Formalismo y pragmatismo en la moderna - siare
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 Formalismo y pragmatismo en las administraciones públicas en el continente americano: filosofía y práctica en el Norte y en el Sur Bruce J. Perlman 1. Comentarios iniciales En este documento se parte de la idea de que las nociones de formalismo y pragmatismo, y su correspondiente importancia otorgada en las ciencias y en las prácticas administrativas en el ejercicio público, tienen una tradición diferente con respecto a la concepción de los Estados Unidos y la del resto de los países al Sur1. No obstante, la aplicación de los conceptos de formalismo y pragmatismo que caracterizan los estilos nacionales de gestión pública entre los países señalados, no sugiere directa y predominantemente total independencia (rutas separadas) ni ausencia de complementariedad, ni mucho menos esas escuelas representan esquemas caminos de abordaje únicos en la administración pública. Tanto el pragmatismo como el formalismo son escuelas vigentes, no obstante, existen indicios que revelan características predominantes en los estilos administrativos, tanto en la concepción como en su práctica administrativa2. Esos indicios son de carácter cultural, histórico, o bien, tienen una explicación con un énfasis político. Es por ello que esos conceptos pueden explicarse como proporcionalmente ascendentes, en tanto que ciertas prácticas ligadas con una idea de alguna de esas dos corrientes se manifiestan como una reacción interdependiente. Con todo, si bien se pueden caracterizar “los tipos” de administraciones de conformidad con sus prácticas administrativas inclinadas mayoritariamente a la corriente del pragmatismo o racionalismo, lo trascendente es sacar a la luz la eficiencia administrativa, la capacidad de respuesta gubernamental en una aldea global, en una sociedad compleja en la que la capacidad de generar respuestas administrativas y políticas (en términos de policys) a la sociedad se ven caracterizadas, mayor o menormente, por el estilo de gestión administrativa ligada a las escuelas del formalismo y pragmatismo3. Así, en este documento se retoman esos conceptos (formalismo-pragmatismo) con el propósito de entender y explicar cómo los sistemas públicos administrativos en el continente Americano han cambiado y se han desarrollado entre esos límites conceptuales, y por qué esas escuelas son un primer paso en dirección al desarrollo de teorías en el campo administrativo, y en el ejercicio mismo de la administración pública. Por tanto, en el cuerpo de este documento se discuten sus disonancias, relaciones y complementariedad de esas ideas. 1 La necesidad de mejora de la gestión publica en Latinoamérica es profundamente estudiado en, Latin American Centre for Development Administration (CLAD) Scientific and Executive Councils, A New Public Management for Latin America, Venezuela, 1998. 2 Entendemos por estilos de gobierno a aquellos que tienen rasgos particulares que los hacen diferentes con respecto a otros. Así, encontramos en los países latinoamericanos estilos de gobierno centralizados, mientras en los Estados Unidos y la mayor parte de los países Europeos tenemos estilos de gobierno descentralizados. En los primeros el predominio esta en la gestión administrativa federal, y en los segundos la esencia administrativa se revela en las administraciones locales, y en las fortalezas regionales. Vid., Wagner, Meter, et al., (comps.) Ciencias sociales y Estados modernos, México, FCE, 1999, 464 pp. 3 Entendemos por aldea global aquellos espacios de deliberación publica en la que la sobrecarga de demandas es intensa no tan solo por los mecanismo de participación interna de un país, sino por la compleja interdependencia entre naciones y en marcos globalizados, donde la concepción del mundo previa da paso a través de las comunicaciones de acortar las distancias. Cfr. Dror, Yehezkel, La capacidad de gobernar, Informe al Club de Roma. México, FCE, 1996, 446 pp. 1 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 Pues la escuela del pragmatismo y formalismo han profundamente marcado la evolución de los sistemas administrativos en el Continente Americano, lo que permite acercarnos a las direcciones que posiblemente tomarán en su devenir. Sobre esa base, el ensayo se enfoca a analizar los antecedentes de los Estados Unidos y México, así como una breve investigación empírica preliminar sobre sus estados académicos actuales. Sobre este ultimo punto, se presentan reflexiones que están presentes en el diseño de los programas académicos de administración pública de los países examinados. Pues más que encontrar evidencias de un currículo académico oculto con tendencias ideológicas, se puede analizar cierta compatibilidad entre la enseñanza de la administración pública en las aulas universitarias, con respecto al estilo y ejercicio del servicio público4. 2. Formalismo y Pragmatismo De entrada, entendemos como una convención académica que el formalismo5 es entendido como una orientación del conocimiento que tiene como fin la implantación y administración de políticas que tienen un preeminente sentido y adherencia a las normas, a las regulaciones, a las rutinas administrativas preescritas, en ocasiones con los respectivos costos de oportunidad social, de participación, de satisfacción; y de altas limitaciones a la innovación, calidad y eficacia administrativa, para una amplia respuesta social. El formalismo es entendido como el mundo del derecho, el mundo del “deber ser”, el mundo de la limitación administrativa en aras de un acatamiento estricto a las normas que, muchas veces, inhiben la generación de nuevas rutas y políticas administrativas: la creatividad, ejecución y eficacia en la gestión. Por otro lado, asumimos al pragmatismo6 como aquella orientación de implementación de políticas y alta dirección de formular políticas, en las ciencias de la administración y en el ejercicio público, como el punto central de solución de problemas y aprendizaje contextual, considerando costos de transacción y de oportunidad tales como el relajamiento y flexibilidad de las normas, la predictibilidad, y, en ocasiones, a expensas de la autoridad lineal. El pragmatismo es asumido como el campo de la flexibilización, como el terreno de la innovación, de la eficacia administrativa y de la marginalidad de los costos formales a cambio de eficiencia en la concepción de la administración y del ejercicio de la gestión. Con base en ello, podemos distinguir dos tendencias en la concepción de la administración pública que, a pesar de ser distintas, son coexistentes y estas han marcado tanto la 4 Si bien desde el punto de vista de los investigadores en el campo de la educación afirman que todo plan escolar tiene un currículo oculto en el que pernean las inclinaciones ideológicas de los diseñadores de los planes de estudio, este estudio no se enfocara a ello, y solo pretenderá hacer un análisis del predominio formalista versus pragmatismo de los programas académicos en la enseñanza de la administración publica. Para una discusión sobre el trasfondo ideológico de los planes de estudio se recomienda: Vid., Freire, P., and Macedo, D, (1987). Literacy and Critical Pedagogy. In Literacy: reading the world & the world. Westport, CT: Bergin & Garvey, 29-36, 141-159 pp. 5 Entendemos por formalismo, la rigurosa aplicación y observancia en la enseñanza o en la investigación científica, del método recomendado por alguna disciplina o escuela. Es la tendencia a concebir los hechos sociales como formas y no como esencias. En términos de administración el formalismo va ligado a las estructuras del derecho administrativo ocupando la esfera institucional pública. Es la doctrina de la estructura formal que señala que el contenido es lo que debe ser representado. Es la práctica de la escrupulosa adherencia a las normas y regulaciones. 6 Entendemos por pragmatismo aquella doctrina filosófica desarrollada por los filósofos estadounidenses del siglo XIX Charles Sanders Peirce, William James y otros, según la cual la prueba de la verdad de una proposición es su utilidad práctica; el propósito del pensamiento es guiar la acción, y el efecto de una idea es más importante que su origen. 2 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 concepción de la administración pública como su ejercicio mismo. Por un lado, tenemos el formalismo; y por el otro, tenemos el pragmatismo. Si bien concepciones diferentes, son dialécticamente interdependientes y tienen caminos paralelos. Por ello puede argumentarse que una es reacción de la primera y viceversa. Esas tendencias si bien han tenido un impacto en la mayoría de las ciencias sociales tanto en su concepción filosófica como en su devenir, cabe señalar que estas han impactado, también el ejercicio administrativo y su concepción misma de manera notable, quizá, mas que en cualquier disciplina. Y, desde diferentes fuentes, estas han impactado de diversas formas, tanto las administraciones públicas de los Estados Unidos7 como la de México; y aun mas, podemos ello hacerlo extensivo a las administraciones mundiales. Pues el devenir de las administraciones públicas indica que la caracterización de una u otro tipo o caracterización de administraciones públicas tiene su fuente de explicación en que tanto tiene un matiz formalista o pragmático. Y es por ello también que podemos explicar esas dos escuelas a la luz de dos perspectivas: por un lado, la conceptual; y por el otro, la filosófica8. 3. Administración publica como concepción y como ejercicio a partir del formalismo: perspectivas filosófica y conceptual Cuando inicia el Estado-nación era indispensable dar certidumbre y coherencia institucional a las nuevas reglas acatadas por la sociedad y los gobernantes en términos de “pacto social”. Ello da paso al Estado y gobierno clásicos en el sentido de ser configurados y caracterizados por una alta estructura normativa, una administración “del hacer” en referencia a las regulaciones jurídicas para el ejercicio administrativo. Son los tiempos de administrar estrictamente con apego a las leyes, reglas, decretos e instrumentos jurídicos del “deber hacer”. Es, en consecuencia, la época de las estructuras burocráticas, en el más estricto sentido formal y la época de los bandos “de buen gobierno” en términos de un respeto absoluto a la estructura formal-jurídica de las administraciones publicas. El paradigma era, en consecuencia, el ejercicio público estrictamente ligado a los acuerdos previos normativos9. Es por ello que se afirme que filosóficamente el formalismo hace referencia a las ciencias exactas y a las matemáticas. Pues la tendencia a tener un marco calculado de actuación, de verdades preexistentes, significa certidumbre. Esa misma certidumbre que se busco en una etapa de las bellas artes, como la literatura y la poesía, en donde los pasajes hacían mención a esquemas preconcebidos de lo que era, en ese entonces, el arte, con su estructura, sus líneas, sus reglas, y todo un esquema preconcebido de lo que se entendía en esa etapa como “artístico”. Asimismo, en las ciencias jurídicas la postura formal tenia su origen en la “verdad misma”, entendiendo esta expresión como todo aquello que era acordado y 7 El pragmatismo fue la primera filosofía de Estados Unidos desarrollada de forma independiente. Se opone a la especulación sobre cuestiones que no tienen una aplicación práctica. Afirma que la verdad está relacionada con el tiempo, lugar y objeto de la investigación y que el valor es inherente tanto por sus medios como por sus fines. Fue la manera dominante de abordar la filosofía en los Estados Unidos durante el primer cuarto del siglo XX. Vid., Busshoff, Heinrich, Racionalidad crítica y política. Barcelona, Alfa Argentina, 1980. 394 pp. 8 Vid., Shields, P. M., Pragmatism as philosophy of science: A tool for public administration. In White, J. D. (Ed.), Research in Public Administration, 1996, pp. 199-230. 9 Para profundizar en los paradigmas vigentes en la gestión publica, se recomienda revisar: Hood, Christopher, Beyond ‘Progressivism’: A New Global Paradigm in Public Management?”, International Journal of Public Administration, Vol. 19, No. 2, 1996 3 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 estipulado en los ordenamientos jurídicos era ley, era verdad, era el mecanismo de encontrar control en un mundo preconcebido y colmado de leyes. Las ciencias jurídicas eran la fuente del saber primero, pues pareciera que ser que la legitimidad de la palabra racional en si misma significaba seguridad, certeza y, a la vez, control. De ahí que el Estado y la administración publicas formales eran aquellas que se caracterizaban por tener un mundo administrativo preconcebido, un actual del agente administrativo o de las burocracias a partir de la norma, de las regulaciones. Era el entonces gobierno por norma y no el gobierno por gestión y resultados. Era el mundo que, en efecto, daba certidumbre en las actuaciones administrativas pero que desconocía o al menos no interesaban los resultados concretos y esperados por los gobernados. El binomio gobernante-gobernado no era otra cosa que el entramado institucional y burocrático de hacer, tan solo, lo que los ordenamientos señalaban. Era la aplicación de la “norma fría” a asuntos concreto y dinámicos como es la administración publica. En pocas palabras, se trataba del entonces contrato social al puro estilo rousoniano: pactamos para tener seguridad, no para el desarrollo de las administraciones, ni mucho menos para la clásica atención al ciudadano. Era la época del ciudadano limitado en tanto que no podía esperar mas allá de lo que la norma decía y, por ello, se aplicaba. Así, el aprendizaje institucional administrativo era, prácticamente sustentado, en los axiomas clásicos o claves del sistema lógico. Por ello el formalismo estaba marcado de un proceso deductivo continuo. La formula preconcebida del formalismo era la clásica suma de axiomas, mas situación, igual a la decisión, a la acción administrativa incrementada. En un mundo preconcebido administrativamente a partir del formalismo, los problemas en si mismo constituían sus soluciones. Pues formalmente a cada evento administrativo había una respuesta institucional. El reduccionismo institucional administrativo, con origen en un entramado filosófico, significo que los problemas generan en si mismo soluciones. Ello, en efecto, era aplicable en un mundo no tan complejo como el de ahora; ello era factible y racional en un mundo con escasas demandas ciudadanas; ello era factible en contextos no turbulentos como los que ahora experimenta la concepción de la administración publica y el ejercicio mismo de la gestión institucional. Por ello, en suma, podemos afirmar que el formalismo significo la adherencia rígida a las reglas y normas. Que, en términos de gestión, significa la inmovilidad en aras de la seguridad; el no resolver demandas si estas no están preconcebidas; fue la etapa del formalismo que respondió eficazmente a un contexto organizacional primitivo, de nula deliberación publica de las ideas, y que se acompaño de un estado gendarme que todo lo arreglaba, a fin de cuentas, con el monopolio legitimo de la violencia10. En cuanto a la perspectiva conceptual del formalismo, el concepto de “verdad” era lo trascendente. De ahí que el enfoque se caracterizaba por estar enmarcado por axiomas. En ese mundo encajaba la verdad en las iglesias, la verdad en el Estado, la verdad en los asuntos de gobierno, la verdad en la familia. El mundo era preconcebido y colmado a instancias de verdades formales, en relación a su cercanía del entramado formal. La vida se explicaba conceptualmente como un origen y un devenir, como una historia conocida a partir 10 Althusser señalaba que el monopolio legítimo de la violencia residía principalmente en el Estado. Cfr. Althusser, Louis, Discutir el Estado, Italia, De Donato, 1978, 338 pp. 4 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 del paradigma de que todo lo conocido “era la verdad”, y lo que no se aproximaba a ello estaba lejos de la lógica, lejos de la verdad. En términos de administración, el concepto de verdad institucional era la burocracia sustentada en marcos lineales y rígidos de organización. A cada movimiento administrativo le seguía un eslabón institucional adicional siempre preconcebido. A cada gestión de gobierno, tanto le antecedía una política como le continuaba otra. La verdad administrativa estaba construida sobre la base lógica organizacional. Lo que estaba en el marco administrativo era sujeto de atención pública, y lo que salía de ese marco no era asunto de gobierno, pues las leyes estaban preconcebidas para el estilo de administración formal y trascendente. La administración publica como proceso, acto público y concepción estaban completamente marcados por la lógica formal e inamovible de la verdad preconcebida. La teoría de la administración pública se veía marcada y caracterizada como un marco de fenómeno global en tanto que lo que aplicaba en una administración era valido para otras administraciones. Era un mundo preconcebido de rutinas administrativas en la gestión pública. La explicación del mundo administrativo tenia su razón el Estado y en la proyección científica de los asuntos públicos y de buen gobierno. Así, las conexiones se daban a la luz del trinomio teoría-anomalía-prueba (ensayo y error) del mundo de la administración pública. La teoría era preconcebida e inmóvil y su aplicación era la fuente de legitimidad primera en el terreno administrativo11. Era la clásica definición de anomalía-respuesta ante eventos surgidos de la sociedad con una preconcebida instrumentación y ejecución de políticas. El formalismo devenía de un ambiente institucional preconocido y las respuestas de gobierno se limitaban, tan solo, a las respuestas contempladas en la norma, en la lógica, en las atmósferas institucionales establecidas. En resumen, el formalismo que predominaba la concepción y el ejercicio publico tenia su principal sustento en la rigurosa aplicación y observancia, y en la tendencia a concebir las cosas como formas y no como esencias dinámicas. 4. Administración publica como concepción y como ejercicio a partir del pragmatismo: perspectivas filosófica y conceptual Desde un mirador filosófico, el pragmatismo se vio influido por la teoría de la evolución en tanto que dejaba de lado (aunque había un reconocimiento del formalismo) el mundo preconcebido, pues el paradigma es el cambio constante. Este, sin duda, fue un cambio de paradigmas en el desarrollo de las ciencias pero, sobre todo, de las ciencias administrativas de aplicación al buen gobierno administrativo y con estructuras burocráticas flexibles, el contexto de los ciudadanos no predecibles y, por ello, de los fenómenos administrativos no siempre lineales. Así, el aprendizaje administrativo se sustentaba en un proceso experimental continuo, no acabado y dinámico. Procesos administrativos que eran diferentes en contextos sociales seculares. Procesos administrativos de reinvención y de conocimiento acumulado, incrementado. No se dejaba al olvido la memoria administrativa (que generalmente tenia su fuente en el formalismo), pero tampoco se limitaba a ello. Pues el supuesto de que la rigidez administrativa tenía cabida intemporal era ya un asunto no real, 11 Vid., Lynn, Naomi y Aaron Wildavsky, Administración publica, El estado actual de la disciplina. México, FCE, 1999, 687 pp. 5 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 artificial. Se sostenía que la atención de los fenómenos sociales no tenía tan solo su sustento en la verdad lineal y vertical12. Desde un mirador filosófico, el pragmatismo se vio influido por la teoría de la evolución en tanto que dejaba de lado (aunque había un reconocimiento del formalismo) el mundo preconcebido, pues el paradigma es el cambio constante. Otra particularidad filosófica del pragmatismo se ubica en la realidad incrementada, en el valor del conocimiento preestablecido y en su aproximación a resolver problemas. Pues, de entrada, todo pragmatismo parte de una base de ejecución como plataforma de operación de hechos, pero no como la totalidad de la respuesta administrativa. Por ello es común alcanzar aprendizaje en el contexto dado, en la formulación de las políticas y en su operación, pues al no estar todo preconcebido los agentes administrativos buscaran por encontrar respuestas no tan solo en las normas, sino también en la innovación gubernamental. Si bien es posible establecer una línea de correspondencia directa entre cambio con estabilidad y entre ejercicio dinámico de con respuestas ciudadanas, el pragmatismo va mas allá de la norma administrativa, del marco organizacional sin obviar el respeto a la instrumentalizad jurídica. No es posible aceptar un paradigma que hable del pragmatismo sin considerar la norma, y menos aun la memoria de gestión profesional. El propósito toral del pragmatismo es hacer de la realidad administrativa no un mundo intrincado de normas, reglamentos y leyes, sino su correcta utilización y el interés por la eficacia administrativa. Es por ello que en sociedades complejas la escuela del pragmatismo tiene sus adeptos. Pues la naturaleza de los fenómenos públicos no repara en los actos inhibidores de las normas; sino bien en la respuesta administrativa ante sociedades complejas y politizadas. El pragmatismo, por antonomasia, es el mundo de la expedita respuesta administrativa no solo ante fenómenos administrativos y burocráticos dados, sino también ante la reparación de los posibles conflictos públicos. La idea es no operar las respuestas ciudadanas, sino adelantarse a los reclamos civiles en la gestión gubernamental. El pragmatismo es un paso abierto a las instituciones flexibles y no burocratizadas, con estructuras horizontales antes que jerarquías verticales, es el punto de encuentro entre la eficacia publica y la demanda ciudadana. El pragmatismo no se detiene por las normas y sus explicaciones van mas allá de los que el limitado marco institucional señala. El pragmatismo es un paso adelante del mundo preconcebido, paradójicamente, del que postula el formalismo. El aprendizaje administrativo en el pragmatismo es la construcción de fenómenos nuevos y, también, de su verificación. Es el proceso experimental continuo de los hechos públicos, de la acción gubernamental. El pragmatismo en el campo de lo publico-administrativo es la conjugación del binomio ideas y acción para dar paso a la teoría mas acción; y, en consecuencia, la generación de conocimiento nuevo. Después se suscitan pasos concatenados que llevan, nuevamente, al conocimiento incrementado13. A diferencia del 12 El filósofo y pedagogo estadounidense John Dewey desarrolló el pragmatismo dentro de una nueva perspectiva teórica, el instrumentalismo. El pensador británico Ferdinand Canning Scott Schiller y el matemático francés Henri Bergson contribuyeron a la evolución del pragmatismo. Como el antiguo utilitarismo, el pragmatismo plantea una metodología para la evolución de las ciencias naturales. Vid., Biblioteca de Consulta Microsoft ® Encarta ® 2004. © 1993-2003 Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos. 13 Para un estudio clásico del análisis de políticas y sus relaciones complejas del incrementalismo conexo e interconexo, Vid., Charles Lindblom, Democracia y sistema de mercado. México, FCE, 1999, 504 pp. 6 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 formalismo, el pragmatismo parte de la idea de que los problemas generan conocimientos y no en que los problemas tendrán solución con base en un marco preestablecido formal de regulaciones a priori. Esto es uno de los pilares del pragmatismo en el ejercicio y en la concepción de la administración publica, pues el hecho de movilidad cambiante y ciudadanos demandantes en sociedades complejas, sugiere, necesariamente, la idea de un conocimiento no acabado ni preexistente, sino de realidades nuevas con ambientes y marcos institucionales renovados por la experiencia, la memoria profesional y el conocimiento nuevo, pues el cambio es constante. Desde una perspectiva conceptual, el concepto “de verdad” es situacional no trascendente. Pues no existirán siempre las mismas respuestas publicas ante los eventos ciudadanos. La verdad se revela en términos de “verdad concretas” y no universales. La verdad refiere al modo de procesar demandas ciudadanas en especificas coyunturas y en condiciones determinadas. La verdad no es trascendente porque se reconoce de la realidad publica como fenómenos únicos, aunque interrelacionados, explícitos solos en circunstancias dadas. Por ello el pragmatismo es el mundo de la innovación y de la eficacia administrativa, pues no depende de una estructura administrativa preconcebida para orientar las prácticas de buen gobierno. En todo caso, el pragmatismo en su relación con el concepto de verdad esta mas ligado a un enfoque de consecuencias practicas en tanto que toma lo mejor de lo que verdaderamente funciona, basado, también, en la memoria de gestión y en la eficiencia administrativa. El pragmatismo da mayor peso a lo que funciona y ayuda, que a lo que crea un espacio de estructuras inflexibles. La obsolescencia gubernamental no es materia del pragmatismo, porque nuevas respuestas se practican en determinados y diferenciados contextos. Es por ello el papel que juega la teoría como un medio y/o herramienta para ahorrar tiempo y esfuerzo. Es decir, el pragmatismo esta ligado a la economización de la función pública, en tanto que su andamiaje teórico se sustenta en maximizar certidumbres y reducir costos. Que, en términos institucionales significa, maximizar la generación de opciones de política publica acrecentando los bienes públicos, y reduciendo la incertidumbre estatal y ciudadana ante los fenómenos públicos. De ahí que los costos de transacción del entramado normativo sean costos marginales. La formula elemental del pragmatismo es una formula con cuatro factores interdependientes: problema, teoría experiencia y consecuencia. 5. Estilos de administración pública: la perspectiva de Estados Unidos y la perspectiva de México 5.1 La perspectiva norteamericana El formalismo en los Estados Unidos se apego al derecho constitucional y administrativo clásico del siglo XIX. Era la etapa del formalismo legal como un proceso deductivo. El sustento del ejercicio administrativo se reflejaba de los principios primordiales del soberano, así como de la aplicación de regulaciones primarias y sus respectivos corolarios. Con la inauguración del realismo legal del siglo XX inicia una fase de reacción pragmática y programática. El impacto de los cambios sociales y de una crisis severa tiene impacto en el programa del gobierno. Es cuando inicia la era de “los pragmáticos norteamericanos”, entendiendo esto como la capacidad administrativa para que en el menor costo posible en términos de tiempo y financieros se lograran las oportunas respuestas gubernamentales. A partir de esta etapa en la administración de Estados Unidos, se generaliza la idea de que los casos concretos no se deciden por principios generales, sino por el ejercicio mismo de la administración pública en realidades concretas. De ahí que bajo esta nueva concepción, la 7 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 facultad de ley dejo de ser la experiencia con la vigencia de la lógica administrativa de resolver problemas públicos y de gobierno bajo el soporte institucional de regir la vida administrativa por eventos específicos y no ya más por eventos generales. Con el crecimiento del Estado Administrativo, fue aun más vigente el formalismo, pues nuevos planteamientos y problemas se generaron para la lógica formal del Estado y del Derecho clásico. Entre esos problemas poco atendidos por la formalidad normativa se señalan: los asuntos de discreción administrativa, los aspectos de independencia de poderes públicos, y la nueva corriente de la doctrina versus la no delegación de funciones. De ahí que surja el acta de procedimientos administrativos de 1947 como una reacción pragmática y programática del nuevo estilo de gobierno. De esa forma, los senderos del pragmatismo y la administración pública convergieron para la eficacia administrativa, pues no era ya valido mantener la vigencia administrativa a través de una estricta observancia de las normas jurídicas, tan solo. El reto no fue menor: pues la intención era no tan solo ubicar a la administración publica como disciplina con objeto de estudio y estudio del objeto propio14, sino también entenderla en el contexto del gobierno y de la política. El reto fue atender los problemas de discreción administrativa y de una fuerte tendencia a problemas extralegales o de corrupción administrativa. Pues suele asociarse la discrecionalidad del ejercicio publico con problemas de transparencia gubernamental y rendición de cuentas. Ello motivo sistemática como programa académico y ejercicio de la administración la incipiente, pero en ese entonces necesaria, discusión sobre la separación y dicotonomia entre la administración y la política. Una separación superflua en el campo de la enseñanza de la administración, pero primordial en el campo del ejercicio público y del buen gobierno. El resultado fue una resolución pragmática pero, que, paradójicamente, llevo incipientemente a resultados no pragmáticos porque la discusión se centro en un enfoque de principios universales no experimentales y en la observancia de “llegar a ser expertos” en los campos administrativos públicos, sin aprender la filosofía de la administración publica. El pragmatismo llevo a estadios de desarrollo de un pragmatismo por encima, también, de las fortalezas filosóficas y conceptuales de la administración publica. El pragmatismo y la administración pública tuvieron una suerte de conexión entre principios universales de la administración con la reacción pragmática. De ahí el Estado Administrativo de Dwight Waldo. Y también de ahí la influencia de la Ciencia Política en el campo del análisis de la política pública. Ese movimiento de los sesenta y setenta en Estados Unidos que se vinculo como una herramienta y tecnología de gobierno del Estado Administrativo15. Por ello la fortaleza estructural entre conocimientos basados en la investigación y llevados a la agenda publica a partir de la formulación de políticas. También, anos mas tarde, la concepción de la gestión publica como mecanismo de medición en la administración, y con la creación de una amplia base de analistas y gerentes públicos, de los gerentes calificados que además de medir resultados, reducen costos de transacción y minimizan incertidumbres. La agenda pública se volcó, así, en el estado con un gobierno tecnológico en términos de 14 Vid., Sánchez, José Juan, La administración publica como ciencia, Su objeto y su estudio. México, INAP, 2001, 313 pp. Cfr. Snider, Keith F. “Expertise or Experimenting? Pragmatism, and American Public Administration, 1920-1950.” Administration & Society. Vol. 32, No. 3, July 2000, pp. 329-354. Zanetti, Lisa A., and Carr, Adrian. “Editor’s Note/Contemporary Pragmatism in Public Administration: Exploring the Limitations of the ‘Third Productive Reply’.” Administration & Society, Vol. 32, No. 4, September, 2000, pp. 433-452. 15 8 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 eficacia en las respuestas ciudadanas. De ahí la transición del administrador al gerente públicos calificado y experto. De ahí el énfasis del pragmatismo que predomina en la concepción y ejercicio de la administración publica en Estados Unidos hasta nuestros días. 5.2 La perspectiva mexicana El formalismo en México es una tradición jurídica que desde el siglo XIX ha envuelto la vida administrativa. El formalismo ha sido el origen de la administración pública, pues en tanto disciplina emanada de las ciencias jurídicas ha tenido una estructura vertical de actuación. El estado mexicano y su administración publica del periodo posrevolucionario (a partir de la tercera década del siglo XX), tuvo sus orígenes en un Estado abarcador y articulador de las demandas ciudadanas. El estado mexicano de esas épocas configuro un andamiaje institucional complejo, con amplias regulaciones, enormes estructuras verticales de poder y de actuación publica. El estado mexicano desde ese entonces convivió entre la politización de la administración pública y la centralización del poder16. Desde la década de los treinta es difícil hacer una distinción entre administración y ejercicio del poder político, pues la esfera administrativa, tanto en su concepción como en su actuación, ha estado envuelta entre las decisiones políticas y solo un epifenómeno el ejercicio mismo de la acción administrativa. De ello se explica que los estudios formales en las aulas universitarias en México hayan hecho su aparición en las primeros anos de la mitad del siglo XX, con un origen a la luz complejo y sobre una plataforma de las escuelas de derecho constitucional que, desde un principio, entendían a la administración publica como reflejo de estructuras de poder mas que de actuación y deliberación publica y de gestión ciudadana. Contraria a la experiencia de Estados Unidos, el origen, concepción y paradigma de la administración pública mexicana encuentra su definición en el formalismo, pero más que como método de gobierno como concentración de poder17. De ahí pues los poderes discrecionales y meta constitucionales con los que cuenta, aun hoy en día, el ejecutivo federal18. La experiencia administrativa mexicana ha sido el resultado de los vaivenes electorales más que de una ordenada administración. El concepto de lo publico en su sentido estatal cubrió la vida ciudadana en desmedro del avance de una gestión mas comprometida con la jerarquía política que con las demandas ciudadanas. El formalismo en México encuentra su máxima expresión en los anos sesenta y setenta. Es por ello que las estructuras administrativas, como extensión del poder político, se fue ampliando con el propósito de incorporar y ensanchar el poder político. Es con la incipiente pluralidad que inicia a partir de la década de los ochenta cuando empieza un despegue de la vida pública, pues la creciente complejidad de los problemas sociales no encontraba ya una operación de las demandas. Es, a la vez, que la crisis fiscal del estado mexicano abulto más los problemas de control social, y empezó a pernear una apertura ciudadana, pues de otra forma el control estatal podía quebrarse. Es así como inicia un 16 Cfr., Pineda, Juan de Dios, Tres enfoques contemporáneos de la administración pública: nuevo institucionalismo, política pública y relaciones intergubernamentales. México, IAPEM, 2002, 215 pp. 17 Para una revisión mas elaborada al respecto, véase Garrison, J. Pragmatism and public administration, Administration & Society, 32, 2000, pp. 458-477. 18 Cfr., Carpizo, Jorge, El presidencialismo en México. México, Siglo XXI, 1978, 241 pp. 9 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 cambio en el terreno político y, también en el terreno de los asuntos públicos y de gobierno. Con ello, también la dimensión de la concepción de la administración desde las aulas universitarias se ve cruzada por una especie de pragmatismo sui generis, emanado de las propias relaciones de poder, de la apertura democrática, de la incipiente pluralidad, y del acceso de los entonces históricos detractores del sistema a la representación ciudadana. Los planes y programas de estudio para explicar estos fenómenos llevo al rediseño de su estructura programática incorporando contenidos en la materia del mundo anglosajón. Las experiencias administrativas de las dos ultimas décadas del siglo XX se caracterizaron por la apertura de espacios a los ciudadanos, a las fuerzas políticas opositoras y a una enseñanza y concepción de la ejecución de políticas ligadas mas a la ortodoxia pragmática que a un proyecto real de privilegiar las buenas experiencias de gobierno. Inmersos en una transición, la administración pública de ahora en México se caracteriza por la apertura ciudadana, la rendición de cuentas, la transparencia gubernamental, pero aun quedan rezagados los profesionales de la administración pública aun con la aprobación de una ley en la materia19. En otras palabras, el pragmatismo llego a México más que como un proyecto de gobierno como una tarea de coyuntura y sujeta al juego político y no a los espacios democráticos. La superflua separación académica entre la ciencia política y la administración se convirtió en un pragmatismo salvaje por expertos que no conciben la filosofía pública y administrativa de esta disciplina social. El pragmatismo a la mexicana ha sido, desde hace unos anos, el ejercicio de gobierno politizado, sin estructura y atendiendo la agenda publica del día. El pragmatismo en la administración pública debe ser entendido como la evaluación de programas gubernamentales, a través de la medición de resultados. También es la contrastación de la teoría con la práctica y, en la medida, políticas y programas públicos experimentales que estén sujetos a la medición de resultados, a la rendición de cuentas, a la transparencia gubernamental. Es el estilo de los gobiernos abiertos a la comunidad de investigadores. El pragmatismo es la experimentación continua en su observancia con la administración pública. Eso, sin embargo, aun esta lejano en la experiencia administrativa mexicana de estos días. 6. El estado del arte de los planes de estudio en administración pública en universidades acreditas en Estados Unidos y México En Estados Unidos existe un predominio de enseñar la administración pública en programas de maestría. En México, el predominio es el estudio de la administración pública ligada a la enseñanza de la ciencia política en el nivel de licenciatura20. Los programas de maestría en Estados Unidos incluyen una estructura curricular de 32-48 horas que equivale a 3-4 por materia. Los cursos básicos en Estados Unidos se concentran en un tronco común, en cursos en finanzas públicas, cursos en metodología de la investigación y sesiones y 19 Cfr. .La Ley del Servicio Publico Profesional de Carrera en México. Esta Ley fue promulgada en el ano 2003 y a partir del 2004 es de observancia nacional. 20 Para el caso de Estados Unidos la fuente de información es de NASPAA. Para el caso mexicano la fuente son los documentos oficiales del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Publica, A. C., en el marco de la creación del Convenio Marco de Escuelas, Universidades e Institutos de Educación Superior que imparten las licenciaturas en ciencias políticas y administración publica. 10 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 enfoques de especialización en gerencia, política publica, administración de recursos humanos, y desarrollo regional, principalmente. Es por ello que se enfatiza en contenidos de un alto contenido pragmático que esto es llevado al ejercicio público. En otras palabras, el ejercicio de la administración publica en el campo de acción propia del gobierno esta abierto al esquema de egresados, pues existe coincidencia entre lo que se estudia y el estilo de gobierno de los Estados Unidos. Los contenidos en licenciaturas en México tiene un amplio predominio el estudio estructural de la administración publica, la composición orgánica del estado derivada de contenidos formales de la administración publica, de ahí que la parte jurídica este muy presente en los planes curriculares: el estudio del derecho administrativo tiene un amplio espectro de estudio21. También se da importancia a las matemáticas y al desarrollo regional, pero en el que predomina el estudio de la administración federal. Son pocos los campos de especialización a nivel licenciatura. Y estos se enfocan al estudio del servicio público, al gobierno local y a la metodología de las ciencias sociales. El resultado es la formación de estudiantes con amplio conocimiento del gobierno federal, de las estructuras administrativas y con una deficiente especialización. Ello, sin duda, refleja el predominio del formalismo en México y el predominio del pragmatismo en los planes de estudio de las universidades norteamericanas. En estudios de maestría en México se combina la especialización ligada a las finanzas y a las políticas públicas, vinculadas con el desarrollo regional. Se forman expertos en términos de medición de resultados y, aun mas, se especializa a los estudiantes en materias muy particulares del mundo de la gestión publica. Se puede argumentar que si bien el aprendizaje es mas tendiente a contenidos de carácter pragmático, una vez en la práctica del ejercicio profesional no existe una congruencia entre lo que se aprende y en lo que se aprende, pues la estructura normativa de la administración publica mexicana mínimamente da cabida y ofertas profesionales o estudiantes sumamente especializados. Una vez mas, la diferenciación entre lo que se estudia y el diseño institucional de las administraciones publicas. 7. Conclusiones El punto nodal es entender el significado que tienen las reciprocidades entre pensamiento formal y pragmatismo, en el estudio y en el ejercicio de las administraciones públicas. Las evidencias muestran que existe una relación proporcional entre sistemas políticos concentradores de poder publico y administraciones formales; y, proporcionalmente, también, existen indicadores entre administraciones flexibles y especializadas con respecto a su vínculo con el pragmatismo. También, otra característica esencial es que tanto esta la estructura administrativa preconcebida para que el diseño institucional sea flexible o rígido; y que tanto existe una coincidencia entre las administraciones modernas pragmáticas que permiten la innovación y la medición de resultados en contraste con estructuras jerarquizadas de apego predominantemente estricto a la norma y a las regulaciones. Un elemento adicional es valorar la eficacia administrativa a la luz de ambientes institucionales abiertos o aquellos orientados a una estrechez en la apertura institucional. Así, otra evidencia sería encontrar indicadores de gestión exitosos entre atmósferas institucionales de los agentes administrativos en gobiernos cerrados versus gobiernos abiertos. 21 Cfr. Bogason, et al. Dialogue: Knowledge and Research, Administrative Theory & Praxis Vol. 22, No. 2, 2000, Public Administration Theory Network, pp. 393–423. 11 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 Y, finalmente, encontramos en que lo que se enseña en las facultades y en las academias de administración tiene una reciprocidad en el ejercicio y desempeño publico en las universidades de los Estados Unidos que, también es coincidente, con el esquema institucional de las administraciones publicas22. En cambio, de nada sirve tener maestrías que se caracterizan por la enseñanza de técnicas de evaluación y de medición de resultados y de gerencia pública, si en la realidad la estructura organizacional de la administración del Estado mexicano no considera este esquema (Cuadro 1). El pragmatismo finalmente, es el estilo de administración de los gobiernos modernos y mas democráticos23; el formalismo, sin embargo, es la característica predominante de las administraciones con bajo componente democrático y de apertura institucional. Bibliografía Althusser, Louis, Discutir el Estado, Italia, De Donato, 1978, 338 pp. Busshoff, Heinrich, Racionalidad crítica y política. Barcelona, Alfa Argentina, 1980, 394 pp. Bogason, et al. Dialogue: Knowledge and Research, Administrative Theory & Praxis Vol. 22, No. 2, 2000, Public Administration Theory Network, pp. 393–423. Carpizo, Jorge, El presidencialismo en México, México, Siglo XXI, 1978, 241 pp. Dror, Yehezkel, La capacidad de gobernar, Informe al Club de Roma. México, FCE, 1996, 446 pp. Evans, Karen G. “Editor’s Introduction/ Declaiming John Dewey: Democracy, Inquiry, Pragmatism, and Public Management.” Administration & Society, Vol. 32, No. 3, July, 2000, pp. 308-328. Freire, P., and Macedo, D,. 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El es Director actual de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Nuevo México (UNM) Dr. Perlman es autor de más que 70 artículos, informes, y ponencias en total sobre sus investigaciones. También es miembro del comité de editores de la muy reconocida Revista de la Productividad y Gestión Pública. El ha estado consultor e asesor para la USAID, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, los Laboratorios Nacionales del EEUU, varios poderes y departamentos del gobierno Federal del EEUU, los gobiernos de Argentina, Guatemala, e El Salvador, y varios gobiernos estatales e locales en el EEUU. Dr. Perlman es una especialista en reforma y modernización del estado, reforma institucional, evaluación de políticas y programas, y gerencia pública. 13 IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004 Cuadro 1: Indicadores promedio en Universidades de Estados Unidos y México Número de materias en administración internacional 10 19 Número de materias en finanzas y economía 5 Número de Especializaci ones y/o certificaciones 18 17 2 15 15 6 5 4 14 8 8 0 The School of Public Administration UNAM, 2 12 2 5 3 Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Universidad Anahuac, 1 23 2 4 2 4 18 4 5 2 Universidad y Facultad Harvard University JFK School of Government University of Southern California School of Policy, Planning & Development The University of New Mexico, Facultad de Derecho Tecnológico de Monterrey, Número de cursos promedio Número de Maestrías Ofrecidas Escuela de Graduados en Administración y Política Publica 14
