Propuestas de Política de Normalización y Certificación Laboral

Ministerio de Trabajo y Promoción Social
Consejo Nacional de Trabajo y Promoción Social
Comisión de Formación Profesional y Capacitación para el Trabajo
Propuestas de Política de
Normalización y Certificación Laboral
1. Definición del Problema Principal
La ausencia de un reconocimiento formal y real de la competencia para el
ejercicio profesional según los requisitos del sector productivo repercute en una
baja productividad laboral y se refleja en una difícil inserción y reinserción
laboral de los trabajadores. En este sentido, la dispersión de las acciones de
los agentes sociales involucrados en la formación profesional amplía la
dificultad de buscar una salida a este problema.
Desde la perspectiva del Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS), la
aproximación a la formación profesional se da a través de sus funciones en la
formulación y establecimiento de la política de empleo y formación
profesional, evaluando y supervisando el cumplimiento de dicha política,
regulando el mercado de trabajo y dictando las normas pertinentes1. En este
contexto, le corresponde, también, estudiar y proponer la normatividad de la
certificación ocupacional2. Asimismo, debe coordinar, concertar, promover y
supervisar el desarrollo de programas y proyectos nacionales y multiregionales
de formación profesional, además de estudiar, investigar y evaluar la situación
ocupacional del país y de ingresos, los requerimientos de mano de obra y las
necesidades de formación profesional y de recursos humanos en función del
desarrollo nacional y regional, coordinando y difundiendo sus resultados3.
1
Ley Orgánica, Decreto Ley N° 25927 (1992), art. 6° literal g). Asimismo, el Reglamento de Organización y Funciones
del MTPS (Resolución Ministerial Nº012-93-TR) señala como fines de los sectores de Trabajo y Promoción Social,
promover las condiciones que eliminen el desempleo y sub-empleo y fomentar la formación profesional y capacitación
técnica (art. 3º literal b). En el ámbito de Formación Profesional, establece la normatividad sectorial pertinente y ejecuta
la política de alcance nacional (art. 5º).
2
Es el reconocimiento de los conocimientos y habilidades que tiene el trabajador independientemente de la forma
como los haya adquirido.
1
En este contexto, el MTPS debe promover la concertación de los actores para
facilitar el reconocimiento formal de la competencia laboral independientemente
del modo como el trabajador la adquirió. Para lograr este objetivo, es necesario
elaborar una propuesta de normalización y certificación con base en la
competencia laboral, marcando una línea estratégica fundamental para que se
desarrolle una gestión innovadora de los recursos humanos de las empresas a
nivel nacional y para la modernización de las instituciones de formación
profesional. En ambos casos, se debe actuar de manera coordinada para
diseñar algunas reglas básicas en común, que permitan el reconocimiento de
las especificidades de las diversas realidades que conviven en el ámbito de las
empresas privadas y de las instituciones de formación profesional en el Perú.
La
población objetivo potencial que podría ser usuaria del proceso de
normalización y certificación laboral representa todos aquellos que pertenecen
a la Población Económicamente Activa (PEA) en el Perú y que corresponden a
la categoría de asalariados (empleados y obreros), así como aquellos
independientes (especialmente los profesionales). En conjunto a nivel nacional
estas categorías, según los datos de la ENAHO de 1999, suman 8,4 millones
de personas (75% de la PEA nacional). Asimismo, se puede centrar más
focalizadamente esta población objetivo entre aquellos que se encuentran en
situación de inadecuación ocupacional, lo que significa 2 millones de personas
de PEA Ocupada del Perú Urbano, según los datos de 1999 (24.1%
subutilizada y el 5.3% sobreutilizada del total de la PEA Ocupada).
Desde esta perspectiva, es importante señalar que si se consideran los
usuarios más inmediatos del proceso de normalización y certificación con base
en las competencias laborales, se podría estimar una primera etapa de trabajo
con algunos sectores estratégicos como el turismo, la construcción y las
telecomunicaciones, entre otros, en un área más delimitada como la capital y
su entorno. En el caso de la Construcción, se podría estimar como usuarios, la
PEA ocupada en este sector (asalariados e independientes) en Lima
3
Art. 23º y art. 52º.
2
Metropolitana, que según la ENAHO de 1999, representan cerca de 190,000
trabajadores.
Ahora, si continuando el ejemplo del sector de construcción, se reduce este
total para aquellos ocupados en empresas de 10 y más trabajadores, donde
realmente una certificación puede contribuir para el proceso de selección en el
marco de una política de recursos humanos más estructurada, los usuarios en
el sector de Construcción llegarían a 12,334 personas en Lima Metropolitana.
Este es el dato de la Encuesta de Remuneraciones por Ocupaciones
Específicas de 2000, que se basa en una muestra de empresas privadas de la
capital y su entorno que trabajan muy de cerca con el equipo responsable por
el marco de empresas del MTPS4. Aún en este grupo, inicialmente se tendría
que concentrar, por ocupaciones específicas en el sector de Técnicos o
profesionales de oficina, de Artesanos y trabajadores similares, así como de
Operadores de instalaciones y máquinas montadoras5. Este es un ejemplo de
lo que podría ser un análisis de la demanda potencial de la certificación laboral
en un sector como el de construcción, que contribuiría a elevar la productividad
laboral y competitividad de las empresas.
El problema central que se quiere atacar es la ausencia de un reconocimiento
formal y real de la competencia para el trabajo exigida por el sector productivo
y adquirida por los trabajadores. Se identifican cuatro raíces que influyen
directamente en la determinación de este problema central. En primer lugar, no
existe un marco político - institucional que permita el reconocimiento de
competencias por cuatro motivos fundamentales: la ausencia de definición de
participación articulada de los actores sociales en la formación profesional; la
falta de un lenguaje común entre los diferentes actores sociales vinculados a
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El marco de empresas es un directorio de empresas, en base al cual se realizan las
Encuestas de Variación Mensual de Empleo, de Sueldos y Salarios, de Remuneraciones
Específicas y también de la correspondiente a la línea de formación profesional, la Encuesta de
Desarrollo de los Recursos Humanos.
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En este caso, se estaría hablando de un total de 27 ocupaciones y que representan 7,200
personas, el 58.3% del total de trabajadores de estas empresas, frente a otra cuarta parte de
los trabajadores que se encuentra en la categoría de Peones de construcción.
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esta temática; la dificultad de difundir el reconocimiento y entendimiento
respecto a la importancia estratégica de la competencia laboral; y, la falta de
definición de las estrategias para la promoción del empleo.
La segunda raíz importante de esta problemática es la falta de Diseño de
Estándares reconocidos de la competencia laboral necesaria para desempeñar
funciones productivas. Esto es el resultado de que no se ha identificado la
competencia laboral inherente a una función productiva estratégica y por no
existir un análisis ocupacional que permita identificar contenidos ocupacionales
y facilitar la descripción de la competencia requerida. Asimismo, se debe
resaltar el limitado acceso a la información de la realidad educativa y
ocupacional del sector y del mercado laboral en general.
El tercer problema fundamental es la no-existencia de un criterio estandarizado
y reconocido oficialmente de competencia laboral para una mejor gestión de los
recursos humanos en la empresa, pues se necesitarían herramientas de
verificación para reconocer las exigencias del sector productivo. Además, se
observa una ausencia de un sistema de homologación de reconocimiento de
otros aprendizajes en el mercado formativo, de tal forma que la certificación se
orienta a reconocer la culminación de ciclos, semestres o cursos, con lo cual no
se garantiza el adecuado desempeño de un trabajador en una empresa.
Finalmente en cuarto lugar, se puede observar la dificultad de difundir una
cultura de formación para el trabajo, en la medida que es escaso el acceso a la
información que permita una adecuada orientación vocacional y ocupacional
por parte de las instituciones de formación profesional. En este proceso, se
debe resaltar que en la actualidad predomina un enfoque de la formación
dominado por la oferta educativa y, por lo tanto, desajustada de la realidad
laboral.
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2. Objetivos
El objetivo central de la estandarización de la competencia laboral es el
reconocimiento formal y real de la calificación del trabajador, según las
exigencias del sector productivo. En este sentido, se pueden identificar cuatro
pilares fundamentales: el marco institucional y legal, la normalización, la
certificación y la formación basada en la competencia laboral.
Respecto a la definición del marco político - institucional que permita el
desarrollo del Sistema de Normalización y Certificación con base en el enfoque
de la Competencia Laboral, se busca avanzar coordinadamente en cuatro
áreas. En primer lugar, se encuentra la constitución de un marco normativo y la
definición de la participación articulada de los actores sociales en el sistema de
normalización y certificación de competencia laboral. En segundo lugar, se
debe definir un Glosario Terminológico común a los diferentes actores sociales
vinculados al mundo formativo y productivo, para uniformizar criterios y facilitar
una conceptualización concertada. En tercer lugar, habría que sensibilizar
respecto a la importancia estratégica de la competencia laboral como eje
estratégico para el desarrollo personal y profesional de los trabajadores, así
como de la productividad de las empresas. Por último, se precisan las políticas
y las estrategias para la promoción de la normalización y certificación de la
competencia laboral.
Esquema 1- Desarrollo del Marco Político Institucional
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El segundo pilar fundamental en este proceso es el Diseño de un Sistema de
Normalización de Competencia Laboral, a partir de objetivos específicos en tres
temas. El primero de ellos es la constitución y la definición de las funciones de
la comisión tripartita de normalización que permita la obtención de información
de la realidad educativa y ocupacional del sector y del mercado laboral en
general, así como determinar las prioridades de las áreas a normalizar. En
segundo lugar, se debe desarrollar el análisis de la estructura ocupacional que
permita identificar contenidos ocupacionales y facilitar la descripción de las
competencias requeridas que sirva de marco de referencia para la selección de
la metodología de identificación de las competencias inherentes a una función
productiva estratégica. El tercer objetivo específico es el diseño propiamente
dicho de Normas de Competencia Laboral, con su respectiva validación y la
elaboración de la Matriz de Competencia Laboral, que se vincule con el
Clasificador Ocupacional y que permita la definición de los Perfiles
Ocupacionales.
Esquema 2- Diseño de un
Sistema de Normalización de Competencia Laboral
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El tercer pilar se orienta al diseño de un Sistema de Certificación de
Competencia Laboral, que busque en primer lugar definir los procedimientos de
evaluación mediante los cuales se determine si una persona posee la
competencia definida en la norma técnica. En segundo lugar, se tiene como
objetivo determinar los criterios que normen la expedición de la documentación
que certifique el dominio de la competencia, proceso paralelo a lo que puede
ser el tercer elemento que busca establecer mecanismos de acreditación de las
empresas e instituciones de formación profesional interesadas en la
certificación de sus trabajadores y/o ser capacitados como centros de
evaluación. Por último, es fundamental en este proceso definir los mecanismos
de acreditación de organismos que ofrecerán los servicios de Certificación de
la Competencia Laboral y de aseguramiento de la calidad.
Esquema 3 – Diseño de un
Sistema de Certificación de Competencia Laboral
El cuarto pilar busca definir los criterios para la constitución de un sistema de
formación basada en el enfoque de competencia laboral. En este sentido, hay
que resaltar la orientación vocacional y ocupacional como mecanismo que
responda a las necesidades del mercado y los cambios tecnológicos.
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Asimismo, los esfuerzos deben ser canalizados para la constitución de un
enfoque de la formación orientado a la demanda del mercado laboral y
productivo
Esquema 3 – Diseño de un Sistema de
Formación basada en el enfoque de competencia laboral
3. Alternativas
De este modo, se han definido cuatro pilares para la constitución de un enfoque
de competencias laborales en el desarrollo de los recursos humanos: marco
político institucional, normalización, certificación y formación. Los dos primeros
son requisitos básicos que pueden ser combinados con las otras dos
estrategias (alternativas y complementarias) en forma que busque el
reconocimiento de las competencias laborales requeridas por el sector
productivo y adquiridas por los trabajadores.
Para el desarrollo de un sistema peruano de normalización y certificación
laboral, sería importante actuar desde dos perspectivas: la identificación de las
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competencias críticas en determinadas empresas líderes en la gestión de los
recursos humanos y la definición de las reglas mínimas para la normalización
en las diferentes ramas de actividad. Es importante resaltar que en todo el
proceso es fundamental validar lo avanzado metodológicamente, por lo cual
todas las acciones deben estar establecidas en un marco de concertación con
los diversos agentes socio económicos y de los distintos sectores de la
administración pública peruana.
En este contexto, se podría promover programas conjuntos con las empresas
de algunos sectores estratégicos, especialmente la construcción, el sector
turístico, las telecomunicaciones o el sector manufacturero, entre otros), como
parte de la definición de la medición de desempeño de los recursos humanos
en el ámbito de su planeamiento estratégico6. Desde esta perspectiva
microeconómica, es necesario determinar los criterios para el fomento del
reconocimiento progresivo de la competencia de los trabajadores (por ejemplo,
definiendo un portafolio individual de evidencias) en el marco de empresas
acreditadas, que participen en la definición de las competencias críticas
necesarias para la optimización del desempeño de sus recursos humanos.
Asimismo, paralelamente hay que realizar una serie de acciones desde el
enfoque macroinstitucional y/o sectorial, que permita unificar los conceptos
básicos utilizados para la agrupación de la información sobre la competencia
laboral y las etapas de las acciones que permitan la constitución de organismos
certificadores. El producto final de esta dimensión sería un conjunto de
trabajadores que con la certificación adquirida incremente su capacidad de
empleabilidad y genere mejoras en la productividad laboral y de la
competitividad de la actividad económica.
En este sentido, es importante promover el proceso de concertación de los
diversos agentes socio económicos que permitan la normalización de la
6
MERTENS, L. (2000): Prácticas de Evaluación por Competencias: un modelo simple y
significativo. En: www.geocities.com/leonard_mertens
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competencia laboral del trabajador peruano, de tal forma que se plantee desde
el inicio el desarrollo institucional y de concertación necesario para llevar a
cabo la certificación laboral a nivel nacional y la inclusión de esta perspectiva
en el marco del planeamiento estratégico de las empresas y de los centros de
formación profesional. Cabe destacar los esfuerzos realizados por el sector
turístico, pionero en la estandarización de las normas de competencia laboral,
así como el interés manifiesto de los sectores de construcción y de
telecomunicaciones en el desarrollo de dicho proyecto.
4. Política de Normalización y Certificación Laboral
Entre las funciones del Estado en materia de relaciones laborales, se viene
incrementando la importancia de fomentar mecanismos que faciliten la
búsqueda de mejores condiciones de inserción y reinserción laboral y de
ampliación de la capacidad de previsión respecto a la trayectoria profesional.
En este sentido, la normalización y la certificación laboral con base en las
normas
técnicas
de
competencia
laboral,
constituyen
una
alternativa
estratégica prioritaria a ser considerada dentro de la política del MTPS, de tal
forma que permita la promoción de iniciativas de adaptación a las mismas por
parte de los agentes socio económicos, en el marco de la concertación social.
Para lograr este objetivo es importante considerar la elaboración de informes
técnicos para diseñar un proyecto que desarrolle este tipo de normalización
basándose en una experiencia piloto, en los sectores estratégicos que
manifiesten su interés en desarrollar dicho proyecto, en un marco de diálogo
social con los agentes involucrados. La perspectiva estratégica de desarrollo de
las normas de competencia laboral por el Estado debe ser fundamentalmente
fomentar la certificación laboral, dejando para las instituciones de formación
profesional la opción de adaptarse a este modelo de manera voluntaria.
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5. Recomendaciones al Consejo Nacional de Trabajo y Promoción
Social
Considerando lo expuesto:
I.
Se recomienda que el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción
Social reconozca la importancia de la política de normalización y
certificación laboral que responda a las necesidades de los agentes
socio económicos, a partir de la definición de las normas técnicas de
competencia laboral con los diversos sectores. Asimismo, se refuerce
el rol del MTPS en su orientación preferencial hacia los sectores
vulnerables de la población y en la promoción de la concertación
social entre los agentes involucrados en la formación profesional.
II.
Se recomienda que la normalización de la competencia Laboral se
base en tres ejes fundamentales: en la constitución y la definición de
las funciones de una comisión de normalización y certificación
laboral, en el desarrollo del análisis de la estructura ocupacional que
permita identificar los contenidos de las ocupaciones, además de la
selección de la metodología de identificación de las competencias
laborales inherentes a una función productiva estratégica y del
diseño de las Normas Técnicas de Competencia Laboral, seguida de
un proceso de validación y elaboración de la matriz de competencia y
de los perfiles profesionales.
III.
Se recomienda que para lograr una certificación con base en la
competencia laboral se busque: definir los procedimientos de
evaluación mediante los cuales se determine si una persona posee la
competencia
definida
en
la
norma
técnica;
establecer
los
mecanismos de acreditación de las empresas e instituciones de
formación profesional interesadas en la certificación de sus
trabajadores y/o ser capacitados como centros de evaluación; y
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especificar los criterios para otorgar acreditación de organismos que
ofrezcan servicios de certificación en base a la competencia laboral.
IV.
Se recomienda que los mencionados procesos de Normalización y
Certificación Laboral partan desde una perspectiva sectorial o que
inicie su proceso desde la gestión de los recursos humanos, que
fomenten experiencias de incorporación de la identificación de la
competencia laboral que facilite el planeamiento estratégico de las
empresas y la modernización de los centros de formación
profesional.
ANEXOS:
1. ARBOL DE PROBLEMAS
2. ARBOL DE OBJETIVOS
3. ARBOL DE ALTERNATIVAS
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Anexo 1. ARBOL DE PROBLEMAS
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Anexo 2. ARBOL DE OBJETIVOS
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Anexo 3. ARBOL DE ALTERNATIVAS
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