DERECHO DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN MÉXICO I. II. III. IV. EQUIPO 1 Daniel Mendoza G Clemente Ramírez Rubí Díaz Jesús Santillán Denis Garrido Panorama legislativo. Noción de obra pública. Sistemas de realización de las obras públicas. Contencioso administrativo de las obras públicas. Primer antecedente. De la Constitución de 1917 se crea la primera norma jurídica de obra pública, el artículo 134. Estableciendo que las obras públicas deben otorgarse en forma de subastas. Esta ley tardó medio siglo en aparecer. Nuevo orden. I. Panorama legislativo En 1958 se crea la Secretaría de obras públicas. También este mismo año se crea la Secretaria de Presidencia Se crea por razones de orden técnico. Sin embargo se observa que cada 6 años al inicio de cada gobierno se forma una o más Secretarías. Reforma del orden, 1976. Con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, expedida en 1976, se suprimen las Secretarías de la Presidencia y la de Patrimonio Nacional. Nueva Ley. Se expide la nueva ley de obras públicas 1980, se introducen cambios importantes como que desaparece la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y regresa la Secretaría de Comunicaciones y Transportes Tres pioneros de un régimen legal de obras públicas federal: 1931.-Vías Generales de Comunicación y Medios de Transporte. 1932.-Ley de Vías Generales de Comunicación. 1936.-Ley de Servicio de Inspección Fiscal. Caminos carreteros nace de la necesidad pública, económica y social y se crea en 1925 (Comisión Nacional de Caminos) el cual para financiar contaba con el impuesto de gasolinas. Dos secretarias de Estado fueron en las primeras décadas las responsables de las más importantes de obras públicas del país: Comunicaciones y Obras Públicas y Agricultura y Fomento Con la creación de las obras públicas se generan empleos, se fomentan empresas industriales y comerciales coadyuvan en forma vital a la distribución de toda la producción agropecuaria e industrial. En 1958 se crea la Secretaría del patrimonio nacional con el objetivo de intervenir en todo el proceso de contratación de las obras públicas y de vigilar su ejecución junto con la Secretaría de la Presidencia. Sin embargo se precisa que desde 1917 a la fecha las obras públicas se someten a dos sistemas de realización: a) por administración directa y b) por contratación. Como parte de lo anterior fueron 4 las secretarías que intervinieron en el año 1959: La Secretaría de la Presidencia, La Secretaría de Patrimonio Nacional, La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, la Secretaria, organismo o empresa interesada en realizar la obra pública. Surge la Ley en 1976 la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, para regular los inmuebles de propiedad federal (uso, explotación y aprovechamiento adquisición, enajenación, destino o afectación; avalúos; registro de tales bienes). Con esto se disminuye la burocracia en las contrataciones de obras públicas quedando solo tres secretarías que son encargadas de lanzar las convocatorias las cuales son: la de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la de Programación y Presupuesto, la Secretaría, organismo o empresa interesada Gran parte de las obras públicas de los estados y municipios tienen su fuente técnica o financiera en la Federación y que por este motivo entran o se incorporan al régimen legal de las obras públicas federales. De ahí que cada Estado tiene su propia legislación, que rige la ejecución de las obras públicas locales y municipales. Base Constitucional. I. Panorama legislativo A pesar que se ha reformado el artículo 134, los cambios no han sido muchos ya que desde el inicio el precepto es; Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicará o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Naturaleza de la legislación. Existe la coexistencia de dos legislaciones de obras públicas, la federal, representada por la Ley de Obras Públicas, y la local, integrada por cada una de las leyes estatales y municipales que regulan las obras públicas de cada estado y municipio. EQUIPO 1 Daniel Mendoza G. Legislación federal; para las obras públicas de la Federación. legislación local; obras públicas del Distrito Federal, de los estados y de los municipios. Definición Es la acción, el servicio o el trabajo que decide llevar a cabo el Estado sobre bienes muebles o inmuebles, a fin de satisfacer necesidades públicas. II.- Noción de obra pública El Estado recurre con frecuencia a diversos procedimientos legales o sociales para la realización de obras públicas EQUIPO 1 Clemente Ramírez La obra pública consistir en construir, reparar, conservar, instalar o demoler un bien mueble o inmueble La obra pública puede estar precedida, de otros trabajos, necesariamente previos, por ejemplo: investigaciones y estudios técnicos que hagan segura y factible la obra, anteproyectos de ingeniería y arquitectónicos, estudios de preinversión o factibilidad financiera para una obra pública. a) por administración directa cuando es el Estado quien con sus propios recursos humanos y técnicos lleva a cabo materialmente la obra. b) por contratación, cuando el Estado conviene por insuficiencia de recursos propios que sean los particulares el conducto para la realización material de la obra. Ejemplo de obra pública Estatal Ejemplo de obra pública. El Gobierno del Estado de Hidalgo tiene la necesidad de construir una red eléctrica para satisfacer las necesidades de energía eléctrica a una localidad II.- Noción de obra pública Ejemplo de obra pública Federal EQUIPO 1 Clemente Ramírez Ejemplo de obra pública. El Gobierno del Federal a través de la SCT Hidalgo construye el distribuidor vial las tres huastecas Ejemplo de obra pública Estatal Ejemplo de obra pública. El Gobierno del Estado de Hidalgo contrató la elaboración de estudios y proyectos de ingeniería básica para construcción de caminos II.- Noción de obra pública Ejemplo de obra pública Federal EQUIPO 1 Clemente Ramírez Ejemplo de obra pública. El Gobierno del Federal a través del IMSS contrata vuelos aéreos de hospitales para planear su mantenimiento de losas de azoteas El gobierno federal debe contar con todos los elementos para la realización de la obra pública, por ejemplo herramienta, maquinaria y equipos suficientes y apropiados para el tipo de obra. Asi mismo, cada dependencia o entidades públicas deberá tener los elementos necesarios para la realización de la obra y el costo sea cubierto con recursos presupuestales del organismo, recurso externo o inclusive por aportación total o parcial de particulares se está en presencia del sistema de realización directa de la obra. III. Sistema de realización de obras públicas Las obras públicas del gobierno federal se realizan, a través de las secretarías o departamentos del Estado, de los organismos descentralizados, de las empresas de participación estatal, de los fideicomisos públicos y de las sociedades nacionales de crédito.. Adquirir, conservar y financiar redundará definitivamente en el mayor coste económico de las mismas, tres elementos fundamentales Administración directa La ley de obras públicas en un “acuerdo”, obliga a todas las dependencias y a las entidades públicas por administración directa, que sus presupuestos separen los recursos para obras públicas, por administración directa o por contrato. El cumplimiento de este requisito corresponde vigilarlo a la Secretaría de Programación y Presupuesto (artículo 17). Los requisitos a los que está sujeta la ley y el seguimiento del sistema son: a) Capacidad técnica b) Los elementos necesarios para tal efecto Y la Contraloría General de la Federación tiene a cargo legal de practicar visitas o inspecciones a la dependencia o entidades, para averiguar y asegurar los recursos económicos. EQUIPO 1 Denise Garrido A) Contrato administrativa Art 134 de la constitución, 1917, decía: “todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de obras públicas, serán adjudicados en subasta...”. Contratación de obras públicas B) Contrato administrativo de obra pública La ejecución de las obras públicas federales y del Distrito Federal compra- venta de materiales de construcción, arrendamiento de maquinaria, servicios profesionales, seguros, finanzas, mutuo, etcétera, que no son atraídos al régimen de derecho público y cuyas jurisdicciones son ajenas a la de la obra pública El contrato de obra pública es un contrato administrativo por el cual un particular o empresario presta el servicio de obra pública, a la admi- nistración, a cambio de un precio. Elementos esenciales: 1. 2. C) Sistema de contratación de las obras públicas EQUIPO 1 Denise Garrido Consentimiento: se conforma por la voluntades de la administración pública,de los particulares o empresarios. “Los contratos públicos son contratos celebrados bajo las condiciones previstas en el presente código, por las administraciones públicas, en vista de la realización de trabajos, suministros y servicios En nuestro derecho de obras públicas se adoptan en general tres formas o sistemas para celebrar los contratos de obra pública: a) libre contratación o concierto directo; b) concurso abierto c) concurso cerrado. D) Procedimiento de contratación Serie de trámites de carácter informal y abreviado emitido por primera vez en la ley de obras públicas de 1965 y reformado en 1980. 1.- Génesis de la obra (conformado de 3 acciones) Planeación: se fija la estrategia para alcanzar el objetivo de la obra, identificando y tomando en cuenta la necesidades del usuario, los beneficios que traerá a la sociedad y analizando escenarios futuros para posteriormente diseñar e implementar un plan para hacer viable la obra en todos los sentidos. Programación: se establece la secuencia de actividades para alcanzar la factibilidad material y técnica de una obra en base a sus recursos físicos, técnicos con los que se dispone, tomando en cuenta el tiempo requerido para la realización las tareas así como las características del sitio. Presupuestación: se estima los recursos con que se cuenta para cubrir la obra, la fuente de obtención de estos así como determinar su manejo adecuado y costo económico. 2.- Secuela de contratación (conformado por 3 actos) Convocatoria: llamamiento público a los contratistas o empresarios previamente registrados a participar en el concurso, en la cual se establecen las bases de procedimiento y describen los requisitos de participación (Art.31); esta se publica en Compranet y en el Diario Oficial de la Federación (antes era por medio de diarios, uno de mayor circulación nacional y otro de circulación territorial en el lugar de la obra) Junta de apertura de proposiciones: reunión en la cual se abren ante los ojos de los participantes las proposiciones entregadas en sobre cerrado para constar la documentación presentada y el importe de cada una (art.33 y 36). Junta pública: reunión en la cual se da a conocer el fallo así como las razones de adjudicación al ganador o porque se declara desierto el concurso (art. 39). 3.- Adjudicación del contrato El fallo no depende únicamente de las mejores condiciones de precio, calidad y financiamiento, sino también porque reúne las condiciones legales, técnicas y económicas requeridas conforme a los criterios de adjudicación establecidos en la convocatoria. En caso que se declare desierta la licitación se señalará en el fallo las razones que lo motivaron (no reúne los requisitos o los precios de insumos no fueren aceptables, art. 40) y se lanzará una nueva convocatoria. EQUIPO 1 Jesús Santillán 4.- Ejecución del contrato (condiciones de pago, art. 45) Precio alzado: el monto a pagar será por los trabajos totalmente terminados y ejecutados en el plazo establecido. Precios unitarios: cuando la obra se divide en etapas técnicas o materiales, se fija el precio, y el monto a pagar será por unidad de concepto de trabajo terminado. IV. Contencioso administrativo 1.- Antecedentes Entre 1917 a 1962 la única vía para discutirla legalidad de resoluciones dictadas sobre el cumplimiento de los contratos de obras públicas fue el juicio de amparo, regulado en la Constitución (art. 103 y 107). Se introduce la jurisdicción del Tribunal Fiscal de la Federación (art. 160 Código Fiscal de la Federación) se modifica el sistema de justicia administrativa para las obras públicas. A partir de ese momento el sistema de justicia es híbrido, porque al realizarse el juicio contencioso administrativo ante un tribunal administrativo (Tribunal Fiscal de la Federación), y teniendo las sentencias de este, se continua o: ● ● A un juicio de amparo ante los tribunales del Poder Judicial Federal si el inconforme es el particular. A un recurso de revisión ante la Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia si la autoridad es la inconforme. 2.- Situación actual Al expedirse en 1975 la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, esta divide la administración federal en dos partes, la pública federal centralizada y la pública paraestatal. Esto se formaliza cuando en 1978 se expide y publica en el DOF una nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, en la cual la fracción VII del art. 23 tiene un cambio conceptual que da a entender que solamente se encargaran de las resoluciones sobre interpretaciones y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada, y se omiten las dependencias del Poder Ejecutivo Federal y excluyen a las entidades de la administración pública paraestatal. En 1988 hubo reformas a está las cuales mencionan que las sentencias que dicten las salas regionales del Tribunal Fiscal, el particular podrá interponer amparo y la autoridad el recurso de revisión, pero ya no ante la Sala Superior del propio Tribunal sino ante los tribunales colegiados de circuito del Poder Judicial federal (art. 248 del Código). EQUIPO 1 Rubí Díaz En resumen, el motivo de disputa de los contratos de obra pública no se investigado en el Tribunal Fiscal de la Federación ni en los tribunales del Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo. Esto se debe a que el contratante o empresario no tiene interes de “pelearse” con la administración pública y prefiere conservar su crédito habilitado para otros contratos, con los cuales verá compensado sus anteriores pérdidas.
