El Procedimiento Administrativo CONCEPTO E IMPORTANCIA La actividad administrativa formalizada se manifiesta a través del procedimiento, siendo éste, precisamente, el cauce formal de producción de las resoluciones administrativas"; estas últimas, por lo mismo, deben tener su fundamento necesariamente en las actuaciones previas, producidas en forma sucesiva y concatenada, a partir de la iniciativa de la propia Administración (actuación de oficio) o a solicitud del particular interesado, contando en ambos supuestos con la intervención directa de una y de otro. El procedimiento administrativo es, entonces, la sucesión ordenada de actuaciones con vistas a la decisión final que habrá de dictarse, resolviéndose por esta vía las cuestiones planteadas en el expediente, sea declarando, reconociendo o limitando derechos del particular (o de los particulares) que actúe como parte interesada (arts. 1, 55 y 83, LPA). Conviene señalar, sin embargo, que el procedimiento también puede terminar anticipadamente, sea por desistimiento del interesado o por caducidad de la instancia La importancia del procedimiento administrativo radica en que aporta certeza y previsibilidad a la actividad de la Administración, sirviendo, a la vez, de garantía a los particulares, en la medida que éstos, por su medio, pueden postular o defender ante la Administración sus derechos o sus intereses legítimos, conociendo de antemano los pasos a seguir. La inobservancia total y absoluta del procedimiento determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo (art. 34.c, LPA), sin perjuicio de otros vicios procesales de menor rango que pueden dar lugar a su anulación o nulidad relativa (arts. 36-37, LPA). PROCEDIMIENTO GENERAL Y PROCEDIMIENTOS ESPECIALES En nuestro Derecho, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1 de diciembre de 1987 (Decreto No. 152-87) regula el procedimiento general, debiendo sujetarse al mismo los órganos de la Administración centralizada y las entidades de la Administración descentralizada (instituciones autónomas y municipalidades), así como los demás organismos estatales que realizan actividades materialmente administrativas. Dicha Ley, como sabemos, ha sido inspirada en la Ley española de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, derogada posteriormente por la Ley española de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (noviembre 26 de 1992 y reformas posteriores), respondiendo una y otra a principios muy similares. La LPA admite la posibilidad de "procedimientos administrativos previstos en leyes especiales" (art. 2); por ejemplo: • En Materia Tributaria, en la contratación administrativa (procedimientos de selección de contratistas en LCA y su reglamento). • En Materia Ambiental, (procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales), • En La Regulación de la Competencia o en la actividad de protección al consumidor. En esos supuestos LPA se entiende de aplicación supletoria. La Ley de Simplificación Administrativa (Decreto 225-2002;julio 30,2002), también introdujo importantes regulaciones con el fin de superar el excesivo papeleo o las rigideces burocráticas que frecuentemente ocurren en en la práctica, como aspectos negativos del procedimiento, afectándose con ello la eficiencia de la actividad de la Administración. Estas regulaciones incluyen: 1. La previsión del desarrollo de programas de sistematización y de automatización de la información pública, a fin de facilitar su acceso a los interesados. 2. La prohibición del requerimiento de documentos cuando fueren innecesarios por constar en registros o archivos del mismo órgano. 3. La racionalización de trámites para volverlos mas expeditos (el empleo de formularios preestablecidos, por ejemplo). La reforma del artículo 1 de LPA (mediante Decreto No. 266-2013: diciembre 16, 2013) excluye de su Aplicación al "gobierno electrónico y a los procedimientos que se tramiten electrónicamente", los cuales serán "normados mediante Decreto Ejecutivo emitido por el Presidente de la República en Consejo de Ministros"; al respecto, reconociendo la importancia de incorporar nuevas tecnologías y medios informáticos a la actividad de la Administración y, por ende, al procedimiento como medio de vinculación con los particulares, lo que efectivamente puede requerir modalidades procesales especiales, estimamos inapropiado. PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCEDIMIENTO 1. CARÁCTER CONTRADICTORIO: al ser necesario confrontar los intereses en juego (el interés público tutelado por la Administración y los derechos o intereses legítimos de los particulares interesados) antes de que se adopte la decisión final (arts. 55, 60 y 83, LPA). 2. OFICIALIDAD: de manera que una vez iniciado, sea por disposición de la Administración o a instancia de parte interesada, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites (art. 64 LPA), incluyendo la práctica de cuantas pruebas estime pertinentes la Administración, por su propia iniciativa (art. 69 LPA). 3. ECONOMÍA PROCESAL: disponiendo la LPA que la actividad de los órganos administrativos deberá desarrollarse "con arreglo a normas de economía celeridad y eficacia, a fin de lograr una pronta y efectiva satisfacción del interés general" (art. 19), todo lo cual operará, además, como criterio interpretativo en el desarrollo del procedimiento (art. 114). 4. CÁRACTER ANTIFORMALISTA: El defecto de forma solo determinara la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. Se admite la subsanación de las solicitudes o peticiones de los interesados si no reúnen los requisites correspondientes, a la vez que se prohibe su denegación por simples motive de forma, como el color, tipo de tinta, clase, tamaño, color, medida de papel o cualquier otro equivalente (Art. 63 LPA). 5. IN DUBIO PRO ACCIONES: En caso de duda se tendrá como prioritaria la interpretación mas favorable al derecho de petición o de acción, debiendo prevalecer las cuestiones de fondo frente a las meramente formales. Ejemplo: El error del recurrente en la calificación del recurso (apelación o reposición) no será obstáculo para su tramitación, siempre que resulte indudable la impugnación del acto administrativo (Art. 131 LPA). 6. PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA: reconociéndose, en efecto, el derecho de los interesados a solicitar informes sobre el estado de tramitación de los expedients o a solicitar certificaciones de los actos que les hubiesen sido notificados, excepto cuando las leyes les atribuyan carácter reservado o secreto (Art. 18 LPA); de manera más amplia, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Decreto No. 170-2006; noviembre 27, 2006) reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a este tipo de información. 7. GRATUIDAD: en cuanto el interesado no debe abonar a la Administracón más gastos de los que resulten de las tasas previstas en las leyes para ciertas actuaciones, como la presentación de algunas solicitudes o la expedición de certificaciones o constancias. 8. LEGITIMACIÓN: siendo, en efecto, un requisito necesario para que el interesado pueda ser parte en el procedimiento, como titular, precisamente, de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (Art. 55 LPA). Ello se entiende sin perjuicio de la defensa eventual de intereses colectivos o difusos, si así estuviere previsto en normas especiales. 9. IMPARCIALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Y SUS AGENTES: de cierta manera, la Administración actúa como juez y parte (siendo parte decide, a la vez, las cuestiones planteadas por los interesados o cuantas resulten del expediente), pero esta aparente contradicción se resuelve por su necesario sometimiento a la legalidad (Arts. 321 y 323, Constitución de la República) y la consecuente objetividad que debe orientar su actividad; por ello mismo, los funcionarios o empleados que intervienen en el procedimiento deben abstenerse de conocer del asunto si concurre un conflicto de intereses que pueda poner en precario su objetividad, incurriendo en responsabilidad si proceden En sentido contrario, pudiendo también ser recusados por esas mismas causas (Arts. 15 y 17 LPA). 10.UNIDAD E INTEGRIDAD DEL EXPEDIENTE: de acuerdo con este principio, finalmente, las actuaciones sucesivas y concatenadas que forman parte del procedimiento, desde su inicio hasta la decisión final, deben formar parte del mismo expediente, quedando sujeto a la custodia de la autoridad competente a ello aluden los artículos 51 LPA; 27, incisos 2) y 6) ROFCPE y 58 y 59 LJCA. Los Sujetos Del Procedimiento 1. LA ADMINISTARCIÓN INSTRUCTORA A. ÓRGANOS RESPONSABLES: La responsabilidad del procedimiento y de su tramitación, desde el inicio hasta la decisión final, corresponde al órgano que por ley tenga atribuida la competencia (Arts. 3, 24, 60.a, LPA); también le corresponde la ejecución de las resoluciones o su revisión de oficio en los supuestos de invalidez (nulidad absoluta o nulidad relativa), además de su intervención en la tramitación de los recursos interpuestos por los interesados. La competencia es propia, generalmente, de un mismo órgano (sin perjuicio de la intervención de los órganos auxiliares que aportan elementos necesarios para la decisión de las autoridades); en ocasiones, sin embargo, un procedimiento a cargo de un órgano se integra en otro procedimiento más complejo tramitado por un órgano diferente, ejemplo: La licencia ambiental, otorgada por la autoridad competente siguiendo el procedimiento correspondiente, se requiere en otros procedimientos de concesión o autorización de proyectos de infraestructura o de aprovechamiento de recursos naturales. Los órganos competentes actúan por medio de sus titulares, electos o nombrados conforme a las normas aplicables; corresponde a estos funcionarios la responsabilidad de la tramitación de los expedientes, debiendo velar porque no se produzcan innecesarias diligencias que entorpezcan o demoren el procedimiento (Art. 116 LPA); para ello deberán contar con la debida asistencia de los titulares o responsables de los órganos subordinados. Queda salvo, en todo caso, la intervención de los respectivos suplentes (Arts 34, 66, LGAP), o la delegación o avocación de la competencia (Arts. 5 y 6, LPA). Recusación y Abstención: la Administración Pública, sus agentes, funcionarios y empleados públicos que intervienen en el procedimiento pueden ser recusados por el particular que actúe como parte interesada (Art. 15 LPA) si concurre cualquiera de las siguientes circunstancias: • Tener vínculo matrimonial, unión de hecho, parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad con personas interesadas o con los representantes legales, socios o apoderados de las entidades interesadas. • Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con él o los interesados. • Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro similar cuya resolución pudiera influir en la de aquél, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado. • Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto o ser socio de la entidad interesada. • Ser o haber sido tutor o curador del interesado (o de su conyugue o parientes en los grados de ley), de su representante legal o de cualquiera de los socios o apoderado legal de las entidades interesadas. • Haber estado en tutela o curaduría de alguno de los expresados en el inciso anterior. • Tener pleito pendiente con alguno de los interesados. • Estar o haber sido denunciado o acusado por alguno de los interesados como autor o cómplice de un delito, o como autor de una falta. • Haber intervenido previamente en el procedimiento de que se trate, como apoderado, testigo o perito. • O Encontrarse en otras circunstancias previstas en leyes especiales, con similares efectos. En cualquiera de esas circunstancias y hasta antes de la formulación de alegaciones, el interesado podrá promover por escrito la recusación ante la autoridad competente, expresando la causa o causas en que se funde; el recusado, al siguiente día hábil de tener conocimiento de la misma, deberá manifestar a su superior inmediato si concurre o no la causa invocada; si lo admitiera y fuera procedente, el superior acordará la suspensión del recusado, apartándose del conocimiento del asunto a partir de ese momento, en caso contrario, el superior resolverá lo pertinente en el plazo de tres días hábiles, previos los dictámenes y comprobaciones que estime oportunos (Art. 16 LPA). De otra manera, sin esperar ser recusados, los funcionarios y empleados en quienes concurra alguna de las circunstancias previamente mencionadas deberán abstenerse de intervenir en el procedimiento, comunicando lo pertinente al superior jerárquico, quien resolverá lo procedente dentro del tercer día (Art. 17 LPA); las mismas autoridades superiores también podrán ordenar a sus subordinados que se abstengan de intervenir en el procedimiento si concurre cualquier motivo de recusación (Art. 17 LPA). La no abstención, cuando proceda, dará lugar a la responsabilidad del funcionario o empleado (Art. 17 LPA). Lo resuelto en estos casos, finalmente, no admitirá recurso alguno (Art. 18 LPA). 2. EL PARTICULAR COMO PARTE INTERESADA Según el artículo 55 de la LPA, se consideran parte interesada en el procedimiento: A. Quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos o de intereses legítimos. B. Quienes sin haberlo promovido pudieren ser afectados en sus derechos subjetivos o intereses legítimos, por la resolución que hubiera de dictarse, sea que se personen espontáneamente o por citación del órgano competente para resolver, cuando éste advierta su existencia. La doctrina suele distinguir entre el Interesado Principal o Parte Necesaria y el Interesado Accesorio o Parte Optativa o Eventual. Es INTERESADO PRINCIPAL, el particular que inicia el procedimiento al presentar su solicitud ante la autoridad competente; también es aquel que puede verse afectado de manera directa por la resolución que ha de dictarse, sea que el procedimiento se inicie de oficio o a instancia de parte. Ejemplo: Con el presunto responsable en un procedimiento sancionador iniciado de oficio en su contra, o con el propietario de un inmueble cuya expropiación forzosa ha sido requerida por el concesionario de una obra pública. INTERESADO ACCESORIO O PARTE OPTATIVA O EVENTUAL: es el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo que de manera refleja accesoria o secundaria, puede verse afectado por la resolución que ha de dictarse, personándose por ello en el procedimiento. Ejemplo: El titular derecho de explotación minera que, al comparecer, se opone al otorgamiento de una nueva concesión solicitada por otro interesado, por estimarla incompatible, o el titular de un derecho de aprovechamiento de aguas nacionales que se opone a un nuevo aprovechamiento, en esas misma circunstancias. Por lo demás, la comparecencia de los particulares ante las oficinas públicas solamente será obligatoria cuando así lo disponga una norma legal o reglamentaria, debiendo, cuando proceda, hacerse constar en la citación, de manera concreta, el objeto de la comparecencia (Art. 59 LPA). Capacidad Procesal Y Legitimación Para Ser Parte Como indicamos, para ser parte en el procedimiento la LPA considera necesario que el particular (persona natural o jurídica) disponga de capacidad con arreglo a las normas de Derecho civil (Art. 54). Representación Salvo las excepciones previstas en la Ley Órganica del Colegio de Abogados, la LPA (Art. 56), se exige que los interesados actúen por medio de apoderado legal, cuya designación debe hacerse por cartapoder autorizada por notario o, en su defecto, por juez cartulario, o mediante escritura pública, por declaración escrita o comparecencia verbal, autorizada en estos últimos casos la autoridad correspondiente. Siendo así, las actuaciones administrativas se notificarán al apoderado, salvo norma expresa que disponga lo contrario (Art. 56 LPA). La aceptación del poder se presume por el hecho de usar del mismo el apoderado, pero no se consideran otorgadas sin expresa mención las facultades de desistir de peticiones o de los recursos o términos legales, aprobar convenios y percibir, o las de transigir, comprometer y otorgar a los arbitros facultades de arbitradores (Art. 57 LPA).
