a b í a r e s p e t a d o .
B a r c o s d e n u n c i a b a q u e , e n r e i t e r a d a s o c a s i o n e s , las e s c u e l a s L á i n e z n o se c o n s t r u y e r o n e n
z o n a s r u r a l e s , s i n o e n a q u e l l o s l u g a r e s d o n d e ya e x i s t í a n e s c u e l a s p r o v i n c i a l e s , g e n e r a n d o u n a
c o m p e t e n c i a q u e p e r j u d i c a b a m a y o r m e n t e a las ú l t i m a s .
El i n s p e c t o r J u a n P. R a m o s , d i r e c t o r d e l d e p a r t a m e n t o d e e s t a d í s t i c a e s c o l a r d e l C o n s e j o
N a c i o n a l d e E d u c a c i ó n , p o r s u p a r t e , s e ñ a l ó q u e la ley 4 8 7 4 f u e u n a " i n t e r v e n c i ó n t í m i d a " q u e .
p o r n o s e r i n t e r p r e t a d a c a b a l m e n t e , i m p i d i ó la l l e g a d a y e x p a n s i ó n d e los b e n e f i c i o s d e la inst r u c c i ó n p ú b l i c a a las r e g i o n e s m á s r e c ó n d i t a s d e l país. El d i s c u r s o d e R a m o s , i m b u i d o d e l c e n t r a l i s m o p o r t e ñ o , c o l o c a b a el é n f a s i s e n la d e s i d i a a la q u e e s t a b a e x p u e s t a la e s c u e l a p r i m a r i a
p r o v i n c i a l : p o r u n l a d o , c o m o c o n s e c u e n c i a d e la b u r o c r a t i z a c i ó n d e las p r o v i n c i a s , a t r a p a d a s
p o r a d m i n i s t r a c i o n e s c u y o " o f i c i n i s m o " e r a e x c e s i v o , v o l v i e n d o i n e f i c a z c u a l q u i e r a c c i ó n d e go162
1 La organización óeJ sistc^h' ccnratr.-o .. I
b í e r n o : p o r el o t r o , a c a u s a d e l m o d e l o d e i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l a t r a v é s d e s u b s i d i o s , " v i c i a d o p o r
u n f e d e r a l i s m o m a i e n t e n d i d o " , q u e — s e g ú n los d a t o s e s t a d í s t i c o s q u e m a n e j a b a - e r a la r a z ó n
p o r fa q u e el 4 0 % d e la p o b l a c i ó n e n e d a d e s c o l a r n o a s i s t í a a la e s c u e l a h a c i a 1 9 0 8 .
La refundación cultural del Centenario
En 1 9 1 0 , los s e c t o r e s d i r i g e n t e s e f e c t u a r o n u n b a l a n c e d e l p r o g r a m a p o l í t i c o e l a b o r a d o
p o r las e l i t e s q u e h a b í a n v e n c i d o las b a t a l l a s d e la o r g a n i z a c i ó n n a c i o n a l . Las p a l a b r a s e m p l e a d a s e n el d i a g n ó s t i c o e x a l t a b a n el " f u t u r o " y el " p o r v e n i r " d e la R e p ú b l i c a Argentina.
Sin em-
b a r g o , t a m b i é n s e h a c í a m e n c i ó n a u n país " i n c o m p l e t o " y " d i s t o r s i o n a d o " , p r o d u c t o d e l n u e v o
m a p a s o c i a l g e n e r a d o p o r la i n m i g r a c i ó n . El c l i m a f e s t i v o q u e h a b í a n b u s c a d o i m p r i m i r a las
f i e s t a s d e l C e n t e n a r i o c o n t r a s t a b a c o n el c l i m a d e p r o t e s t a s o c i a l q u e s u r c a b a las c a l l e s d e ias
c i u d a d e s . El p u n t o m á x i m o d e a g r e g a c i ó n d e l c o n f l i c t o s o c i a l t u v o l u g a r ei l ° d e m a y o d e 1 9 0 9 .
e n la Plaza L o r e a —la m i s m a e n la q u e h a b í a t e n i d o l u g a r el C o n g r e s o P e d a g ó g i c o - , d o n d e los
• ' " a b a j a d o r e s r e u n i d o s p a r a c o n m e m o r a r a los m á r t i r e s d e C h i c a g o y r e c l a m a r m e j o r e s c o n d i c i o n e s l a b o r a l e s f u e r o n b r u t a l m e n t e r e p r i m i d o s p o r la p o l i c í a al m a n d o d e l c o r o n e l R a m ó n F a l c ó n .
La d i v e r s i d a d política y c u l t u r a l h a b í a i r r u m p i d o e n el s e n o d e la s o c i e d a d a r g e n t i n a y. lejos
de establecer
una coexistencia
calma
con las tradiciones
sociales
y prácticas políticas previas,
p u s o e n c u e s t i ó n los p r i n c i p i o s a p a r t i r d e los c u a l e s las e l i t e s d e t e n t a b a n p o s i c i o n e s h e g e m ó n i c a s . La vía p a r a r e e n c a u z a r a la s o c i e d a d t u v o f u e r t e s r a s g o s r e p r e s i v o s : la s a n c i ó n d e la ley
d e D e f e n s a S o c i a l ( 1 9 1 0 ) p r o f u n d i z ó los a l c a n c e s d e la ley d e R e s i d e n c i a ( 1 9 0 2 ) , o t o r g á n d o l e
a m p l i o s a t r i b u t o s a la p o l i c í a p a r a d e p o r t a r , e n c a r c e l a r y p r o s c r i b i r al m o v i m i e n t o o b r e r o . La
"marea"
- c o m o d e s i g n a b a M i g u e l C a ñ é al p e r m a n e n t e f l u j o d e i n m i g r a n t e s q u e a r r i b a b a dia-
r i a m e n t e al p u e r t o d e B u e n o s Aires— no h a b í a h e c h o m á s q u e p o n e r e n j a q u e el o r d e n s o c i a l .
D e s d e los m i r a d o r e s d e las c l a s e s d i r i g e n t e s , la p r e s e n c i a del e x t r a n j e r o s i g n i f i c a b a u n desp l a z a m i e n t o i n e v i t a b l e h a c i a u n a d i s g r e g a c i ó n d e la n a c i o n a l i d a d . C o m o a d v i r t i ó Lilia B e r t o n i , e n
el s e n o d e l a s c l a s e s d i r i g e n t e s se h a b í a g e n e r a d o u n c l i m a d e s e n t i m i e n t o s e n c o n t r a d o s s o b r e
los i n m i g r a n t e s y s u p r e s e n c i a e n t r e los c i u d a d a n o s a r g e n t i n o s i n v i t a b a a i n t e r r o g a r s e : ¿Quién
ero quien
en la sociedad
argentina?
Y aun
más:
¿qué
era la sociedad
argentina?
El f a n t a s m a
d e la d i s g r e g a c i ó n s o b r e v o l a b a la s o c i e d a d i n f u n d i e n d o el m i e d o . T e m í a n q u e s e p r o d u j e s e u n a
f r a g m e n t a c i ó n i n t e r n a y q u e la s o b e r a n í a f u e s e c u e s t i o n a d a por ias p o t e n c i a s e x t r a n j e r a s , inter e s a d a s e n i m p u l s a r s u s p r o y e c t o s e x p a n s i o n i s t a s e n t r e las c o m u n i d a d e s d e i n m i g r a n t e s p r e t e n d i e n d o f u n d a r , por e j e m p l o , " o t r a Italia f u e r a d e I t a l i a " : S a r m i e n t o , e n t r e o t r o s , se o c u p ó d e a g i t a r
e s o s t e m o r e s r e c o r d a n d o q u e " e s t o lo h a n h e c h o o t r a s v e c e s los i n g l e s e s a p o d e r á n d o s e s i n título
d e las i s l a s F a l k l a n d s " . d e j a n d o i n s t a l a d a la i n q u i e t u d : " ¿ p o r q u é no lo h a r í a I t a l i a ? "
Los p r o b l e m a s e n t o r n o a la c o n s t r u c c i ó n d e la i d e n t i d a d n a c i o n a l o c u p a r o n u n lugar dest a c a d o e n los d e b a t e s d e la é p o c a . La p o s i c i ó n d e E s t a n i s l a o Z e b a l l o s . q u i e n s e d e s e m p e ñ a b a
c o m o p r e s i d e n t e del C o n s e j o E s c o l a r XI d e la c i u d a d d e B u e n o s A i r e s , e x p r e s a b a u n a p o s i c i ó n
o u e l u e g o se t r a d u c i r í a e n p o l í t i c a s e d u c a t i v a s c o n c r e t a s : " L a n a c i o n a l i d a d n o se f o r m a c u a n d o
la m a s a es e x t r a ñ a " , i n d i c a n d o — c o n c l u y e B e r t o n i — " q u e el p r o c e s o s o c i a l y c u l t u r a l no p o d í a
a b a n d o n a r s e a su m o v i m i e n t o espontáneo, y que aquellos a s p e c t o s culturales que tenían que
ver c o n la f o r m a c i ó n d e u n a i d e n t i d a d n a c i o n a l r e q u e r í a n d e u n a d e c i d i d a , i n t e n s a y c o n s t a n t e
acción del Estado nacional".
163