Evaluación CompraRed y Mer-link
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Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Dr. Roberto Sasso julio, 2013 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Tabla de Contenido Resumen Ejecutivo 2 Antecedentes 5 Análisis de Funcionalidad 9 Análisis de Robustez Tecnológica 2 Impacto País 2 Conclusiones 2 2 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Resumen Ejecutivo Este documento presenta una evaluación técnica de los dos principales sistemas de compras públicas que operan actualmente. Obviamente, se deberá escoger el mejor sistema para que sirva de base del Sistema Nacional de Compras Públicas de Costa Rica. Se realizó una revisión de la funcionalidad, transparencia y robustez tecnológica de CompraRed y Mer-link. Primero se resume la situación actual. Se parte de la base de análisis previos realizados por diferentes equipos de expertos internacionales y nacionales, del BID, OEA, BANCO MUNDIAL, INCAE, así como de las diferentes recomendaciones emitidas por la Contraloría General de la República y documentación existente sobre el uso de recursos tecnológicos en contratación administrativa. Seguidamente, se desarrolla el análisis de funcionalidad siguiendo, en orden, del ciclo de la compra pública, según lo dispone la legislación costarricense (preparación, selección, ejecución y gestión del contrato), evaluando las funciones que cada sistema ofrece en cada una de las etapas, así como la transparencia, equidad y eficiencia que logran implementar en cada etapa. Esta evaluación refleja que Mer-link, automatiza todas las etapas del ciclo, mientras CompraRed únicamente incluye las dos etapas iniciales.. Durante la evaluación, se detectaron tres características técnicas que se implementan de diferente manera en los dos sistemas, que producen una gran diferencia en la transparencia, equidad y eficiencia resultantes. Estas características son: • el código de producto, • el ser, o no, totalmente electrónico (cero papeles), y • la utilización de bases de datos en vez de imágenes de documentos de papel. El código de productos, en Mer-Link, es un código único para cada producto, mientras en CompraRed, hay tantos códigos para cada producto como usos pueda tener el producto. Esta característica produce serias diferencias en la transparencia y equidad lograda. Cuando el código de producto no es único, no es posible garantizar que al invitar a un concurso, todos los interesados se van a enterar. No es equitativo que se publiquen concursos y que algunos proveedores no se enteren. Cuando un sistema no es totalmente electrónico, es decir admite o maneja algunos documentos en papel, resulta imposible conformar un único expediente en línea que mantenga disponible la información sobre el proceso de compra, que pueda ser consultado por el público y los proveedores. Dado que la totalidad de los concursos se realizan de forma electrónica, los proveedores no requieren asistir físicamente al acto de apertura. En un sistema que mezcla el papel con lo electrónico, si un proveedor presenta una oferta en papel, es probable que los otros oferentes no asistan físicamente a la apertura, y por lo tanto se pierda seguridad jurídica sobre la actualiza3 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos ción del expediente ya que se incorporan documentos fuera de línea en diferentes momentos. Un sistema híbrido, además de ser menos transparente, es mucho menos eficiente ya que la administración debe mantener la estructura encargada de tramitar los documentos de papel. Si un sistema funciona con imágenes de documentos, en lugar de bases de datos, se torna muy difícil, sino imposible, realizar búsquedas históricas no predefinidas. La posibilidad de realizar búsquedas históricas por oferente, adjudicatario, fecha, producto, y otras no predeterminadas como combinación de oferentes, combinación de productos, etc. es quizás la mayor fuente de transparencia de un sistema de compras, ya que esto le permite al público y a los proveedores fiscalizar los procesos. Lo anterior evidencia que la funcionalidad implementada por Mer-Link ofrece mayor transparencia, equidad y eficiencia. El análisis de la robustez tecnológica se basó en información provista por los expertos del BID/OEA sobre las plataformas así como algunos reportes existentes sobre la infraestructura tecnológica y operativa que caracteriza las plataformas. El resultado del estudio refleja una superioridad de la robustez técnica de Mer-link, a pesar de que CompraRed demostró mayor facilidad de uso (“usabilidad” no es Castellano). Si bien la poca facilidad de uso que presenta Mer-Link se ve atenuada por un excelente servicio de soporte al usuario (800 Merlink) que no se evidencia en CompraRed, es necesario prestar la debida atención a esta deficiencia aparente. Esta diferencia en facilidad de uso puede deberse, en parte, a la diferencia en la cantidad de funcionalidad que ofrecen los sistemas, pero eso no reduce la necesidad de mejorar la facilidad de uso de Mer-Link. Esta mejora es relativamente sencilla debido a la arquitectura de tres capas, inherente en el diseño de Mer-Link, esto hace posible cambiar la capa de presentación (interfase al usuario) sin tocar el resto del sistema. Sin duda, la experiencia del personal de la Dirección General de Bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda, será muy valiosa en la definición y ejecución de dichas mejoras. Como resultado de esta evaluación, recomendamos que se utilice Mer-Link como base del Sistema Nacional de Compras Públicas”. Finaliza este informe con un análisis del impacto que el nuevo Sistema Nacional de Compras Públicas, con superior funcionalidad, facilidad de uso, transparencia, equidad y eficiencia, tendrá a nivel de todo el país. 4 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Antecedentes El modelo de compras públicas es un modelo fragmentado y presenta varias deficiencias, dentro las que resalta la existencia de trámites excesivos y poco integrados, entre los que se pueden citar: •No hay estandarización de documentos y procesos de contratación. •Hay multiplicidad de reglamentos y manuales de procedimientos. •Multiplicidad de plataformas tecnológicas desintegradas. •Duplicación de requisitos y trámites para el registro de los proveedores a través de las diferentes instituciones. •Los procesos de compra requieren de múltiples aprobaciones y revisiones por personas y comisiones. •Los códigos de productos y formularios son diferentes en cada entidad, no se aplican estándares internacionales tales como código de producto, formularios, carteles, documentos comerciales y trámites. •Falta de simplificación de trámites, debido al exceso de requisitos que se deben para cada proceso, al no existir inter-conectividad entre las instituciones del Estado. •Duplicidad en el registro de proveedores El Gobierno de Costa Rica, en el año 2007, solicita al Banco Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)1 ayuda para que identificar posibles reformas en las políticas y las instituciones, de manera tal que se mejore la efectividad, eficacia y equidad de los gastos públicos. Se busca lograr balances fiscales sustentables y establecer mecanismos efectivos y transparentes para la asignación de los recursos públicos, a fin de promover un crecimiento de base amplia, mejorar los indicadores sociales y reducir la pobreza. El BID entrega el estudio en el año 2009, y entre otras oportunidades de mejora se detecta que el área de compras públicas, podría resultar en mayor eficiencia y ahorros. En el Informe se señala que a pesar de que los sistemas de control interno de Costa Rica son satisfactorios y los marcos legal e institucional para las compras están conforme a las mejores prácticas internacionales. Por ejemplo, permiten mecanismos avanzados de compra como contratos marco, para compras reiteradas o voluminosas, y subastas a la baja. Sin embargo, el sector público no saca el debido provecho de estos procedimientos, prácticas y herramientas administrativas. Por ejemplo, no unifica las compras ni recurre a la estandarización de especificaciones. No cuenta con referencias de precios, informaciones de las industrias proveedoras u objetivos de costo por unidad para servicios estandarizados. El foco está puesto en el cumplimiento de la legislación existente, y no tanto en buscar una mayor eficiencia y ahorro en los costos. 1 Costa Rica, Informe sobre el Gasto Público: Hacia una mayor eficiencia en el Gasto, BID/BANCO MUNDIAL, 2009 5 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos En el apartado E. Del Informe “Determinación del Potencial de Ahorro”, los expertos del Banco Mundial estiman que el potencial de ahorro en compra pública está entre el 12.6% y el 17.6%, dependiendo de cuán agresiva sea la implementación de medidas que mejoren los procedimientos de compras públicas, entre ellas la consolidación de las compras, la definición de estándares y el uso de catálogos de servicios y contratos marco. El ahorro provendría de unificar las compras, utilizar todas las modalidades de contratación, fijar estándares para una mejor relación entre requerimientos y propósitos; y, establecer referencias para los catálogos de servicios. Además, el país podría mejorar la eficiencia y eficacia de su gasto público si implementa nuevos esquemas de contratación basados en tecnologías de información, que permitan asegurar que los fondos son gastados en actividades de alto retorno. Algunos puntos importantes que toca el informe en referencia son la dispersión en la regulación de la compra pública y la falta de emisión de una política pública en el tema, también mencionado por el reciente informe de la asesoría técnica OEA/BID. Además, la autonomía de que goza cada entidad pública en materia de compras hace difícil la planificación centralizada o la consolidación de las compras de diferentes instituciones. Por otro lado, “ni las entidades del sector público ni el gobierno hacen buen uso de la tecnología de la información disponible para planificar, administrar o controlar las compras (…) Los datos utilizados en la actualidad para evaluar el desempeño de las compras públicas se basan en las asignaciones presupuestarias más que en la ejecución del presupuesto. Esta ausencia de estadísticas completas sobre compras y métodos de compras hace muy difícil identificar patrones, aprender de los errores, llevar a cabo evaluaciones de desempeño y diseñar políticas de compras eficientes.” En resumen las recomendaciones que hace el Banco Mundial/BID para el país son la consolidación de las compras públicas, obteniendo economías de escala, aplicando modalidades modernas como subastas a la baja, definición de estándares en carteles, catálogo y procedimientos, y el uso de la tecnología. Asimismo el estudio de Asesoría Técnica BID/OEA2 manifiesta que uno de los desafíos pendientes es optimizar la utilización de las tecnologías de información y comunicación en esta área. “Existen hoy en Costa Rica varias plataformas electrónicas de compras públicas: Génesis, SICA, SIPA, SIREMA, Wizdom, SIAM, SIACO, SAP, RECOPE, AVATAR, CompraRed y Mer-link, etc.” El informe en referencia, de junio del 2012, describe a estas dos plataformas principales, de la siguiente forma: CompraRed 1.0 y CompraRed 2.0 Desarrollado en el 2001, es el sistema, operado por la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA), del Ministerio de Hacienda, que permite a las instituciones del gobierno central dar a conocer por medio de Internet, sus demandas de bienes, obras y servicios. A su vez, los proveedores pueden conocer, participar y darle seguimiento 2 Asistencia Técnica a Costa Rica. Integración del Sistema Nacional de Compras Públicas. OEA, BID, RICG. Junio, 2012 6 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos desde el inicio hasta la adjudicación - en un ambiente híbrido entre lo digital y el papel. Los usuarios de este sistema en la actualidad corresponden a cerca de 100 instituciones públicas (y un número similar de unidades de compra), entre las que se encuentran entidades autónomas y municipalidades. CompraRed consta de dos versiones, porque el desarrollo está dividido en 2 etapas: CompraRed 1.0, estos son módulos a los cuales se les realiza el mantenimiento y que son parte de las fases I, II, III. Estos se encuentran desarrollado en Delphi, “programación que tiene serios problemas de rendimiento, relacionados a la capacidad de multitarea en ambientes web y concurrencia, junto con esto no es un sistema que permita escalamiento” 3. CompraRed 2.0 (Desarrollo .NET), desarrollo realizado como parte de un nuevo módulo de registro de proveedores y convenio marco presenta “grandes problemas de rendimiento, producto del diseño e implantación de la aplicación”. La versión 2.0, tomando en cuenta la gestión de operaciones, el aplicativo carece de capacidades en soporte técnico y profesional, además de que existe una dependencia exclusiva en la empresa proveedora.4 Mer-link Es el sistema resultante del trabajo de la Secretaría Técnica de Gobierno Digital, en alianza con Public Procurement Service (PPS) del gobierno de la República de Corea y la empresa Samsung SDS. Mer-link es, basado en KONEPS el Sistema de Compras Públicas de Corea, operada por la División de Gobierno Electrónico del ICE que permite a 111 unidades de compra del ICE y a más de 250 unidades de compra de sus 31 clientes (entidades autónomas y municipios) operar desde todo el territorio nacional en forma completamente electrónica. El sistema Mer-link inició con la disposición de algunos módulos en julio del 2010, atendiendo a algunas entidades autónomas y algunas municipalidades y en 2011 inició la fase transaccional. Mer-link ofrece un modelo estandarizado tanto para las instituciones, como a los proveedores del estado, a partir del uso del catálogo de bienes y servicios basado en Naciones Unidas y un registro único, en línea, de empresas proveedoras. El alcance de Mer-link abarca desde el inicio del proceso de compras hasta el finiquito (considerando un módulo de modificación contractual y el proceso administrativo sancionatorio) en forma electrónica. Otras Plataformas Existen otras plataformas en desarrollo o en uso en distintas instituciones autónomas donde realizan su gestión de compras públicas. La mayoría representan soluciones individuales. En algunos casos, como RECOPE operan con SAP y aunque no tienen interés en cambiar su sistema, han manifestado interés en acceder un solo registro de proveedores o un solo catálogo de productos. Otras como el ICE, el INS y el INA tenían sistemas propios pero se encuentran en proceso de migración a Mer-link. Mer-link está diseñado para servir como sistema de compras de todo el país, mientras que, en su inicio, CompraRed fue pensado para servir como portal de publicación de concursos del gobierno central. 3 4 Informe Tecnológico Plataforma CompraRed Consultoría Tecnológica para el BID, Carlos Kuknow - Febrero,2009 Informe Tecnológico Plataforma CompraRed Consultoría Tecnológica para el BID, Carlos Kuknow - Febrero, 2009 7 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos A pesar de su concepción original, según OEA/BID, la coexistencia de dos sistemas que buscan alcance nacional no ha permitido la construcción de un sistema óptimo de contratación pública. En particular, ha generado algunas dificultades y confusión tanto en las instituciones usuarias de la administración pública como en los proveedores del Estado. Esto puede dificultar la sostenibilidad de las mismas en el mediano plazo, seguir retrasando el proceso de adopción y, producir baja eficiencia en la contratación pública, aumentando los costos de transacción. Hoy los principales mercados: Compra Red versión 1.0, Compra Red versión 2.0 y Mer-link se han desarrollado en forma paralela y han ocupado espacios de la contratación pública. En el año 2009, la Contraloría General de la República solicitó al Consejo de Gobierno una definición en el tema de compras públicas, al respecto el Consejo de Gobierno mediante el artículo quinto del acta de la sesión ordinaria número 123, celebrada el 17 de diciembre del 2008, solicitó la valoración de la situación de los sistemas de compras. Dicho estudio, que le fue asignado al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, fue entregado mediante oficio DM-452-09 del 15 de junio del 2009, por lo que mediante sesión ordinaria 145 del Consejo de Gobierno, celebrada el 17 de junio del 2009, en su artículo sexto, el Consejo de Gobierno acordó:“1. Apoyar el desarrollo e implementación del proyecto Mer-link (…) para automatizar las compras del Estado. 2. Instar al Ministerio de Hacienda para que valore la conveniencia de promover las reformas necesarias al Decreto Ejecutivo Nº 33411 del veintisiete de setiembre del 2006, Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y evalúe la necesidad de realizar los ajuste necesarios al sistema CompraRED, a efectos de estudiar si es necesario adaptarlos y que sean efectivos para la implementación del proyecto Mer-link (…) 3. Comuníquese a la Contraloría General de la República”.5 Adicionalmente, la Contraloría General de la República (CGR) emitió un informe que señala “la ausencia de una única rectoría que rija el sistema de contratación y compras públicas del Estado” 6así como también que “debido a la gran cantidad de transacciones que genera el Estado en la contratación de bienes y servicios, se hace necesario consolidar esfuerzos para automatizar los procedimientos de compra, y canalizar esas iniciativas mediante la consolidación de una plataforma tecnológica de compras públicas que integre todas sus necesidades.” Ante estas recomendaciones, la Presidencia de la República delegó a una Comisión del Sistema Nacional de Compras Públicas, mediante oficio DP-0311-2012 conformada por el Ministerio de Hacienda, Ciencia y Tecnología y la Secretaria Técnica de Gobierno Digital, la elaboración de una propuesta para la integración del Sistema Nacional de Compras Públicas y la implementación de esta propuesta en el marco de un proyecto, dentro de un plazo de 1 año. 5 Informe de Fin de Gestión. Jeannette Solano. Agosto, 2011 https://www.hacienda.go.cr/NR/rdonlyres/6797A7F7-1780-4F9FA9A0-FEE0037A22B5/28858/informedelabores20062011.pdf 6 Informe No. DFOE-IFR-IF-5-2012, Contraloría General de la República (CGR). Junio, 2012 8 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Análisis de Funcionalidad BID/OEA ha manifestado en varias ocasiones que “entre los problemas que han caracterizado los esfuerzos realizados hasta el momento se encuentra, la ausencia de una propuesta que efectivamente pueda pasar en línea el 100% de la compra del Estado (…) los esfuerzos para mejorar el sistema han estado enfocados en aspectos técnicos o de procedimientos específicos en vez de tomar en cuenta la necesidad de crear un sistema más completo y abarcador para las adquisiciones públicas.” Un estudio realizado conjuntamente por el INCAE y la Secretaría Técnica de Gobierno Digital a principios de 2008 arrojó más evidencia al respecto. Con base en datos de la Contraloría General de la República, dicho estudio estimó que en el año 2007 un pequeño grupo de 20 empresas le facturó al estado costarricense el 40% de sus compras. El estudio sugiere que esta concentración “obedece principalmente a las altas barreras de participación que representa la complejidad del sistema y lo oneroso que resulta para los oferentes potenciales”7 A pesar de los avances logrados, los sistemas tradicionales de adquisiciones en papel se quedaron cortos frente a los objetivos de transparencia, rendición de cuentas, productividad y fomento del desarrollo. Por eso, las prácticas de adquisición y contratación pública, son hoy severamente cuestionadas en la mayoría de nuestros países. La razón fundamental radica en que ya no pueden ser transparentes, eficientes ni promotores del desarrollo. Ciclo de la Adquisición Pública Todos los procesos de adquisición pública tienen esencialmente cuatro fases en el ciclo de las compras, a saber: • Preparación: en esta fase inicial se determina la necesidad que debe ser satisfecha y se identifican las obras, bienes o servicios que deben ser adquiridos para ello. Termina con la identificación exacta del bien o servicio requerido, de la disponibilidad presupuestaria y de la modalidad de compra a utilizar. Esta fase incluye el contar con registro de proveedores y codificación estandarizada del bien o servicio. • Selección: es la búsqueda de la mejor oferta. Puede hacerse mediante el mecanismo de compra directa, licitación abreviada o pública, subasta a la baja, convenio marco, entre otros. El proceso de selección termina con la firma del contrato en el caso de las licitaciones o con la emisión de la orden de compra, de suministro o de prestación de servicio en el caso de compras directas. • Ejecución: durante esta fase el contratista entrega los productos o servicios y la entidad receptora verifica su validez y realiza los pagos correspondientes. Termina con la recepción final del bien o servicio. 7 Retos para la adopción, apropiación e implementación de un sistema de compras electrónicas en Costa Rica, INCAE Mayo 2009. 9 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos • Gestión de contrato: es la provisión del servicio post-venta para el bien o servicio adquirido por el período posterior a la entrega que fue estipulado en el contrato u orden de compra. Esta fase termina el último día de la garantía. A continuación se presenta para cada etapa del ciclo y para cada proceso dentro de cada etapa, la manera en que los dios sistemas ofrecen o no la funcionalidad requerida. 1. PREPARACIÓN: en esta fase inicial se determina la necesidad que debe ser satisfecha y se identifican las obras, bienes o servicios que deben ser adquiridos para ello. 1.1. REGISTRO DE PROVEEDORES Ambos sistemas utilizan la firma digital. En Mer-Link, los proveedores se pueden auto registrar, mientras que en CompraRed se deben apersonar al Ministerio para que el encargado, les verifique los requisitos y los registre como proveedores de los productos de interés. Esta diferencia es importante por cuanto en CompraRed el código de producto no es único, hay tantos códigos para un producto como usos pueda tener el mismo. Esto quiere decir que si luego de registrarse un proveedor en un código de producto, se determina que dicho producto tiene otros usos y se procede a crear nuevos códigos, el proveedor queda en desventaja, ya que a pesar de proveer el producto, no queda registrado en los nuevos códigos y no tiene forma de enterarse. Mer-Link, en cambio, utiliza el código de la Naciones Unidas, que asigna un código único a cada producto y, por lo tanto no es posible crear nuevos códigos, eso lo hace las Naciones Unidas una vez al año, y cuando se instala una nueva versión del catálogo de productos automáticamente se le avisa a todos los proveedores. 1.2. CATÁLOGO DE BIENES Y SERVICIOS Como se mencionó antes, Mer-Link utiliza el catálogo de productos de las Naciones Unidas, mientras que CompraRed utiliza un catálogo basado en el Gasto Objeto. A la diferencia apuntada antes (la posibilidad de crear nuevos códigos en CompraRed) se le debe agregar la diferencia en la información y el detalle contenida para cada producto, conocido como la ficha técnica del producto, así como la posibilidad de que los proveedores guarden en el sistema su propia versión de la ficha (con los datos y hasta fotos de sus productos). Mer-Link utiliza la ficha técnica de productos, CompraRed, no ofrece nada similar. CompraRed se centra en el control de la clasificación presupuestaria del gasto y la contabilización del mismo. Mer-Link, por su lado ofrece la información del gasto objeto, dentro de la ficha técnica, de manera que los controles presupuestarios y contables se pueden ejercer de la misma manera. 1.3. SOLICITUD DE PEDIDO 10 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos En ambos sistemas se implementa esta funcionalidad. La mayor diferencia es que en MerLink, las especificaciones técnicas del producto, o servicio, que se desea adquirir está en la ficha técnica del producto, mientras que en ComparRed esta información se incluye como texto en el documento cuya imagen (pdf) se sube al sistema. En ambos casos la solicitud se elabora en los sistemas administrativo-contables de la institución, y la validación presupuestaria se realiza de manera automática. La excepción a esto son las instituciones que no forman parte del gobierno central (como Municipalidades), que deben digitar la información dos veces. 2. SELECCIÓN: es la escogencia de la mejor oferta. Puede hacerse mediante el mecanismo de compra directa, licitación abreviada o pública, subasta a la baja, convenio marco, entre otros. 2.1. INVITACIÓN A PROCESOS DE CONTRATACIÓN En CompraRed, los proveedores que son invitados son elegidos del registro de proveedores, mientras que Mer-Link invita automáticamente a todos los proveedores que se auto-registraron como proveedores de un producto. Esto produce mayor número de oferentes en Mer-Link que en CompraRed, lo cual, obviamente, tiende a producir menores precios. Otra diferencia importante es el método utilizado para comunicar. Mer-Link cuenta con un buzón activado para cada cliente dentro del sistema, este buzón no depende de las comunicaciones externas y siempre está disponible. Adicionalmente, Mer-Link envía correos electrónicos y mensajes SMS a los proveedores. CompraRed únicamente envía correos electrónicos. 2.3. CARTEL En CompraRed el documento cartel es un adjunto como un .pdf firmado digitalmente, junto con un resumen del proceso. En Merlink el cartel es un formulario electrónico que incluye todos los aspectos del pliego de condiciones. Según Dictamen de la Contraloría General de la República DCA231 del 8 de octubre del 2010, Mer-link reemplaza la publicación en La Gaceta, a través de la publicación del cartel en su portal. En el caso de CompraRed las publicaciones debe realizarlas en la Gaceta y otros medios de información. 2.4. GARANTÍAS DE PARTICIPACIÓN Y CUMPLIMIENTO En CompraRed los documentos de garantía son manejados en forma física y se entregan en la institución. En el caso de efectivo se depositan por parte del oferente. En Mer-link la gestión de las garantías es totalmente electrónica, el sistema se conecta con los bancos y recibe las garantías, además se gestiona su devolución o ejecución. 11 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos 2.5. OFERTAS Si bien existe la oferta electrónica, CompraRed hace un manejo híbrido del papel y lo electrónico. Para poder recibir ofertas de papel se debe mantener la estructura que hace aperturas de papel, a la que no asisten más que los proveedores que desean ofertar en papel. Mer-link únicamente utiliza oferta electrónica. En CompraRed no existe el manejo de firmas mancomunadas sobre las ofertas de consorcios o en ofertas conjuntas. En Mer-Link si existe. En CompraRed existe un cuadro comparativo de ofertas, el cual puede ser llenado manualmente por el proveedor o bien por la institución. El sistema permite generar un cuadro comparativo de resumen el cual es agregado al listado de documentos de la contratación. En Mer-Link el cuadro comparativo se produce automáticamente inmediatamente después de la apertura. 2.6. ADJUDICACIÓN En CompraRed la recomendación de adjudicación es un.pdf que genera el sistema, es firmado digitalmente y se incorpora al listado de documentos de la contratación. El acta de adjudicación la genera a partir de los datos de la recomendación de adjudicación. Igualmente el sistema genera un.pdf el cual firman digitalmente. En Mer-link el proceso de recomendación y adjudicación es totalmente automatizado y se ejecuta por medio de flujo de trabajo por medio del cual los funcionarios realizan las tareas y firman digitalmente. Esta automatización elimina el proceso de traslado de papeles y expedientes. 2.7. FORMALIZACIÓN En CompraRed se genera un documento.pdf con el nombre de Orden de Compra. Mer-link la orden de compra es un formulario electrónico el cual es notificado al proveedor, todo a nivel de datos, a través del sistema. 3. EJECUCIÓN: durante esta fase el contratista entrega los productos o servicios y la entidad receptora verifica su validez y realiza los pagos correspondientes. Termina con la recepción final del bien o servicio. 3.1. RECEPCIÓN Y PAGO DE BIENES Y SERVICIOS CompraRed no tiene módulo para velar por la recepción de bienes y servicios. Mer-link automatiza el proceso de recepción de bienes y servicios posibilitando el seguimiento de contratación. CompraRed no tiene módulo de pagos, se genera desde otra plataforma. Mer-link automatiza el proceso de gestión de pago y generación del mismo a través de SINPE. CompraRed no está desarrollado para uso de Factura Electrónica. Mer-link recibe factura electrónica y la gestiona. Las modificaciones de los contratos en CompraRed se generan como nuevos contratos y no se vinculan al contrato original. Mer-link las modificaciones contractuales son vinculadas a la contratación original y se generan en forma automatizada. 12 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos 4. GESTIÓN DE CONTRATO: es la provisión del servicio post-venta para el bien o servicio adquirido por el período posterior a la entrega, según lo que fuere estipulado en el contrato u orden de compra. Esta fase termina el último día de la garantía. 4.1. EVALUACIÓN DEL PROVEEDOR Y PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO En CompraRed, no existe el módulo de evaluación de los proveedores. Mer-link tiene el módulo de evaluación de proveedores en donde la información del comportamiento del mismo es reflejada en forma electrónica: entregas tardías y otros incumplimientos. CompraRed no tiene módulo que automatice el proceso sancionatorio de un proveedor. Mer-link automatiza completamente el proceso sancionatorio. Como puede observarse Mer-link automatiza todas las fases del proceso de compra, completando la conformación del expediente 100% electrónico, mientras que CompraRed las hace en un proceso mezclado de papel y digitalización de imágenes (.pdf) al sistema por lo cual el expediente es en papel. Por lo tanto, Mer-link es la plataforma que más ofrece, desde la perspectiva de funcionalidad, ya que automatiza todo el ciclo de la compra desde la preparación hasta la gestión del contrato. Todas las fases del proceso de adquisición están incluidas en el sistema, lo que trae como consecuencia el romper las barreras físicas de espacio y tiempo, y permite un flujo más transparente y eficiente de información, además de un mayor acceso a la información y los servicios. Desde su diseño, Mer-Link cumple con todo el ciclo de la compra pública 100% vía electrónica. El sistemam posee interfaces con sistemas financieros de aquellas instituciones usuarias que así lo deseen configurar. Asimismo, la ficha de producto existente dentro del catálogo de bienes y servicios, basado en la mejor práctica del Código de Naciones Unidas (UNSPSC), contempla la relación de las mercancías con el objeto gasto. Adicionalmente, el Catálogo y las fichas de producto en Mer-link han sido diseñados de manera tal, que la información sobre las compras públicas esté disponible, por producto (bien o servicio) específico, de manera que estos datos estén disponibles tanto para el ciudadano como para análisis de la entidad rectora y emisora de política pública en compras del Estado. El funcionamiento con un código de producto que es único para cada producto (bien o servicio) le da Mer-Link una mayor grado de transparencia, ya que no es posible, sin que medie error del mismo proveedor que un proveedor no se entere de que alguna institución quiere adquirir el bien o servicio que él provee. El funcionamiento totalmente digital que utiliza Mer-Link, le da un mayor grado de equidad, ya que todos los proveedores se enteran de todo al mismo tiempo. La posibilidad que ofrece CompraRed de presentar ofertas en papel, produce una inequidad en el tanto en que los proveedores que ofertan electrónicamente no se enteran sino hasta después que hubo una oferta de 13 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos papel, para la cual ellos deben confiar en la probidad del proceso de papel (antes ellos mismos lo fiscalizaban, asistiendo a la apertura). Estas facilidades de información en Mer-link incluyen un portal único de servicio, estándares, procedimientos simplificados, bases de datos y comunicaciones que pueden dar soporte a los tres objetivos generales de una estrategia de modernización de las compras a saber: transparencia, eficiencia y desarrollo equilibrado. 14 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Análisis de la Robustez Técnica El informe de la OEA/BID recomienda unificar las dos principales plataformas de compras públicas en un proyecto muy largo (dos años) que además obliga a construir andamiaje (software complejo) que solo se utilizaría durante el proyecto. Se decidió, en vez, es escoger uno de los dos sistemas y adaptarlo para que sea útil a todo el Estado. Para justificar esta decisión, se hizo un análisis tanto de la funcionalidad (punto anterior) como de las condiciones técnicas de desarrollo de las plataforma utilizando para ellos análisis existentes, provistas mayormente por los organismos internacionales citados en este documento y basado en el aplicativo, código y plataforma tecnológica, para poder determinar la robustez tecnológica de las dos plataformas. “En cuanto al aplicativo y código, la plataforma Mer-link está basada en el desarrollo de la empresa Samsung SDS para el gobierno coreano y adaptada para las necesidades del gobierno costarricense. En ella se ha utilizado el Framework y arquitectura empresarial desarrollado por el modelo de eGov del gobierno coreano, hoy reconocida a nivel mundial como una mejor práctica. Desde el punto del aplicativo, el sistema CompraRed es un desarrollo a la medida administrado por la empresa local Hermes, el cual tiene una mayor simplicidad de operación y mejores niveles de usabilidad, ya que se ha construido teniendo en cuenta los procesos nacionales. Esto se ve expresado en formulario y flujos de trabajo más simples y efectivos y por lo tanto mejor adaptados a la realidad de los procesos de Contratación de Costa Rica. Desde un punto de vista de los estándares utilizados, el aplicativo Mer-link presenta un mejor desempeño, al menos en lo que respecta a estándares de despliegue, como lo demuestran los resultados de la evaluación de la W3C15, en el caso de la plataforma CompraRed arrojó bastantes errores. Desde un punto de vista de la potencialidad del código, el caso de Mer-link es una plataforma que cuenta con un nivel de madurez mayor ya que ha sido desarrollada para un mercado de compras público más sofisticado y de gran evolución. Por lo que la sustentabilidad y escalabilidad de dicha plataforma está garantizada.”8 En cuanto a la madurez tecnológica, se puede afirmar que la plataforma Mer-link es un desarrollo conocido como de clase mundial que se adhiere a estándares internacionales y cuyo desempeño está garantizado. Las pruebas de usabilidad efectuadas a la plataforma CompraRed demuestran mayor usabilidad porque los flujos de trabajo son más simples, y como se demostró antes cuenta con mucha menos funcionalidad. Será, obviamente, necesario mejorar la facilidad de uso de Mer-Link, esto es bastante simple de lograr con interfaces de usuarios diferenciadas (y mejoradas) ya que dicho sistema está construido entres capas, una de las cuales es la interfase al usuario.. 8 Asistencia Técnica para la Integración del Sistema Nacional de Compras BID-OEA 15 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos En relación con la plataforma tecnológica y la madurez de los sistemas, el informe BID/OEA presenta la siguiente gráfica que demuestra la superioridad de la madurez y robustez Mer-link frente a la de CompraRed. El gráfico a continuación resume las conclusiones del análisis BID/OEA anteriormente referenciado. En la situación actual y con los factores analizados, ninguna plataforma llega a los niveles máximos. Sin embargo Mer-link supera a CompraRed en las 4 áreas estudiadas (Aplicativo y Código, Satisfacción de Usuarios, Plataforma Tecnológica y Funcionalidades Estratégicas) Además, OEA/BID indica que “Si bien, ambas plataformas cuentan con una infraestructura tecnológica de buen nivel, el equipamiento de la infraestruc- Fuente: Asistencia Técnica para la Integración del Sistema Nacional de Compras. Junio, 2012 pág. 16 tura tecnológica de la plataforma Mer-link ha sido renovado recientemente. Al analizar la documentación técnica de ambas plataformas, se aprecia una arquitectura más robusta para el caso de Mer-link. La operación TI de la plataforma Mer-link se lleva en el centro de procesamiento de datos (Datacenter) asociado al ICE, empresa que se encuentra en un rubro con altas exigencias y estándares de operación. El ICE producto de su Core Business tiene incorporado el tema de la operación TI de alta exigencia y continuidad de servicios. La plataforma CompraRed opera en el centro de procesamiento de datos del Ministerio de Hacienda, el cual cuenta con varias plataformas vinculadas a dicho ministerio. En lo que respecta al comportamiento en tiempo de respuesta, el aplicativo CompraRed tiene un mejor desempeño como lo reportan algunas evaluaciones “on-line”, en particular en lo que se refiere a los tiempos de respuesta de su página principal” Adicionalmente, en el análisis de Carlos Kuknow (BID, 2009) sobre CompraRed indica que después de una serie de pruebas de estrés y revisión de carga diaria, concluye que “la carga actual de los servidores es media/baja, debido a que existe una cantidad de visitas diarias con un valor muy bajo. Sin embargo existen problemas de rendimiento que afectan a la plataforma, a pesar de tener una baja carga. Dentro de los síntomas encontrados por el bajo rendimiento esta: en Base de Datos: duración muy alta para la ejecución de los querys, cantidad de lecturas a disco muy alta, en Servidores Web: lectura a disco muy lento, cantidad alta de bloqueos”. Además, indicó que a raíz de la carga moderada de stress “los tiempos de respuesta de la aplicación a nivel del cliente fueron muy altos” siendo que “la mayoría de los sistemas web, debe tener 16 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos tiempos menores a 10 segundos” y en CompraRed “hubo un promedio de 18 segundos de tiempo de respuesta”9 El experto Kuknow además agregó que “en cuanto al servidor de base de datos, se encontraron los siguientes síntomas: - Duración muy alta para la ejecución de los querys - Cantidad de lecturas a disco, muy alta - Uso de CPU elevado - Alta ejecución de compilaciones - Alto uso de memoria - Alta cantidad de Logouts” 10 Concluye que “el comportamiento en ambas situaciones es consistente e indica que los problemas de rendimiento no son por situaciones puntuales propios de un alto stress, sino por el diseño e implantación de la aplicación” 11 Por otro lado, la arquitectura de la plataforma Mer-link, se basa en la del sistema coreano de compra pública KONEPS, y este fue uno de los elementos fundamentales en la decisión de elección de ese modelo para la implementación de la nueva plataforma. La arquitectura es en capas, diferenciando 3 componentes principales: •Datos •Lógica de Negocio •Presentación (interfase al usuario) El sistema es 100% Web, en donde las pantallas son implementadas en forma de páginas, las cuales son accedidas a través de navegadores. Se utiliza, igual que en CompraRed, la firma digital de la autoridad nacional de Firma Digital, en Mer-link se utiliza para la autenticación y firma de los actos y documentos electrónicos, mientras en CompraRed para la firma de documentos digitalizados en imágenes formatos .pdf no integrados en el sistema como formularios electrónicos. Para el caso de Mer-link, se utiliza un esquema de aseguramiento de la confidencialidad más avanzado y seguro, ya que las ofertas presentadas por proveedores antes de la apertura son encriptadas con un esquema de PKI. La arquitectura base de hardware y software de Mer-link posee la configuración necesaria para soportar esos requerimientos. Así mismo, el dimensionamiento de la plataforma de hardware y software para este sistema contempló la proyección de recursos necesarios para soportar la carga transaccional que representa el Estado costarricense. Este dimensionamiento fue realizado 9 Informe Tecnológico Plataforma CompraRed Consultoría Tecnológica para el BID, Carlos Kuknow - Febrero, 2009 Informe Tecnológico Plataforma CompraRed Consultoría Tecnológica para el BID, Carlos Kuknow - Febrero, 2009 11 Informe Tecnológico Plataforma CompraRed Consultoría Tecnológica para el BID, Carlos Kuknow - Febrero, 2009 10 17 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos considerando factores como cantidad de usuarios, concurrencia, cantidad de transacciones, entre otros. Requerimientos adicionales que están considerados en Mer-link y que son un diferencial importante con los demás sistemas, dado la criticidad que tienen las compras del Estado son: •Tolerancia a fallas •Alta disponibilidad •Seguridad de la información •Capacidad de crecimiento •Optimización del uso de la plataforma Por otro lado, la inversión que el ICE ha venido realizando en su “data center” con instalaciones de primer mundo y los más altos estándares, garantizan un funcionamiento elástico de la plataforma. En este sentido lo que se persigue es que la plataforma donde se sustente la aplicación del Sistema Nacional de Compras Públicas cumpla con los más altos estándares de lo que se conoce como “Service Level Agreement” o SLA. Con respecto a la provisión de un servicio, Kuknow concluye que “CompraRed, se debe analizar como un conjunto total en la cual coexiste software, hardware, personal, procedimientos, entre los distintos ítems revisados y evaluados”. Esto aplica igualmente para el caso de Mer-link. Bajo este entendido, el consultor del BID en referencia, indica que “CompraRed, de la manera que actualmente está operando, permite su utilización adecuada, debido a la baja carga actual que existe (…)” Ante la consulta sobre la capacidad de crecimiento de esa plataforma, el experto plantea “la interrogante sobre si dicho sistema en su conjunto total a nivel tecnológico, permitiría dicho aumento”. Analizando la plataforma Mer-link bajo la concepción del conjunto total de todos los elementos del sistema de compras de Kuknow, es importante agregar que este sistema cuenta con un modelo de Gestión de Servicios de Tecnología de Información (GSTI), que no posee ninguna otra plataforma en el país, y que sigue lo que dictan las mejores prácticas internacionales en provisión de servicios de tecnología. 18 Fuente: Modelo de Gestión de Servicio de Tecnología de Información (GSTI), Mer-link Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Este modelo de gestión de servicio se apoya en el soporte a través de un modelo de mesa de ayuda (800 MerLink) que ofrece soporte técnico al usuario en diferentes niveles. La operación de este modelo de gestión de niveles de servicio ha sido automatizada a través de una herramienta especializada, adquirida e implementada por Mer-link denominada Flex-IT. La madurez del modelo de gestión de servicios ha permitido la definición de métricas sobre la provisión de servicios, lo cual permite el establecimiento de acuerdos de nivel de servicio con los usuarios de la plataforma. Dicha característica hace que el sistema Mer-link sea idóneo para proveerle servicios a todo el país. 19 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Impacto País Ferreiro, ha establecido la relación clara que existe entre la transparencia y la competitividad a nivel de los países, en este sentido, él manifiesta que “Cada vez que observamos el listado de los países más transparentes del mundo, según el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional, es posible colegir que el registro casi se repite íntegramente cuando se trata de establecer el ranking de los países más competitivos según el Foro Económico Mundial, o de aquellos en que se mide la facilidad para hacer negocios (Doing Business Report) o en los indicadores de una buena gobernabilidad por parte del Banco Mundial.”12 Transparencia El Sistema Nacional de Compras Públicas deberá utilizar una plataforma que facilite que el ciudadano pueda monitorear en línea el proceso de compras públicas durante todas sus etapas y la información esté disponible en tiempo real, haciendo uso de los recursos que la tecnología actual permite. El sistema deberá promover que todas las transacciones realizadas durante las compras queden incluidas en el expediente digital. Existen cuatro tiempos principales en el ciclo de compra pública en los que se debe implementar la transparencia: Registro de proveedores, Publicación del Concurso, Apertura de Ofertas, y Expediente Electrónico. A lo largo del ciclo de compras, todos los procesos deben estar estandarizados y representados a través de datos (formularios y documentos electrónicos) así como otros elementos, que por su naturaleza (planos, fotos, imágenes, por ejemplo) deban ser subidos al expediente electrónico como archivos adjuntos. Todos los datos de los procesos de compras, en el futuro y durante un largo plazo, deben estar disponibles para ser analizados por los proveedores y por el público general, se deben poder hacer análisis por proveedor, por producto, por rangos de fechas, por cotizaciones, por adjudicaciones, por resultados en la entrega del producto o servicio, etc. Es importante aclarar que en los cuatro tiempos de un proceso de compras se debe implementar máxima transparencia: • Registro de Proveedores: El registro de proveedores debe ser auto-gestionado, de manera que garantiza el libre acceso generalizado a todas las empresas sin importar tamaño y giro de la misma. • Publicación de Concurso: Cuando se publica un concurso – se requiere que todos los que pueden cotizar se enteren que dicho concurso existe. • Apertura de Ofertas: Cuando se abren las ofertas, es necesario que todos los oferentes y el público en general se enteren de lo que cotizaron todos. • Expediente: en el futuro y durante el largo plazo, todos los expedientes deben estar disponibles para ser analizados por los proveedores y por el público general, se deben poder 12 La promesa del Gobierno Abierto. Andrés Hofmann, Alvaro Ramírez-Alujas y José Antonio Bojórquez Pereznieto, pg. 51, s.f. 20 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos cruzar variables y hacer análisis por proveedor, por producto, por rangos de fechas por cotizaciones, por adjudicaciones, por resultados en la entrega del producto o servicio, etc. La transparencia es el requisito principal e indispensable en la decisión sobre el uso de una plataforma de compras públicas. Mer-Link no es solo una plataforma más moderna, debido a su reciente implementación en el país, sino, que indudablemente utiliza tecnología que permite una mayor transparencia. Por otro lado, existen aspectos sobre CompraRed que, probablemente resultado de sus 12 años de existencia, lo hacen imposible de considerar como la plataforma de compras para ser utilizada a nivel país, a futuro: - Sistema basado en imágenes: CompraRed funciona basado en documentos en formato .pdf (imágenes de documentos) en lugar de datos, esto hace que la conceptualización del sistema sea muy opaco además de limitar en todo sentido la funcionalidad de búsquedas avanzadas. - Clasificación de Bienes y Servicios: El Catálogo de CompraRed funciona con códigos de grupos de productos (clasificador del objeto del gasto) en lugar de códigos de producto. Esta práctica hace opaco el sistema porque no permite comparar precios entre instituciones y que no se puedan buscar o consultar historia de adquisiciones de cierto producto, incluso hace muy difícil calcular los ahorros que ha generado el sistema. Eficiencia Efectivamente la decisión de adoptar Mer-link está respaldada por la experiencia de otros países y evaluada por diferentes organismos internacionales. Mer-link es una sistema que usuario accede a través de Internet. El servicio de plataforma de compra pública y el equipo de expertos de la Secretaria Técnica de Gobierno Digital y el ICE se mantiene en continua mejora, y por lo tanto la versión actual será siempre la opción más avanzada existente del sistema. Con respecto a los estudios realizados por organismos internacionales, así como la experiencia internacional documentada, demuestran que los países que han decidido implementar una plataforma de compras electrónicas, ven recompensado ese esfuerzo con la obtención de importantes ahorros en los precios de compra de bienes y servicios del Estado y lograr una mayor eficiencia. Para citar algunos casos, podemos mencionar: • • La contratación pública electrónica de productos farmacéuticos y dispositivos médicos en Chile: Una investigación empírica inicial. Un estudio publicado por el profesor Pedro Raventós del INCAE, en el 2005, estima que el impacto de la utilización de la plataforma de compras electrónicas chilena le produjo al Gobierno de ese país más de un 8% de ahorro en los precios compra de medicamentos. Subastas inversas electrónicas y su aplicación en las compras gubernamentales: La experiencia de Latinoamérica. BID, mayo 2009. El estudio documenta experiencias de varios países en el uso de la subasta electrónica a la baja, con el cual lograron importantes ahorros en los precios. Tal es el caso del Gobierno federal de Brasil, donde en el 2008, con el uso preferencial de subasta electrónica a la baja, se reporta un ahorro de US$1.720 millones sobre los precios, equivalente al 24% de los presupuestos estimados. 21 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos • • La Contratación Electrónica Pública en España: Una necesidad inaplazable. Comisión de Contratación Electrónica de la Asociación Nacional de Empresas de Internet (ANEI). Este estudio, divulgado en la prensa española el 9 de julio del 2012, plantea que la administración pública podría ahorrar más de 7.500 millones de euros anuales utilizando medios electrónicos para sus compras. El estudio aplica los criterios de la Unión Europea y estima que la utilización de medios electrónicos representaría ahorros del 5% al 20% sobre los precios de compra. E-Procurement: Hacia la transparencia y eficiencia en la provisión de servicio público. Naciones Unidas, octubre 2011. Este estudio documentó los retos, las opciones disponibles y el potencial que tiene el desarrollo de sistemas de compras electrónicas alrededor del mundo. Se cita el caso de Corea del Sur, reconocido como líder en la implementación de plataforma de compras electrónicas, y donde se reporta un impacto en ahorros para el gobierno y los participantes de US$6.000 millones anuales. Con respecto a la experiencia costarricense, a partir de estos estudios es posible esperar que el efecto de ahorros en los precios de compra se logre también en nuestro país, al implementar una plataforma de compras 100% electrónica estandarizada y robusta que sirva para todas las instituciones del Estado. En el año 2011 el monto de compra pública en nuestro país fue de US$5.962 millones, según el Sistema de Información de Actividad Contractual (SIAC) de la Contraloría General de la República, que registra las compras de alrededor de 300 entidades gubernamentales. Si tomamos el escenario más pesimista dado en el estudio del Banco Mundial, de un 12,6%, obtenemos que los ahorros en compras públicas rondarían los US$750 millones. La competitividad de un país, según lo establece en el Reporte de Competitividad Global 2012/2013 como el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país. En este sentido, la plataforma de Gobierno Digital, integrando el Sistema Nacional de Compras Públicas, simplificaría, estandarizaría e integraría todos procesos de la cadena de abastecimiento del sector público costarricense: compras más rápidas, a menor costo, con menor precio y con mayor impacto. Un aspecto adicional que hay que mencionar, es que desde su diseño, proveniente de KONEPS, el sistema Mer-link se orienta a reducir los costos administrativos y los plazos de los procesos de contratación. Lo que redunda en un incremento de la competencia y disminución de los costos para los proponentes, estimula reducciones importantes en los precios de los bienes y servicios. Sobre esta base, la inversión pública se torna más eficaz (mayor inversión con el mismo nivel de gasto) y es viable reducir la presión fiscal sobre los ciudadanos (la inversión necesaria con menor nivel de gasto). El modelo de compras, basado en papel, como es el caso de CompraRed no es transparente porque no permite que todos los potenciales proveedores conozcan todas las compras del Estado ni que todos los entes conozcan a todos los potenciales proveedores y que los ciudadanos 22 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos puedan vigilar los procesos de adquisiciones. Por esta razón, la competencia es limitada y se hacen inevitables los privilegios y exclusiones. Las posibilidades de encuentro entre la demanda y la oferta son apenas parciales con los mecanismos tradicionales en papel y en la práctica cada entidad convoca, compra o contrata a un grupo privilegiado de proveedores (los que ella conoce) y sólo se presentan a los procesos de selección unos pocos (los que conocen la demanda de la entidad). Al ocurrir así, cada vez se crean más sospechas sobre la transparencia de los procesos de adquisiciones, la confianza se debilita y se amplían los controles y requisitos. Tanto por causa de la competencia restringida como de la ampliación de controles, los procesos de adquisiciones pierden eficiencia. Ello quiere decir que tanto para el gobierno como para los proveedores, aumentan los plazos y los costos de los trámites. Se elevan también los precios de los bienes y servicios provistos. Como los trámites son onerosos, se aumentan excesivamente los períodos para la ejecución de muchos contratos, creando así privilegios adicionales y restringiendo la competencia. A partir del uso de una plataforma que sea 100% electrónica y que automatice los flujos de la forma en que el análisis previo lo permite visualizar, el país podría dar un paso importante hacia el desarrollo equilibrado: permitiendo que las adquisiciones del gobierno estimulen la participación en el mercado y con ello la productividad, incrementando la capacidad de protección contra el monopolio, facilitando el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas (que tienen menos restricciones de entrada al mercado del sector público) y estimulando la economía regional y local (porque es posible un mejor aprovechamiento de ventajas de tamaño y localización). En la actualidad, los ciudadanos cada vez tienen menor posibilidad de vigilar los procesos de adquisición, debido a su dispersión y complejidad. De esta falta de transparencia nace la baja credibilidad y confianza de los sistemas de adquisiciones tradicionales y también su vulnerabilidad a la corrupción. Con tales limitaciones de eficiencia y transparencia, las adquisiciones gubernamentales tradicionales limitan la efectividad de los programas y proyectos públicos y no actúan como estímulo a la productividad y al crecimiento equilibrado. Su tendencia es a concentrar las adquisiciones públicas en los proveedores grandes y regiones con mayor capacidad de negociación, en perjuicio del desarrollo regional y de los sectores más vulnerables de la sociedad. Según lo indica el experto chileno Alejandro Ferreiro, “las virtudes de la transparencia como atributo de la gestión de los asuntos públicos no admiten dudas ni reticencias”. En un país democrático es indispensable que la ciudadanía tenga acceso a la información sobre sus compras, de forma tal que sea el mismo ciudadano quien fiscalice el rendimiento de las gestiones en la administración pública, y funja como el contralor de las actividades de los órganos estatales. 23 Sistema Nacional de Compras Públicas Evaluación técnica de dos Sistemas Informáticos Conclusiones Con base en las recomendaciones y conclusiones de los diversos estudios realizados por organismos internacionales, se identifica la urgencia de implementar un único sistema de compras públicas para el país. Se determina que el modelo de compra pública, basado en papel se encuentra agotado debido a que no responde a los objetivos que persiguen los modelos actuales de gestión pública como son: la transparencia, la eficiencia y el desarrollo. El país requiere de un sistema de compra pública que permita a los ciudadanos vigilar los procesos de adquisición, en forma centralizada y con fácil acceso. Se requiere implementar un sistema que garantice la transparencia y que aumente la credibilidad y confianza en los proceso de adquisiciones del estado y minimice la vulnerabilidad a la corrupción. El sistema Mer-link, cumple con las condiciones requeridas para utilizarse como Sistema Nacional de Compra debido a los siguientes aspectos: • Cumple y promueve los principios de transparencia, eficiencia y desarrollo • Cuenta con una plataforma tecnológica más robusta y de clase mundial • Automatiza el ciclo completo de la compra pública desde la preparación de la compra hasta la gestión de la compra. • Simplifica, estandariza e integra procesos: “Compras más rápidas, a menor costo, con menor precio y con mayor impacto” • A partir de este análisis, se determina que es un sistema que fue diseñado para implementar de forma más transparente modalidades de compra que actualmente, si bien existen en la normativa nacional, por falta de un uso generalizado de la tecnología, no se aprovechan. La experiencia internacional ha reconocido que el uso de plataformas de este tipo favorecerá al país con ahorros que sólo se consiguen con la aplicación de modalidades como Subasta a la Baja, Convenio Marco, Remate Electrónico. • Por otro lado, existen aspectos sobre CompraRed que, probablemente resultado de sus 12 años de existencia, lo hacen muy difícil, sino imposible, de considerar como la plataforma de compras para ser utilizada a nivel país. • Cuenta con un equipo especializado, ubicado dentro de la Secretaría Técnica de Gobierno Digital que permite asegurar un modelo de gestión de servicio, sostenibilidad y mejora continua. 24
