DERECHO MINERO JURISDICCION MINERA Y REGIONALIZACION Msc. Ubaldo Tapia Huamaní Consideraciones Previas • La existencia o no de “jurisdicción administrativa” es objeto de división en la doctrina procesal y administrativa. • La tradición jurídica nacional ha depositado en el Poder Ejecutivo la competencia para desempeñar el rol concedente del Estado en materia minera. • Desde el año 2002 se ha relanzado el proceso descentralizador, reformándose la parte pertinente de la Constitución Política de 1993 y expidiendo a continuación la Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descentralización, publicada el 20 de Julio de 2002, en la cual se establece la finalidad y principios del proceso de descentralización; regulación de la conformación de regiones y municipalidades; fijación de las competencias de los tres niveles de gobierno; determinación de sus bienes y recursos; y, regulación de las relaciones de gobierno en sus distintos niveles. Consideraciones Previas (continuación) Descentralización y Desconcentración • Descentralización: Transferencia de facultades y competencias del Gobierno Central y de los recursos del Estado a las instancias descentralizadas. • Desconcentración: Distribución de las competencias y funciones de las Entidades Públicas hacia los órganos bajo su dependencia. • El elemento sustancial que diferencia la descentralización de la mera desconcentración es la AUTONOMIA, que no está presente en ésta última. La autonomía comprende los ámbitos político, administrativo y económico. Consideraciones Previas (continuación) Distribución de Competencias La distribución de competencias en el proceso descentralizador comprende principalmente dos tipos de competencia: 1. Competencia por el Territorio: a) Gobierno Nacional b) Gobiernos Regionales c) Gobiernos Locales 2. Competencia por la Materia: a) Competencias Exclusivas b) Competencias Compartidas c) Competencias Delegadas Consideraciones Previas (continuación) Gradualidad del proceso descentralizador Desarrollando adecuadamente el mandato constitucional de descentralización progresiva, la Ley de Bases de la Descentralización estableció cinco etapas consecutivas para el proceso de descentralización: 1. Etapa Preparatoria, para la aprobación de la Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial; y Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. 2. Etapa de Instalación y Organización de los Gobiernos Regionales y Locales, principalmente para la transferencia de los CTAR y desarrollo de Planes de Capacitación y Asistencia Técnica a nivel regional y municipal. 3. Etapa de Consolidación del Proceso de Regionalización, para la conformación de macro regiones. 4. Etapa de Transferencia y Recepción de Competencias Sectoriales, en la cual se haga efectiva la transferencia de las funciones y servicios en materia de agricultura, industria, comercio, turismo, minería, transporte, vivienda, saneamiento, entre otros. 5. Etapa de Transferencia y Recepción de Competencias Sectoriales en Educación y Salud, destinadas como etapa final del proceso, dada su magnitud y complejidad. Este esquema responsable de descentralización progresiva fue prontamente traspasado por la Ley Nº 27687 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, publicada el 18 de Noviembre de 2002. Friz Burga grafica este giro normativo de la siguiente manera: “El proceso gradual estaba definido. Las etapas eran consecutivas y explícitas. Sin embargo, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales afectó la gradualidad del proceso al establecer – en la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final – que se iniciaba la transferencia de todas las competencias sectoriales desde el 1 de enero del año 2004, haciendo que las etapas se volvieran paralelas y ya no consecutivas.” La Jurisdicción Administrativa Minera del Texto Unico Ordenado de la Ley General Minería, aprobado por Decreto Supremo Nº 014-92-EM En la actualidad, la actuación de la “jurisdicción administrativa minera” es percibida predominantemente en cuatro vertientes: a) Función concedente. b) Función fiscalizadora. c) Función sancionadora. d) Función de resolución de controversias En estos ámbitos, la función pública se materializa principalmente en la expedición de actos administrativos, esto es, en las declaraciones unilaterales de la administración que producen efectos jurídicos a los particulares en situaciones concretas. AUTORIDAD MINERA Y COMPETENCIAS FUNCION CONCEDENTE MATERIA ESPECIFICA OTORGAMIENTO DE CONCESIONES MINERAS OTORGAMIENTO DE CONCESIONES DE BENEFICIO, TRANSPORTE MINERO Y LABOR GENERAL AUTORIDAD COMPETENTE COMPETENCIAS DIRECCION DE CONCESIONES MINERAS - INACC TRAMITE DEL POM, RECHAZO, INADMISIBILIDAD, CANCELACION JEFATURA INSTITUCIONAL INACC TITULACION, ABANDONO, CANCELACION DIRECCION GENERAL DE MINERIA TRAMITE Y TITULACION AUTORIDAD MINERA Y COMPETENCIAS FUNCION FISCALIZADORA Y SANCIONADORA MATERIA ESPECIFICA AUTORIDAD COMPETENTE COMPETENCIAS SEGURIDAD E HIGIENE MINERA, AMBIENTE, DAC, PRODUCCION E INVERSION MINIMA, PPM Y PMA, PLANES DE CIERRE. DIRECCION GENERAL DE MINERIA DIRECCIONES REGIONALES DE ENERGIA Y MINAS DIRECCION DE FISCALIZACION MINERA DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS AMBIENTALES PARALIZACION DE ACTIVIDADES, SANCIONES Y MULTAS DERECHO DE VIGENCIA INACC DIRECCION GENERAL DE MINERIA DECLARACION DE CADUCIDAD DE LA CONCESION AUTORIDAD MINERA Y COMPETENCIAS Revisión de Actos Administrativos CONSEJO DE MINERIA MEM JEFATURA INACC DIRECCION CONCESIONES MINERAS INACC DIRECCION GENERAL DE MINERIA MEM DIRECCIONES REGIONALES DE ENERGIA Y MINAS MEM Competencias asignadas a los Gobiernos Regionales en materia minera en el marco del proceso descentralizador La Ley Nº 27867 - Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales establece las competencias que en materia minera serán asumidas por los Gobiernos Regionales: 1) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de minas de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales. 2) Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley. 3) Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley. 4) Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional. 5) Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales. 6) Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. Criterios para la asignación y transferencia de competencias 1. Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones. 2. Criterio de selectividad y proporcionalidad La transferencia de competencias toma en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y objetivos. Es gradual y progresiva. 3. Criterio de provisión. Toda transferencia o delegación de competencias debe ser necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia. 4. Criterio de concurrencia En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. Competencias Asignadas y Formas Jurídicas Administrativas COMPETENCIA ASIGNADA FORMA JURIDICA ADMINISTRATIVA Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de minas de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales. REGLAMENTO ADMINISTRATIVO ACTOS DE ADMINISTRACION Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley. ACTOS DE ADMINISTRACION Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley. DICTAMENES – INFORMES Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional. ACTO ADMINISTRATIVO Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales. ACTOS DE ADMINISTRACION Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes. ACTO ADMINISTRATIVO “Procedimiento para la transferencia de competencias asignadas” Ley Nº 28273 – Ley del Sistema de Acreditación OBJETIVO: Acreditar la existencia de capacidades de gestión efectiva en los Gobiernos Regionales y Locales para asumir competencias y recursos. PROCEDIMIENTO: a) Formulación de Planes Sectoriales y Planes Quinquenales. b) Formulación de Planes Anuales de Transferencia (funciones, personal, bienes, recursos presupuestarios y acervo documentario). c) Solicitud de Transferencias por los Gobiernos Regionales y Locales. d) Capacitación y asistencia. e) Declaración de procedencia o improcedencia de Acreditación. f) Resolución de controversias. g) Efectivización de transferencias. “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004” DECRETO SUPREMO Nº 038-2004-PCM “Las funciones a transferirse en materia de energía, minas e hidrocarburos, conforme al texto del artículo 59 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, son las siguientes: • Promover las inversiones en el sector, con las limitaciones de Ley. • Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley.- Respecto a esta función, en el 2004, se transfiere la facultad para fomentar y supervisar (fiscalizar) las actividades de la Pequeña Minería (PM) y Minería Artesanal (MA). • Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional.- En el 2004, se da inicio a la transferencia de esta función en los departamentos en los cuales el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC) cuenta con oficinas. • Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes.- Respecto a esta función, en el 2004, se transfiere la facultad para aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y los diferentes niveles de evaluación ambiental (Declaración de Impacto Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental y otras evaluaciones ambientales) y sus modificaciones, para la Pequeña Minería (PM) y Minería Artesanal (MA). “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2005” DECRETO SUPREMO Nº 052-2005-PCM 1. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales.- Respecto a esta función, se transfieren las siguientes facultades: Formular, aprobar y evaluar los planes y políticas en materia de minas de la región, en concordancia con las políticas y planes sectoriales nacionales. Formular y aprobar los planes y políticas en materia de energía de la región, en concordancia con las políticas y planes sectoriales nacionales. 2.Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero, de hidrocarburos regionales.Respecto a esta función, se transfieren las siguientes facultades: Elaborar el inventario de los recursos energéticos regionales. Inventariar los recursos y el potencial de hidrocarburos regionales. Asimismo, se continuará con la transferencia de facultades de las siguientes funciones sectoriales cuya transferencia se inició en el año 2004: 3. Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional.Respecto a esta función, se transfiere la siguiente facultad: “Otorgar concesiones mineras para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional”. “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2006” DECRETO SUPREMO Nº 021-2006-PCM En el año 2006, se continuará con la transferencia de las siguientes facultades asociadas a las funciones consignadas en el artículo 59 de la Ley Nº 27867, que se precisan a continuación: • Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de energía, minas e hidrocarburos de la región, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales.- Respecto a esta función se transferirá las siguientes facultades: Difundir políticas de gestión del Sector Minero y procedimientos administrativos relacionados. Ejecutar el Plan Anual de Fiscalización (para pequeña minería, minería artesanal y exploraciones) en base a los Términos de Referencia señalados en dicho plan con el objetivo de: Realizar las inspecciones en campo. Emitir los respectivos Informes de Fiscalización. • Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley.- Respecto a esta función se transferirá las siguientes facultades. Liderar campañas de difusión e información de actividades y conceptos relacionados al desarrollo del Sector Minero a la sociedad civil. Difundir políticas de gestión del Sector Minero y Procedimientos Administrativos relacionados. Proceder a aplicar sanciones correspondientes para la pequeña minería y minería artesanal. Inventariar y evaluar los recursos mineros y el potencial minero y de hidrocarburos regionales.-Respecto a esta función se transferirá las siguientes facultades. Administrar y alimentar el Inventario Regional Total de: Recursos Mineros de la Región. Unidades Operativas (exploración, explotación, beneficio). Pasivos Ambientales existentes. Prevención de conflictos en zonas de interés. Aprobar y supervisar los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) de su circunscripción, implementando las acciones correctivas e imponiendo las sanciones correspondientes.- Respecto a esta función se transferirá las siguientes facultades: Evaluar y aprobar de ser el caso los Estudios de Impacto Ambiental para la instalación de los Establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular - GNV. Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades de hidrocarburos (Grifos, Estaciones de Servicios, Plantas Envasadoras de Gas Licuado de Petróleo - GLP y Gasocentros). Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para las actividades eléctricas (Distribución Eléctrica cuya demanda máxima sea inferior a 30 MW.) Evaluar y aprobar, de ser el caso, los Planes de Abandono para los Establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular - GNV. Elaborar y promover estudios ambientales y sociales necesarios para el desarrollo de las actividades del sector. Elaborar y promover programas de protección ambiental y desarrollo sostenible. Coordinar Talleres previos a la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado. Coordinar y presidir las Audiencias Públicas de Estudios de Impacto Ambiental Semi-detallado. Efectivización del Plan Anual de Transferencia 2004 y Jurisdicción Administrativa Minera Resolución Ministerial Nº 179-2006-MEM-DM del 16-04-2006 • Mediante Resolución Ministerial Nº 179-2006-MEM-DM publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 16 de Abril de 2006, el Sector Energía y Minas ha efectuado su primera efectivización de transferencias, con relación al Plan Anual de Transferencias del año 2004. • Las principales competencias transferidas en materia minera comprenden: a) Otorgamiento de concesiones mineras para Pequeña Minería y Minería Artesanal en los departamentos donde el INACC cuenta con oficinas (La Libertad, Arequipa, Cusco, Puno, Madre de Dios) b) Fiscalización de las actividades de la Pequeña Minería y Minería Artesanal. Autoridad competente para el otorgamiento descentralizado de concesiones mineras FUNCION OTORGAMIENTO DE CONCESIONES MINERAS: LA LIBERTAD AREQUIPA CUSCO PUNO AMBITO AUTORIDAD COMPETENTE TRAMITE TITULACION GRAN MINERIA MEDIANA MINERIA DIRECCION DE CONCESIONES MINERAS - INACC JEFATURA INACC PEQUEÑO PRODUCTOR MINERO – PPM DIRECCION DE CONCESIONES MINERAS - INACC GOBIERNO REGIONAL PRODUCTOR MINERO ARTESANAL – PMA DIRECCION DE CONCESIONES MINERAS - INACC GOBIERNO REGIONAL Problemática actual 1. 2. 3. 4. 5. GENERALES: Falta de adecuación de las normas nacionales al esquema descentralizado del Estado. Imprecisión en la definición de funciones. Alta rotación de personal por inexistencia de políticas de empleo público. Dificultades para la asignación de recursos humanos y presupuestales. Inexistencia de adecuación de los instrumentos de gestión: ROF, CAP, MOF, TUPA. ESPECIFICOS 1. Superposición de competencias en petitorios que comparten dos o mas regiones. 2. Indefinición de los límites de las competencias compartidas en la titulación minera. 3. Inexistencia de inhabilidades para funcionarios regionales. 4. Indefinición de las instancias administrativas para la revisión de actos administrativos. 5. Variaciones en la calificación de PPM - PMA. 6. Intervención inadecuada del CND en interpretación de competencias sectoriales. 7. Distribución del derecho de vigencia y penalidad. Plan de Transferencia Quinquenal 2005-2009: (Resolución del CND Nº 026-CND-P-2005) “La administración del derecho de vigencia y penalidad, es un proceso complejo de varias etapas, ...cuya competencia exclusiva corresponde al Gobierno Nacional a través del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC)” Plan de Transferencia Quinquenal 2006-2010: (Resolución del CND Nº 044-CND-P-2006) “En concordancia con la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la función que el INACC debe transferir se refiere a ...: Administrar y distribuir el derecho de vigencia y penalidades de la pequeña minería y minería artesanal en la región.” SOLUCIONES GENERALES: 1. Concluir el proceso de reforma del Estado: Ley del Poder Ejecutivo, Ley Marco del Empleo Público. 2. Encargar a los Sectores y PCM la reglamentación de la precisión de funciones. 3. Flexibilizar las restricciones presupuestales en favor de los Gobiernos Regionales. 4. Respetar la gradualidad del proceso de transferencia. SOLUCIONES ESPECIFICAS: 1. Modificación del TUO de la Ley General de Minería y normas reglamentarias (competencia, inhabilidades, distribución del derecho de vigencia y penalidad). 2. Suscripción de convenios para la delegación de funciones (costo - beneficio). 3. Emisión de nuevos documentos de gestión.
