femica

Fortalecimiento de Capacidades Institucionales
para abordar el tema de Desarrollo Económico Local (DEL) en las
Asociaciones de Municipios:
Los casos de FEMICA (Región Centroamericana),
COMURES (El Salvador),
AMHON (Honduras)
VERSION FINAL
ESA Consultores
28 de Abril del 2002
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Índice de Contenidos
1
Introducción, propósitos y organización del informe
4
2
Instrumentos y abordajes del DEL, y las funciones de las Asociaciones
7
2.1
7
2.1.1
Instrumentos para la definición y ejecución de estrategias
7
2.1.2
Formas de intervención directa para el DEL
9
2.2
3
Enfoques actuales
¿Cuál es el papel de las asociaciones como mecanismo de soporte?
Casos ilustrativos de cómo se aborda el DEL en los municipios
11
13
3.1
Introducción
13
3.2
Caso de estudio 1: Valle de Ángeles, Fco. Morazán, Honduras
13
3.2.1
Antecedentes de la localidad
13
3.2.2
Procesos de desarrollo económico y sus productos
14
3.2.3
Fortalezas y debilidades de los procesos
15
3.2.4
Apoyos adicionales requeridos por la comunidad
15
Caso de estudio 2: Comayagua, Comayagua, Honduras
16
3.3
3.3.1
Antecedentes de la localidad
16
3.3.2
Procesos de desarrollo económico y sus productos
16
3.3.3
Fortalezas y debilidades de los procesos
18
3.3.4
Apoyos adicionales requeridos por la comunidad
19
3.4
Caso 3: Apopa, San Salvador, El Salvador
19
3.4.1
Antecedentes de la localidad
19
3.4.2
Procesos de desarrollo económico y sus productos
20
3.4.3
Fortalezas y debilidades de los procesos
22
3.4.4
Apoyos adicionales requeridos
23
Conclusiones y líneas para la acción
23
3.5
4
La respuesta institucional: las Asociaciones, su capacidad para enfrentar los temas del
DEL y una propuesta de fortalecimiento institucional
26
4.1
FEMICA
26
4.1.1
Generales sobre la Organización
26
4.1.2
Visión y misión
26
4.1.3
Financiamiento
27
4.1.4
Logros
28
4.1.5
FODA que resume capacidades en DEL
29
ESA Consultores
2
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
4.1.6
4.2
39
Generales sobre la Organización
39
4.2.2
Visión y misión
39
4.2.3
Financiamiento
39
4.2.4
Logros
40
4.2.5
FODA que resume capacidades en DEL
40
4.2.6
Propuesta para mejorar capacidades en DEL
41
AMHON
46
4.3.1
Generales sobre la Organización
46
4.3.2
Misión
46
4.3.3
Financiamiento
47
4.3.4
Logros
47
4.3.5
FODA que resume capacidades en DEL
48
4.3.6
Propuesta para mejorar capacidades en DEL
50
Mecanismos e instituciones de soporte a las estrategias regional y nacionales
5.1
Nacionales
55
55
5.1.1
El Salvador
55
5.1.2
Honduras
56
Internacionales
57
5.2
6
COMURES
30
4.2.1
4.3
5
Propuesta para mejorar capacidades en DEL
Cliente: FEMICA
El papel del BID, y posibles áreas de cooperación
59
Anexo A: Posición de COMURES con respecto al rol del municipio en el Desarrollo
Económico Local
61
Bibliografía
64
Personas entrevistadas
66
ESA Consultores
3
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
1 Introducción, propósitos y organización del informe
En Abril del 2001 ESA Consultores fue contratada para apoyar a la Federación de Municipios
del Istmo Centroamericano (FEMICA) para evaluar las capacidades de la Federación y de dos
Asociaciones de Municipios de la región –la Corporación de Municipalidades de la República
de El Salvador (COMURES) y la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON); para
emprender en programas y acciones tendentes a apoyar a sus agremiados a abordar el tema de
Desarrollo Económico Local (DEL). Esta actividad generó una visita a los países sede de las
organizaciones, donde se recopiló la información pertinente, se entrevistaron a los funcionarios
responsables y en general se obtuvo una apreciación de los factores que facilitarían y
dificultarían el desarrollo de programas de la naturaleza señalada. Este informe esencialmente:
•
Reporta los resultados de la etapa investigativa
•
Propone instrumentos de planificación estratégica y operativa que las
asociaciones podrán adoptar para abordar el tema del DEL.
El tema de Desarrollo Económico Local (DEL) cobra mucha vigencia en distintas partes del
mundo, por razones estrechamente vinculadas a la globalización de la economía –las
implicancias son muchas, pero notablemente la movilidad de las empresas ha tenido impactos
directos en tanto los lugares que dejan como aquellos donde se re-localizan. De esta manera y
por los últimos 20 años numerosas ciudades en Norte América y Europa Occidental han
tenido que replantear su base económica, producto de la recesión de los ochenta y el vuelo de
su industria manufacturera hacia localidades con costos de operación menores, habida cuenta
de mejoras sustanciales en la tecnología, los medios de transporte y las telecomunicaciones.
Igualmente en Europa Oriental a raíz de los eventos políticos que significaron el derrumbe del
bloque socialista a finales de los ochenta, se ha emprendido en las tareas de crear mercados,
situación en que activamente están involucrados los gobiernos locales. Las regiones citadas
parecen estar a la vanguardia en “hacer” DEL, y es de allí de donde en esencia se derivan los
fundamentos teóricos y mejores prácticas sobre el tema.
En las economías periféricas también se han suscitado eventos vinculados o consecuencias de
la globalización, que llaman el interés al tema del DEL. Dos de los principales se relaciona a la
depresión de las actividades industriales sustitutivas de las importaciones, y también a la
pérdida del empleo agrícola. El efecto neto es la pérdida de puestos de trabajo y por ende el
sustento de muchas familias, en tanto las ciudades como en el campo, así incrementando las
presiones sociales sobre los gobiernos y los recursos estatales. Un efecto colateral es el
desplazamiento de personas hacia las ciudades, agravando la crisis urbana bajo condiciones
especialmente difíciles, donde frecuentemente se carece de los recursos necesitados para dar
respuesta a los problemas de insuficientes y malos servicios básicos y sociales. Y el campo
pierde a la vez a la población más hábil con que podría generar riqueza.
También hay un movimiento casi universal donde el estado central busca descargar muchas de
sus responsabilidades en relación a los servicios públicos y amenidades sociales, trasladándolas
al ámbito local, y manteniendo aquellos temas estratégicos que afectan a la colectividad (ejs.
justicia, seguridad, relaciones internacionales etc.) La descentralización en sus varias formas
(según la categorización de Rondinelli –devolución, delegación, desconcentración y
privatización –esta última también tienen varias modalidades) es una tendencia irreversible, que
impone a los gobiernos locales nuevos retos y obligaciones, los que se deben enfrentar con
decisión y sobre una base técnica sólida. Además se exige que los gobiernos locales abandonen
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4
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
el estilo “tradicional” de enfrentar la problemática de un entorno difícil y cambiante, y que
adopten una actitud más empresarial en su gestión gubernativa.
En este contexto, se impulsa con mayor vigor el tema de DEL. Consiste en programas,
proyectos y acciones concretas cuyos fines son mejorar (en términos cuantitativos y
cualitativos) la mezcla única de bienes y servicios que producen las localidades, a la
vez que se generan y retienen empleos productivos (y por ende los ingresos de los
trabajadores). Las iniciativas deben contribuir al desarrollo sostenible de las ciudades y
pueblos, la región en que estas están situadas y las economías nacionales donde operan. El
objetivo de desarrollo que se persigue es mejorar la calidad de vida de las poblaciones.
Para lograr los propósitos del DEL, participan distintos actores en la comunidad, públicos y
privados. Se perfila alto en estos días un enfoque para iniciativas de DEL que parte de las
alianzas estratégicas entre el sector público local, y el sector privado organizado. A nuestro
juicio, más que un enfoque, es un factor de éxito
El Informe está organizado de la siguiente manera:
La Sección 2 contiene elementos conceptuales sobre el tema. Se presentan al inicio de la
sección una serie de enfoques /instrumentos de DEL, que definen lo que los planificadores
económicos locales hacen y el tipo de preocupaciones son las que se reflejan en la literatura, o
el tipo de experiencias exitosas que se reportan. Se finaliza comentando sobre el papel de las
Asociaciones de Municipios como instrumento de soporte al desarrollo local en general, y
como podría actuar en beneficio de la promoción de la actividad económica de las localidades
particulares.
La sección 3 contiene tres casos de estudio que nos ayudan a traer luz sobre la manera en que
se aborda el DEL en tres ciudades en El Salvador y Honduras. Se ofrece a final de la sección
un listado de conclusiones sobre lo observado en las localidades, que pueden servir como
líneas de acción por parte de las asociaciones nacionales y la Federación actuando en el ámbito
centroamericano.
La sección 4 hace perfila a las asociaciones de municipios –AMHON y COMURES, y a la
FEMICA como instancia regional. Se basa en gran medida en la información pública
disponible a través de los respectivos sitios de Internet, documentación recolectada durante las
visitas de campo, algunos análisis efectuados por otros técnicos y entrevistas de los consultores
directos con la dirigencia política y técnica de las organizaciones. La sección hace una reflexión
acerca de los factores que facilitarían o dificultarían la promoción de programas específicos de
DEL en cada país /asociación, y se expresa como análisis FODA. Las matrices que se
presentan son el resultado de observaciones durante las visitas a las organizaciones, más la
información documental acopiada.
Cada análisis de las asociaciones es seguido por una propuesta de planificación y
fortalecimiento institucional para que las respectivas asociaciones puedan abordar de forma
exitosa el tema de DEL. Se trata de un esquema regional integral donde la FEMICA apoya a
las Asociaciones nacionales, y estas a la vez a los municipios y grupos de municipios dentro de
los países. Los principios generales del esquema solo se presentan en la sección que
corresponde a la FEMICA, siendo los mismos para las Asociaciones nacionales, pero se evita
repetirlos para los dos casos restantes. Las propuestas se originan en la potenciación de las
fortalezas identificadas, la conversión de debilidades en fortalezas, la lectura correcta del
ambiente político-económico que se vive en la región y la mitigación de amenazas a las
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5
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
organizaciones. Las propuestas también sugieren la necesidad de hacer cambios a los
instrumentos actuales de planificación institucional (estratégica) y planificación operativa,
mismos que son identificados en la sección.
La sección 5 comenta sobre los mecanismos de soporte a las iniciativas a nivel nacional e
internacional. Para concluir, la sección 6 hace una reflexión acerca de posibles papeles del BID
en apoyar estas iniciativas y otras que se pudieran originar en la región sobre el mismo tema.
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
2
Cliente: FEMICA
Instrumentos y abordajes del DEL, y las funciones de las Asociaciones
2.1
Enfoques actuales
Para evaluar cómo se desempeñaban las asociaciones en el tema de DEL, anticipando que en el
trabajo de las asociaciones es un tema nuevo y previendo que el concepto tiene significados
distintos en diferentes países y contextos institucionales; se procedió a desarrollar una
tipología de instrumentos y abordajes (tipos de intervenciones) que se reconocen
vinculados al DEL. De esta manera se facilita la actividad de identificar si las organizaciones
están trabajando en temas de DEL, aún y cuando no conduzcan programas y proyectos
titulados de esta manera.
Es importante señalar que los instrumentos y abordajes pueden ser responsabilidad de los
actores locales, o ser parte del sistema de apoyo DEL en los respectivos países y región de CA;
o constituir una responsabilidad compartida a varios niveles. De esta manera por ejemplo, el
componente de información en apoyo a la actividad productiva en sus elementos básicos
debe ser acopiada y producida en el ámbito local. No obstante elementos de información
macroeconómica, o para apoyar decisiones de inversión donde se contemplan alternativas para
sitios de localización típicamente la manejaría un ente nacional en apoyo.
Otro ejemplo que enfatiza la necesidad de coordinación y empate de propósitos a distintos
niveles es lo referido a infraestructura o conectividad. Algunas de las responsabilidades por
la prestación de servicios públicos, por su naturaleza, están todavía en manos del gobierno
central –casos de energía eléctrica y telecomunicaciones en Honduras. Aquí el rol municipal se
limitaría a definir insuficiencias, niveles de servicio requeridos por la comunidad, y trabajar para
asegurar que la empresa prestadora cumple con entregar servicios a satisfacción.
2.1.1 Instrumentos para la definición y ejecución de estrategias
Un primer punto de suma importancia es preguntarse cómo las municipalidades se ven
actualmente, y cómo prevén van a desarrollarse en el futuro. Un punto crucial en el fomento
de cualquier iniciativa DEL es que se pueda distinguir entre acciones que conscientemente se
realizan para abordar el tema –eso es, hay proyección a futuro (“foresight”) e integralidad con
otras iniciativas de desarrollo local, o por otro lado se trata de acciones atendiendo crisis,
imposiciones o conformar con las últimas modas y temas vigentes en la problemática del
desarrollo. Se buscaron entonces experiencias para mejorar la capacidad analítica
municipal e incorporar al DEL como parte de un esfuerzo de planificación y
desarrollo local. Se trató de establecer si se han incorporado metodologías de planificación
estratégica municipal /participativa1 como herramienta de gestión de los gobiernos locales. En
la ausencia de planes estratégicos completos, existen elementos de planeación estratégica
(declaraciones de Visión, Misión, Políticas y Valores institucionales dentro del municipio) que
harían un aporte al relacionarse a la problemática aludida. Del otro lado del ciclo de proyectos,
hay herramientas de seguimiento y evaluación de la gestión municipal (índices de
competitividad, hojas de calificación de servicios públicos, ejercicios sistemáticos de
1
Se han revisado una cantidad de documentos de Planeación Estratégica local en numerosos sitios de la Web,
concluyéndose que donde se han realizado, el tema del desarrollo productivo y de empleos de la localidad
constituye un eje central de los esfuerzos de los gobiernos.
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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“benchmarking”de gestión) donde buscaríamos pistas sobre la gestión del DEL en los
municipios y en las asociaciones.
Otra alternativa relacionada a lo anterior, pero sin necesariamente adoptar la disciplina de la
planeación estratégica (aunque los resultados sin duda lo son) fue buscar si se han hecho
esfuerzos por asistir a los gobiernos locales a identificar cual es la “inclinación” básica de la
ciudad, y potenciar producto y empleo en ese/esos sector/es (ventajas comparativas y
ventajas competitivas). Aquí cabe toda la discusión de competitividad y la identificación de
clusters productivos o cadenas de valor.2 Este bloque de actividades se presenta aparte porque
usualmente se encargan por entes privados, como las Cámaras de Comercio, las Universidades
o estudios comisionados para este fin (ej. INCAE para los países de CA dentro del esquema de
agendas de competitividad de los países de la región).
Un tema casi obligatorio es la identificación de Asociaciones (partnerships) públicas y
privadas, para programas y proyectos con fines específicos. Hay ocasiones en que se
establecen alianzas entre el ámbito público y privado, para encontrar soluciones a problemas
comunes. Como ejemplo, el municipio de Amapala en el Sur de Honduras está estableciendo
un Comité de Competitividad. En San Pedro Sula, la Fundación Vida Nueva se estableció para
desarrollar proyectos habitacionales, pero con una clara intención de proveer servicios y mano
de obra a parques industriales en Valle de Naco. Siempre en el Valle de Sula, se promueve el
llamado Foro 20/20, instancia de análisis y diálogo permanente entre el sector público y
privado en pro del desarrollo regional.
También se buscaron experiencias donde las asociaciones y las alcaldías han promovido
cambios al marco regulatorio local orientado a fortalecer la competitividad local. Se
trata de establecer si las municipalidades han actuado solas (o en conjunto con otras) para traer
cambios a los marcos jurídicos- institucionales nacionales o locales para mejorar su
condición competitiva vis a vis otras localidades y regiones. Aspectos específicos conciernen
las capacidades para crear impuestos o tasas locales, la desregulación de los servicios públicos
para asegurar que los proveedores aumenten su efectividad y eficiencia (a través de
mecanismos como la corporatización de los prestadores públicos, o el otorgamiento de
concesiones a privados), el relajamiento del marco jurídico para el desarrollo de la PyME etc.
Otra posible línea para el abordaje de los temas del DEL fue la creación de Unidades
/Agencias de Desarrollo Económico Local dentro de los municipios, o el nombramiento
de oficiales encargados de estos asuntos dentro de los aparatos gubernamentales locales. Las
Unidades se conciben como grupos técnicos dentro de los municipios que tengan una
capacidad de leer qué cambios se están efectuando en el entorno de desarrollo de los
municipios –tratados de libre comercio, relaciones comerciales bilaterales, tendencias de
inversión, flujos migratorios etc. Estas condiciones se traducen a una identificación de las
consecuencias para las municipalidades, donde se actúa por medio de proyectos e iniciativas de
distinta índole relacionados a la infraestructura y servicios locales, a la asistencia a empresas
para localizarse (siting) etc.
Hay esfuerzos que se orientan a mejorar la calidad de la Información para el desarrollo
productivo y empresarial. Muchas localidades deciden que es una de sus funciones producir
información útil a las empresas para facilitar decisiones de localización, así como para
2
Se distinguen varias actividades de interés en FEMICA, que son el turismo y la maquila
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
monitorear las condiciones y desarrollo de los mercados laborales y la formación del capital
local. Estos datos se producen en la forma de Anuarios Estadísticos o boletines periódicos. La
División de Investigación y Estadísticas Municipales de San Pedro Sula, Honduras,, por
ejemplo, produce información sociodemográfica a partir de los “re cuentos censales” cada 5
años y las encuestas anuales-denominadas Encuestas Permanentes de Información Social, o
EPIS. De allí se derivan una serie de análisis sectoriales particulares, en vivienda, salud
reproductiva, empleo. Los esfuerzos aludidos pueden contener información valiosa sobre el
entorno empresarial, empleo, e ingresos, que puede ser complementada con lo que hacen los
institutos nacionales de estadística. Buscamos reportes de ejercicios afines en otras
municipalidades, orientados a asistir a empresas. Con alguna frecuencia las Cámaras de
Comercio producen este tipo de herramientas, así como las Cámaras de Construcción.
2.1.2 Formas de intervención directa para el DEL
Muchas localidades hacen esfuerzos por promover las localidades y regiones
directamente como sitios para trabajar y vivir. Un papel importante para las
municipalidades es de atraer inversión e interés a sus respectivas localidades. La función de
ventas o mercadeo se reconoce como parte del tema de DEL, y toma forma operativa por
medio de varios instrumentos: participación en ferias internacionales, ‘roadshows’ de
ciudad/región, anuncios televisivos en los medios internacionales, publicaciones especiales en
suplementos turísticos, brochures y otro material promocional diseminado a través de
embajadas y consulados etc.
Vinculados a algunas funciones de la planificación urbana tradicional, nos preguntamos sobre
la realización de trabajo con Zonas/regimenes especiales, como los “zips” y zonas
libres, o distritos comerciales especiales o atracciones turísticas/de interés. Ciudades
regiones pueden verse sirviendo como anfitriones de una suerte de actividades productivas que
son estimuladas por regímenes legales especiales, como son las zonas de procesamiento
industrial y las zonas libres especialmente referidas a la dinamización de las
exportaciones .También, y de especial interés, son los proyectos que se emprenden por parte
de los gobiernos locales por revitalizar zonas centrales, distritos centrales de negocios (DCNs),
distritos bancarios y financieros, centros históricos. Aquí hay una serie de objetivos
entremezclados, pero subyaciendo está la idea de que estas áreas especiales deben convertirse
en áreas que contribuyan a generar riqueza en la ciudad, que sean seguras y que proyecten una
imagen positiva de la localidad.
En el plano más relacionado a actitudes y estilos de gobierno, muchas localidades deciden irse
por la vía de contar con un gobierno local facilitador y amigable a la inversión
privada, y para el establecimiento y operación de negocios nuevos, u apoyos a los
existentes para no perderlos. Hay varios cortes a esta idea. Uno de ellos es que los
requerimientos formales para el establecimiento de nuevos negocios no sean excesivos, y que
el tiempo que tome resolver acerca de permisos de operación, o la certificación de que los usos
propuestos conforman a los esquemas de zonificación existentes, sean también razonables. Las
municipalidades deben proyectarse favorables a ciertos tipos de negocios que buscan
atraer, habiéndose hecho una identificación del tipo de actividad que es “buena” para el
municipio. Otra línea de trabajo es la existencia de instancias de mediación extra-judiciales
en el caso de empresas, donde las Cámaras de Comercio pueden jugar un importante papel
en la sustitución de los tribunales ordinarios que prueban ser tardíos en sus decisiones y
costosos. Una línea alternativa de acción que se ha planteado frecuentemente es la
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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implementación de una “ventanilla única”para trámites locales y nacionales que tengan que
ver con el registro de empresas, permisos de operación, servicios públicos, certificaciones
ambientales y cumplimiento con normas de los usos del suelo.
También se hacen esfuerzos por incidir en la Educación y Capacitación de la fuerza
laboral para la “nueva economía”. Aquí hay que ver con especial cuidado qué hacen las
municipalidades para entender qué tipo de trabajadores son los que exige en mercado laboral
local, y cómo se producen trabajadores con las capacidades necesarias para que empaten con el
tipo de empresas que surgen, se localizan y se deben retener en la localidad. Mucho se hace con
programas especiales en conjunción con las Cámaras de Comercio o grupos de empresas
particulares. También buscamos ver como los gobiernos locales inciden en que se
modernicen y adecuen los sistemas educativos formales, su curricula /planes de estudio
/carreras ofrecidas para los mismos efectos. Seminarios, eventos, talleres, foros para
conscientizar, formar y orientar entorno a conocimientos y capacidades que se deben adquirir,
son herramientas de que se valen las autoridades para provocar cambios en esta dirección.
De manera creciente, se reconoce que la conectividad de una ciudad y región representa una
ventaja y recurso para el DEL. ¿Cómo son los servicios telefónicos en términos de acceso,
calidad y tarifas. ¿Hay proveedores de servicios de Internet (ISP), fibra óptica. celulares,
comunicaciones de tercera generación? ¿Qué actividad se está generando a partir de mejor y
más accesible tecnología, como lo son el comercio electrónico y el desarrollo de software. Sin
duda que las municipalidades tienen un papel para que los servicios mencionados se puedan
presten localmente, frecuentemente en abierto apoyo a ciertas ramas industriales o sectores.
Regresando a preocupaciones más tradicionales de los gobiernos locales, el tema de la
infraestructura urbana es de suma importancia para el DEL. El argumento aquí es que
mejores servicios urbanos reducen los costos de transacción de las empresas. ¿Hay tarifas
sostenibles y competitivas para servicios como el agua potable, energía, vías y transporte? Se
reconocen a las ciudades como “hubs” de transporte y flujos de bienes y personas. ¿Qué hacen
las municipalidades para fortalecer este papel? Las infraestructuras claves se desarrollan en
función de eficientar el papel de intercambios, por ejemplo, con aeropuertos modernos,
puertos competitivos, vías eficientes y seguras, además de sitios de bodegaje y envío de bienes
como las terminales de carga. Se pretende que los puntos de encuentro de modos de transporte
sean eficientes.
Finalmente hay un papel importante para la investigación y el desarrollo. En
algunos casos de experiencias exitosas de DEL, la dinamización de la actividad económica ha
sido el producto de vincular a las industrias locales con las instituciones de conocimiento,
como las Universidades, centros de investigación, laboratorios. Se desarrollan así parques del
conocimiento /industrias, donde negocios se incuban y crecen en función de conocimientos.
El concepto de los Tecnopolos ilustra este punto.
Esta sección identificó temas /herramientas /experiencias que están vinculadas a la
problemática del DEL, y nos sirve para identificar en el campo si los mismos se están
abordando en un marco consciente (o inconsciente) para la promoción de la producción, el
empleo y mejores ingresos para los trabajadores.
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
2.2
¿Cuál es el papel de las asociaciones como mecanismo de soporte?
Por definición, el DEL solo puede ser realizado por instituciones –públicas y privadas- que
trabajan en el ámbito local, y que sirven a esas comunidades. También se reconoce que las
iniciativas de DEL son lideradas por los gobiernos locales, ya que ellos representan en
contextos democráticos-republicanos las aspiraciones de la población, y generalmente tienen
un mandato (explícito o implícito) de velar por el bienestar de la colectividad. Por lo tanto,
tenemos que reconocer que el papel de las Asociaciones de Municipios (nacionales o regional)
solo puede ser un rol secundario, en apoyo a los esfuerzos que cada municipio hace para su
desarrollo económico.
Por otro lado es ampliamente reconocido que el asociativismo municipal constituye una
importante tendencia en el fortalecimiento de los gobiernos locales individuales, en los planos
político-económico y social. De esta manera es fácil visualizar un modelo por el cual las
asociaciones prestan lo que podemos denominar “servicios” entre si y hacia las
municipalidades, y las municipalidades por otro lado le dan sustento a las asociaciones
mediante el pago de cuotas para su funcionamiento, pero en un sentido más profundo, para
darles legitimidad en los contextos nacionales e internacionales. El diagrama siguiente ilustra el
punto.
Servicios
FEMICA
AMHON o
COMURES
MUNICIPIOS
Recursos para el sostenimiento
Habiendo hecho esta acotación, la consultoría propone una simple tipología de funciones
posibles de las asociaciones, y así confrontar los temas DEL con ellas, tener un mejor sentido
de cómo se apoya el DEL en la actualidad y cómo puede fortalecerse en el futuro dicho
soporte.
Las asociaciones en un sentido general cumplen con tres funciones básicas: la de
Representación, la de Provisión de Servicios; y la de Facilitación, Constitución de Redes y
Contactos:
En términos de Representación:
•
Dicha representación puede darse ante instancias nacionales para promover causas
gremiales, por ejemplo cuando se actúa como lobby de los municipios ante las
Asambleas Legislativas, entes del gobierno central, los órganos de integración de CA.
Muchos de los logros gremiales a nivel nacional han sido producto del reflejo de
unidad que exhiben los municipios, frecuentemente acompañados por organizaciones
afines del exterior. También se cumple con la función de representación ante instancias
internacionales, por ejemplo, en congresos, foros, seminarios internacionales que tratan
distintas temáticas de interés local.
En términos de Provisión de Servicios:
•
Un papel importante para las asociaciones puede ser la prestación de Asistencia
Técnica (AT) a los Municipios. Eso es, se reciben solicitudes de los municipios y las
asociaciones subnacionales, se atienden dichos requerimientos directamente o se
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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identifican consultores (u otras formas de AT), se les contrata para la prestación del
servicio, y se llega a evaluar los resultados de los servicios prestados. Se entiende esta
función como válida en los casos en que los municipios sean de escasos recursos,
insuficientes para hacer la contratación directamente; o que la contratación vía la
asociación represente alguna ventaja sustancial (Ej. cuando el consultor puede atender
varias localidades) o que sea la Asociación la que tienen acceso a recursos
especializados en el exterior, y la infraestructura para contactarles y traerles.
•
Un papel de creciente relevancia es lo que hacen las asociaciones en el sentido de
canalizar/orientar recursos de cooperación/crédito hacia los municipios. Eso es,
actúan como interlocutores válidos ante agencias de cooperación/crédito internacional
como la GTZ, USAID, BID, BM, ayudan a trasladar iniciativas hacia los municipios y
asociaciones sub nacionales dentro de los países. Este papel en varios países de la
región se ha planteado más bien como una necesidad, especialmente en los momentos
en que se enfrentan calamidades naturales, donde las necesidades de coordinación
entre donantes y cooperantes, y el país y región receptora, son más agudas.
•
Las asociaciones capacitan a funcionarios en temas de interés a los municipios y a
las asociaciones. Esto se hace a través de intercambios como los citados en el primer
punto de este apartado, pero también a través de programas especiales, becas,
pasantías, viajes de estudio etc.
•
También conducen /ejecutan programas particulares, donde las asociaciones
tienen un papel de administradores y realizadores de iniciativas, en aras de algún fin
gremial y en localidades específicas. Quizás un caso ilustrativo sería la compra conjunta
de productos químicos para el tratamiento del agua, hecha por las empresas de Agua
Potable y saneamiento de la región Centroamericana, CAPRE, en 1995.
En términos de Facilitación, Constitución de Redes y Contactos:
•
Reúne a los Municipios en un sentido amplio, es un foro para discutir problemas
comunes, intercambiar experiencias, crear redes de conocimiento etc. Esta función es
muy importante, por un lado permite conducir una agenda de desarrollo gremial a nivel
regional y nacional. Además, el intercambio formal e informal entre autoridades,
funcionarios y las instituciones son una fuente de innovación, de fertilización de ideas
/experimentación, de respaldo a la gestión desde la óptica local.
A nuestro juicio, todas las funciones citadas son importantes, y representan una gama amplia
de posibilidades de intervención y apoyo al DEL -que se realiza en las localidades específicas.
.
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3
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Casos ilustrativos de cómo se aborda el DEL en los municipios
3.1
Introducción
Para entender las necesidades de los municipios para enfrentar el DEL, y orientar el trabajo de
las asociaciones sobre el mismo tema, se analizaron varios casos de estudio de los cuales tres se
presentan a continuación: Valle de Ángeles y Comayagua en Honduras, y Apopa en El
Salvador. La selección de los casos fue consultada con las asociaciones nacionales3. En los
primeros dos ejemplos, se observa que son ciudades de mucha actividad económica pero sin
un instrumento guía central que oriente la dinámica productiva y de empleo de la localidad. En
el caso de Apopa, se tomó porque se introduce un programa que busca de manera explícita
lograr los mismos fines.
Cada caso tiene cuatro secciones: los antecedentes de la localidad, la descripción de los
procesos de desarrollo económico y sus productos, las fortalezas y debilidades reportadas, y la
identificación de los apoyos adicionales requeridos.
3.2
Caso de estudio 1: Valle de Ángeles, Fco. Morazán, Honduras4
3.2.1 Antecedentes de la localidad
El Municipio de Valle de Ángeles está localizado al Nor-Este de Tegucigalpa, y su cabecera
municipal es la ciudad de Valle de Ángeles. El municipio tiene una extensión territorial de 98.8
km2 (1.2% del total departamental), y una población estimada en el 2000 de 8,951 habitantes, o
sea menos del 1% de la población departamental estimada para ese mismo año. La cabecera
municipal fue elevada al estado de “ciudad turística” mediante acuerdo legislativo 184-96 del
año 1997. La cabecera se comunica con Tegucigalpa por medio de un tramo carretero de
aproximadamente 22 km., y el estado de la vía es excelente. Los orígenes del asentamiento
fueron caracterizados por la actividad agrícola y minera (ej la Mina del Socorro) a principios del
siglo XIX, esta última abandonada a principios del siglo XX, persistiendo algunas actividades
agrícolas como la horticultura, la siembra de frutas (especialmente cítricos), y flores.
Actualmente predomina la elaboración de artesanías (maderas, cerámica, tejidos, cueros), y la
prestación de diversos servicios de hostelería (restaurantes, centros recreativos familiares).
3
En el caso de El Salvador, la consultora del equipo fue referida por COMURES a un Programa regional con
la OIT –denominado FADEMYPE- que aborda el tema de DEL para varios municipios de El Salvador,
incluyendo Apopa. Los dos otros municipios que el Programa abarca en El Salvador son Mejicanos y
Olocuilta. El mismo Programa tiene acciones en Siguatepeque, Honduras
En cuanto a Honduras, se tuvo una discusión preliminar sobre la selección de sitios /experiencias en los
primeros días de la consultoría, pero no se pudo llegar a acuerdos concretos en cuanto a la selección de los
mismos. De nuevo se abordó con la discusión con la AMHON en enero del 2002 -donde a sugerencia del
Director de este estudio se acordaron las dos localidades descritas.
En cuanto a los criterios de selección, se quiso haber obtenido una selección representativa de asentamientos
de distintos tamaños poblacionales y funciones dentro del sistema nacional de ciudades. Sin embargo, esto no
fue posible por limitaciones de tiempo y recursos para el trabajo de campo.
4
Basado en entrevista con el Sr.. Julio Cesar Torres, Alcalde Municipal 1998-2002
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13
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3.2.2 Procesos de desarrollo económico y sus productos
El desarrollo económico local de Valle de Ángeles sin duda está en gran medida condicionado
por las funciones que cumple con relación a Tegucigalpa. Varios han sido los factores que han
contribuido a la evidente prosperidad de la ciudad. Sin embargo hay que decir que el desarrollo
local, y concretamente el de la actividad económica y el empleo, no obedece a ninguna
estrategia o ejercicio de planificación, sino más bien a eventos e iniciativas aisladas que han
provocado una situación económica boyante.
El primer factor que se apunta contribuyó al crecimiento de Valle de Ángeles fue la creación
en 1966 del Centro de Adiestramiento Artesanal de Valle de Ángeles (CAAVA). Con este
proceso el Gobierno de Honduras otorgó becas para que jóvenes de varias partes del país, así
como instructores, se trasladaran a la localidad, sembrando de esta manera los inicios de una
diversificación productiva alejada de las tradicionales, la agricultura y la minería.
Otro de los factores que acentúan la importancia creciente de la ciudad es la localización del
Hospital Adventista en la misma. Se señala a la excelente calidad de servicios que dicha
instalación presta, que con su horario de atención de fin de semana crea un flujo permanente
de visitantes a la localidad. Otras amenidades urbanas vinculadas a Tegucigalpa, como es el;
Parque Obrero, localizado en un bosque de pinar, tiene el mismo efecto de aumentar el tráfico
de personas hacia la ciudad. Más recientemente se ha instalado una empresa industrial de
ensamblaje aprovechando mano de obra local.
En los últimos diez años también se registra un crecimiento en el número de viviendas dentro
del municipio, producto de la emigración de familias de ingresos medios y altos de Tegucigalpa
a Valle de Ángeles y a municipios vecinos, producto de un deterioro acelerado de condiciones
de habitabilidad en la capital. Estos fenómenos han traído presiones adicionales al gobierno
local – un ejemplo claro es la situación del agua potable (cuyas fuentes abastecen parcialmente
la parte norte y centro de Tegucigalpa), que de manera creciente representa un problema la
provisión a nuevas viviendas dentro de la localidad.5
Paradójicamente el gobierno local no se percibe como beneficio a la localidad que hayan más
moradores con capacidad de pago. La municipalidad permanece con una estructura
organizacional limitada en términos de personal y la calificación del mismo, débiles finanzas
municipales producto del alto grado de evasión fiscal local, y servicios municipales deficientes.
Vale resaltar las dificultades de transmitir a la población la necesidad del fortalecimiento de las
finanzas locales, y cómo esto puede redundar en mejores condiciones para vivir y trabajar en la
localidad –se logró a manera de ejemplo mejorar la recaudación de los impuestos de bienes
inmuebles entre 1998 y el 2001 de aproximadamente US$ 3,000 a US$ 32,000, un incremento
de 10 veces, no obstante los entrevistados aducen que la recaudación debería ser el doble.
Como ya se mencionó, los sectores que muestran mayor dinamismo de la economía local son
la confección de artesanías (talleres y venta), como restaurantes y puestos de venta de comida
más informales. Se reporta que la Municipalidad ha hecho numerosas convocatorias para que
los dueños de estos negocios puedan agremiarse en la forma de una cámara de comercio o
asociación empresarial6, sin éxito. No obstante lo anterior, varias iniciativas gubernamentales
han sido introducidas para apoyo a la comunidad de negocios: notablemente, la instalación en
5
Las autoridades lograron que se incorporara al proyecto de Inversiones en Agua y Alcantarillado #1048,
destinado principalmente a ciudades intermedias.
6
Aunque si hay una Asociación de Artesanos
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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1999 de un Centro Polivalente de Teleservicios (CPT), con lo cual se cuenta con servicios de
Internet en apoyo a comerciantes locales. En segundo lugar, se pudo obtener el apoyo de la
Universidad Pedagógica Francisco Morazán para la prestación se un curso para guías turísticos.
3.2.3 Fortalezas y debilidades de los procesos
El entrevistado citó como factores positivos al desarrollo económico local en primer lugar la
cercanía y la vía de comunicación con Tegucigalpa. La localidad cumple con funciones
urbanas-metropolitanas (algunas ya citadas), que son inevitables e irreversibles en la medida
que Tegucigalpa crezca en términos físicos y poblacionales. En cuanto a este segundo factor,
apuntaron al efecto totalmente adverso de haberse destruido el tramo carretero a consecuencia
del Mitch en 1998, y señalan cómo el Gobierno Central respondió con mucha celeridad a
reconstruirlo.
La actividad artesanal, sus comienzos, desarrollo y consolidación, también se resaltan como
factores de éxito. El hecho de que la iniciativa gubernamental que dio origen al CAAVA
incluyó el traslado de jóvenes becados de todo el país, así como a sus instructores, marcó una
diferencia cualitativa importante en el sentido que abrió de alguna manera las perspectivas de la
localidad al resto del país y región centroamericana.
Los proyectos públicos (CPT, de capacitación en turismo, el posible proyecto de agua y
alcantarillado etc.) así como los privados (restaurantes, elaboración y venta de artesanías,
maquila, centros recreativos), también contribuyen a la consolidación del centro en términos
de su economía. Se espera con algún entusiasmo un proyecto formulado a finales de los años
80 por el Ministerio de Turismo, denominado “Real de Minas de Tegucigalpa”, orientado a
crear un circuito turístico de las localidades que albergaban minas antiguas rodeando la ciudad
capital.
Con relación a las debilidades discutidas, en primer lugar se pone en relieve que cada actor
parece guiarse y actuar por sus propios intereses, y no bajo un concepto guía del desarrollo
local. Se evidencia lo anterior por las dificultades de poder convocar y organizar a la
comunidad en una asociación gremial única y fuerte, o acuerdos básicos para trabajar bajo una
estrategia común.
Otras de las debilidades es la inhabilidad de que el gobierno local capitalice sobre muchos de
los beneficios que trae la actividad económica en Valle de Ángeles. Claramente la
municipalidad debe fortalecerse para que por el bien común pueda proteger muchos de los
factores que hacen de la localidad y polo de atracción –el entorno ecológico, el carácter de las
edificaciones tradicionales, la limpieza y seguridad, el suministro de servicios básicos.
3.2.4 Apoyos adicionales requeridos por la comunidad
Se obtuvo varias líneas de acción en cuanto a posibles apoyos en función del fortalecimiento y
consolidación de la actividad económica. En primer lugar, el fortalecimiento integral del
aparato municipal por medio de la capacitación de funcionarios. También se señaló la
necesidad de contar con un plan o estrategia de desarrollo bajo la cual distintos actores
concurrirían a aportar a los objetivos de la ciudad.
El Municipio carece de una estrategia para traer más turistas a la localidad. Esta necesidad se
acompaña de la de crear una Unidad Turística que sirva para prestar servicios a los visitantes,
en cuanto a la transmisión de la historial del lugar, facilidades de recreación y amenidades
ecológicas qué visitar. Se señaló que Valle de Ángeles ha recibido la atención del Ministerio de
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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Turismo, pero quizás no un apoyo bien planificado y de carácter constante. Otra línea de
acción es mejorar la coordinación con hoteles en Tegucigalpa que reciben y alojan visitantes
extranjeros. De vital importancia es la conservación de las edificaciones bajo un régimen de
construcción y conservación, destinado a mantener el carácter de “pueble típico” en Honduras.
La estructura municipal, a pesar del empeño por mejorar de las autoridades electas, está en este
momento muy debilitado. Cuenta con 22 empleados, con baja calificación profesional. Una
necesidad concreta que apuntó el entrevistado reside en contar con un profesional de la
ingeniería para el manejo de una Oficina de Ingeniería, que vería temas de infraestructura y
servicios en la localidad. Se resaltó la necesidad de capacitar a todo el personal, pagarle acorde a
esa calificación y en general mejorar la situación de herramientas básicas de trabajo y materiales
de oficina.
3.3
Caso de estudio 2: Comayagua, Comayagua, Honduras7
3.3.1 Antecedentes de la localidad
La ciudad de Comayagua es la cabecera del departamento del país que lleva el mismo nombre.
En el siglo XIX sirvió como capital de la república luego después de la independencia en 1821,
hasta que se trasladó a Tegucigalpa a finales de ese mismo siglo. Cuenta en el año 2000 con
una población municipal de 90,004 habitantes, o sea una cuarta parte de la población
departamental (356,5000 habitantes). La superficie municipal es de 831.9 km2, representando
el 16% del total departamental.
Además de un rico legado histórico-colonial, Comayagua ha sido reconocido siempre como
centro regional de comercio e intercambio, y de servicios de apoyo a la producción agrícolaindustrial. Más recientemente empieza a albergar importantes facilidades de educación y otros
servicios sociales que cubren la zona central del país.
3.3.2 Procesos de desarrollo económico y sus productos
El desarrollo económico reciente de la ciudad de Comayagua y del valle en que se localiza se
origina según opinión de la Presidencia de la Cámara de Comercio en Industrias con la tragedia
natural del Huracán Fifí en 1974, que provocó que el empresario hondureño Miguel Facussé
trasladara parte de sus operaciones a esta zona, por los daños que le ocasionara el huracán a
sus negocios agrícola. De esta manera se creó la empresa Agrícola de Honduras. La empresa
citada se dedicaba a la producción de hortalizas a mediana escala, que luego proveyó de
insumos para transformación a la empresa Alimentos de Honduras, del mismo dueño.
La construcción y operación de una base militar de aviación en el valle durante los años
ochenta, la instalación de una empresa cementera (INCEHSA) de significativa importancia en
el país, el surgimiento de otras empresas de mediana escala dedicadas a la producción agrícola y
algunas de exportación (vegetales orientales con mercado permanente en Estados Unidos, y
mango que es una fruta estacional y otras), en general reflejan y a la vez contribuyen a crear un
ambiente favorable para la inversión privada. En el último quinquenio se ha instalado un
parque industrial para actividades de ensamblaje, lo que apunta a una diversificación notable en
la producción regional.
7
Basado en entrevistas con el Sr. Carlos Miranda, Alcalde Municipal 1998-2002 y re-electo 2002-2006; y el
Sr. Saúl Toledo, Presidente de la Cámara de Comercio e Industrias de Comayagua
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Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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Desde el gobierno local se han impulsado también importantes iniciativas para fomentar el
desarrollo económico. Con la asistencia de la Cooperación Española hacia finales de los
noventa se emprendió en un programa de renovación del casco histórico de la ciudad –con el
doble propósito de conservar el patrimonio histórico-arquitectónico, y para incrementar la
afluencia de los visitantes a la ciudad. Con fondos municipales se procedió a la renovación del
parque central, y ahora se trabaja en la renovación de la Catedral de Comayagua. El proceso
continuará con trabajos de renovación de otras iglesias y monumentos (iglesias de San
Francisco y La Caridad).
Las iniciativas municipales se han extendido también en los campos del mejoramiento de la
infraestructura local y el desarrollo social. La estrategia de desarrollo de la ciudad según su
Alcalde se centra en tener una ciudad “para vivir, para visitar y para invertir”. En cuanto a la
infraestructura, se han implementado proyectos para mejoramiento de los sistemas de agua
potable, y la extensión de redes de alcantarillado a barrios pobres. También se han
pavimentado calles y bulevares en pasadas administraciones. Hay todavía retos en cuanto a la
infraestructura eléctrica, vías en las zonas rurales y las telecomunicaciones.
Un tema de interés particular para la municipalidad es el del turismo. Para ese fin se ha
organizado una Comisión Municipal de Turismo, que se consolidó a partir de una instancia
similar que había sido promocionada por auspicio de la Cámara de Comercio de Comayagua.
La iniciativa tiene como meta promover acciones de conservación y rescate en el casco
histórico, así como promover el turismo nacional e internacional a la localidad. Se reporta
como éxito que las fuerzas vivas de la ciudad, públicas y privadas, puedan concurrir en
objetivos de desarrollo común. La Alcaldía dentro de las intenciones-ciudad de atraer más
visitantes, promociona un tipo particular de turismo denominado “deportivo”, para lo cual
acelera pasos para la construcción de un complejo deportivo, y aprovecha la participación de
un equipo local de la primera división del fútbol nacional para el mismo fin. El turismo
ecológico de montaña también espera desarrollarse en los próximos años.
Un hecho que autoridades públicas y privadas estuvieron prestos a señalar es que la ciudad
mantiene una fuerte presencia de las instituciones gubernamentales nacionales, y que estas a su
vez desde su sede en Tegucigalpa han apoyado el desarrollo integral de la ciudad y región. De
especial importancia han sido las instituciones educativas, como lo ejemplifica el hecho que la
ciudad es sede de centros regionales de la Universidad Nacional Autónoma y de la Universidad
Católica de Honduras. Otras iniciativas importantes en el campo educativo y de calificación de
la mano de obra regional son el Centro de Educación Vocacional de Comayagua, desarrollado
con apoyo de la USAID; el Centro Nacional de Educación para el trabajo apoyado por la
Misión China en soporte de micro empresarios en el campo; finalmente con apoyo de la FIDE
(Fundación para la Inversión y Desarrollo de Exportaciones) y la FEDECAMARAS
(Federación de Cámaras de Comercio en Industrias Nacionales) se presta a asistir en la
capacitación para la industrialización de la madera. En todas las iniciativas mencionadas hay
una activa participación de la Cámara de Comercio de Comayagua.
También la Cámara consolida un Centro de Información para el Desarrollo Empresarial
(CIDE), que actúa como dice su nombre como un banco de información sobre los mercados
(especialmente los de exportación), leyes nacionales, requisitos para el establecimiento de
empresas, tasas e impuestos etc. Se pretende ampliar la información para perfilar el recurso
humano disponible en la región, así como los medios para calificarlo de acuerdo a las
necesidades del empresariado.
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3.3.3 Fortalezas y debilidades de los procesos
Las fortalezas que se pueden apreciar del caso de Comayagua son múltiples. Los entrevistados
señalaron la ubicación del valle y la ciudad en el medio del corredor central de desarrollo del
país como factor clave. La vía de comunicación que une el norte y sur de Honduras pasando
por todo el valle parece ser un elemento clave que ha condicionado la ubicación de empresas e
infraestructuras, así como servicios sociales (incluyendo educativos y de salud), contribuyendo
así a la prosperidad de la zona.
Es claro que hay un liderazgo fuerte en tanto el gobierno local como en la organización que
aglutina al empresariado de la zona. Dichos liderazgos parecen complementarse bien, y crear
una sinergia que beneficia a la colectividad. Que se haya coincidido, por ejemplo, en la creación
de Comisiones Turísticas dentro de la Cámara de Comercio y la municipalidad, y una vez
descubiertas las intenciones de ambas instituciones que se haya decidido trabajar bajo una
sombrilla única involucrando a las fuerzas vivas, demuestra que hay espacios de cooperación
pública-privada para el desarrollo local. También vale comentar que las autoridades de la
municipalidad y la Cámara de Comercio emprendieron en investigar y visitar otras ciudades y
experiencias entorno a la conservación del casco histórico, lo que resalta la importancia de que
líderes locales puedan ver e intercambiar experiencias exitosas en otros lados del país y la
región con condiciones similares. La percepción del liderazgo que ejerce el Alcalde de la ciudad
apunta a querer trabajar simultáneamente en varios campos del desarrollo local, dentro del cual
el valora especialmente la contribución de la inversión privada en crear bienestar en la
población.
El relación a la capacidad institucional de la Alcaldía, Se indicó que habían 140 empleados
laborando en el gobierno local. Se manifestó por el Alcalde su descontento de no tener al
momento un sistema administrativo consolidado, pero a la vez hay mucho optimismo de
poder revertir esta situación y trabajar en mejorar rendimientos a través de la automatización
de sistemas. En este sentido, resaltó en trabajo con FUNDEMUN en mejorar los sistemas
contables, mejorar el catastro e impulsar el desarrollo comunitario.
Se indicó de la existencia y utilización de reglamentos de funcionamiento de la Corporación, de
compras y Suministros, y un Manual de Funcionarios. También existe un inventario de
equipos y bienes. Se indicó como logro la organización de un Departamento de Personal que
no existía anteriormente. Las autoridades están también conscientes de vacíos existentes en el
sistema municipal (ej. a que se refiere a procesos constructivos en la ciudad; de la calidad el
catastro; que no se cuenta con un Plan de Desarrollo Urbano).
La Municipalidad cuenta con recursos básicos en términos de espacio físico, de vehículos. El
Alcalde está consciente que para modernizar el aparato municipal será necesario adquirir nuevo
equipo.
El gobierno local ha inspirado a través de su buena gestión, confianza dentro de la comunidad
y la clase empresarial. La misma característica le ha abierto puertas para dialogar con otras
fuentes de cooperación y crédito. De igual forma, la alcaldía de Comayagua logra con éxito
entablar buenas relaciones con las instancias del gobierno central que cuentan con recursos de
asistencia para la comunidad: el Fondo Hondureño de Inversión Social ha sido sobresaliente
en este respecto, así como el Ministerio de Turismo y el Instituto Hondureño de Antropología
e Historia.
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La presencia institucional es otro factor de éxito. Ministerios de mayor jerarquía como el de
Agricultura y Ganadería, y Educación, mantienen una fuerte presencia en la zona. Sin duda
que esto se traduce en contar con apoyos claves en pro del desarrollo municipal.
Del lado de las debilidades, el alcalde de Comayagua apunta a las dificultades al comienzo de
convencer a la comunidad de participar bajo una visión construida por el colectivo, y señala
como el principal reto para otras iniciativas para el desarrollo local. Las necesidades de cambiar
la actitud mental de algunos grupos e individuos demanda de habilidades políticas y técnicas.
Junto al Presidente de la Cámara de Comercio, coinciden que la sostenibilidad al empuje que
actualmente goza la zona y la ciudad solo es posible teniendo una participación más activa de la
población, e invitando a grupos de interés adversos, a participar.
También reconocen que hay que dar más apoyos a la micro- y mediana empresa, que son
grandes generadoras de empleo. Para ello la capacitación es un factor clave que dinamizar.
3.3.4 Apoyos adicionales requeridos por la comunidad
Una preocupación que se evidenció fue la necesidad de vincular más los distintos programas de
capacitación con las oportunidades de empleo que se generan en la zona. Por esta razón el
interés de consolidar el Centro de Información para el Desarrollo Empresarial (CIDE), y el
Centro de Educacional Vocacional de Comayagua, discutidos anteriormente.
Un tema que se consideró de suma importancia por la alcaldía de Comayagua, es que hay
decisiones que se toman el en Congreso Nacional concernientes a cuestiones que les afectan
directamente –caso concreto los impuestos locales- en que los miembros del órgano legislativo
no consideran la perspectiva local y cómo estas decisiones afectan a las municipalidades. En
este sentido alabó el papel que juega la AMHON en velar por la autonomía y descentralización
(de responsabilidades y recursos para el desarrollo), pero mostró especial preocupación de que
las municipalidades deben tener más voz en las decisiones de estado, y poder anticipar cómo es
que se les afecta.
También se instó a desarrollar mejores instrumentos de participación comunitaria, como
medio para asegurar que las reformas que se introducen a la gestión local, así como los
proyectos que se realizan, sean sostenibles.
3.4
Caso 3: Apopa, San Salvador, El Salvador8
3.4.1 Antecedentes de la localidad
El municipio de Apopa está localizado en el valle Apopa-Nejapa y pertenece al distrito de
Tonacatepeque y al Departamento de San Salvador. Su división política administrativa la
conforman 8 cantones y 53 caseríos que configuran su ámbito rural. El municipio tiene una
extensión de 51.84 Km2 y tiene como cabecera la Ciudad de Apopa, principal núcleo urbano,
8
Este caso se basa en un proyecto en marcha en El Salvador y Honduras patrocinado por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). El ejecutor
en El Salvador es la Fundación para el Auto Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (FADEMYPE). Los
datos para las secciones de antecedentes y procesos de DEL fueron recopilados del Diagnóstico del
Municipio de Apopa (agosto del 2001), que produjo el proyecto mencionado. Adicionalmente se entrevistó
al Alcalde de Apopa, el Sr. Juan Osmín Estrada. Valiosos comentarios fueron recibidos también de la Dra.
Rosa Anatrella, funcionaria de OIT y de Favio Emilio Buiza López, Director de FADEMYPE.
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situado a 11.5 Km. al Norte de la ciudad capital de San Salvador, a una altura promedio de 435
metros sobre el nivel de mar.
Desde 1969, los Planes de Desarrollo Urbano ya contemplaban el valle de Apopa como una
zona prioritaria para proyectar el crecimiento y la expansión del Área Metropolitana de San
Salvador en los años 80. El Plan de Desarrollo Metropolitano, Metroplan 80, consideró al
municipio de Apopa como parte integrante de lo que se denominó la región Metropolitana En
1993, 11 Municipios del Norte, incluyendo Apopa, son incorporados en propiedad al Área
Metropolitano de San Salvador. Por la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del
AMSS, todos los municipios del AMSS y varios municipios aledaños van a ser objeto de
administración del desarrollo urbano por la oficina de planificación del Área Metropolitana de
San Salvador (OPAMSS).
En cuanto a población, en censo del 1992 registra una cifra de cerca de los 110,000 habitantes,
que en 1995 se habría estimado en 140,171. El Censo previo al del 1992 se condujo en 1971 y
arrojaba una cifra de cerca 8,400 habitantes, lo que daría una tase de crecimiento promedio del
13%. Vale también comentar que la distribución rural-urbano ha cambiado de forma
significativa. Entre 1961 y 1980, la población urbana se mantuvo estable alrededor del 26% de
la población total; para el año de 1992 se da un fuerte predominio de la población urbana
sobre la rural (81.4% de la población es urbana), tendencia que continua en el año 1995 cuando
el porcentaje de población urbana se había incrementado al 95.7%. Las tendencias presentadas
sin duda están vinculadas a los desplazamientos de población ocasionados por el terremoto de
1986 (y el hecho que se localizaron asentamientos de damnificados en la zona), los ocasionados
por la guerra en el país en los años ochenta, y la misma cercanía a San Salvador con las ventajas
que eso conlleva.
3.4.2 Procesos de desarrollo económico y sus productos
El cuadro siguiente reporta la Población Económicamente Activa (PEA) total y por ramas de
actividad para Apopa en 1992:
Cuadro 1: PEA de Apopa, por rama de actividad, 1992
Agricultura
Industria
Servicios
Comercio
Serv. Dom.
Otros
Total
Absolutos
2,718
14,288
9,270
8,536
1,814
814
37,440
Proporcional
7.3%
38.2%
24.8%
22.8%
4.8%
2.2%
100.0%
En su orden de importancia, las ramas de actividad que más emplean trabajadores son la
industria, los servicios y el comercio. Al consolidarse como una zona urbana periférica, un
fenómeno característico de este municipio es el desplazamiento de la agricultura como
actividad predominante, posición que gozaba en los años setenta y ochenta, siendo su
participación porcentual absorbida por ramas dominantes citadas.
Una precisión mayor de la composición de las actividades económicas se logra a través del
siguiente cuadro:
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Cuadro 2: Apopa: Establecimientos por tamaño de empresas, actividades (y número de empleados por
actividad), 1993
Actividad
Establecimiento con 4 o menos personas
Establecimiento con 5 o mas personas
No.
Establ
%
Trabaj
%
No.
Establ
%
Trabaj
%
Productos alimenticios
bebibles y tabaco.
19
1.1%
31
0.9%
5
0.3%
182
5.2%
Textiles y prendas de
vestir
1
0.1%
2
0.1%
2
0.1%
876
25.0%
Construcción
4
0.2%
5
0.1%
1
0.1%
135
3.8%
Comercio al por mayor
14
0.8%
27
0.8%
2
0.1%
12
0.3%
Comercio al por menor
1,459
86.4%
1,659
47.3%
11
0.7%
77
2.2%
Restaurantes y cafés
137
8.1%
201
5.7%
10
0.6%
62
1.8%
Hoteles, casas de
huéspedes
3
0.2%
6
0.2%
0
0.0%
0
0.0%
Telecomunicaciones
1
0.1%
1
0.0%
0
0.0%
0
0.0%
Bancos
0
0.0%
0
0.0%
1
0.1%
7
0.2%
Servicios
3
0.2%
4
0.1%
15
0.9%
221
6.3%
TOTALES
1,641
97.2%
1,936
55.2%
47
2.8%
1,572
44.8%
Fuente: Elaborado por FADEMYPE, basándose en Censo Económico de 1993, Dirección General de Estadística y Censos
y Ministerio de Economía
La microempresa comercial, entendida en este caso como el comercio al por menor
(principalmente en la calle y en mercados) es la rama de actividad económica que tiene mayor
relevancia en el municipio de Apopa, dado que 1,459 negocios (equivalentes al 86.4% del total
de empresas) emplean a 1,659 personas, que representa al 47.3% del empleo que existe en
Apopa. La segunda rama más grande en el segmento microempresa es la de restaurantes y
cafés (137 empresas) que representan al 8.1% del número total de empresas, y que emplean a
201 personas, equivalentes al 5.7% del total de personas empleadas en Apopa.
Por el lado de las empresas con más de 5 personas, las más grandes (en términos de empleo)
en Apopa se encuentran en las ramas de textiles y servicios. Existen 2 negocios dedicados a la
fabricación de textiles y prendas de vestir (maquilas), que emplean a 876 personas lo que
representa al 25% del total de empleo en Apopa. Además existen 15 establecimientos de
servicios que dan empleo a 221 personas, sea 6.3% del empleo total de Apopa.
Las actividades agrícolas existen (producción de yuca, maíz, fríjol, caña de azúcar, arroz
maicillo y hortalizas no especificadas) pero son de poco importancia. No existen reportes
sobre actividad pecuaria.
La intervención de FADEMYPE a través del proyecto con OIT/BCIE claramente tienen un
enfoque de apoyo a la micro y mediana empresa local. Para ello, se hizo una clasificación de
posibles municipios que se podrían beneficiar con una intervención en apoyo al DEL. Para
ello, se consideró la dinámica empresarial y sobre todo la expresa voluntad política de los
municipios, mostrada en la etapa de la emergencia que resultó de los terremotos de El Salvador
de enero del 2001. De esta manera se eligieron a los municipios de Mejicanos y Apopa.
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Una vez realizada la selección del municipio de Apopa, se procedió a ejecutar la intervención
siguiendo la metodología que se esboza a continuación:
•
Celebración de un convenio con el gobierno municipal
•
Preparación de un diagnóstico municipal. Su objetivo fue mostrar las condiciones
sociales y económicas de los municipios, así como la dinámica de los gobiernos
municipales como base para la ejecución de los planes.
•
Realización de una consulta ciudadana para elaborar las propuestas de plan de
desarrollo económico del municipio.
•
Elaboración de Plan de Desarrollo Económico, desde el seno de los gobiernos
locales, los Consejos Municipales.
•
Elaboración de un Plan de Descentralización de los servicios públicos.
•
Propuesta de capacitación del personal municipal.
A partir de los resultados de los talleres de participación ciudadana efectuados en el Municipio,
se está elaborando el Plan de Desarrollo Económico Local. Como producto de las discusiones
entorno a la elaboración de dicho Plan se ha creado la Comisión de Desarrollo Económico
Local bajo auspicios del gobierno municipal. Como estrategia el plan parece adoptar la línea de
creación de micro empresas para la prestación de servicios públicos municipales. Para ello se
ha procedido a identificar los tres servicios más aptos para ser descentralizados hacia
microempresas:
•
La recolección de residuos sólidos.
•
El mantenimiento del alumbrado público.
•
Barrido y limpieza de calles.
Otros servicios que son considerados importantes, y posiblemente sujetos a una segunda fase
del programa son:
•
Mantenimiento de mercados y cementerios.
•
Mantenimiento de parques y jardines.
•
Limpieza de quebradas y barrancas.
•
Administración de servicios sanitarios y estacionamientos.
3.4.3 Fortalezas y debilidades de los procesos
El proyecto ha sufrido retrasos importantes debido a la dedicación que prestan las autoridades
municipales a los procesos de reconstrucción resultado de los terremotos que afectaron al país
en el primer semestre del 2001. Sin embargo los avances a la fecha nos permiten sacar
conclusiones preliminares.
En primer lugar, existe en el municipio, una clara disposición y compromiso de las autoridades
municipales para participar activamente en el proceso. No obstante lo anterior, el Consejo
Municipal en ocasiones limita la ejecución (y el dinamismo de la empresa) con las discusiones
de carácter partidista entre facciones del mismo partido político, que no siempre permite llegar
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a consensos ágiles. El hecho que el municipio es parte del sistema de ciudades del Gran San
Salvador es también un factor que le lleva atención
Un factor adicional que ya se señaló ha frenado la ejecución del programa ha sido la atención
que las autoridades municipales y la población misma prestan a los procesos de reconstrucción
del país como consecuencia de la emergencia. Aunque plenamente justificable y por la misma
naturaleza de los hechos ineludible, la atención que reciben situaciones de emergencia pone al
relieve las escasas capacidades de los gobiernos municipales de atender su gestión normal,
programas especiales (como el de DEL) y las emergencias simultáneamente.
La participación ciudadana se reporta como muy activa. Sin duda que esto es atribuible a la
dinámica del proyecto mismo y a la situación de emergencia del país y municipio, pero haría
falta asegurar que estos procesos participativos se convierten en parte de la gestión municipal
misma.
Con relación a la capacidad municipal, los problemas de organización más notables son: las
líneas de mando verticales, la calificación del personal y la insuficiencia del espacio físico. La
Alcaldía de Apopa reporta un total de 38 empleados.
3.4.4 Apoyos adicionales requeridos
Además de superar los problemas de carácter meramente de recursos humanos (insuficiencia
en números y calificación) y materiales, la Alcaldía de Apopa requiere de apoyos en la
modernización de servicios básicos, la administración misma y la relación que se tiene con la
ciudadanía. Esto le permitirá consolidarse en manejar su negocio central”(core business), que le
servirá de plataforma para enfrentar otros retos como el desarrollo económico local, que
requiere de mayor contacto con el sector privado y la comunidad. Para lo anterior, las fuentes
obvias de apoyo son los organismos estatales y gremiales, así como a ONGs que asisten al
sector municipal, como el FIS-DL, COMURES, SACDEL etc. La importancia como centro
poblacional (parte del Área Metropolitana de San Salvador es indiscutible), y por lo tanto es
necesario que haya mejores vínculos de coordinación y retroalimentación con el ente
planificador regional, la OPAMSS.
3.5
Conclusiones y líneas para la acción
El ejercicio de haber estudiado la situación de los municipios arriba discutidos nos hacen
presentar las siguientes conclusiones preliminares, y enunciar algunas líneas de acción qué
abordar con las asociaciones municipales en los dos países:
1. Los casos vistos son pocos para llegar a conclusiones generales sobre el estado
de las municipalidades en ambos países, y específicamente cómo abordan los temas del
desarrollo económico local. Un punto fundamental es que aunque se cubren dos
municipalidades relativamente pequeñas (Apopa y Valle de Ángeles), las dos están
vinculadas a la economía de la principal ciudad tanto Honduras como de El Salvador.
No se abordaron ciudades cuya economía es de naturaleza rural, lo que amerita mayor
investigación y análisis.
2. Habiendo dicho lo anterior, consideramos que localización y el dote inicial de
recursos son factores importante para el desarrollo económico local. En
Comayagua con su localización entre San Pedro Sula y Tegucigalpa y excelentes medios
de comunicación vial, esto le vale crecimiento económico sostenido por décadas. En
Valle de Ángeles, la carretera hacia Tegucigalpa condiciona enteramente su
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23
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
prosperidad. El Apopa, ser parte del conjunto de municipalidades del área
metropolitana igualmente determina su carácter y desarrollo.
3. En los tres casos, se carecen de una estrategia o plan local para el desarrollo
económico. En el caso de Apopa, se está en una fase de preparación. En Valle de
Ángeles, esto ha ocurrido de forma espontánea, sin que el gobierno municipal tenga
mucho que decir en la forma en que la ciudad crece, con los obvios peligros que dicho
proceso conlleva. En Comayagua, la carencia de un plan ha sido compensada por una
instancia (la Comisión Municipal de Turismo) que trabaja de forma organizada para el
desarrollo del turismo, como rubro específico.
4. Un debate que se resalta con la modesta investigación hecha es si las municipalidades
deben emprender en iniciativas y comprometer recursos al DEL si las
funciones municipales básicas tradicionales no se están atendiendo a plena
satisfacción. Aunque puede argumentarse que la prestación eficiente de servicios
municipales crea una plataforma para que mejore el clima de inversión y por ende el
empleo, estos problemas pueden enfrentarse desde otra perspectiva –por ejemplo,
siguiendo los lineamiento de política que impulsan las instituciones gubernamentales
entorno a la descentralización de servicios públicos, o las dinámicas particulares de los
procesos de reforma en sectores específicos (agua y saneamiento, salud etc.). Para el
DEL se necesita otro juego de destrezas y estilos de hacer gobierno, (orientado a la
participación del sector privado organizado, la concertación y conciliación de intereses)
que pueden no ser requeridos para la atención de los problemas primarios del
municipio.
5. La información sistemática y reciente sobre el desarrollo municipal en general
y relacionada al desarrollo económico local específicamente es muy escasa. Hay
conciencia sobre esta limitante, y existen esfuerzos locales para llenar este vacío (Ej. el
Centro de Información para el Desarrollo Empresarial (CIDE) en Comayagua). No
obstante, es importante también contar con este tipo de información a un nivel más
general –donde los institutos nacionales de estadísticas, las universidades y las
asociaciones gremiales deben intervenir, para facilitar la elaboración de planes,
estrategias e intervenciones en pro del DEL.
6. Hay numerosos intervenciones que realizan los Ministerios de los Gobiernos
Centrales, instituciones de cooperación internacional y la misma comunidad.
Todas ellas contribuyen al DEL. Es importante inventariar y mapear dichas iniciativas,
y que se emprenda en un verdadero esfuerzo de coordinación tanto a nivel nacional
como dentro de las comunidades, para evitar duplicaciones de esfuerzos, mejor
efectividad en cuanto a coberturas y eficiencia, y que se trabaje en una misma dirección
en relación a los objetivos particulares del desarrollo del municipio. En ninguna de las
comunidades abordadas se manifestó una falta de apoyo institucional, que nos hace
concluir que la oferta es amplia y más se trata de organizarla y adecuarla a las
necesidades locales.
7. Se debe intensificar en los esfuerzos por lograr el involucramiento de la
comunidad, y la participación de las organizaciones del sector privado local.
En Comayagua, ha sido clave la alianza entre la Municipalidad y la Cámara de
Comercio. En Valle de Ángeles, la Asociación de Artesanos coordina poco con la
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24
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Municipalidad, y no se ha logrado incorporar a los dueños de restaurantes y otros
servicios de hostelería. En Apopa la participación privada a sido muy limitada, y la
participación comunitaria ha cabido por la dinámica del proyecto citado y la misma
situación de emergencia que vive el país.
8. La existencia en el ámbito local de una visión de desarrollo es imprescindible.
En Comayagua la claridad con que el liderazgo municipal ha emprendido en sus
proyectos bajo el enfoque balanceado de hacer de la localidad un sitio para “vivir,
visitar e invertir” da confianza e inyecta entusiasmo.
9. En ninguna de las localidades estudiadas se evidencian problemas de carácter
legal local, en el sentido que las autoridades se sienten debidamente
amparadas en el régimen municipal de los respectivos países (El Código
Municipal en El Salvador y la Ley de Municipalidades en Honduras) para emprender en
acciones de DEL. Sin embargo en Comayagua se comentó de la importancia que juega
la AMHON en estar pendientes de acciones tomadas en el Congreso Nacional, que
afecta directamente a las alcaldías –específicamente legislación que se produce a efecto
de condonar /diferir el pago de impuestos locales. También se señaló la importancia de
que en la preparación de nuevas leyes sectoriales, o en la preparación de tratados con
otros estados, se mantenga y respete la posición de las alcaldías en torno a los temas
que se abordan.
10. El tema de DEL no se puede enfrentar responsablemente si no se toma en cuenta el
contexto regional y el vínculo que la ciudad específica tiene con el sistema
nacional de ciudades. Se citó ya el vínculo Valle de Ángeles-Tegucigalpa, Comayagua
con el Valle de Comayagua, Apopa con el Área Metropolitana de San Salvador. Todas
las autoridades entrevistadas resaltaron lo anterior, que invita a la reflexión entorno a
las escalas de intervención que deben planificarse.
11. Un enfoque de DEL que se privilegió en las discusiones fue el de la problemática de
la micro, pequeña y mediana empresa. Todos reconocen la importancia de estos
sectores en la generación de empleo, que se manifiesta con el primer problema a
enfrentar en las comunidades.
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25
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
4
La respuesta institucional: las Asociaciones, su capacidad para enfrentar los
temas del DEL y una propuesta de fortalecimiento institucional
Las asociaciones como la federación han indicado que la promoción del DEL es un tema vital
para sus agremiados, y que estos se abocan a ellas como recurso de primera instancia para
enfrentar dicha problemática. Por esta razón, se procedió a analizar cuales son las capacidades
actuales de la FEMICA, COMURES y AMHON en dicho tema, para luego sugerir cómo
fortalecer estas capacidades.
4.1
FEMICA
4.1.1 Generales sobre la Organización
La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano ( FEMICA) se constituyó como
organización interregional sin fines de lucro, en el año 91, (según Personería Jurídica No. 420 93, otorgada por el Ministerio de Gobernación y Justicia de Honduras), la integran las
Municipalidades, Asociaciones, Uniones, Ligas y Federaciones Centroamericanas de
Municipios, organizados en forma Nacional, Regional, Departamental o Provincial.
Actualmente FEMICA se define como una institución privada sin fines de lucro que
representa y agrupa a todos los municipios de Centroamérica. Se rige por una agenda técnica /
política de trabajo diseñada en consenso con el sector municipal organizado, a través de
mandatos generados en sus asambleas anuales, buscando permanentemente alcanzar el
desarrollo económico, político y social de los gobiernos locales federados.
4.1.2 Visión y misión
La visión y misión de la institución se basa enteramente en la visión que tuvieron sus
fundadores en cuanto a la figura del municipio mismo. Desde su misma creación FEMICA y
los alcaldes centroamericanos comprendieron que sus objetivos tendrían que tener un
horizonte de largo plazo; que el fin último de todos sus esfuerzos es el mejoramiento de la
condiciones de vida de todos los centroamericanos, a través de gobiernos locales modernos,
con capacidad gerencial y técnica, dotados de recursos financieros, participativos y
transparentes, capaces de asumir un rol protagónico para impulsar la descentralización y los
procesos de desarrollo a nivel local.
El rol del FEMICA en este contexto es el de crear redes a nivel centroamericano e
internacional, gestionar recursos y proyectos, preparar estudios e investigaciones, e impulsar
todas aquellas actividades que permitan hacer avanzar y modernizar los gobiernos locales de la
región.
Su misión se orienta al desarrollo municipal de la región centroamericana en tres ejes
fundamentales:
•
Eje Político. Promoviendo sistemas políticos-electorales que posean los principios de
democracia representativa y participativa, control ciudadano en la gestión publica y
rendición de cuentas a los ciudadanos. Así como la existencia y uso de mecanismos de
participación y control ciudadano de la gestión publica local.
•
Eje Administrativo Se procura un estado de situación que revele transferencia de
competencia y reoriente los esfuerzos de las entidades nacionales de apoyo a las
municipalidades a efecto de que respondan a las necesidades de las autoridades locales
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26
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
y a los procesos de descentralización. Se fomenta una actuación jurídica amplia para
decidir la forma de financiación, ejecución y administración de servicios y obras
publicas locales, tal como las figuras de concesión de obra y otras.
•
Eje Financiero. En lo fiscal se promueve que los gobiernos locales posean base
tributaria local propia, y que se compartan recursos con el nivel nacional a efecto de
atender satisfactoriamente las demandas en servicios a los ciudadanos.
Su visión, se define como una organización interregional:
•
Sostenible,
•
Representante de los intereses de los gobiernos locales,
•
Líder de los procesos de descentralización y municipalización,
•
Facilitadora en la construcción de una municipalidad moderna, participativa, con
capacidad gerencial e incorporación de instrumentos tecnológicos de punta.
Habiéndose consultado cómo es que la visión y misión de la FEMICA se vincula a los temas
de DEL, sus autoridades señalan que el DEL encaja perfectamente con los propósitos globales
y objetivos estratégicos de FEMICA, consignados en la Agenda y los estatutos de la
institución. Aunque ninguno de los ejes temáticos se refiere expresamente a DEL, varios de
los puntos contenidos en la Agenda Política incluyen actividades relativas a DEL.
Así, por ejemplo, estaría contenido parcialmente en puntos como”Fortalecer el trabajo
conjunto del gobierno local y la población en áreas de desarrollo económico, político y
social...”, “Consolidar y promover mecanismos de participación ciudadana en la gestión
pública local”, “Facilitar el efectivo ejercicio de las actividades democráticas y autónomas de
los gobiernos locales a fin de que promuevan la estabilidad y seguridad de sus ciudadanos”,
“facilitar espacios de diálogo y discusión entre diferentes niveles de gobierno y sectores de la
sociedad, para impulsar estrategias de combate a la pobreza que afectan en nuestra región”.
Su objetivo estratégico es promover el interés en Centroamérica para fortalecer el municipio
con capacidad gerencial y poder político, impulsando procesos de desarrollo y estrategias de
combate a la pobreza. Promueve además un nuevo ordenamiento estratégico políticoadministrativo al interior de los países, orientado a la descentralización del poder de las
funciones del estado y de la gestión de los recursos públicos.
No parece haber dudas o discusión en torno a la legitimidad y representatividad que tiene la
Federación en el ámbito municipal regional. De acuerdo con sus estatutos, la Federación está
integrada por “las municipalidades del istmo centroamericano, por las asociaciones, uniones,
ligas y federaciones de éstos, ya sean nacionales, regionales, departamentales o provinciales”.
Además, FEMICA es la única organización centroamericana con representación gremial de los
alcaldes, cuya Junta Directiva está integrada por alcaldes. En adición, durante el Congreso se
hace una revisión de la Agenda de FEMICA, para ratificar o modificar los elementos que
contiene, y ajustarlos, si fuera el caso, a las nuevas necesidades que exige la coyuntura y
condiciones actuales, así como para dar instrucciones al cuerpo técnico.
4.1.3 Financiamiento
La FEMICA financia sus operaciones a través de las cuotas que aportan las ciudades capitales,
las Asociaciones nacionales de municipalidades y la cooperación internacional. En esta última
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27
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
categoría vale mencionar que la federación tiene un Convenio con la USAID para el
Fortalecimiento Institucional, la International Union of Local Authorities (IULA), con el que
se realizan distintos proyectos y seminarios regionales orientados al fortalecimiento de las
asociaciones nacionales. El BID ha contribuido también en el financiamiento de actividades
como la 7ª Red sobre Descentralización y democratización en Centroamérica.
El presupuesto de FEMICA para el año 2000 fue de $408,870.00, de los cuales $33,500.00
fueron producto del pago de cuotas de membresía y la recuperación de cuotas atrasadas en la
Federación y el resto de la cooperación internacional. En el año 2001 el presupuesto fue
$400,264.00, de los cuales el 1% fue de cuotas y el resto producto de proyectos con la
cooperación internacional. En esos años los principales cooperantes de FEMICA fueron
USAID, BID, Academia para el Desarrollo Educacional y la Unión Internacional de
Autoridades y Gobiernos Locales (IULA). Los recursos son suficientes para financiar los
programas que FEMICA tiene en la actualidad. En la medida que los objetivos que persigue
FEMICA cambien, es necesario movilizar recursos adicionales para financiarlos.
En relación a la sostenibilidad financiera de la federación, para ese propósito se contrató una
firma consultora que preparó un estudio para buscar medios para asegurarla en el año 2000.
Varias de las recomendaciones efectuadas en el estudio ya han sido implementadas en la
práctica, algunas con mayor éxito que otras, aunque se debe reconocer que para algunas
todavía se necesita encontrar las fórmulas precisas para implementarlas, y aun otras
probablemente son difíciles de concretar por razones políticas. Algunas de las acciones más
exitosas han sido la recuperación de cuotas de membresía atrasadas, la venta de espacios de
demostración en las redes de FEMICA y la atracción de otros socios que compartan los costos
de organización de algunos de los seminarios y eventos de la Federación.
4.1.4 Logros
Los logros principales que cita la organización acerca de su propio desarrollo institucional son
los siguientes:
•
La propia fundación de la Federación y la constitución de una Junta Directiva
multinacional y pluralista en la que están representados todos los países
centroamericanos.
•
La elaboración y desarrollo de una agenda regional que comprende la visión estratégica
de lo que desean impulsar los gobiernos locales centroamericanos y los objetivos a
alcanzar por medio de los procesos de descentralización y reforma del Estado.
•
Lograr el apoyo de la cooperación internacional, particularmente del gobierno de los
Estados Unidos, que ha apoyado a FEMICA desde su fundación. También ha sido
importante el apoyo recibido del Banco Interamericano de Desarrollo, de la
Organización de Estados Americanos y de otras entidades.
•
El desarrollo del concepto e implementación de la Red Centroamericana por la
Descentralización y Fortalecimiento Municipal, que es un Foro en el que se reúnen
altos representantes de diversas sectores de las sociedades centroamericanas para
discutir temas de interés para el sector municipal. A la fecha se han realizado ya ocho
reuniones del Foro.
•
La concepción y el desarrollo de la Red de Legisladores, que consiste en un Foro en
que se reúnen periódicamente los alcaldes centroamericanos con los diputados a los
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28
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
congresos o asambleas legislativas, en particular, los miembros de las comisiones de
asuntos municipales, para discutir la situación, el grado de avance y las características
de las leyes que afectan el quehacer municipal en cada uno de los países.
•
La idea y el desarrollo de los diálogos sociales, que es un Foro en el que se discute en
profundidad los puntos de contacto entre el sector municipal y un sector social
específico para evaluar la situación actual y marcar nuevas estrategias para la relación
intersectorial.
•
El lanzamiento de la página en Internet de FEMICA, la que ha sido mejorada y
renovada continuamente durante el último año.
•
El lanzamiento del Archivo Centroamericano en la página de Internet de FEMICA,
como un instrumento informativo y de apoyo para los alcaldes centroamericanos.
•
Un primer esfuerzo para sistematizar, documentar y difundir las experiencias en
gestión pública local que se han implementado en Centroamérica.
•
La integración de FEMICA en la Unión Internacional de Autoridades y Gobiernos
Locales (IULA), y en respuesta a las aspiraciones centroamericanas, su constitución
como capítulo centroamericano de dicha organización mundial, de forma separada al
capítulo de Sudamérica.
Específicamente en el tema de DEL, se han realizado varias actividades, aunque
sistemáticamente ha sido hasta muy reciente que se emprende en dichos tópicos fue abordado
en la VII Reunión de la Red por la Descentralización y el Fortalecimiento Municipal efectuada
en el año 2000. En esa reunión se contó con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo. Lo que se hizo entonces fue introducir a los gobiernos locales de Centroamérica al
tema, mediante la presentación de experiencias exitosas en América Latina. La VIII Reunión
de la Red Centroamericana, efectuada en el año 2001, tuvo como tema central el combate de
pobreza. Dicha Red también fue una actividad en seguimiento de la temática DEL.
4.1.5 FODA que resume capacidades en DEL
El cuadro 3 presenta los resultados del análisis FODA para la FEMICA:
Cuadro 3: Resumen de resultados de análisis de Fortalezas y Debilidades, aplicados a la FEMICA
Fortalezas:
Debilidades:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
Hay familiaridad plena con el tema y conciencia de
importancia que hay en llevarlo a los municipios.
•
La agenda política regional y nacional consume
sustanciales recursos de la Federación
•
Hay demanda por parte de asociaciones para que se
aborde por FEMICA
•
No hay recursos exclusivos (humanos, financieros)
para el tema
•
Se han realizado eventos relacionados al tema (Oct.
2000, “El Rol del Municipio en el DEL”)
•
Logros en prestar Asistencia Técnica han sido
limitados
•
Hay gama amplia de contactos internacionales
Oportunidades:
Amenazas:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
Los países como tales están preocupados con
competitividad país, así que hay oportunidades de
enlazar con iniciativas regionales y nacionales (ej.
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•
Continua atención a temas políticos de los
agremiados, en detrimento al desarrollo en la
29
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
estudios de
INCAE)
•
competitividad
conducidos
Cliente: FEMICA
por
Se ensayan instrumentos innovadores de
extensión, AT y comunicación con los municipios
(ie. la página Web, la “mochila” del Alcalde, la
eventual Maestría virtual etc.)
•
El DEL tiene la atención e interés de la comunidad
de cooperantes internacionales. Hay abanico
amplio de opciones para estructurar programa y
adoptar enfoques para los que hay demanda
•
Que la empresa privada regional fortalece su
capacidad de análisis, y disposición de trabajar
conjuntamente con los gobiernos locales (ej.
FECAICA, CCIC y Consejos de Desarrollo
Sostenible)
ejecución de una agenda técnica
•
La ayuda internacional está, en general,
disminuyendo para la región centroamericana
•
Que fuentes de financiación de la Federación se
retiren, sin que se diseñe y ejecute estrategia
tendiente a buscar auto sostenibilidad financiera
El liderazgo de FEMICA en la región es indiscutible, y claramente ha tenido un papel
destacado en apoyar a las asociaciones nacionales en promover causas relacionadas al
desarrollo local. El hecho de que aglutine una membresía bastante extensa, cubriendo todo el
istmo, y que cumpla con funciones de representación de la misma fuera de la región, la expone
a algunas posibilidades de recursos de cooperación que podrían movilizarse para el desarrollo
del tema en CA. Las autoridades ya están familiarizadas con el tipo de inquietudes que conlleva
el DEL, y tienen experiencia en promover la discusión a través de la contratación de experticia
o la realización de eventos donde el tema central ha sido precisamente este. También, y
resultado de mandatos de la membresía, se está modernizando para proveer nuevos y mejores
servicios a sus agremiados. Se percibe que la importancia de su representación le puede hacer
establecer vínculos de trabajo con iniciativas que se están dando en el ámbito regional para
fortalecer la competitividad de los países.
No obstante los puntos fuertes citados, hay debilidades manifiestas que deben abordarse. La
principal se refiere a la instabilidad presupuestaria, que esencialmente se debe a baja aportación
que representa a la Federación las cuotas de los miembros para funcionar como tal; y por otro
lado, la fuerte dependencia que existe con la USAID como fuente de financiamiento. La
situación financiera no permite que se ejecute un programa muy ambicioso de actividades,
debido a que los recursos técnicos de planta se estiran en la actualidad para atender los asuntos
administrativos /gremiales mínimos, y de proveer las necesidades de información. En segundo
lugar, las atenciones de la FEMICA siguen siendo los asuntos de carácter político gremial, en
detrimento del avance en la agenda técnica. Hay demandas claras por parte de los agremiados
que se desarrolle la función de capacitación, y que se enfoque bajo la modalidad de que sean
servicios sostenibles financieramente. La naturaleza de la Federación la pone en una posición
ventajosa en relación a la cooperación internacional, sin embargo se debe tener presente que la
ayuda internacional a la región fluctúa con el tiempo por la atención que los donantes
/cooperantes /financistas ponen en CA y en relación a otras regiones del mundo.
Adicionalmente, las asociaciones nacionales también captan recursos del extranjero, que de
alguna manera compiten con las posibilidades que puedan brindarse a nivel regional.
4.1.6 Propuesta para mejorar capacidades en DEL
4.1.6.1 Introducción
Una primera medida que podrían considerar a nivel de cada país o asociación es contar con un
Oficial de DEL en cada país, que asista esencialmente a desarrollar estrategias nacionales
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30
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
en torno al tema. Se anticipa que los especialistas puedan apoyar a las respectivas
Direcciones Ejecutivas a cumplir con los siguientes objetivos:
•
Procurar que el ordenamiento legal de los países sea favorable al DEL. El
técnico vigilará si hay situaciones resultantes de las leyes nacionales que afecten
directamente las posibilidades de los municipios de mejorar su clima de inversión, la
situación de empleo e ingresos de los trabajadores. Estará particularmente atento de
legislación en proceso de preparación que aboga por el mejoramiento de la
competitividad del país, y “leerá” cuales son las implicaciones para los municipios.
Podrá recomendar entorno a la preparación de posiciones oficiales de las asociaciones
sobre los temas.
Asistirá además en los procesos de preparación de instrumentos legales locales
(ordenanzas, directrices, reglamentos etc.) que ayuden a los municipios a respaldar
acciones relacionadas al DEL.
•
Fomentar que las municipalidades adopten el tema en sus planes y programas
de gobierno, así como en los planes y estrategias de desarrollo a largo plazo.
Hay una necesidad de llevar el mensaje al ámbito local que es responsabilidad de las
municipalidades velar por el bienestar integral de los municipios y sus habitantes, y que
esto conlleva además de tener un buen gobierno crear condiciones para que el sector
privado / comunitario pueda invertir con confianza con la generación de
oportunidades de empleo bien remunerado.
•
Sistematizar el acopio y producción de información necesaria para el DEL,
tanto a los niveles internacionales, nacionales y locales. Se ha comentado ya la
necesidad de poder captar información que puedan emplear inversionistas potenciales
sobre la región, el país y la localidad específica objeto de intervención. Esta podrá
consistir en información sobre mercados, la fuerza laboral y condiciones sociales y de
seguridad, leyes en apoyo a la inversión, la dinámica de la formación del capital etc.
•
Sistematizar los instrumentos del DEL disponibles de la práctica y
experiencia regional e internacional, y adecuarlos a las necesidades de cada
país. Mucho se ha aprendido sobre el tema a nivel internacional en las últimas tres
décadas, y se ha creado una comunidad internacional de “practicantes”, de los cuales
valiosas lecciones se han generado. El Oficial debe poder hacerse de esta información
sobre el instrumental desarrollado, verlos críticamente y determinar si / o en qué forma
pueden contribuir a los esfuerzos de DEL local. De lo anterior debe poderse ofrecer de
una forma digerida y particular a cada situación enfrentada,
•
Asistir en que las instituciones del gobierno central, y la cooperación /
crédito internacional actúen de manera coordinada sobre el tema. Se ha
evidenciado la necesidad de que la amplia gama de instituciones internacionales y
nacionales caminen en la misma dirección en el abordaje de la problemática. Las
asociaciones cumplirán con el ansiado rol de coordinación institucional para
intervenciones locales, asegurando así congruencia con las políticas nacionales
pertinentes, y asegurando evita duplicaciones de esfuerzo y desperdicio. Desde las
asociaciones debe poderse medir el impacto de acciones específicas, y los del conjunto
en los procesos de desarrollo local.
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31
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Consideramos que lo que más urge es poner a la disponibilidad de las municipalidades de la
región una facilidad donde puedan acceder a recursos técnicos (consultoría, capacitación,
pasantías etc.) con los cuales pueden emprender en acciones pro DEL. Deben aprovechar las
fortalezas y debilidades de las asociaciones para ese fin. Existe un papel le liderazgo para la
FEMICA en la organización de la aludida ventanilla de Asistencia Técnica para sus
asociaciones miembro, y las numerosas municipalidades de la región que se ven
representadas a través de estas en la Federación. En cuanto a las asociaciones cada una tendrá
igualmente un rol, esencialmente sirviendo de “brokers” dentro del esquema regional9,
promocionando las facilidades, reclutando recursos técnicos locales que puedan movilizarse,
administrando contratos, midiendo resultados e impactos. A través de esquemas subsidiarios,
las asociaciones nacionales abordan procesos de extensión a los que pueden acceder como
beneficiarios directos, o como transmisores y agentes hacia las municipalidades.
Varios principios deben guiar el esfuerzo trazado:
•
En el ámbito nacional, el esquema se adaptará a la institucionalidad existente -a
los objetivos y fines, organización y recursos (mejorados) de las asociaciones, de tal
manera que se potencien fortalezas existentes, y que no necesariamente se introduzca
como algo nuevo a desarrollar.
•
El esquema debe ser guiado por la demanda Se deben tener evidencias claras de que
las Asociaciones y Municipios desean prepararse para organizarse mejor para los
propósitos explícitos del DEL producir más, diversificar la producción, generar
empleos y que la productividad de la fuerza laboral (y que esta se refleje en mejores
ingresos)
•
Los esfuerzos deben hacerse en sociedad (partnership) con el sector privado, la
comunidad, los organismos internacionales de crédito y cooperación. El DEL debe ser
una preocupación de todos los actores de la comunidad, y los frutos de tener
economías civiles dinámicas son cosechados de igual manera. Por lo tanto, se espera
que este tipo de organizaciones contribuya a la organización y financiación del trabajo.
•
Se debe estimular la competencia a todo nivel. En la provisión de servicios de AT, los
responsables (los proveedores) deben ser sometidos a procesos de pre-calificación y
calificación completos, orientados a que su aporte sea relevante al programa, a
estimular un buen desempeño, economías en las ofertas y que en general mejore la
calidad de los servicios de AT brindados a las municipalidades en la región.
También el principio de competencia se refiere a que se premie a aquellas Asociaciones y
municipios que muestren compromiso de avanzar con el tema, esencialmente favoreciéndoles
en el empleo de recursos públicos destinados para este fin. Para ello, la medición del
desempeño empleando herramientas sólidas prueba ser esencial.
4.1.6.2 Naturaleza de la propuesta
La propuesta consiste básicamente en desarrollar un programa de extensión municipal en
DEL, co-financiado entre asociaciones y municipalidades, el sector privado y organismos
9
Los encargados del esquema de AT propuesto en las secciones a continuación, dentro de la FEMICA con la
figura del Gerente, y dentro de las Asociaciones como Subgerentes, perfectamente podría ser también el
Oficial de DEL que se propone a principios de este apartado
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32
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
internacionales de crédito y de cooperación. Se abre así una ventanilla de Asistencia
Técnica, donde se registran proveedores de servicios por un lado, y se empatan estos
servicios con la demanda que pueda existir en las asociaciones y países en cuanto a
temas específicos. FEMICA como organización funciona como servicio promotor y de
correduría, en atención a sus municipalidades-cliente, por los cuales cobraría una cuota,
asegurando así la sostenibilidad financiera de la iniciativa.
En cuanto a los servicios mismos, el concepto es de contar con una caja de herramientas
adecuadas para el uso de las asociaciones y municipios, de acuerdo a las necesidades de cada
quien.10 Los servicios pueden clasificarse en paquetes, de acuerdo al tipo de asentamientos que
lo necesitan (a la vez, esta clasificación determinada en base a tamaño de asentamiento,
capacidad administrativa y funciones dominantes). En la medida de que los servicios se
entregan, se emite una “calificación /certificación”, demostrando que un municipio
determinado se encuentra en cierto grado de preparación y madurez de emprender en
actividades de DEL en su término. Tres niveles se sugieren aquí (con un posible cuarto como
opcional referido a situaciones atípicas del sistema municipal), donde cada uno conlleva cierto
tipo de herramientas en que se va a capacitar:
•
Herramientas básicas –referidas a instrumentos elementales para el DEL, como son
la preparación de diagnósticos sobre el tema, políticas locales sobre producción,
empleo e salarios, la elaboración de diagnósticos de competitividad, el establecimiento
de unidades de desarrollo económico local o la realización de eventos (encuentros,
seminarios, talleres) orientados a los propósitos del DEL. Una condición básica a este
nivel es que se establezcan alianzas pública-privadas para fases posteriores, y que los
acuerdos se reflejen en documentos formales (convenios, cartas de entendimiento etc.);
•
Ejecución de estrategias de DEL –corresponde a un segundo nivel de desarrollo, y
se refiere a acciones resultantes de los análisis básicos realizados en la fase anterior. De
aquí se desprenderán programas y proyectos específicos, según la problemática de cada
asentamiento y del curso que decidan tomar las instituciones líderes del DEL en cada
asentamiento: pueden adoptar el rumbo de capacitación, de mejores servicios urbanos,
de desarrollo de actividades productivas específicas etc. A este nivel la clave es la
implantación de sistemas de medición de impactos sobre la competitividad de cada
asentamiento, asunto que debe abordarse de manera sistemática por la gerencia del
programa;
•
Consolidación de reformas –se refiere a la realización de acciones de “segunda
generación”, tendentes a asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos al nivel local, o la
promulgación de cambios en la legislación o normatividad nacional. También a la
integración de sistemas en apoyo al DEL;
•
Servicios especiales –algunas situaciones llamarán a proveer servicios especializados
que involucran a industrias enteras en regiones o hasta cruzando países, o que
impliquen redes de comercialización extra-regionales, o servicios para el desarrollo de
10
Aquí hay que tomar en cuenta que los países y asociaciones enfrentan problemáticas distintas, no digamos
los municipios mismos que varían en tamaño, condición socioeconómica, y capacidad institucional. Se debe
precisar en cada país en relación a la clasificación de municipios que se tiene, para así diseñar estrategias de
mercadeo de servicios
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33
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Cliente: FEMICA
tecnología de comunicación que normalmente escapa del conocimiento de los actores
en el ámbito local;
Los servicios de AT que se prestan son brindados por agentes privados, debidamente inscritos
en un registro de proveedores a nivel regional. Aquí hay un papel de las asociaciones, en hacer
llamados paralelos al de la Federación, a empresas, ONGs, universidades, y en general a
proveedores de servicios de AT para que presenten sus calificaciones de trabajo. La FEMICA y
las asociaciones clasifican a los proveedores de acuerdo a capacidad y temas que manejan, para
luego hacerlos sujeto de llamados a concursar para la prestación de servicios específicos en los
países. Dichos servicios se ofertan sobre bases competitivas, y de preferencia empleando
recursos que se encuentran en el país.
La FEMICA y las asociaciones nacionales se encargan de organizar y gerenciar los procesos de
concurso, y a la vez se les da seguimiento a las iniciativas, midiendo los impactos que se
generan.
4.1.6.3 Justificación
La justificación que se da a la actividad comprende los siguientes aspectos:
•
El DEL se reconoce como tema estratégico por los actores de los sistemas
municipales de la región
•
Hay interés de las asociaciones y de los municipios en la provisión de servicios de
Asistencia Técnica ha sido reiterado en numerosas ocasiones por tanto la Federación
como las Asociaciones, y más recientemente se ha instruido a la Federación de
emprender en acciones concretas para este fin.
•
FEMICA trabaja activamente en el desarrollo de herramientas innovadoras
para la entrega de conocimientos a los agremiados, tales como la “mochila del alcalde”,
la red de municipalistas, y la intención de emprender en un programa de
entrenamiento virtual al nivel de maestría en desarrollo urbano
•
Le permite a la FEMICA alejarse un tanto de su agenda política y entrar en
asuntos más técnicos11
4.1.6.4 Objetivo general
El objetivo general es crear una capacidad de proveer servicios de extensión de buen nivel a las
asociaciones nacionales y a las municipalidades-cliente en los temas que promocionen y
fomenten el Desarrollo Económico Local. Se hace esto:
•
Potenciando las fortalezas identificadas de la Federación, específicamente las
referidas a :
o Su familiaridad, conocimientos y experiencia en el tema
o El empleo de su capacidad de convocatoria con las asociaciones nacionales en
la región, y con las municipalidades que se hacen representar por estas
11
Se reconoce la naturaleza política de la Federación –está constituida y vela por los intereses de los
municipios, que dentro del ordenamiento jurídico / administrativo de los países de la región, son órganos
producto de procesos políticos. La afirmación no pretende valorar el hecho –sino más bien apuntar que dentro
de las múltiples funciones de la Federación, más recursos y atención podrían prestarse a asuntos técnicos.
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34
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
o Sus habilidades políticas y de comunicación, de contactos y de enlace con las
instituciones del estado de los países de la región centroamericana
o Puede convocar a la participación a actores internacionales
•
Convirtiendo debilidades en fortalezas, específicamente:
o Fortaleciendo las finanzas de la Federación, haciendo de esta una actividad auto
sostenible en términos financieros, manejándola bajo principios comerciales
o Incrementando su capacidad de dar continuidad a las iniciativas, abriendo una
ventanilla para futuras posibilidades en los campos de la AT en beneficio de la
región en el futuro
o Asumiendo un papel de coordinador de la cooperación internacional que
trabaja en este tema en la región
4.1.6.5 Financiamiento de la propuesta
El principio guía al financiamiento del esquema es que debe provenir principalmente de los
cargos a los usuarios en esta caso, las municipalidades. El impacto sobre las finanzas
municipales se reduce en la medida en que las administraciones puedan movilizar recursos
locales (co-financiamiento) de entes privados y la comunidad organizada, que también gana
con las iniciativas.
Habrá casos donde aportes gubernamentales o por la cooperación internacional se hace
disponible para el esfuerzo. La asignación de dichos recursos deberá hacerse sobre una base de
competencia y equidad, para lo cual se desarrollará la reglamentación pertinente. Debe ser así
posible generar una masa de recursos que pueda convertirse en un Fondo (regional) de AT
para la Competitividad Local, algo que FEMICA podrá coordinar y gerenciar, delegando
responsabilidades en las asociaciones nacionales.
4.1.6.6 Fases y actividades
Se anticipan varias fases en la implementación de la iniciativa:
La primera consiste en encontrar un consenso político regional en torno al tema.
FEMICA deberá estructurar la presentación del proyecto y someterlo a la próxima reunión
ordinaria de miembros donde se tratan estos asuntos, con el propósito de encontrar una
aprobación del mismo y compromisos de trabajar hacia su éxito por parte de las asociaciones.
Seguidamente, se debe pensar en una estructura mínima de gerenciamiento de la iniciativa
idealmente un gerente y un asistente/administrador, basados en la sede de FEMICA, con los
recursos mínimos para trabajar en organizar el esfuerzo, y emprender las tareas esenciales de
canalizar las demandas y organizar la oferta de servicios de AT.
Durante la fase de desarrollo de instrumentos, se producirán toda la normativa necesaria
para los fines apuntados. Bajo el liderazgo del gerente y administrador, se podrán contratar
recursos externos de consultoría que apoyen en definir las reglas en cuanto a los
procedimientos a seguir para concursar por la prestación de servicios, calificar por distintos
tipos de AT, acceder a fondos públicos etc. Al final de esta etapa debe haber de nuevo una
consulta con las instituciones miembro de FEMICA para buscar aprobación, a la vez que se
difunden los servicios que el esquema va a brindar.
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35
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Se puede considerar una fase de proyectos piloto orientados a ensayar los instrumentos
desarrollados, y en general a generar confianza entre las municipalidades en cuanto a su
efectividad y utilidad. De igual manera el éxito invita a otros actores y socios potenciales de la
iniciativa a participar.
La fase de experimentación es seguida por la de ajustes a la metodología y masificación
del programa. FEMICA querrá considerar una implementación plena basada en fases (por
países, por tipos de AT, etc.), en la medida que aprende y gana experiencia en el desarrollo del
programa.
Un aspecto crucial a todo el esfuerzo es el empleo de un sistema de indicadores de
gestión del programa, que nos permita medir con el tiempo si los objetivos se cumplen, si
las medidas han sido costo-efectivas o rentables según el caso, y en general si las condiciones
de las economías locales se han mejorado como resultado del programa.
4.1.6.7 Sobre las necesidades institucionales para emprender en el
proyecto
Se reconocen las dificultades que actualmente tiene FEMICA en contratar a más recursos
técnicos a su servicio. Sin embargo, es necesario movilizar los suficientes en las fases iniciales
para actuar de semilla al esfuerzo.
Consecuentes con el manejo del programa bajo principios comerciales, se sugiere fuertemente
que se prepare un Plan de Negocios que guíe los aspectos operativos, comerciales y financieros
del esfuerzo. Este podrá ser preparado por el equipo técnico base, o con apoyo externo. Dicho
Plan deberá contener los elementos que típicamente se representan en estos instrumentos, a
decir: la Misión, Estrategias, resultados FODA, objetivos y metas; el estatus presente del
proyecto, la descripción detallada de los productos y servicios; las estrategias de mercadeo y los
planes de ventas, la tecnología a ser utilizada, los planes operacionales, sobre la gerencia del
programa, la posición financiera y proyecciones, los requisitos de financiamiento y propuestas,
sobre la implementación.
4.1.6.8 Sobre la necesidad de ajustes a la macro- planificación
institucional
Para llevar a cabo la propuesta, se confrontó con los instrumentos de planificación
institucional con que actualmente cuenta FEMICA para orientar su desempeño. Sobre los fines
de la Federación, contenidos en los Estatutos, la propuesta es totalmente compatible con los
referidos al fortalecimiento político y económico del gobierno y administración municipal (Art
2f) y a la promoción del acciones tendentes a afianzar al Municipio como “factor fundamental
para acelerar el desarrollo nacional.” (Art2g) También el mismo artículo hace referencia a su
papel en gestionar recursos de la ayuda internacional.
Los mismos estatutos abordan el tema de derechos de los miembros, y dice específicamente
que gozan del derecho a solicitar y a recibir la asistencia técnica y asesoramiento en todo lo que
se refiera a los objetivos de la institución (Art6b).
Sobre la Visión y Misión de la Federación (como aparece en la sección descriptiva, 3.1), se
aprecia que no hay disensión con dichas declaraciones, en el sentido de que promueve el
desarrollo integral del municipio centroamericano, a partir del fortalecimiento de un marco
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36
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legal conducente a ello, y la construcción de administraciones locales ágiles, modernas y
relevantes.
4.1.6.9 Sobre la necesidad de ajustes al Plan Operativo de la FEMICA
Para el Plan Operativo de FEMICA para el siguiente año (2002), se propone incorporar el
siguiente componente de dicho instrumento:
Componente: Organización de la Ventanilla de AT para el DEL en la región
Objetivo: Emprender junto a las Asociaciones Nacionales en la organización de un servicio
de extensión /asistencia técnica en apoyo al Desarrollo Económico Local de las
municipalidades.
Resultado: A finales del 2002, se habrá organizado dicho servicio, y estará plenamente
funcional al servicio de las asociaciones y municipalidades de la región.
Actividades: Se anticipan varias fases en la implementación de la iniciativa.
1. Consenso político regional en torno al tema. La iniciativa contará con las
aprobaciones formales por parte de los miembros, ante la propuesta hecha para tal fin
por la Gerencia de la Federación.
2. Se organizará la estructura mínima de gerenciamiento del programa con los
recursos mínimos necesarios para canalizar las demandas y organizar la oferta de
servicios de AT.
3. Se desarrollarán los instrumentos pertinentes - se producirán toda la normativa
necesaria para los fines apuntados. Al final de esta etapa debe de haber de nuevo una
consulta con las instituciones miembro de FEMICA para buscar aprobación, a la vez
que se difunden los servicios que el esquema va a brindar.
4. Se ensayarán los mecanismos por medio de una fase de proyectos piloto orientada
a generar confianza entre las municipalidades en cuanto a su efectividad y utilidad. De
igual manera el éxito invita a otros actores y socios potenciales de la iniciativa a
participar.
5. Se realizarán los ajustes a la metodología y masificación del programa.
FEMICA querrá considerar una implementación plena basada en fases (por países, por
tipos de AT etc.), en la medida que aprende y gana experiencia en el desarrollo del
programa.
6. Implantación y empleo de un sistema de indicadores de gestión del programa,
que permita medir con el tiempo si los objetivos se cumplen, si las medidas han sido
costo-efectivas o rentables según el caso, y en general si las condiciones de las
economías locales se han mejorado como resultado del programa
Indicadores de logro: Cada actividad es acompañada por un indicador de logro asociado.
1. Declaración formal de la Asamblea /Junta Directiva mediante resolución, de su
aprobación de la iniciativa
2. Contratación del Gerente y Asistente /administrador del programa
3. Instrumentos redactados, aprobados por las autoridades de FEMICA
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37
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4. Finalización de pilotos, documentación de experiencia, evaluación de la misma (con
énfasis en la efectividad de los instrumentos)
5. Metodología ajustada, plan de comunicación y promoción de la iniciativa
6. Sistema de indicadores de gestión desarrollado y empleado
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38
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
4.2
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COMURES12
4.2.1 Generales sobre la Organización
La Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) fue creada el
29 de agosto de 1941, por acuerdo Ejecutivo y fue reactivada a inicios de los años 90 cuando
las autoridades locales electas popularmente decidieron impulsar el asociativismo.
Actualmente COMURES se define como entidad representante de los 262 Gobiernos
Municipales que ha desarrollado una labor productiva intensa, orientada a lograr el
posicionamiento a nivel nacional, del tema municipal y el desarrollo local, enmarcándose para
ello en una agenda permanente elaborada en consenso con los 14 Consejos Departamentales
de Alcaldes (CDAs) del país y estableciendo alianzas con instituciones gubernamentales y
privadas desde 1994.
4.2.2 Visión y misión
Fortalecer y Defender propositiva y pro activamente la autonomía y competencias municipales,
en el marco de la democracia participativa, el desarrollo local y el carácter gremial,
representado por los acuerdos consensuados de sus miembros y aprovechado las
oportunidades dentro de la realidad de El Salvador.
4.2.3 Financiamiento
El presupuesto de la COMURES ascendió en el 2000 a los 9,500,000 millones de colones (US$
1.086 millones13) que representan los fondos propios. El presupuesto del 2001 se estableció en
15,500,000 millones de colones (US$ 1.771 millones, incluyendo la cooperación internacional.
Si vemos la desagregación de este monto, apreciamos que 4,500,000 colones (US$ 514 mil)
proveniente de las cuotas de afiliados, 5,000,0000 colones (US$ 571 mil) provienen del
FODES – pero este monto no es estable ni le corresponde por ley. Finalmente 6 millones de
colones (US$ 686 mil) vienen de la cooperación internacional. Este es un monto variable, así
como los fondos de contrapartida
El 25% del presupuesto es cubierto con cuotas de los municipios, estos reciben un 6% del
presupuesto nacional por transferencias, y por reglamento pueden pagar hasta el 1% de sus
ingresos a la asociación. El monto que pagan lo define municipalidad. Otro 25%
aproximadamente es cubierto con una cuota fija de 5 millones de colones, transferencia del
Estado de fondos FODES. El resto lo representa la ayuda internacional.
Se puede concluir que la base financiera propia cubre mas de 63% de sus gastos. El 37% lo
obtienen de la cooperación internacional. Los fondos propios (extra cooperación) se gastan en
un 75% en gastos administrativos.
Se reciben aportes de las siguientes agencias internacionales:
•
USAID (Proyecto de Desarrollo Municipal y Participación Ciudadana);
12
La sección sobre COMURES se basa enteramente en informaciones documentales y electrónicas
recopiladas por el Grupo de Desarrollo Municipal /RE2 del BID, las páginas Web de la Asociación y de
FEMICA, y por la consultoría durante visita a El Salvador en junio del 2001. Se adiciona en la forma de un
Anexo una nota proporcionada por la Sra. Margarita Alfaro a través del GDM /RE2 del BID, presentada como
la posición de COMURES en relación al papel del municipio en el DEL
13
A tasa de cambio de 1US$=8.75 colones salvadoreños
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39
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
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•
GTZ/ PROMUDE
•
BID
•
FUNDEMUCA /AECI
•
Fundación Alemana para el desarrollo Internacional (DSE)
•
DIAKONIA (Agencia de acción económica Sueca)
•
Diputación de Barcelona
•
Federación de Municipios de Canadá (FCM)
4.2.4 Logros
La Asociación lista entre sus logros y éxitos los siguientes:
•
COMURES tuvo un rol activo en la Reforma al fondo de Desarrollo Económico Local
Social (FODES) en 1997, mediante la cual se asigna a las municipalidades el 6% de los
recursos de la nación como transferencia del gobierno central a los locales, y fondos
adicionales de aproximadamente 30 millones de colones para los municipios.
•
COMURES participó en la creación de la Comisión permanente de asuntos
municipales de la Asamblea Legislativa en 1997, proporcionando un canal directo de
comunicación con esta. Las negociaciones se concentran en la reforma política
(representación de minorías en los consejos municipales) la modernización tributaria y
la actualización del código municipal.
•
COMURES fue un actor fundamental en el diseño de la Estrategia Nacional de
Desarrollo Local (ENDL) aprobada por el gobierno en 1997
•
Alianzas con múltiples agencias de cooperación internacional y fundaciones
•
Gestión exitosa ante los desastres provocados por el terremoto de enero del 2001
4.2.5 FODA que resume capacidades en DEL
El cuadro 4 resume la situación institucional de la COMURES en El Salvador:
Cuadro 4: Resumen de resultados de análisis de Fortalezas y Debilidades, aplicados a la COMURES
Fortalezas:
Debilidades:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
Experiencias de la Corporación en proyectos que
abordan la problemática del DEL de forma frontal
•
Iniciativas de DEL escapan del conocimiento de y
coordinación con la COMURES
•
Estructuras / presencia regional, a través de
instancia viva, el Consejo Departamental de
Alcaldes
•
Inexistente débil / sistema de medición de
impactos de iniciativas
•
CDAs establecidas, pero apoyo técnico se ofrece
desde la capital
Oportunidades:
Amenazas:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
País consolidando paz y buscando competitividad a
nivel internacional –a pesar de que a veces se vive
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•
Continuo arraigo del centralismo, sin que hayan
reformas políticas / administrativas conduzcan a
mayor responsabilidad y recursos para el desarrollo
40
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
ambiente interno divisivo
•
Claro pronunciamiento político/ gubernamental en
torno a la descentralización en el país (La Nueva
Alianza, la alianza para el Futuro y la alianza
Solidaria)
•
Marco referencial para el desarrollo local, la
Estrategia Nacional de Desarrollo Local
•
La ENDL no adopta enfoque “empresarial”, sino
asistencialista
•
Claro respaldo legal –el Código Municipal de 1992
cita entre las responsabilidades de las
municipalidades, la “promoción de la actividad
económica
•
Lanzamiento de los CIDELs (Centros de
Información para el Desarrollo Local) como
iniciativa gubernamental
local
•
Carácter uni-partidista de los
Municipales, y confusión entre
legislativas y administrativas locales
•
Mecanismos
de
transferencias
hacia
municipalidades tiene efecto perverso en
fortalecimiento de capacidades locales –el DEL
puede entonces convertirse en preocupación de
segundo orden para las administraciones locales
•
Varias instituciones en el país responsables por el
desarrollo municipal, sin que haya clara
delimitación de funciones. A veces funciones se
traslapan, y se carece de coordinación
Concejos
funciones
La COMURES goza de fortalezas importantes, como son que es una organización reconocida,
que goza de prestigio y que forma opinión. Una fortaleza citada frecuentemente es que sus
órganos de decisión son integrados políticamente por miembros de distintos partidos, lo que
conduce a que se avance una agenda gremial y no necesariamente partidista-aunque hay
disuasión en torno a la veracidad de este hecho, que se evidencia cuando municipalidades
afiliadas se rehúsan a pagar cuotas en protesta por la dominación del partido de gobierno. En
general se presenta como una organización sólida, con presencia nacional, preocupada con sus
auto sostenibilidad y con la prestación de sus servicios. Relacionado al DEL, hay experiencias
por parte de la organización, y mecanismos operativos para la entrega de servicios.
A las fortalezas como organización, se suma un entorno bastante favorable para el desarrollo
de programas específicos. Se busca competitividad país, hay decisión política para el avance de
la descentralización. Hay una estrategia de desarrollo de las localidades que sirve como marco
de referencia. El Código Municipal da respaldo a los gobiernos locales para que busquen la
promoción del desarrollo económico dentro de sus términos.
Las debilidades de la organización están relacionadas a la dependencia que se tiene sobre
trasferencias gubernamentales para la sostenibildad financiera, las dificultades de coordinación
con otros entes que trabajan con municipalidades, de registrar las iniciativas que se emprenden
en el territorio sobre el DEL. Las amenazas no son tanto a la organización como tal, sino al
municipio como figura legal-administrativa / económica, en el sentido de que existe en el país
un fuerte arraigo centralista, las transferencias gubernamentales hacia los municipios tienen un
efecto negativo en la consolidación de estos como mecanismos re distributivos de la riqueza a
nivel local, la sombra del sectarismo político y de nuevo las dificultades de coordinación sujetas
a definiciones al más alto nivel en cuanto a los papeles de distintas instituciones en el desarrollo
del sector municipal del país.
4.2.6 Propuesta para mejorar capacidades en DEL
4.2.6.1 Naturaleza de la propuesta
Es la misma que la presentada para la FEMICA, pero con expresión local. Para efectos de
apropiación de la Corporación, debe llevar el nombre de Programa de AT en DEL para los
CDAs y Comunidades-miembro, tomando en cuenta que la estructura operativa de
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41
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
COMURES deposita en los CDAs la mayor responsabilidad en la entrega de servicios a sus
agremiados. También, el hecho de que existan oficinas técnicas en apoyo a los CDAs en el
campo, ofrece una ventaja distintiva en el sentido de que será más fácil constatar necesidades
de capacitación de las municipalidades individuales, y darle seguimiento a acciones por parte de
la Corporación. Finalmente, se puede introducir un sistema de competencia e inducir un
enfoque de “rivalidad sana”entre los CDAs en movilizar recursos de AT, y mediante
indicadores de desempeño medir impactos en los departamentos del país.
El hecho que el papel de COMURES en esta operación sea subsidiaria al esquema regional
descrito en la sección anterior, implica que la Corporación tendrá tareas de identificación de
necesidades, canalización de solicitudes, identificación de instituciones de soporte y
proveedores potenciales de servicios, administración de contratos y en general seguimiento en
el campo de actividades, como la aplicación de instrumentos de medición de impactos. Por
esta razón deben desarrollarse instrumentos sólidos de ejecución (reglamentos, manuales
operativos) que dejen claro cuales son los papeles de FEMICA, COMURES en sus oficinas
centrales, las regionales de la corporación y los CDAs como instancias políticas.
4.2.6.2 Justificación
Las justificaciones básicas para que la COMURES emprenda en esta actividad son las
siguientes:
•
La corporación persigue el objetivo estratégico de modernización de los
gobiernos locales, que se aborda haciendo que las municipalidades enfrenten de
manera abierta los problemas de la economía civil del territorio, y su papel en
dinamizarla
•
La COMURES busca lo anterior vía la capacitación de sus agremiados
•
Los CDAs prueban ser una instancia correcta para organizar esfuerzos,
promocionar y ejecutar actividades, establecer coordinación y en general mover la
causa municipalista en el país, desde el punto de vista de los gobiernos locales mismos.
•
Que la COMURES tiene un papel importante en la ejecución de la ENDL, y
que el tema del DEL se aborda en la estrategia de una manera limitada, y que se podría
fortalecer mediante un esquema nacional de sensibilización, búsqueda de alianzas
estratégicas con el sector privado, y la provisión de servicios de asistencia técnica
4.2.6.3 Objetivo general
Consecuente con el objetivo regional propuesto, para El Salvador y el caso de la COMURES
se sugiere como objetivo general crear una capacidad de proveer servicios de extensión de
buen nivel a los CDAs y a las municipalidades-cliente en los temas que promocionen y
fomenten el Desarrollo Económico Local. Se hace esto:
•
Potenciando las fortalezas identificadas de la COMURES, específicamente las
referidas a:
o Capacidad de convocatoria, respecto en la comunidad e instituciones del país
como representante legítimo de los intereses de las municipalidades
o Deseo de ofrecer mejores servicios a sus agremiados
o Presencia e incidencia a nivel nacional
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42
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
o Capacidad de negociación con la cooperación internacional
•
Convirtiendo debilidades en fortalezas, específicamente:
o Despolitización de asuntos gremiales, adoptando en el tema del DEL una
agenda que concierne a todos14
o Posibilidad de que se descentralicen recursos técnicos que ofrecer en el país, y
que se desarrollen capacidades de prestación de servicios en el interior del país
o Que se sistematice la recolección de información acerca del desarrollo local, su
preocupación con las economías de los asentamientos, iniciativas oficiales y no
oficiales sobre los temas señalados; con apoyo de otras instancias y proyectos
gubernamentales orientados al fortalecimiento municipal
4.2.6.4 Financiamiento de la propuesta
Igual que en el caso de la propuesta regional, el financiamiento del esquema en el país funciona
bajo los mismos principios que rigen al primero. Se debe considerar trabajar con una estructura
mínima y ágil, para así no tener que destinar recursos excesivos en la administración del
esquema, en detrimento a la prestación de servicios a las municipalidades.
4.2.6.5 Fases y actividades
En los países, las fases y actividades varía un tanto que la propuesta regional. Como primera
fase, se espera que la COMURES busque y encuentre consenso entre sus instancias de
decisión (Consejo Directivo y Junta Directiva) para participar en la propuesta.
Seguidamente tomará las acciones para contratar al personal técnico necesario para la
administración de la iniciativa en el país, probablemente se trate de 1 (una) persona profesional
/administrador, actuando en una capacidad de Subgerente-país.
El desarrollo de instrumentos (reglamentos, manuales) como ya se ha expresado, se hará en la
sede del proyecto, pero si es importante que al nivel de país, y por medio del Sub Gerente
encargado, dichos instrumentos sean discutidos, analizados, comentados. El producto
de estos análisis debe ser transmitido a la sede para efectos de perfeccionamiento de las
herramientas.
La Subgerencia tendrá un papel notorio en el ensayo de instrumentos mediante los
ejercicios piloto. Recae en el la responsabilidad de evaluar su utilidad y pertinencia,
apuntando a los ajustes que será necesario realizar para hacerlos funcionales.
Finalmente, se emprende en la masificación del programa, que con suerte llegará a través de
los 14 CDAs a muchas de las municipalidades del país. Sus impactos deben ser sujetos a
medición, como ya se ha comentados anteriormente.
14
El sentido de la afirmación puede aparecer contradictorio, ya que las asociaciones de municipios son por
definición instancias políticas. El argumento que los municipios mismos esgrimen es que objetivos de
desarrollo vinculados al progreso de las comunidades pueden caer presa de objetivos políticos inmediatos de
políticos de turno, que actúan buscando beneficios particulares o de grupos, en menoscabo de la comunidad y
el bien común. Se trata, en otras palabras, de hacer que la política clásica y de altura se sobreponga a la
actividad “politiquera”, que es común observar en la región.
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43
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Actividades permanentes del programa son la de promoción, que debe ser efectuada mediante
un plan específico para ese fin, en dos sentidos. El primero es que deben poderse movilizar
recursos nacionales y extranjeros para el financiamiento del programa; y en segundo lugar, que
las municipalidades y los CDAs deben estar informados de las actividades y oportunidades, y
que se les preste asistencia en la preparación de solicitudes.
4.2.6.6 Sobre la necesidad de ajustes a la macro-planificación
Se ha hecho una revisión de los estatutos de COMURES, y no se evidencia ninguna
incompatibilidad con sus objetivos globales. Igualmente la misión institucional aparece como
una declaración afín a la actividad propuesta. Si acaso estos instrumentos adolecen de algunas
deficiencias, se trataría de no hacer mención de los conceptos de desarrollo económico local
como herramientas para mejorar la competitividad país y la calidad de vida de la población. Por
otro lado, la capacitación /asistencia técnica no es importante en sí, sino la modificación de
comportamientos institucionales a partir de ellos. Quizás sería necesario explicitar estos
asuntos en futuras revisiones en los instrumentos de planificación institucional.
Algo que ha impresionados favorablemente es la traducción del Plan Estratégico en sus
elementos operativos. El apartado que se refiere a la capacitación está contemplado bajo el
tema estratégico 4: Modernización de los Gobiernos Locales, con el resultado esperado de que
“los gobiernos locales ejecutan acciones de consolidación de auditorías sociales, comunicación,
tecnología e infraestructura” Para los consultores el resultado quizás pueda ser más genérico,
dando cabida a temas como la capacitación, el equipamiento, la organización y la implantación
de sistemas –que a la vez acogida a la propuesta que se hace en este informe.
4.2.6.7 Sobre la necesidad de ajustes al Plan Operativo de la
COMURES
Se sugiere incorporar el bloque de actividades al Plan Operativo del 2002, con los cambios que
se proponen a continuación:
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44
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Tema Estratégico 4: Modernización de los Gobiernos Municipales
Resultado:
Gobiernos municipales ejecutan acciones de consolidación
Actividades y
Subactividades
Resultado
4.9 Programa de
AT en DEL para
los CDAs y
Comunidadesmiembro
Programa de
AT en DEL
organizado y
funcionando
Evaluación
anual, que haya
sido reportado
como tal en
Informe de
labores del
2002
Gerente
General de
COMURES
4.9.1 Consensos
políticos y
administrativos
dentro de las
instancias de
decisión
Aprobaciones por
parte de
Consejo
Directivo y
Junta Directiva
Certificaciones
de puntos de
acta de las
respectivas
instancias
aprobando el
programa
Gerente
General de
COMURES
4.9.2 Contratación de personal
técnico
(Subgerente)
Sub Gerente
contratado y
en funciones
Contrato
firmado,
oficina
operando
Gerente
General de
COMURES
4.9.3 Discusión y
retroalimentación
entorno a
herramientas a
emplearse
Herramientas
afinadas para
su aplicación
en el país
Informes con
sugerencias de
modificaciones,
junto a debido
razonamiento
Subgerente de
AT en DEL
4.9.4
Experiencias
piloto para
ensayo de
instrumentos
Pilotos
efectuados con
éxito
Reportes de
evaluaciones de
actividades
Subgerente de
AT en DEL
4.9.5
Masificación del
programa de AT
Programa
abierto a uso
por parte de
CDAs y municipalidades
Empleo de
sistema de
monitoreo.
Reportes
resultantes
Subgerente de
AT en DEL
4.9.6 Medición
de desempeño
Resultados de
desempeño del
programa
registrados,
sistematizados,
resumidos, y
divulgados
Reportes
resultantes
Subgerente de
AT en DEL
4.9.70
Promoción del
programa
Plan de
Promoción y
Comunicación
preparado y
empleado
Documento de
Plan, reportes
de ejecución de
actividades
Subgerente de
AT en DEL
ESA Consultores
Indicador
Responsable
2002
e
f
m
a
m
j
j
a
s
o
n
d
Socios
incorporados a
la iniciativa,
número de
solicutudes
para AT
45
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
4.3
Cliente: FEMICA
AMHON
4.3.1 Generales sobre la Organización
La AMHON nació fue creada en 1962, pero no obtuvo una gran presencia institucional hasta
1992 tras las reformas legales que sentaron las bases para su accionar. Dichas reformas no
fueron automáticas, y ha tomado algún tiempo para que organización se consolide como tal.
Las reformas legales no estuvieron inicialmente acompañadas de reformas reales, y AMHON
tuvo que luchar activamente para que existiera la voluntad política por parte del gobierno
nacional para prosperar en materia de descentralización. Durante sus primeros años de vida, la
AMHON se confundía en ser una oficina gubernamental más. Es en 1994 cuando se logra la
transferencia del gobierno central directamente a la asociación, la ocupación de un local propio
y la asunción de un liderazgo fuerte que se empieza a apreciar la conformación de una agenda
gremial verdadera.
Un hecho que las autoridades quisieron resaltar es que en la Junta Directiva y el Comité
Directivo, hay participación proporcional de los partidos políticos del país, así como
representación de los 18 departamentos del país. Las dos municipalidades más grandes del país
también son partícipes de las actividades de la asociación, y todos la ven como recurso para
apoyarse cuando se buscan intereses comunes o ampliar el diálogo regional (Ej. Foro 20/20 en
el Valle de Sula). El tema del asociativismo es muy importante para la asociación, y se
promueve activamente.
El tema de liderazgo es sumamente importante en el cuanto a AMHON. El último quinquenio
ha visto a la organización crecer en términos de madurez para defender los intereses gremiales.
Mucho crédito se le atribuye a la Dirección Ejecutiva actual, que ha logrado posicionar a la
AMHON muy bien en el mapa institucional del país. Sin embargo, existen dudas acerca de la
existencia o posibilidades de conformación de un liderazgo colectivo que pueda relevar al
actual, y llevar a la asociación por los mismos caminos de éxito.
La AMHON busca mejorar su estructura organizacional para efectos de hacer más efectiva su
capacidad de respuesta a sus agremiados. Para este fin se trabaja en conformar una Unidad de
Planificación y Seguimiento, y otra de igual rango responsable por Políticas. Esta última llevaría
la responsabilidad principal por conducir acciones en los temas de descentralización,
fortalecimiento institucional municipal y desarrollo económico local.
También se realiza una consultoría por parte de la firma Price Waterhouse orientada a dotar a
la organización de sistemas básicos. Productos concretos con que se va a contar son: manuales
de organización, un reglamento de ética, un modelo empresarial socializado, un sistema de
cómputo. La iniciativa se apoya por la USAID.
4.3.2 Misión
La AMHON es una entidad representativa nacional, de adhesión obligatoria, con fines no
lucrativos ni partidistas, con plena capacidad de ejercer derechos, contraer obligaciones e
intervenir en juicios, con patrimonio propio y libre administración. Sus objetivos son la
defensa de la autonomía municipal y el fortalecimiento técnico y financiero de los gobiernos
locales, los cuales expresa a través de una agenda técnica, una política y una gremial.
Los dos instrumentos principales que guían el accionar de la institución hacia la realización de
su trabajo son: el Modelo de Municipio Hondureño, y las directrices que buscan provocar
ESA Consultores
46
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
“incidencia en políticas públicas a favor de los municipios y su autonomía, y la
descentralización”.
Las autoridades admiten que su capacidad propositiva es limitada, y más bien ahora se limitan a
reaccionar a demandas que hacen los municipios, las instituciones del estado y de la
cooperación que trabajan con los municipios, o a situaciones adversas a los intereses
municipales.
4.3.3 Financiamiento
El presupuesto anual de la AMHON asciende a aproximadamente Lps.60,000,000
(aproximadamente US$ 3.8 millones15). Las cuotas de los asociados son la principal fuente de
ingresos. Estas son transferidas directamente por el Ministerio de Finanzas como parte de la
asignación que el Estado concede a las municipalidades. El 86.12% del presupuesto se invierte
en proyectos, y proviene del aporte de los organismos internacionales. El aporte de los
municipios asociados equivale al 13.88% del presupuesto, y cubre gastos administrativos.
Se reciben aportes de organismos internacionales para la ejecución de proyectos, como son la
USAID, AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional.), BID, SNV (Agencia
Holandesa de Cooperación), UNICEF, SOPTRAVI, PNUD, y otros. Ocurre la modalidad en
que estas agencias cubren los costos de personal técnico de la asociación, como son el caso de
la USAID que absorbe el salario de la asistencia de la Dirección Ejecutiva, y los coordinadores
de proyectos (4) y el asesor legal (1), quienes están pagados por fondos externos.
Las autoridades afirman que se debe educar a los alcaldes y crear cultura de pago y
sostenimiento de los servicios que presta la asociación a las municipalidades. Se citó el caso de
las Unidades Técnicas de las mancomunidades, donde se lleva el mensaje que las
municipalidades participantes deben hacer disponible los recursos de contraparte para el
sostenimiento.
4.3.4 Logros
A través de su vida institucional, la AMHON registra entre muchos los siguientes logros:
15
•
Obtenido la exención del pago de impuesto al valor agregado en las adquisiciones y
contratos que realicen las municipalidades.
•
Promovido la aprobación de la ley de municipalidades de 1990, la reforma electoral de
1994 y ha impedido afectar a las municipalidades con legislación adversa.
•
Promovido y creado una opinión nacional favorable al fortalecimiento municipal y la
descentralización.
•
Movilizado importantes sectores económicos y sociales a favor de los planteamientos
emanados por la asociación.
•
Conseguido tener representación en 7 instancias nacionales para hacer valer sus
principios intereses y agenda. (Estas son: la Comisión Presidencial para la
modernización del Estado, Comisión Ejecutiva para la Modernización del Estado,
Contraloría General de la República, Comisión de Asuntos Municipales del Congreso
1 US$ =15.75 Lps, en Octubre del 2001
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47
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Nacional, Comisión Nacional de Áreas Protegidas, FHIS II, y el Consejo Nacional de
Vivienda).
•
Obtenido en las últimas elecciones políticas el voto separado por papeleta única para
corporaciones municipales.
•
Obtenido el manejo centralizado de la matricula de vehículos en beneficio de la
recaudación tributaria municipal.
•
Organizado y puesto en vigencia los congresos municipales.
•
Obtenido una reconocida capacidad de liderazgo y convocatoria en el sector municipal
•
Las reformas a la ley de municipalidades.
•
La creación de la figura del vice alcalde.
•
La coordinación de AMHON en el resurgimiento de la ciudad de Nuevo Morolica en
Choluteca (desaparecida en 1998 después del huracán Mitch).
•
Creación de tres unidades técnicas regionales de apoyo a los municipios.
Una reflexión que se transmitió a la consultoría fue el hecho que se pensaba que muchas de las
acciones que toman las municipalidades y la asociación están vinculadas al DEL. Sin embargo
estas no obedecen a ningún plan o ejercicio prospectivo, y por lo tanto no podrían
considerarse proyectos de DEL. Se señala que hay una carencia de recursos humanos
calificados para el manejo del tema. Campañas deben dedicarse a promocionar el tema, y se
deben realizar intercambios de experiencias para sistematizar enfoques. Se manifestaron dudas
acerca de si la estrategia nacional de reducción de pobreza aborda el tema de la manera
correcta, y la necesidad de contar con indicadores de desempeño para poder medir impactos.
Se indicó la incompatibilidad que actualmente existe entre el desarrollo del sector educativo, y
las oportunidades de empleo que abre el mercado laboral nacional. Aquí también juega un
papel la asociación, en el sentido que debe servir para articular las necesidades locales de
capacitación al sistema educativa, en beneficio de las localidades.
En cuanto al ordenamiento jurídico, el mensaje fue más bien sobre la necesidad de
compatibilizar leyes existentes y propuestas de leyes en proyecto, de manera que no se lesionen
los intereses municipales y se promueva el DEL.
4.3.5 FODA que resume capacidades en DEL
El cuadro 4 resume la situación institucional de la AMHON en Honduras:
Cuadro 5 Resumen de resultados de análisis de Fortalezas y Debilidades, aplicados a la AMHON
Fortalezas:
Debilidades:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
Sumo interés por parte de dirección y cuerpo
técnico, alimentado por demandas por servicios de
AT en el tema que hacen las municipalidades
•
En los proyectos con la cooperación internacional,
ya se han abordado iniciativas que tratan del DEL
(con las cooperaciones holandesa y española
recientemente)
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•
La agenda política de la Asociación consume
considerables recursos y atención
•
Instrumentos de planificación institucional
existentes se refieren tangencialmente (o
indirectamente) al tema económico. Un ejemplo es
la preocupación con pobreza en los municipios.
•
No hay recursos exclusivos (humanos, financieros)
48
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
•
Avances significativos en discusiones y procesos de
aprobación de Pacto Local, que norma relaciones
institucionales
•
Fuertes vínculos de trabajo con agencias de
cooperación que promueven el DEL (ej. USAID)
•
Apertura a trabajar con municipios individualmente
o mancomunidades, fuertes y débiles a la vez.
Cliente: FEMICA
para el tema
Oportunidades:
Amenazas:
En relación con el DEL:
En relación con el DEL:
•
Hay instrumentos de planificación país –plan de
Reconstrucción /Transformación, Visión de país
etc., que sirven de marco de referencia. El tema
municipal ocupa sitio de atención
•
Nueva legislación en preparación que fomenta
enfoques empresariales al desarrollo local,
incluyendo las nuevas leyes de Aguas, Forestal, de
Ordenamiento Territorial
•
Otras instituciones gubernamentales se están
moviendo en la dirección del DEL, pero desde sus
perspectivas sectoriales –PRONADERS (SAG)
para áreas rurales tienen programas de DEL, el
Min. de Turismo para municipalidades con esa
vocación
•
Débil sistemas actuales de orientación (rectoría)
acerca del desarrollo del sistema nacional de
ciudades y pueblos
•
Incipiente sistema de capacitación y entrega de AT.
“Mercados”divididos +/- así.: la banca de
desarrollo las áreas metropolitanas, la USAID las
ciudades intermedias, otras agencias con ciudades
intermedias y menores, el Min. de Gobernación
con urbanos menores y rurales concentrados, el
Cuerpo de Paz /ONGs con centros rurales muy
pobres y aislados
•
Planificación de los asentamientos humanos
(especialmente los urbanos) es bastante débil; la
administraciones locales dificultades con desarrollo
institucional, físico de la localidad, y la prestación
de los servicios elementales
La AMHON muestra un buen desarrollo institucional, posicionándose en el país como una
organización fuerte, madura, formadora de opinión y una a que pocas instituciones (públicas
/privadas, nacionales /extranjeras) no se atreverían a invitar a participar en los esfuerzos de
desarrollo del país. La situación financiera favorables (y segura), además del buen nivel de
satisfacción de los agremiados en cuanto a los servicios prestados, le aseguran larga vida
institucional. Una experiencia limitada en proyectos que tienen componentes de DEL16, el
interés de las autoridades y técnicos sobre el tema, los avances en desarrollar una estrategia de
desarrollo local donde estén claramente delimitadas las responsabilidades de los actores, y
fuertes vínculos con organismos conocedores del DEL crean condiciones favorables internas a
la AMHON para el desarrollo de iniciativas. Nueva legislación nacional relacionada a los
recursos naturales y al ordenamiento del territorio, más las iniciativas que emprenden
ministerios del gobierno central condicen a un ambiente favorable para la promoción de
programas de DEL.
16
La Asociación reporta tres programas en ejecución en la actualidad que de manera explícita tocan el tema
de DEL. Dos de ellos, los ejecutados con la cooperación española y la holandesa, son programas integrales de
desarrollo municipal o de mancomunidades, de los cuales los componentes DEL no son los principales de las
intervenciones. El tercero llevado con la cooperación del PNUD que es de información para el desarrollo
local, igualmente podría apoyar el DEL pero no es el fin específico del programa.
La asociación sin duda se ha involucrado en el pasado en proyectos y acciones que tocan el DEL, pero no de
una manera planificada, consciente y bajo una óptica de la importancia reafirmada que tiene el tema para las
ciudades y pueblos.
También a escala municipal muchísimas acciones se han realizado en apoyo a la actividad empresarial y a la
generación de empleo. Pero igual que en la asociación, carecen de las características citadas. Por todo lo
anterior, se afirma que tanto la asociación y el país son poco experimentados en el tema.
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49
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Por el lado negativo, las AMHON adolece de debilidades sobre las cuales hay que trabajar. La
multiplicidad de enfoques al desarrollo institucional, las debilidades en cuanto a su
operatividad, lo a-sistemático que son los instrumentos de comunicación, los limitados logros
en cuanto a la capacitación, lo limitados que son los recursos técnicos de planta y la
inexistencia de recursos exclusivos para el DEL, son todos temas que ameritan atención y
acción. Por el lado de amenazas, la dificultad de tener una rectoría sobre el desarrollo del sector
municipal, la “espontánea” división del mercado municipal17, y la débil planificación de los
municipios, son todos factores claves para abordar.
4.3.6 Propuesta para mejorar capacidades en DEL
4.3.6.1 Naturaleza de la propuesta
Es la misma que la presentada para la FEMICA, pero con expresión local. Para efectos de
apropiación de la Asociación, debe llevar el nombre de Programa de AT en DEL para los
Municipios de Honduras, tomado en cuenta que la AMHON no tiene una estructura
regional como la COMURES en El Salvador, y también porque esto denota una política
implícita de la organización de trato igualitario a todos sus agremiados.
Habiendo dicho lo anterior, y por el número de municipios que existen en el país, y por sus
diferencias marcadas en cuanto a extensión territorial, dotes en términos de recursos naturales,
funciones principales, y formas de organización; se sugiere que en el caso de Honduras se
trabaje en base a una tipología de asentamientos /formas de organización, de la cual se podrán
extraer lecciones importantes en cuanto a su abordaje. De esta manera podemos pensar en sub
programas para:
•
Mancomunidades o regiones, como la del Valle de Sula
•
Centros Urbanos mayores o metropolitanos, Tegucigalpa o San Pedro Sula
•
Ciudades intermedias, como Siguatepeque, La Ceiba, Puerto Cortés
•
Centros Urbanos menores
•
Municipios rurales
Por ser la AMHON parte integral de operación como ente subsidiario al esquema regional
descrito en la sección referida a FEMICA, implica que la Asociación tendrá tareas de
identificación de necesidades, canalización de solicitudes, identificación de instituciones de
soporte y proveedores potenciales de servicios, administración de contratos y en general
seguimiento en el campo de actividades, como la aplicación de instrumentos de medición de
impactos. Por esta razón deben desarrollarse instrumentos sólidos de ejecución (reglamentos,
17
Esto se refiere a que parece haber un acuerdo implícito –pero no formalizado- de atención al sector
municipal, por parte de instituciones de cooperación y crédito, las instituciones gubernamentales nacionales,
ONGs y otras instituciones de soporte. De manera gruesa, este acuerdo consiste en la atención del BID de
centros urbanos mayores, la USAID de ciudades intermedias, el Ministerio de Gobernación de centros
urbanos menores, y ONGs (incluyendo el Cuerpo de Paz de los EU) en los municipios más pobres. Aunque la
división del trabajo parece lógica en función de la correspondencia entre programas a entregar y complejidad
de las organizaciones receptoras, el acuerdo no obedece a una política nacional o gremial sobre el tema,
misma que debe definirse bajo el liderazgo de la AMHON.
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50
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
manuales operativos) que dejen claro cuales son los papeles de FEMICA, AMHON, y la
estructura operativa que se puede adoptar para tener mayor incidencia en el campo.
4.3.6.2 Justificación
La AMHON define su agenda técnica con el propósito general de fortalecer la capacidad de
gestión de los gobiernos locales. Reconoce que para realizar tal fin, debe trabajar
esencialmente en tres temas interrelacionados:
•
Los recursos humanos
•
La planificación municipal
•
Los recursos financieros
Luego, se procede a citar y explicar los distintos convenios que se tienen con agencias
internacionales (USAID, Banco Mundial BID etc.) y nacionales (SOPTRAVI, SETCO etc.).
Aunque los convenios contemplan esencialmente asuntos técnicos, no representan en sí lo que
la AMHON aspira en términos del desarrollo institucional de sus agremiados en aspectos
técnicos. Por lo tanto, la iniciativa se comienza a justificar a partir de la necesidad de
definir el papel de la capacitación dentro del desarrollo municipal.
Otros aspectos que justifican la iniciativa son:
•
Las demandas que se canalizan hacia la Asociación porque se ofrezcan
servicios de capacitación, extensión y AT en general, y en temas de DEL
específicamente
•
Los propósitos de organizar una red de municipalistas en el país, fuente
potencial de servicios de AT requeridos por el sistema
•
Se promueve activamente el Pacto Local, instrumento que servirá de marco de
referencia para los esfuerzos de descentralización y fortalecimiento municipal en
Honduras; dentro del cual la capacitación y el DEL deben jugar un papel
preponderante.
4.3.6.3 Objetivo general
Como con el caso de El Salvador, se sugiere que la AMHON adopte el objetivo general de
crear una capacidad de proveer servicios de extensión de buen nivel a las municipalidadescliente en los temas que promocionen y fomenten el Desarrollo Económico Local. Se hace
esto:
•
Potenciando las fortalezas identificadas de la AMHON, específicamente las
referidas a:
o Sumo interés por parte de dirección y cuerpo técnico, alimentado por
demandas por servicios de AT en el tema que hacen las municipalidades.
o En los proyectos con la cooperación internacional, ya se han abordado
iniciativas que tratan del DEL (con las cooperaciones holandesa y española
recientemente).
o Avances significativos en discusiones y procesos de aprobación de Pacto Local,
que norma relaciones institucionales.
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51
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
o Fuertes vínculos de trabajo con agencias de cooperación que promueven el
DEL (Ej. USAID)
o Apertura a trabajar con municipios individualmente o mancomunidades,
fuertes y débiles a la vez.
•
Convirtiendo debilidades en fortalezas, específicamente:
o Balanceando la atención que se le da en la Asociación a asuntos técnicos y
políticos
o Emprendiendo en acciones que utilicen y desarrollen instrumentos de
planificación institucional que se refieren directamente al tema económico.
o Generando recursos (humanos, financieros) dedicados al DEL
4.3.6.4 Financiamiento de la propuesta
Igual que en el caso de la propuesta regional, el financiamiento del esquema en el país funciona
bajo los mismos principios que rigen al primero. Se debe considerar trabajar con una estructura
mínima y ágil, para así no tener que destinar recursos excesivos en la administración del
esquema, en detrimento a la prestación de servicios a las municipalidades.
4.3.6.5 Fases y actividades
En los países, las fases y actividades varía un tanto que la propuesta regional. Como primera
fase, se espera que la AMHON busque y encuentre consenso entre sus instancias de
decisión (La Junta Directiva y el Comité Ejecutivo) para participar en la propuesta.
Seguidamente tomará las acciones para contratar al personal técnico necesario para la
administración de la iniciativa en el país, probablemente se trate de 1 (una) persona profesional
/ administrador, actuando en una capacidad de Sub Gerente-país. Por la extensión del país y
las dificultades que todavía experimenta el país en la comunicación terrestre, se podrá
considerar tener 1 o 2 funcionarios más trabajando sobre una base sub-nacional, o desde el
centro con capacidad de movilización hacia el interior. Estos funcionarios actuarían como
promotores y enlaces, puestos que no se han propuesto en el caso de COMURES por contar
ya la corporación con una estructura regional definida y funcionando.
El desarrollo de instrumentos (reglamentos, manuales) como ya se ha expresado, se hará en la
sede del proyecto, pero si es importante que a nivel de país, y por medio del Sub Gerente
encargado, dichos instrumentos sean discutidos, analizados, comentados. El producto
de estos análisis debe ser transmitido a la sede para efectos de perfeccionamiento de las
herramientas.
La Subgerencia tendrá un papel notorio en el ensayo de instrumentos mediante los
ejercicios piloto. Recae en la responsabilidad de evaluar su utilidad y pertinencia, apuntando a
los ajustes que será necesario realizar para hacerlos funcionales.
Finalmente, se emprende en la masificación del programa, que con suerte llegará a un
número significativo de municipalidades, representando distintos tamaños de asentamiento y
formas de organización. Sus impactos deben ser sujetos a medición, como ya se ha
comentados anteriormente.
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52
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Actividades permanentes del programa son las de promoción, que debe ser efectuada mediante
un plan específico para ese fin, en dos sentidos. El primero es que deben poderse movilizar
recursos nacionales y extranjeros para el financiamiento del programa; y en segundo lugar, que
las municipalidades deben estar informados de las actividades y oportunidades, y que se les
preste asistencia en la preparación de solicitudes.
4.3.6.6 Sobre la necesidad de ajustes a la macro-planificación
La revisión del marco legal nos lleva de nuevo a concluir que no existe nada en términos de
disposiciones legales contrarias al espíritu de lo que se trata de promover en el presente
informe.18 Sin embargo, cualquier oportunidad de revisar los estatutos de la Asociación en el
futuro puede aprovecharse bien para hacer más explícito y contundente el papel que juega el
municipio en el desarrollo económico del país, la importancia de actuar en alianza con el sector
privados, y el papel de los servicios de extensión y AT.
No obstante lo anterior, la AMHON cuenta con una gama de instrumentos de planificación
institucional, que aunque con alguna coherencia entre sí no parecen tener jerarquía entre ellos,
y por lo tanto uno cuestiona su utilidad. Nos referimos específicamente, a las Agendas, al
Cabildo Mayor (como imagen objetivo del municipio moderno), el Decálogo de la AMHON
para un Nuevo País, las Declaraciones amplias de Visión y Misión, (a futuro) el Pacto Local. A
juicio de los consultores –y dando cuenta de que estos instrumentos estan bien elaborados,
deben depurarse en un juego compacto de herramientas que guíen el trabajo de la organización
4.3.6.7 Sobre la necesidad de ajustes al Plan Operativo de la AMHON
Sobre la misma base de actividades propuesta para las asociaciones nacionales dentro del
esquema regional, se propone la siguiente incorporación al Plan Operativo del siguiente año:
Objetivo
Actividades
Tiempo de
ejecución
Costos
Resultados
Ejecutar un Programa
de AT en DEL para
los Municipios de
Honduras
Consensos políticos y
administrativos dentro
de las instancias de
decisión
6 semanas
ND
Aprobaciones por
parte de Comité
Ejecutivo y Junta
Directiva
Contratación de
personal técnico
(Subgerente) y
promotores
4 semanas
ND
Sub Gerente y
promotores
contratados y en
funciones
Discusión y
retroalimentación
entorno a
herramientas a
emplearse
8 semanas
ND
Herramientas afinadas
para su aplicación en
el país
Experiencias piloto
para ensayo de
instrumentos
8 semanas
ND
Pilotos efectuados con
éxito
Masificación del
programa de AT
24 semanas
ND
Programa abierto a
uso por parte de municipalidades
18
Igual que en la declaración de Misión citada en secciones anteriores, que es textualmente extraído de los
Estatutos
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53
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
Medición de
desempeño
Todo el año
ND
Resultados de
desempeño del
programa registrados,
sistematizados,
resumidos, y
divulgados
Promoción del
programa
Todo el año
ND
Plan de Promoción y
Comunicación
preparado y empleado
ND = No se determinó. Sujeto a costeo en la elaboración del Plan de Negocios de la actividad regional, con sus componentes
nacionales
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54
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
5 Mecanismos e instituciones de soporte a las estrategias regional y nacionales
Las responsabilidades principales por la ejecución de la estrategia regional, y su aplicación a
nivel nacional, recaen en la FEMICA y las asociaciones nacionales dentro de los países. El
éxito en la ejecución reside en la movilización de recursos políticos, financieros, y técnicos
alrededor de los esfuerzos. A otro nivel, la AT a brindar debe provenir esencialmente de los
países de la región centroamericana, y cuando se tratare de servicios /conocimientos
especializados, de fuentes extra-regionales. Durante la visita y análisis del tema en los países, se
pudo apreciar que existen numerosas instituciones que podrían participar y servir de
mecanismo de soporte a la implementación, así como distintas fuentes de AT a emplear. Esta
sección comenta sobre los mismos.
5.1
Nacionales
5.1.1 El Salvador
Las primeras alianzas del programa propuesto deberían ser con la comunidad empresarial
salvadoreña. La ANEP (Asociación Nacional de la Empresa Privada) es una organización
fuerte, de alto perfil en la comunidad nacional, formadora de opinión y agente de cambio. Se
reconoce ampliamente su capacidad de análisis por medio de estudios especializados,
comisionados por esta, para el fomento del debate de la realidad nacional. La ANEP también
tienen representatividad ante los órganos de gobierno, y ha tenido un papel importante en la
definición de estrategias en pro del desarrollo local en el país. Adicionalmente, conduce
programas especializados de corte gremial como son el Proyecto de Fomento de la Pequeña y
Mediana Empresa (ANEP-GTZ) y el Sistema Integrado de Apoyo a la Pequeña Empresa
(SIAPE), directamente vinculados a la problemática que este informe trata.
También se prevé un papel para los Ministerios del Gobierno Central que llevan programas y
proyectos de desarrollo rural, del fomento de la infraestructura nacional (Obras Públicas y
Transporte, la Administración Nacional de Aguas, ANDA y otras), el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales. Ya el país cuenta con una capacidad de planificación urbana
en ciudades mayores (Santa Ana y San Miguel) y el área metropolitana, que debe emplearse en
los esfuerzos para este rango de asentamientos.
También se ha ampliados la oferta de servicios educativos y capacitación por parte de las
universidades nacionales y privadas operando en el país. Aunque la orientación no ha sido
asesoría hacia las municipalidades, consideramos que trabajando bajo un adecuado marco de
incentivos las escuelas de negocios, de administración pública, las carreras de la construcción y
medio ambiente serían una excelente fuente de apoyo por sus conocimientos país, y la
posibilidad de adaptación al medio.
Existen varias ONGs y centros de investigación que han adquirido valiosa experiencia en años
recientes en el sector municipal –FUSADES se reconoce como el centro de investigación e
inteligencia por excelencia con que cuenta el país en aspectos de desarrollo general.
Paralelamente y a un nivel más operativo, la ASDI (Asociación Salvadoreña de Desarrollo
Integral ) juega un papel notorio en servicios en áreas rurales. SACDEL ha hecho aportes
importantes al debate en torno al desarrollo local, la gobernabilidad de las administraciones
descentralizadas, y la capacitación de funcionarios.
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55
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
5.1.2 Honduras
En Honduras, hay varias instituciones a quienes se podrá acudir para buscar apoyo para la
implementación de la estrategia, y posibles fuentes de AT hacia las municipalidades. En primer
lugar, el Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP) tiene un alto grado de
visibilidad en Honduras, y actuaría como un fuerte aval político a los esfuerzos por fortalecer la
competitividad de las localidades. El COHEP tiene un brazo técnico encargado de generar
productos de inteligencia, que sin duda podrá actuar en un papel elemental de definición de los
alcances de los respectivos programas. El COHEP también tiene la ventaja de que está
conformado por cerca de 50 organizaciones empresariales que representan distintos intereses
productivos y comerciales, como son la PYME, la maquila, la agroindustria, etc.. De esta
manera se podrán acercar inquietudes sobre competitividad local a ramas de actividad más
específicas, en el espíritu de encontrar mayor nexos de colaboración entre el empresariado y las
administraciones locales.
Un segundo recurso de suma importancia son las Cámaras de Comercio e Industrias de varias
ciudades de Honduras. Las correspondientes a Tegucigalpa y el Departamento de Cortés (San
Pedro Sula) son las más grandes en términos de agremiados, e igual que el COHEP tienen una
capacidad técnica mínima en apoyo a la actividad empresarial, que podría emplearse.. La
mayoría de las ciudades intermedias del país también cuentan con este recurso, que prueba ser
crucial para el avance de proyectos e iniciativas locales, como lo demuestra el caso de Puerto
Cortés donde la Cámara respectiva participa en las grandes decisiones de la comunidad en
torno a proyectos de desarrollo.
Del lado gubernamental, los ministerios de línea –la Secretaría de Agricultura, de Obras
Públicas, Transporte y Vivienda, de Finanzas, de Cooperación - todos manejan proyectos
vinculados al desarrollo local. Como se dijo anteriormente, se tendrán que inventariar dichas
iniciativas, y determinar cómo estas en sí representan un esfuerzo qué encausar hacia los fines
del DEL. Se ha citado la ejecución del PRONADERS (Programa Nacional de Desarrollo
Rural), iniciativa que cuenta con respaldo del Banco Mundial con objetivos explícitos hacia el
desarrollo local en áreas rurales. Como es un proyecto de alcance nacional donde están
involucradas la vasta mayoría de municipios del país, será importante monitorear su progreso,
y compatibilizar metodologías y enfoques hacia fines comunes.
Del sector educativo /investigación seré necesario derivar recursos para el desarrollo de la
iniciativa. En años recientes en el país se ha visto una tendencia clara hacia la diversificación de
las disciplinas que se cubren en el pensum universitario, así como una relajación en las leyes
que dan paso a la provisión privada de servicios educativos superiores. Además de la
Universidad Nacional Autónoma, con programas especiales en apoyo a la actividad
empresarial, nuevas universidades se han sumado a la oferta suministrando servicios educativos
y de extensión, algunos vinculados con los gobiernos locales. La Universidad Tecnológica
Centroamericana (UNITEC) bajo convenio con la USAID por ejemplo, ya ha realizado varios
programas de capacitación a funcionarios municipales y líderes comunales. También ha
ofrecido cursos especializados en alianza con el Instituto Tecnológico de Monterrey y el Banco
Mundial, y está próximo a ofrecer una maestría completa en planificación urbana en apoyo a
sector. También destaca el trabajo de la Universidad Católica de Honduras en los campos
ambientales y de recursos naturales, vinculando estas preocupaciones con el desarrollo
empresarial. La Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán ofrece un diploma de
postgrado en Geografía y Ordenamiento Territorial.. En Centro de Diseño, Arquitectura y
Construcción también ha surgido como ente educativo nacional preocupado por el desarrollo
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56
Fortalecimiento de capacidades institucionales para el DEL
Cliente: FEMICA
integral de los asentamientos humanos en el país, y trabajando en convenio con el
Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los Estados Unidos (Department for
Housing and Urban Development, HUD) estimula activamente el debate y diálogo en torno a
estos temas.
Numerosas fundaciones, ONGs, empresas de consultoría estarían citadas como recursos para
la prestación de servicios especializados en apoyo al DEL. Una de las más prominentes es la
FUNDEMUN –Fundación para el Desarrollo Municipal, ente privado que presta asistencia
técnica desde ya a cerca de 45 municipalidades en el país que entran dentro del convenio de
cooperación con la USAID en su Programa de Desarrollo Municipal. Organismos como
ASEPADE (Asesores para el Desarrollo) y el CEPROD (Centro pro Desarrollo de Honduras)
son ONGs reconocidas por su trabajo con micro y pequeños empresarios, en áreas urbanas y
rurales.
5.2
Internacionales
La banca de desarrollo internacional se ha visto comprometida a los temas del desarrollo local
en dos últimas décadas, en el pasado más orientada a obras de infraestructura y servicios
sociales. El BID a través de operaciones en apoyo a entes subnacionales en Honduras y El
Salvador (área metropolitana de San Salvador, Tegucigalpa y San Pedro Sula, 22 ciudades en
Honduras para proyectos de agua y saneamiento, desarrollo local a través de los fondos de
inversión social en los dos países etc.) muestra un claro replanteamiento de sus estrategias,
apartándose un tanto de las inversiones “duras” del desarrollo local y enfatizando la creación
de capacidades. El Banco Mundial por otro lado ha puesto en DEL claramente en un sitio de
privilegio en su agenda, y promueve el empleo de herramientas como los análisis de
competitividad y las estrategias de DEL para localidades. Quizás sea una oportunidad para
impulsar estrategias conjuntas en la región y los países.
Otros programas vienen del sistema de las Naciones Unidas. El PNUD junto a Hábitat, con
otras agencias internacionales, desarrollan instrumentos en los campos de administración
urbana. La OIT por otro lado ejecuta el programa DELNET de capacitación virtual orientado
al desarrollo local, la promoción del empleo productivo a través del fomento de la pequeña y
micro empresa.
Las fuentes bilaterales son recursos invaluables. Ya se ha mencionado el caso de USAID en
ambos países, dentro de sus ejes para el fortalecimiento democrático se destaca el aporte en
fortalecer a diversas municipalidades. La cooperación española también ha sido un aliado
tradicional del municipalismo en la región, así como la asistencia que proviene de las agencias
holandesas, suecas, noruegas y alemanas a través de programas especiales. Las agencias citadas
han tenido un papel importante y han efectuado compromisos de recursos sobresalientes en
los esfuerzos de reconstrucción (y transformación) de los países bajo estudio, como
consecuencia de las tragedias naturales de Mitch y los terremotos en El Salvador del 2001. En
estos esfuerzos, se ha puesto un énfasis especial al papel de los gobiernos locales en la
reconstrucción y desarrollo del país.
Finalmente, el tema de desarrollo económico local ha generado una comunidad a nivel
internacional de instituciones, centros de investigación y de documentación, centros de
asesoría trabajando en el tema del desarrollo local y algunos con algún grado de especialidad
sobre el desarrollo económico de comunidades. Algunas organizaciones que trabajan sobre una
base nacional tienen programas internacionales de extensión y apoyo, que podrían movilizarse
para los fines perseguidos. Ejemplos de estas organizaciones son: el EDAC (Asociación de
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Desarrollistas Económicos del Canadá) y la EURADA (La Asociación de Agencias de
Desarrollo Económico del Europa), la ICMA (la Asociación Internacional de Administradores
de Ciudades y Condados), el INED (basada en Canadá, la Red Internacional de Desarrollistas
Económicos), El Programa LEED (Local Economic and Employment Development) de la
OECD, el Instituto Urbano de los EEUU.
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6 El papel del BID, y posibles áreas de cooperación
En Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está vinculado al tema de DEL a través de su
trabajo con varios departamentos operativos (Desarrollo sostenible, Mercados Financieros e
Infraestructura) y sus sub-regiones geográficas (Re 1, 2 y 3) de acción. El interés de
promocionar el tema, además de encontrar y ejecutar programas y proyectos que sirvan los
propósitos que el DEL conlleva, tienen el respaldo institucional que se evidencia a través de
varios documentos generados por el Banco, específicamente:
•
Documento de Políticas acerca de los Gobiernos Locales
•
La Estrategia hacia instancias Sub-nacionales
•
Diversas políticas con relación a sectores específicos (servicios públicos, vivienda etc.)
•
Plan de Negocios del Grupo de Desarrollo Municipal de la Región 2 (que cubre
Centroamérica)
Los países de la región en general requieren de Asesoría en Políticas acerca del desarrollo
municipal en general, y el papel de la variante económica en particular. El Banco podría
ahondar en este proceso, en primer lugar enfatizando la necesidad de explicitar relación entre
fenómenos como la competitividad, crecimiento económico, pobreza por un lado; y el
desarrollo territorial (incluyendo lo urbano y rural) por el otro. De este esfuerzo deberían salir
pronunciamientos claros acerca del papel que juegan los asentamientos en el desarrollo
económico del país, idealmente a través de una estrategia nacional de su sistema nacional de
ciudades.
En cuanto a operaciones de préstamo, en las actuales se refleja un excelente esfuerzo de
orientar a los gobiernos locales y el nacional y convencerles que tan importante como el
desarrollo de la infraestructura misma, es el fortalecimiento institucional, que incluye la
capacidad de que las alcaldías asuman un papel de liderazgo frente a grupos del sector privado
y comunitario e invitarles a participar en los esfuerzos de desarrollo de las localidades. En
operaciones de préstamo futuras, el tema del DEL puede ser parte integral de las mismas –en
aspectos tradicionales como los que maneja en Banco, pero también empujando por que las
localidades cuenten con el instrumental básico para hacer DEL, como los planes estratégicos,
que aborden de manera explícita cuales son las orientaciones hacia la producción, empleo,
productividad y políticas laborales /salariales específicas de los asentamientos.
Algunas acciones puntuales que ayudarían en el corto plazo a animar la discusión intra-país, y
al desarrollo y avance del tema son:
•
Fomentar el levantamiento de las experiencias nacionales por parte de las Asociaciones
•
Patrocinar foros y encuentros nacionales orientados al intercambio de experiencias
•
Patrocinar más investigación sobre enfoques particulares de DEL, o sobre la adopción
de los mismos a industrias específicas (Ej. turismo)
•
Patrocinar la contratación de Oficiales Locales de DEL dentro de las Asociaciones
•
El GDM de RE2 debe servir de punto de entrada a otros programas que puedan estar
disponibles dentro del BID que trabajan en estos temas, como lo son el Grupo de
Pequeña y Mediana Empresa del Departamento Social, o del FOMIN en temas afines
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•
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Patrocinar pasantías regionales /internacionales para ver experiencias, y adecuarlas a las
necesidades particulares de los países
Finalmente, lo propuesto en este informe se trata de un esquema de AT regional, con
expresión nacional. El Banco aquí se ve como un socio más en dicho esfuerzo, donde podría
actuar en las labores de organización y promoción de la iniciativa, así como un proveedor
potencial de conocimientos y experiencias.
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Anexo A: Posición de COMURES con respecto al rol del municipio en el Desarrollo
Económico Local
La temática del desarrollo Económico y Local cada vez esta tomando mayor relevancia, a los
gremios municipales les interesa abordar y desarrollar este tema. Los actores políticos del nivel
local y /o regional han comprendido que es posible intentar el desarrollo económico, desde sus
propios escenarios, en vez de esperar que solo los gobiernos centrales tomen cartas en el
asunto.
Las municipalidades de América Latina se encuentran actualmente sometidas a fuertes
presiones, tanto del nivel internacional -por la globalización-, del nivel nacional, por los
procesos incompletos de descentralización y, del nivel local que demanda mas y mejores
servicios e infraestructura, al mismo tiempo que acciones encaminadas a lograr un desarrollo
que asegure la dinámica económica, así como el mantenimiento del tejido social y del entorno
natural.
La situación no es nueva y existen muchos ejemplos y muy aleccionadores sobre como las
municipalidades y comunidad han avanzado hacia una mejor gestión para el desarrollo.
La Visión y la Misión de la Municipalidad
No existe ninguna Constitución o Estatuto fundamental que niegue a las municipalidades su
papel como agentes del desarrollo. Por el contrario se consagrase rol, amparado en el principio
de la autonomía de los gobiernos locales.
En el caso de la República de El Salvador, la Constitución Política consagra la autonomía de las
municipalidades en lo económico, técnico y administrativo, sujeto a lo establecido en el Código
Municipal.
El Código Municipal deja claramente establecida la facultad de las municipalidades para
impulsar procesos de desarrollo económico que conduzcan, finalmente a la consecución de
mejores condiciones de vida para la población.
Desarrollo Económico Local
El desarrollo económico local podrá conceptualizarse como "la activación de los factores
económicos, sociales y culturales en función de mejorar la calidad de vida de las
personas, asegurando la preservación de los recursos".
La palabra Local, quiere denotar simplemente que el objetivo que se persigue con ese
desarrollo, es beneficio de la población residente en un determinado territorio,
independientemente de su carácter administrativo.
El desarrollo Económico Local debe ser entendido como un proceso que surge tanto de
acuerdos colectivos, de la constatación objetiva de las fortalezas y debilidades locales, así como
del diseño de una estrategia adecuada que permita la implementación de acciones.
Si uno de los objetivos principales de la promoción económica local es el fortalecimiento de
los centros regionales con el fin de apoyar a la descentralización del sistema urbano que
actualmente esta altamente enfocada a la zona metropolitana.
Como elementos principales de esta estrategia, se pueden mencionar, entre otros los siguientes:
1. Fomento de Centros Regionales, para equilibrar y descentralizar el sistema urbano
nacional.
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2. Enfoque territorial de la promoción económica, fortaleciendo la densidad y calidad de
las interconexiones funcionales y de las redes sociales.
3. Fomento del sector privado en un territorio definido, para maximizar la participación
privada en los sectores económicos y
4. Promoción inicial de municipalidades dinámicas.
Bajo los principios de la promoción integral, no es conveniente promover centros regionales
de bajo potencial con relación a su ubicación geográfica, sus recursos humanos, la capacidad de
sus servicios y su capacidad de crecimiento económico.
Qué papel tiene la Municipalidad?
El fenómeno de desarrollo desequilibrado que se puede observar entre la capital y los centros
regionales y rurales es conocidos como "Polarización Económica" y la experiencia han
demostrado que los efectos de la polarización son más fuertes que los mecanismos de la
"difusión económica" hacia los centros vecinales.
Para la selección de centros regionales, se pueden sugerir, entre otros. Los siguientes criterios:
•
Ubicación geográfica: Buena accesibilidad inter-regional e intra-regional y notable
potencial para desarrollarse,
•
Recursos humanos: Notable tamaño del mercado de trabajo, buena calidad y
diversificación de la mano de obra, buena calidad del Gobierno local, buena actitud
empresarial y actitud positiva de la comunidad comercial hacia el desarrollo local,
•
Servicios: Buen potencial y capacidad de proporcionar una variedad regular de
servicios y facilidades para atraer industria, comercio y personal profesional, y
•
Capacidad de Crecimiento Económico: Indicación positiva en el desarrollo precedente
que el centro capacidades de crear nuevos puestos de trabajo y para atraer nuevo
desarrollo comercial e industrial.
Dentro de las macro actividades que las municipalidades pueden desarrollar están:
•
Movilización de la comunidad empresarial y establecimiento de una estructura
participativa,
•
Revisión y modernización de reglamentos y ordenanzas municipales para favorecer y
fortalecer el desarrollo del sector productivo.
•
Integración de los elementos de la planificación económica local en los Planes
Estratégicos de Desarrollo Local,
•
Fomentar la comercialización de productos y servicios locales y regionales
•
Fomentar y gestionar el establecimiento de centros de capacitación profesional
adaptado a las realidades locales,
•
Mantener contacto y organizar eventos con instituciones facilitadoras de asesoramiento
técnico y manejo empresarial,
•
Creación de una entidad administrativa de la promoción económica,
•
Medidas para el mejoramiento de la situación de las mujeres,
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•
Medidas para la protección del medio ambiente, y
•
Medidas para la protección del sector social (Seguridad Pública)
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¿Qué se espera que haga la empresa?
Una gran parte de las actividades asociadas que puede ser realizada por la empresa por su alto
potencial pueden ser:
•
Generadora de empleo,
•
Utilizadora de recursos existentes localmente
•
Aprovechar mercados pequeños,
•
Diversificar la economía local,
•
Mejoramiento del sistema de capacitación y formación profesional,
•
Extensión y diversificación de servicios técnicos, y
•
Extensión y diversificación del sistema financiero.
La Municipalidad como ente territorial esta predestinada para la promoción económica local,
sin embargo, no tiene que asumir por sí sola todas las tareas funcionales. Debe concentrarse
en la coordinación y gestión de los instrumentos funcionales. Debe concentrarse en la
coordinación y gestión de los instrumentos funcionales y agregar ingredientes territoriales
(buena calidad del medio ambiente empresarial), para que sea exitoso su rol como municipio
en el desarrollo económico local.
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Program/USAID, fecha desconocida
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Personas entrevistadas
Guatemala
Patricia Jager, Directora Ejecutiva FEMICA
Patrick S. Lizama, Director de Fortalecimiento a la Democracia Local, FEMICA
Ana Maria de Arango, Dirección de Capacitación y proyectos, FEMICA
Pamela Altan Orellana., Dirección de Administración y Finanzas, FEMICA
El Salvador.
Octavio Zavala, Jefe de Asesores, COMURES
Mario Letona Santos, Asesor de Política Gremial, COMURES
Juan Alberto Monterroso, Asesor de Política Gremial, COMURES
Mirna Chinchilla, Asesor de Política Gremial, COMURES
Marco Antonio Funez, Acalde Municipal, Municipalidad de Olocuilta
Maria Flores de Del Cid, Alcaldesa Municipal, Municipio de Mejicanos
Sr. Juan Osmín Estrada, Alcalde de Apopa
Mario E. Díaz, Gerente de FADEMYPE
Fabio E. Buiza López, Coord. Proyecto Municipal, FADEMYPE.
Honduras
Guadalupe López, Director Ejecutivo de AMHON
Consuelo Consuegra, Asistente de la Dirección Ejecutiva, AMHON
Virgilio Zelaya, Asesor en Desarrollo Urbano, AMHON
Julio Cesar Torres, Alcalde de Valle de Ángeles
Saúl Toledo, Presidente de la Cámara de Comercio e Industrias de Comayagua
Carlos Miranda, Alcalde de Comayagua
Juan Martín, Coordinador del Proyecto PRIDEMHON (con la cooperación Holandesa)
José Antonio Samperi, Coordinador de Proyecto PRODEMHON (con cooperación Española)
Lucio Sade, Proyecto de Sistemas de Recursos Locales (con apoyo de PNUD)
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