Convertibilidad, Reforma Laboral y negociación con los sindicatos

Pontificia Universidad Católica Argentina
“Santa María de los Buenos Aires”
Facultad de Ciencias Sociales y Económicas
Licenciatura en Economía
Trabajo Final
Licenciatura en Economía:
“Convertibilidad, Reforma Laboral y
negociación con los sindicatos”
Josefina Sala
-Junio 2008-
1
INTRODUCCIÓN
Con el inicio de la década de los noventa, el país estrenó una nueva estrategia de desarrollo
basada en la inversión privada, la apertura externa y la libre actividad de los mercados, en sintonía
con una serie de procesos de reestructuración económica que se desarrolló en América Latina a partir
de la crisis de la deuda en 1982. Con la adopción del nuevo modelo económico encarnado bajo la
Ley de Convertibilidad, se logró el objetivo más inmediato: poner punto final al período de
hiperinflación que azotó a la economía Argentina desde 1989. Más allá de las urgencias más
inmediatas que el nuevo modelo económico logró con éxito asistir, el gobierno –a cargo del
recientemente electo Presidente Carlos Menem- mantenía entre manos planes de reforma que
incidirían radicalmente en el funcionamiento de la economía. Estas reformas estructurales abarcaban
la privatización de empresas públicas, la modernización del Estado, la desregulación de mercados, la
retracción del Estado por sobre el funcionamiento de los mercados, cambios previsionales y laborales,
la renegociación de la deuda pública y la apertura comercial.
Los mencionados programas de estabilización y reforma implementados impactaron
hondamente en el mercado de trabajo. Según el diagnóstico oficial, la desregulación del mercado
laboral era necesaria para no dificultar el proceso de ajuste estructural en curso, puesto que se
requería de una mayor movilidad de la mano de obra para adaptarse al cambio y evitar que el
mercado de trabajo se constituyera en obstáculo a la transformación productiva, sin que esto
implicara, además, transformar a los trabajadores en la variable de ajuste. Bajo esta premisa nace
para el gobierno la necesidad de reforma laboral. Luego, avanzada la década y con el evidente y
alarmante deterioro que exhibían los indicadores laborales, se reforzó la necesidad de dicha reforma,
volviéndose un objetivo central para el gobierno.
Es en este intento de desregulación de las instituciones laborales que se abre el telón para una
de las mayores pujas registradas a lo largo de la década: la batalla política entre el gobierno y los
distintos grupos de poder afectados por tal reforma. Por un lado, el sindicalismo (personificado por la
Confederación General del Trabajo - CGT) que vio en la desregulación una sustancial pérdida de
posición en cuanto a su poder como organización y de los fondos que administraba hasta ese
entonces; por el otro, grupos empresariales (detrás de la Unión Industrial Argentina – UIA) con llegada a
los círculos más íntimos del propio gobierno, que no cesaron en su presión por reducir los costos
laborales y aumentar su poder en la negociación capital-trabajo-estado. A lo largo de esta pugna se
distinguen dos períodos diferenciados en cuanto a los logros obtenidos por el gobierno: de 1989 a 1993
y luego a partir de 1994 en adelante. El elemento bisagra lo constituye también la estrategia adoptada
por el gobierno para lograr su fin, la cual se revela distinta entre ambas etapas.
2
La hipótesis central a demostrar en el trabajo a continuación es la siguiente: ¿Fue la reforma
laboral, con la consecuente mejora que otorgaría al mercado laboral, un elemento fundamental para
asegurar la sustentabilidad del modelo económico?. Con el propósito de testear esta hipótesis, nos
abstraeremos de la cuestión fiscal para únicamente concentrarnos en el mercado de trabajo. Más allá
del punto central recién planteado, también nos preguntamos: ¿Cómo se fueron desarrollando las
aspiraciones de desregulación del gobierno? ¿Cuál fue la táctica seguida y el grado de concertación
contenido en ésta?, ¿Cómo respondió el sindicalismo a cada una de las iniciativas oficiales?, y
finalmente ¿cuál fue el grado de desregulación alcanzado con la reforma laboral?, Estos interrogantes
secundarios planteados tendrán la doble función de ayudar a estructurar la investigación contenida
en este trabajo, así como también co-ayudar a comprobar la tesis central planteada.
En lo que respecta a la reforma laboral, y sin ahondar en el detalle de cada una de las
iniciativas, describiremos en este trabajo la trayectoria delineada por los proyectos más trascendentes
promovidos por el gobierno en su intento de flexibilizar las instituciones laborales. Y es a través de esta
exposición que intentaremos dar respuesta a algunos de los interrogantes antes planteados, con el
propósito final de esclarecer nuestra pregunta central. El período bajo estudio en lo que hace a
desregulación laboral abarcará desde principios de los ´90 hasta 1996, período en el cual
consideramos se concentró la mayor actividad en materia de reforma y negociación política, aún a
sabiendas de que en años posteriores los intentos de desregulación laboral continuaron con más y
nuevas iniciativas (en efecto, la última importante reforma de carácter flexibilizador fue en 1998). En lo
que concierne a la cuestión cardinal de este trabajo, extenderemos el período de estudio hasta
2001/02, momento en el cual cae el modelo de Convertibilidad vigente.
El trabajo se divide de la siguiente manera. En la primera sección describiremos estilizadamente
el desempeño del mercado laboral en el contexto del Plan de Convertibilidad, a través de un análisis
simplificado de los indicadores laborales más relevantes. También se hará mención sobre como las
nuevas políticas económicas pudieron haber ejercido presión sobre la desocupación y la
precarización del mercado de trabajo. Esta primera sección será luego complementada con otros
análisis presentados en una sección posterior (V). En el segundo apartado describiremos el curso de las
iniciativas de reforma laboral enviadas al Congreso y el resultado que obtuvieron, así como la
respuesta exhibida por los sujetos afectadas por ellas, con especial hincapié en los sindicatos. La
tercera sección expondrá sucintamente el sustento teórico contenido detrás de cada uno de los
argumentos a favor y en contra de la reforma laboral. En una cuarta etapa analizaremos el resultado
de la reforma y si ésta logró provocar algún grado de mejoramiento sobre el mercado laboral de
3
manera tal que favoreciera a la continuidad del modelo económico. Por último, daremos las
conclusiones pertinentes.
I. MERCADO DE TRABAJO EN EL CONTEXTO ECONÓMICO DE LOS NOVENTA
Con la asunción de Carlos Menem como presidente a inicios de la década, se implementaron
un conjunto de medidas tendientes a lograr un cambio estructural en la economía y el Estado. A partir
de marzo de 1991, mediante el Plan de Convertibilidad, se llevó a cabo una política sistemática y
efectiva de reformas estructurales. Desde el inicio, estas transformaciones redefinieron las condiciones
de funcionamiento del sistema económico e incidieron sobre el mercado laboral. En este sentido, la
política de apertura económica se efectuó sin gradualismos y en forma indiscriminada, provocando un
fuerte impacto en el sector productivo local (Ernst, C., Berg, J., Auer, P., 2007). La doble necesidad de
competir con las importaciones de bajo costo de productos terminados y de orientarse a la
exportación buscando nuevos mercados donde colocar los productos, obligó a las empresas locales
que habían crecido a partir de un modelo de sustitución de importaciones, a una importante
reconversión productiva. Algunas de las firmas o sectores de baja eficiencia no pudieron realizar estos
cambios y entonces desaparecieron. Otras, para sobrevivir, debieron lograr fuertes incrementos en su
productividad y competitividad. Para ellos implementaron políticas de reorganización de los procesos
de trabajo y de incorporación de nuevas tecnologías, lo que redundó en una disminución de puestos
de trabajo y en una mayor exigencia respecto de las destrezas y calificaciones requeridas para ocupar
nuevos puestos.
Otra de las reformas estructurales implementadas fueron las privatizaciones de empresas públicas y la
reestructuración del Estado, las cuales generaron importantes pérdidas de puestos de trabajo. En
cuanto a las privatizaciones, el ritmo en el cual éstas se efectuaron fue tan vertiginoso que al cabo de
un año casi todas las empresas públicas seleccionadas habían sido transferidas al sector privado. Y el
impacto de este traspaso sobre el mercado laboral fue igual de violento debido a que dos factores
operaron en este sentido. El primero fue la expulsión de mano de obra de empresas públicas
promovida por el propio Estado como parte de un proceso de “saneamiento” a través de retiros
voluntarios, jubilaciones anticipadas, congelamiento de vacantes y otras iniciativas, con el objeto de
volver más atractiva la venta de estas empresas. Luego se dio la profundización de este proceso de
expulsión una vez concretado el cambio a manos privadas de dichas empresas. De esta forma, el
efecto conjunto de ambos factores significó que si hacia 1985 las empresas públicas prestadoras de
servicios empleaban alrededor de 240 mil personas (equivalente a más del 2 por de la Población
4
Económicamente Activa –PEA-), para finales de los ‘90 las privatizadas ocupaban a 75 mil trabajadores
(0,1 por ciento de la PEA). Es decir, las privatizaciones habían dejado sin trabajo, voluntaria o
involuntariamente, a más de 160 mil trabajadores. En simultáneo con el despido masivo de
trabajadores, las privatizaciones de empresas del Estado fueron, en ciertos casos y en algún grado,
causantes del inicio de la precarización de las condiciones de trabajo. En particular, como ocurrió con
las ventas de ENTEL y Metrovías, se dieron cambios en las condiciones laborales, por ejemplo
incrementando la duración de la jornada de trabajo. Mas en general y respecto del total de empresas
privatizadas se verifican aumentos en la productividad media que no fueron trasladados a salarios.
Según el gráfico N° 1, en el cual se muestra la evolución del volumen de empleo en empresas de
servicios públicos (antes y después de ser privatizadas) y la evolución de la tasa de desocupación, se
verifica como la reestructuración del Estado empresario contribuyó en el mediano plazo al aumento
de la desocupación. Al respecto, puede cotejarse por un lado la abrupta caída del empleo de las
empresas públicas entre 1990-1993 (reducción de 111.000 puestos), y por el otro –a partir de 1992- la
escalada de la tasa de desocupación. Es decir, las empresas de servicios públicos aportaron con 2,3
p.p. aproximadamente al incremento de la desocupación (M. Duarte, 2006). De lo expuesto se verifica
que la fuerte reducción del empleo estatal puede analizarse como una de las causas que indujeron el
incremento de la tasa de desempleo en los inicios de la década.
Las políticas de transformación (apertura comercial, privatizaciones y reconversión del Estado)
fueron factores que, como mencionamos, en mayor o en menor medida contribuyeron al aumento de
la desocupación. Otros elementos no menos importantes fueron el cambio en los precios relativos
entre capital y manos de obra (básicamente bienes de capital importados que se hicieron mas
5
accesibles mientras el salario real de incrementaba) y la estabilidad de precios que impidió continuar
utilizando el nivel de salarios reales como mecanismo de ajuste en los costos laborales, obligando a
reducirlos por la vía de los despidos. Finalmente debe mencionarse el incremento permanente de
nuevos aspirantes a ingresar al mercado laboral, explicado esto por la tendencia de mayor
incorporación femenina (debido a que la participación de varones jóvenes o con edades superiores
no exhibieron modificaciones), presionando al alza la tasa de actividad1 al tiempo que el nuevo
modelo económico parecía no poder cumplir con las expectativas en materia de creación de
empleo. De manera tal que transcurridos los primeros años de vigencia del Plan de Convertibilidad,
comienza a percibirse un aumento sostenido de la desocupación, que tuvo la particularidad de
coexistir con un período de fuerte crecimiento económico.
Como
ha
sido
mencionado,
el
cambio
experimentado
bajo
el
nuevo
contexto
macroeconómico y la competencia externa a partir de 1991 afectó la evolución del mercado laboral.
Durante los dos primeros años hubo una expansión significativa del empleo (entre 1991 y 1993 creció
4,7%), sin embargo esta tendencia no se prolongó más allá de 1993. En efecto, entre 1993 y 1994
mientras que el PBI experimentaba un vigoroso crecimiento, que en términos acumulados fue del 19%,
en simultáneo se estaba gestando la tendencia al alza en la tasa de desempleo (ver Gráfico N° 2 y 3).
Más concretamente, en los años mencionados la tasa de desempleo se incrementó un 30%,
alcanzando al 12,1% de la población económicamente, estableciendo dicha tasa un triste record ese
año al alcanzar los dos dígitos. Este aumento fue originado principalmente por la reducción de la tasa
de empleo2, la cual cayó de 37,1% a 35,8%. También influyó el hecho de que la tasa de actividad
venía incrementándose a un ritmo suave pero constante desde 1991. De forma tal que el crecimiento
del desempleo estuvo asociado al hecho de que la oferta laboral creció en una proporción mayor
que la generación de empleo. Por otro lado, la tasa de subocupación se incrementó un 14% entre
1993 y 1994.
La tasa de actividad mide la relación entre la población económicamente activa y la población urbana total. Es
decir, nos dice que proporción de esta última está trabajando o busca empleo.
1
2 La tasa de empleo mide la relación entre la población ocupada (sea subocupada o plenamente empleada) y la población
urbana total. Es decir que indica que parte de la población trabaja.
6
Hacia mediados de 1994 la economía comenzó a dar señales de enfriamiento y se hicieron
evidentes los problemas fiscales del modelo económico, cuyas causas se hallaban en el incremento
del gasto público, la disminución del financiamiento vía privatizaciones y la retracción en el ingreso de
capitales. Finalizando el año, la recesión local producto de la crisis internacional entró en escena y
potenció aún más estos desequilibrios. A fines del primer trimestre de 1995 se inició una profunda fase
recesiva que tuvo impacto directo sobre el consumo y la inversión, y en la cual el PBI se contrajo un 4%.
Igual camino siguieron los indicadores laborales que se resintieron gravemente: el desempleo alcanzó
el mayor valor observado durante toda la década incrementándose en 6 p.p. hasta 18,4%, la tasa de
empleo no registrado3 se acrecentó en más de 2 p.p. hasta el 32,2% y la tasa de subempleo creció un
La tasa de empleo no registrado indica el porcentaje de asalariados a los que no se les descuenta el aporte
personal jubilatorio.
3
7
14%. Para hacer frente a la grave situación económica, las empresas debieron ajustar aún más su
estructura de costos productivos a través de más reducción de personal y horas extras. El consecuente
aumento de la tasa de desempleo de los jefes de hogares lleva a que otros miembros del entorno
familiar, hasta ese momento inactivos, salieran a buscar empleo e incrementaran de este modo aún
más la oferta de trabajo. A principios de 1996, todavía con los efectos de la crisis del Tequila sobre la
economía, otros indicador laborales manifiestan niveles inquietantes: la tasa de empleo alcanza su
nivel más bajo de la década situándose en 34% y la tasa de actividad, producto de la activa
movilización de activos secundarios de los hogares debido a la pérdida de trabajo de los jefes del
hogar, asciende al 42%. En este contexto, el posterior descenso que verifica la desocupación se habría
debido a una reducción de la población económicamente activa a partir del efecto “desaliento”
generado por la escasez de oportunidades laborales (Silva, A., Philipp, E., Makón, A., 2002).
Superado lo peor de la crisis, hacia el segundo trimestre de 1996 la economía comienza a
activarse nuevamente. La tasa de empleo también se recupera paulatinamente aunque debido al
aumento de empleos de carácter temporarios e informales, como lo indica el aumento de la tasa de
subempleo y empleo no registrado. A su vez, la oferta de trabajo vuelve a movilizarse aunque en
menor medida que la generación de empleo. Y es la combinación de estos dos fenómenos que
posibilita el descenso de la desocupación. La recuperación definitiva de la Crisis del Tequila significó en
los hechos un aumento de la demanda de puestos de trabajo, un mejoramiento relativo en el empleo
y una caída del desempleo. Sin embargo cabe observar que este incremento del empleo no logró
resolver el alto déficit ocupacional acumulado. La causa de esto puede adjudicarse en parte a la
elevada composición “subocupacional” de esos empleos, puesto que la tasa de subocupación se
mantuvo en los mismo niveles previos, por encima del 13%. En igual sentido, la informalidad en el
empleo (que hacia principios de 1997 se ubicaba en 36,2%) denotaba el alarmante empeoramiento
en segmentos importantes de la población ocupada.
A fines de 1998 tiene lugar un nuevo shock económico negativo como resultado de una serie
de sucesos internacionales (crisis en el sudeste asiático, Rusia y Brasil). La crisis impactó sobre al
economía real castigando incluso a los sectores productores de bienes transables. A pesar de todo, no
cayó el empleo (manteniéndose en 36,9%) y el aumento del desempleo fue moderado, comparado
con otros sucesos de crisis similares (se incrementó en 2 p.p. ubicándose en 14,5%). En este contexto se
observa nuevamente el mismo comportamiento defensivo de los hogares: compensar la pérdida de
ingreso/empleo a través de una mayor oferta de trabajadores secundarios y autoempleos de refugio
(la tasa de actividad aumentó en 1,7 p.p.). De ahí el aumento simultáneo que se verifica en la tasa de
desocupación, el subempleo y la tasa de actividad.
8
Para este entonces, se venían registrando cambios en las distintas ramas de la economía, con su
consecuente impacto en el empleo. En líneas generales, los sectores de servicios venían demandando
más personal mientras que las empresas vinculadas a la producción continuaban expulsando mano
de obra. Es así que cae la ocupación en la industria manufacturera, en la construcción, en las
empresas eléctricas, de gas y agua y en el transporte y las comunicaciones. En cambio, sube el
empleo en las compañías financieras, el comercio y los servicios personales. Sin embargo, si desde 1997
los servicios demandaban más personal que el que expulsaban las industrias, ahora las ramas terciarias
de la economía toman menos personal, con lo que apenas logran compensar el menor empleo en la
industria. Adicionalmente, las empresas productoras de bienes comienzan a achicar sus niveles de
empleo con mayor profundidad que en años pasados. Este estancamiento del empleo puede
explicarse, entre otras razones, a que se estimaba que las empresas tomarían más personal con
contratos temporarios, adelantándose a la derogación de esa modalidad prevista en la reforma
laboral (de 1998). Sin embargo lo que efectivamente ocurrió fue que muchas empresas no renovaron
dichos contratos, por lo que disminuyó su peso en el total del plantel de las mismas. Por otro lado, se
verificó una mayor utilización del período de prueba, de entre 3 a 6 meses, sin el pago de las cargas
sociales correspondiente y sin derecho a la indemnización.
Hacia fines de la década, y entrando en el final de la Convertibilidad, la economía se
encontraba sumergida en un profunda recesión producto de las condiciones macroeconómicas
imperantes y de factores externos que acentuaban las inconsistencias del modelo económico. Al
tiempo que el nivel de actividad se replegaba, el nivel de desempleo alcanzó hacia octubre de 2001
al 18,3% de la población, la tasa de actividad y de empleo caía y el subempleo continuaba
incrementándose.
II. REFORMA LABORAL
El marco normativo de las relaciones laborales que comenzó a forjarse a partir de la década
de los ´40 estuvo fuertemente influido por el movimiento sindical, con el impulso peronista de aquellos
años. Las instituciones laborales de aquel entonces contenían un alto grado de intervencionismo
estatal, que se manifestaba mediante la instauración de derechos laborales (estabilidad laboral,
salario mínimo, vacaciones pagas, etc.), la facultad estatal de reconocimiento de los sindicatos y de
arbitraje en conflictos laborales. A si mismo, el Estado regulaba un sistema de negociaciones colectivas
centralizadas entre trabajadores y empresarios, en el cual participaba un único sindicato por sector.
9
Este modelo asignaba gran poder a las cúpulas gremiales por sobre los sindicatos locales y les
otorgaba una extraordinaria fuente de recursos mediante el control y manejo de los recursos
financieros de las obras sociales (Etchemendy y Palermo, 1998).
El mercado de trabajo así caracterizado no sufrió sustanciales modificaciones hasta el inicio de
los ´90. En 1989 con Menem asumiendo la presidencia y en medio de la grave emergencia económica
del momento, la desregulación del mercado de trabajo comienza a asomar tímidamente entre los
planes del gobierno. El diagnóstico oficial que daba sustento a estas intenciones de reforma sostenía
que si bien la economía argentina, a partir de la apertura y desregulación, había modernizado el
funcionamiento de muchos de sus mercados, esta modernización no se había entendido al mercado
de empleo, el cual seguía siendo regulado por instituciones laborales disfuncionales con las
necesidades de la nueva economía. Estas disfuncionalidades se centraban en la legislación laboral y
en las formas de las convenciones colectivas de trabajo, las cuales no tenían en consideración la
importancia que la competitividad había adquirido en el nuevo modelo. La legislación laboral
encarecía los costos no salariales y las negociaciones colectivas al estar centralizadas a nivel de rama,
e impedían que los salarios y relaciones laborales se ajustasen en función de los criterios de
productividad de cada empresa. Los objetivos de reforma abarcaban: reducción del costo laboral no
salarial (contribuciones patronales, costos por despido o accidente, etc.), aumento de la previsivilidad
del costo laboral, flexibilización de la distribución del tiempo de trabajo y descentralización de la
negociación laboral, entre otros. Esta política pretendía a su vez satisfacer los persistentes reclamos de
las organizaciones empresariales, que sostenían que los costos asociados a las regulaciones vigentes
atentaban contra la competitividad, que la negociación centralizada fortalecía a los sindicatos y
elevaba los costos salariales y que la protección socavaba la disciplina laboral.
Más allá de las razones puntuales expuestas por el gobierno a la hora de defender sus planes
de reforma, la desregulación del mercado laboral constituía apenas un eslabón dentro de una larga
cadena de reformas estructurales a las que Menem había decidido someter la economía. Esto
coincidía, no accidentalmente, con la necesidad de reformas radicales que había ganado consenso
luego de la crisis de la deuda externa en América Latina y los sucesivos fracasos cosechados en el
esfuerzo por corregir desequilibrios macroeconómicos mediante ajustes de corto plazo. En este sentido,
el discurso neoliberal en voz de las instituciones financieras internacionales y los principales países
acreedores afirmaba que los desequilibrios macroeconómicos de los países de la región eran
consecuencia de las limitaciones y disfuncionalidades del patrón de desarrollo orientado hacia el
mercado interno y promovido desde el Estado. De manera tal que los préstamos financieros a los que
accedieron los países de la región, y Argentina en particular, para superar sus crisis contenían en sus
cláusulas la puesta en marcha de profundas reformas de mercado sumidas en los preceptos
neoliberales de privatización, apertura y desregulación. Las áreas de la economía a ser reformadas
10
quedaron asentadas por escrito en el llamado Consenso de Washington, un compendio de recetas de
planificación económica que promovía la disciplina fiscal, el libre comercio, las privatizaciones y la
desregulación de mercados, entre algunos de sus elementos. Menem hizo suya esta agenda con el
doble propósito de ganar la aquiescencia de los principales agentes económicos internos y externos y
dotar de credibilidad a su gobierno. De este modo se preparó para atravesar el difícil camino hacia la
estabilización económica.
Las primeras acciones de la agenda gubernamental fueron las consideradas prioritarias en pos
de “apagar el fuego” económico: el freno a la inflación, la reducción del déficit fiscal y la
reconstrucción de la credibilidad del país frente al mundo. En este sentido, la desregulación laboral no
contenía el mismo carácter apremiante y entonces fue relegada para más adelante.
Etapa 1989-1993:
Llegado el momento de accionar los planes de desregulación laboral, la relación de fuerzas de
poder estaba claramente balanceada a favor del nuevo jefe de Estado debido, por un lado, a una
coyuntura de grave emergencia económica que concedió al gobierno espacio político para
reorientar la agenda pública en dirección a sus planes de reforma; por otro lado, Menem asumía la
presidencia con un amplio liderazgo político bien establecido en amplios sectores de la sociedad. De
manera tal que aprovechando este caudal de fuerza política, el gobierno decidió primero abocarse a
la tarea de reacomodar ciertos elementos relacionados con los sujetos intervinientes en el proceso de
desregulación, a modo de “dejar preparado el terreno para la contienda” lo más posible a su favor.
En este sentido, una de las primeras operaciones políticas del gobierno fue lograr el desplazamiento de
la CGT, la central única de los trabajadores, de los sectores percibidos como más hostiles a una
reforma de tal envergadura y ubicar en su lugar dirigentes más afectos a la colaboración. Esto llevó,
hacia 1989, a la división del sindicalismo en dos confederaciones rivales: la CGT San Martín, próxima al
gobierno, y la CGT Azopardo, en la vereda de enfrente. La primera fue “premiada” con el control del
Ministerio de Trabajo y de la agencia gubernamental a cargo de la recaudación y distribución de las
contribuciones a las obras sociales; en tanto la fracción disidente fue “castigada” declarando ilegales
todas sus acciones de protesta y privándola de reconocimiento oficial.
Debido al denso entretejido que conformaba la legislación laboral, el gobierno dio cuenta que la
desregulación solo podía transitar el camino institucional de los proyectos de ley, entonces la relación
con el Poder Legislativo y sus mayorías se volvieron clave para su propósito y Menem fijó la vista en este
plano. En ambas cámaras de diputados y senadores, los legisladores de origen sindical de la mayoría
peronista manifestaron su postura en contra al cambio laboral. Para ello contaban con un elemento
de poder fundamental: el control de las comisiones de Legislación del Trabajo tanto en la cámara de
11
diputados como en la de senadores. De manera que el gobierno, en este ámbito, no consiguió
“reacomodar ninguna ficha” que jugara luego a su favor, como sí lo había conseguido con el
sindicalismo. Más bien, se encontraba aquí con una situación difícil que presagiaba un alto bloqueo
legislativo de los proyectos que allí serían enviados.
La primera iniciativa concreta de desregulación laboral fue hacia fines de 1989 con el proyecto
de Ley de Empleo enviado al senado (ver Cuadro N° 1 al final de esta sección). El ejecutivo eligió
iniciar el trámite legislativo en la cámara alta pensando que aquí encontraría menores dificultades que
en la cámara de diputados donde era mayor la presencia de legisladores de origen sindical. De todos
modos, la suerte del proyecto no fue menos trabajosa. Una vez en la cámara baja, el trámite de la ley
se paralizó. Los diputados de raíz sindical exigieron al gobierno el saneamiento de las finanzas
sindicales con subsidios públicos para que a cambio el anteproyecto viera la luz en forma de ley. El
proyecto, que estipulaba modificaciones en la contratación, con plazos acotados y menores cargas
sociales, fue recién aprobado casi dos años más tarde con una modificación sustancial: los
empresarios, para poner en práctica las nuevas formas de contratación, necesitarían de la
aquiescencia sindical en convenciones colectivas. Frente a este primer intento de reforma, los
sindicatos se mantuvieron en general unidos, ajenos a las divisiones que atravesaban en ese momento,
y lograron con la presión ejercida que el gobierno sancionara la ley por la cual se hizo cargo de las
deudas de sindicatos y obras sociales, como moneda de cambio para la sanción de la ley.
Con el éxito del Plan de Convertibilidad en materia de inflación y la ratificación de sus mayorías
electorales en las elecciones legislativas de 1991, el gobierno percibió un acrecentamiento de su
fuerza política que usó en pos de avanzar con las reformas laborales. Sus objetivos en esta etapa
apuntaron a la reforma de las negociaciones colectivas impulsando la descentralización a nivel de
empresa, y a la reforma del marco legal de los sindicatos, a fin de favorecer la democracia interna y la
creación de nuevas organizaciones. Ambas propuestas ambiciosas que apuntaban de lleno contra los
pilares institucionales del poder sindical, ingresaron al Congreso pero ninguna llegó siquiera a un
tratamiento legislativo.
En 1992 el ministro de economía Cavallo impulsó un proyecto de flexibilización para pequeñas y
medianas empresas por medio del cual se pretendía ubicar en 200 el número de trabajadores para
considerar a una empresa como PyME. En la práctica, esto implicaba abarcar la casi totalidad del
universo. Aquí las voces del sindicalismo se elevaron largamente en contra. En igual sintonía se
manifestó la cartera de trabajo, que veía esta iniciativa como una excesiva precarización del empleo.
La iniciativa tampoco logro ningún tipo de avance pero además dejó una consecuencia más grave:
abrió una grieta dentro del propio gobierno y dejó ver públicamente discrepancias entre miembros del
12
gabinete. De este modo, el gobierno perdió algo de posición frente a los grupos de poder con los
cuales se enfrentaba.
Luego del golpe en su propio seno interno, Menem intentó traer aires nuevos con un recambio
del actual ministro de trabajo, Rodolfo Díaz, por Enrique Rodríguez. A éste le encomendó la
preparación de un nuevo proyecto de flexibilización laboral (Régimen de Contrato de Trabajo) que
fue finalmente lanzado en 1993. El proyecto impulsaba, entre algunas de sus medidas, el aumento del
horario de la jornada diaria junto con una disminución de la jornada laboral promedio (modulación
horaria según ciclos productivos) y el derecho de los trabajadores a acceder a información financiera
y técnica de las empresas. Se pretendía así desde el gobierno satisfacer a ambos sectores, sindicalismo
y empresarios. Pero el proyecto corrió la misma suerte que los anteriores. El sindicalismo no tardó en
plantarse en su contra y los empresarios se sintieron defraudados con los objetivos del proyecto. Pese a
haber sido luego modificado con el propósito de neutralizar resistencias, la iniciativa murió en el
Congreso.
Durante estos años, la desregulación del sistema de obras sociales también estuvo entre los
planes del gobierno. Se pretendía que los trabajadores pudieran optar libremente por los servicios de
salud, escogiendo entre las obras sociales sindicales y las empresas privadas de medicina prepaga. El
proyecto amenazaba con los intereses mas apreciados del sindicalismo, porque de concretarse
despojaría de una parte sustancial de los fondos que éstos manejaban. De manera que el sindicalismo,
dividido en dos centrales rivales, se unificó para hacer frente al “ataque” y ejerció presión intimidando
con un paro general. El gobierno retrocedió y cedió en sus ambiciones estableciendo que la libre
afiliación se realizaría entre las obras sociales, a través de un decreto. De todos modos, la medida no
prosperó.
Detallados hasta aquí los primeros intentos de desregulación laboral por parte del gobierno, se
revela una pobre estrategia, si es que la hubo, y escasos logros obtenidos en la materia (ver Cuadro
N°1). Puede decirse que la práctica desarrollada fue más bien de confrontación que de acuerdo. La
metodología usada parece haber sido la de impulsar los proyectos de reforma, esperar por la reacción
de las partes afectadas y luego, ante el inminente peligro de ver sucumbir sus iniciativas, el gobierno
cedía aplicando modificaciones de última hora, pero sin obtener ningún resultado. De los proyectos de
mayor relevancia, únicamente la Ley de Empleo logró ser aprobada, pero no por mérito de los
lineamientos de la propia ley sino porque el gobierno cedió para su promulgación fondos públicos. El
resto de los planes elevados al Congreso fueron bloqueados en su totalidad, sin ni siquiera llegar a ser
tratados seriamente. Respecto de los sindicatos, estos, pese a sus diferencias internas, se mostraron
unidos y sólidos a la hora de enfrentar al gobierno cuando sintieron que sus más preciados intereses
eran puestos bajo riesgo. En la medida en que los proyectos presentados amenazaban con quitarles
13
poder de negociación y/o financiero, el sindicalismo imponía su voz amenazando con paro general o
bloqueando sistemáticamente el avance de los proyectos por la vía legislativa, a través de los
legisladores afines al movimiento sindical. Por otro lado, los alcances concretos de las nuevas leyes
laborales fueron poco efectivos. Según el propio Ministerio de Trabajo, hacia noviembre de 1993 las
modalidades de contratos promovidos por la nueva Ley de Empleo solo comprendían el 0,7% del
empleo asalariado, mientras que las formas tradicionales de contratación por tiempo indeterminado
abarcaban el 94% del universo laboral.
De manera que no solo el gobierno había logrado poco entre las iniciativas promovidas, sino
que además los magros triunfos no habían tenido prácticamente resultados. Asimismo el esfuerzo por la
reforma había dejado entrever grietas internas dentro Ejecutivo, que debilitaba su posición externa. Se
comprendió además acerca del obstáculo insuperable que el bloqueo legislativo imponía a los
proyectos de reforma. El gobierno estaba virtualmente acorralado. Esta reflexión llevó a un replanteo y
a un cambio de estrategia oficial.
Etapa 1994 en adelante:
La segunda etapa aquí delineada en materia de flexibilización laboral comienza con la
asunción, en diciembre de 1993, de Caro Figueroa en la cartera de trabajo como consecuencia del
deterioro sin retorno en la relación del anterior ministro Rodríguez y Cavallo. El designado ministro
contaba en su pasado con experiencias de reforma laboral tras haber participado como asesor en el
Ministerio de Trabajo de España del gobierno de Felipe González, lo que ayudaría a acicalar el camino
hacia de desregulación. Además, con él una nueva impronta se marca en la puja por la reforma
laboral: la búsqueda de la concertación con los actores sociales. Por otro lado un factor externo
beneficia al gobierno; el cambio en la conducción de la CGT por sindicalistas mas oficialistas. Así
planteado el nuevo escenario, las condiciones se mostraban más proclives a los objetivos de reforma
del gobierno.
Hacia 1994 se estrena la nueva estrategia oficial: la institucionalización del diálogo tripartito
entre el gobierno, la CGT y las principales organizaciones empresariales a través del denominado
Acuerdo Marco, con el fin de discutir y elaborar a través del consenso los proyectos de reforma como
paso previo a su envío al congreso. Además, el gobierno se movió astutamente: por un lado presionó
lanzando amenazas de inspecciones impositivas sobre las finanzas sindicales; por el otro, dio señales de
benevolencia al retirar del congreso el proyecto de reforma enviado en 1993 por el anterior ministro
Rodríguez y dio su compromiso frente a la CGT de otorgar subsidios para cubrir la reducción de
ingresos de las obras sociales resultante de la rebaja de los aportes patronales.
14
Las iniciativas impulsadas en esta etapa fueron numerosas y de revestida importancia. La Ley
de Riesgos de Trabajo, que dio origen a las Administradoras de Riesgo de Trabajo (ART), tuvo desde el
inicio el visto bueno de la CGT y el gobierno en este caso no reparó en las objeciones presentadas por
la UIA, aunque sí contaba con el apoyo de los empresarios de las PyMES. El proyecto de ley fue
redactado por las partes en una misma mesa y enviado al congreso para su sanción en 1995. La
norma dejaba abiertos algunos puntos esenciales que serían definidos luego por un comité consultivo
constituido por las partes interesadas, pero actuando de este modo se procuró no forzar y/o trabar el
diálogo y el acuerdo conseguido.
En 1995 el nuevo Régimen Laboral para las PyMES introdujo importantes logros en materia de
flexibilización externa (formas de contratación, baja de costo por despido y en aportes patronales en
los nuevos contratos) e interna (número de horas trabajadas, disposición de las vacaciones, etc.);
asimismo se modificaron normas que regulaban la negociación colectiva. Si bien hubo un claro
rechazo por parte de la CGT al primer borrador presentado por el gobierno, el “nudo” fue
posteriormente desanudado en el ámbito de la mesa de diálogo, habiendo el gobierno solo
presionado con la amenaza del decreto pero al mismo tiempo cedido terreno al otorgar concesiones
en la negociación respecto de los alcances del proyecto original. Otras leyes aprobadas en este
período por la vía del diálogo y la concertación fueron la Ley de Quiebras en 1995 y la Ley de
Conciliación Obligatoria en 1996.
Finalmente llegó el tiempo de dar paso a la disputa mas escabrosa entre le gobierno y el
sindicalismo en materia de reforma laboral; esta fue la desregulación del sistema de obras sociales.
Hasta aquí su tratamiento había sido utilizado por el gobierno como elemento de presión durante
anteriores negociaciones, pero ahora Menem, fortalecido en su poder político tras la reelección
obtenida en los comicios presidenciales de mayo, decidió dar rienda suelta a una nueva ofensiva
15
desreguladora y retomó el proyecto de abrir los servicios de salud administrados por los sindicatos a la
competencia del mercado, que había quedado congelado desde 1993. El acuerdo finalmente
alcanzado quedó a medio camino de los planes originales tanto del gobierno como de la CGT. El
gobierno cedió al aceptar, en una primera etapa, que la competencia en la oferta de salud
continuara circunscripta a las obras sociales sindicales (dejando afuera a las entidades de medicina
prepaga). La CGT se comprometió a aceptar hacia 1996 la afiliación libre de cada trabajador a la
obra social y el ingreso de las empresas de medicina prepaga. Pero luego el gobierno quiso ir más allá
a través de un decreto por el cual le arrebataba a los sindicatos la facultad de recaudar y redistribuir
los fondos entre las obras sociales y lanzó, además, un plan de reducción de impuestos empresarios al
trabajo. Sin hacerse esperar demasiado, la CGT, ahora encabezada por una figura menos oficialista
que antes, llamó a un paro general en protesta al decreto firmado, la caída del empleo y la situación
económica y si bien este tuvo un acatamiento parcial, fue la manifestación de protesta obrera más
numerosa de toda la administración Menem hasta ese momento. La movilización cumplió su objetivo
puesto que semanas más tarde las negociaciones se retomaron y el gobierno aceptó modificar el
decreto y acordó que las rebajas de algunos aportes de los empresarios serían sensiblemente menores.
De lo expuesto en esta segunda etapa de reformas laborales surgen evidentes factores que
contribuyeron a darle impulso a los logros alcanzados en materia de flexibilización. El primero de ellos y
más importante quizás fue la estrategia instrumentada por el gobierno a través del Ministerio de
Trabajo. Por medio de ésta, las negociaciones fueron encaradas en base a dos pilares fundamentales,
el diálogo y la concertación, los cuales dieron espacio de expresión a todas las posturas involucradas
en cada iniciativa. El segundo factor corresponde a las “compensaciones” otorgadas por el gobierno
a los sindicatos cuando el diálogo amenazaba con endurecerse. Estos resarcimientos facilitaron las
cosas puesto que permitieron justificar a los dirigentes sindicales su opción hacia la colaboración. De
manera tal que finalizada la negociación éstos podían jactarse de los logros conseguidos, como
fueron las facilidades recibidas para la cancelación de sus deudas provisionales, la ayuda financiera
con recursos del Tesoro y promesas de postergación en el tratamiento de futuras, y más conflictivas,
reformas (desregulación de las obras sociales). Otro factor central que contribuyó a acercar posiciones
fue la evolución de la desocupación, la cual tomó dramático impuso a partir de 1994 con la Crisis del
Tequila. Mientras que el país había enfrentado históricamente niveles de desempleo en torno al 5%, el
problema del empleo ahora adquiría una gravedad inusitada puesto que coincidía con un ciclo de
crecimiento económico. Este novedoso contexto influyó en la relación de fuerzas y, en última instancia,
en los términos de negociación. Frente a la posición de los dirigentes sindicales, sesgada en un
principio a la protección de los trabajadores ocupados, el gobierno contrapuso la necesidad de la
desregulación laboral como una justificación “moral”, ya que ésta no solo mejoraría la competitividad
16
de la economía sino que también incentivaría la creación de empleo, y este argumento contribuyó de
algún modo a moderar la oposición sindical.
En el nuevo contexto de normativa laboral, los logros del gobierno se volvieron más evidentes
que en la primera etapa de la década: la proporción del empleo asalariado cubierto por modelos
flexibles de contratación se incrementó de 6,3 en 1995 a 17% hacia 1997. Por otro lado, mientras que
en la época más conflictiva de negociación los proyectos enviados al congreso sufrían de persistentes
demoras para su tratamiento (algunas de ellas de hasta 2 años) y en la mayoría de los casos eran
finalmente rechazadas, el la segunda etapa las iniciativas tuvieron un tiempo promedio de 10 meses
hasta su aprobación (con un mínimo de 3 meses en algunos casos).
III. SUSTENTO TEÓRICO DE LAS DIFERENTES POSTURAS FRENTE A LA REFORMA LABORAL
Desde las corrientes más ortodoxas del pensamiento económico, se ha difundido la tesis según
la cual estrictas regulaciones laborales habrían contribuido sustancialmente al persistente alto
desempleo experimentado por muchos países desarrollados a partir de comienzos de los años 80. Los
paradigmas de esta posición serían que “todo programa que protege a la población de las
consecuencias del desempleo provee un incentivo para no trabajar y constituye una traba para la
economía” y que “la asistencia social cambia las decisiones de empleo de forma socialmente
ineficiente”.
En términos de la demanda de trabajo, esta corriente también establece que:
•
Normas que limitan el reclutamiento o el despido de trabajadores pueden distorsionar las
señales del mercado laboral y conducir a los empresarios a menores contrataciones en función
de las expectativas de mayores costos futuros.
•
Leyes que imponen impuestos a los empleadores para financiar prestaciones por desempleo
llevan a que las empresas oculten remuneraciones o tornen antieconómica la contratación de
trabajadores.
•
Normas que establecen un nivel salarial mínimo determinado pueden tender a reducir el
empleo en actividades de bajas remuneraciones, generando el última instancia desempleo.
•
Las negociaciones colectivas deben ser descentralizadas a fin de adecuar salarios y
condiciones de trabajo a cada firma, redundando esto en mayor eficiencia al reducir costos
laborales e incrementar el nivel de actividad y la demanda e trabajo.
•
En el marco de una economía abierta, estas normas protectorias mencionadas generan un
incremento del costo laboral que en última instancia reduce la competitividad internacional.
17
El fundamento teórico de la postura opositora a la desregulación laboral se nutre de diversas
corrientes, opuestas a la neoclásica ortodoxa, y que, entre otros puntos, enfatiza el papel de las
normas laborales mencionadas anteriormente:
•
Regulaciones que restrinjan el despido de trabajadores pueden crear incentivos de largo plazo
para la inversión en formación y capacitación, dado que inducirían a los empleadores a invertir
más en el entrenamiento de la fuerza de trabajo, generando en consecuencia un aumento de
la productividad.
•
El papel de los sindicatos en las negociaciones colectivas resulta valioso en la medida en que
contribuye a mejorar la eficiencia reduciendo costos de transacción implícitos en los múltiples
acuerdos individuales que de otro modo las empresas deben asumir.
•
Limitaciones normativas que impidan una reducción exagerada de los salarios tiene un aspecto
positivo sobre la productividad, ya que las remuneraciones no solo guían la asignación de
recursos sino que constituyen además un medio para incentivar la eficiencia de los
trabajadores.
IV. RESULTADO DE LAS REFORMAS
Dos enfoques serán empleados en esta sección con el objeto de lograr un mayor
entendimiento acerca de lo obtenido en materia de reforma laboral, tanto por el lado de quienes la
promovieron, el gobierno y otros grupos de interés, como por aquellos que en última instancia se verían
beneficiados con ella, los trabajadores. Es por esto que trataremos aquí la intensidad de las reformas
alcanzadas y, por otro lado, los efectos que éstas tuvieron sobre el comportamiento del mercado de
trabajo.
Objetivos planteados y logrados
Para entender cuán drásticos han sido los cambios regulatorios, se consideran tanto los
objetivos planteados como la experiencia internacional. En lo que hace a este último aspecto, la
experiencia argentina puede encuadrarse dentro del proceso de reformas económicas y de
instituciones laborales que acontecieron en América Latina durante la década. Al respecto, algunos
autores sostienen que países como Argentina y Perú, los cuales implementaron políticas económicas
18
comparables con similares repercusiones en el funcionamiento de la economía y del mercado de
trabajo, llevaron a cabo reformas laborales de carácter más flexibilizador; probablemente los más
fuertes dentro de la región (Marshall, 2000). Otros autores, aunque disminuyendo el efecto y alcance
de tales reformas, reconocen a países como Argentina, Colombia, Guatemala, Panamá y Perú como
aquellos donde la flexibilización laboral ha sido de mayor significancia (Lora, E., Pagés, C., 1996).
Por otro lado, la perspectiva de analizar los objetivos planteados por los propulsores de las
reformas no deja de tener inconvenientes, puesto que tales objetivos no siempre pueden ser
identificados claramente. Como ya ha sido mencionado, el aumento del empleo total y registrado era
el fin alegado por la reforma laboral y la disminución de los costos laborales. Sin embargo, al analizar el
proceso de reformas a lo largo de la década, dicho objetivo a veces se confunde con un “blanco
móvil”, en donde ante cada avance hacia la flexibilización se planteaba la necesidad de continuar
profundizando las reformas. Por otro lado, ciertas propuestas de reforma deben entenderse como
parte de una estrategia de negociación donde las partes la inician con una demanda de máxima.
Como ejemplos de estos objetivos de máxima podemos citar las propuestas del Banco Mundial (Banco
Mundial, 2000): eliminación de las negociaciones centralizadas, modalidades de contratación
temporarias con reducción de aportes, eliminación del sistema de indemnizaciones, entre otros.
De lo analizado en la sección III de este trabajo, se deduce que se ha avanzado en buena
parte de los objetivos de reforma originariamente planteados.
Las reformas y el comportamiento del mercado laboral:
Con el propósito de analizar como algunas de las reformas laborales incidieron en el
desempeño del mercado laboral, en esta sub-sección se hará una nueva y rápida revisión del
desempeño del mercado laboral durante la década. Sin pretender caer en una repetición de lo
expuesto en una anterior sección (ver sección I), en esta parte del trabajo lo que intentamos dilucidar
es si las reformas lograron provocar tal mejoramiento sobre el mercado laboral de manera tal de
garantizar la continuidad del nuevo modelo económico vigente, ceteris paribus la política fiscal.
En base al comportamiento evidenciado por el mercado laboral y sus principales indicadores a
lo largo de la década, se puede concluir que las reformas implementadas en materia laboral tuvieron
escasos efectos positivos sobre el nivel de empleo y desempleo (Beccaria, L., Galin, L., 2002). Como ya
ha sido mencionado, los cambios que el mercado de trabajo experimentó han sido considerables pero
19
más aún decepcionantes. Sin embargo, debido a la multiplicidad de factores que influyen sobre la
dinámica laboral, resulta siempre complejo aislar los efectos de ciertas variables específicas.
La dirección e intensidad que exhibió la evolución del empleo fue cambiando a los largo del
decenio y se pudo observar que algunas de las fases estuvieron directamente asociadas a la dinámica
productiva, mientras que ello no aconteció en otras dada la preponderancia que tuvieron
determinadas variables. La estabilización y su impacto sobre el consumo, el clima favorable para la
inversión y la posibilidad de financiamiento internacional permitieron revertir el estancamiento
productivo de principios de los noventa
y dar inicio a un proceso de expansión que repercutió
favorablemente sobre el empleo entre 1991 y 1992. No obstante ello, rápidamente comenzaron a
operar factores que redujeron la generación de empleo y llevaron a que los niveles de ocupación se
estancaran o aún cayesen, con su contrapartida en el nivel de desempleo, en un período de fuerte
crecimiento económico, como fue el de 1993 y 1994. Durante esos años, la expansión de los niveles de
actividad permitió ocupar capacidad instalada ociosa y modificar el aprovechamiento de la mano
de obra ya empleada ampliando la intensidad y la duración de la jornada. En el mismo sentido operó
el efecto de la reestructuración productiva derivada de las reformas estructurales – apertura,
desregulación, privatizaciones -, del impulso de la inversión y de la apreciación cambiaria. Todos estos
elementos mencionados generaron el avance relativo de las actividades intensivas en capital, en
insumos importados y un retroceso relativo de las intensivas en mano de obra así como también se
registraron procesos de racionalización de la producción ahorradores de mano de obra.
La recesión de 1995 tuvo un fuerte impacto sobre la ocupación al agudizar la tendencia
declinante del nivel de actividad que se venía observando anteriormente. Ya en la etapa posterior de
recuperación de dicha fase, el nivel de actividad se expandió a tasas similares a las experimentadas
en los primeros cuatro años de la convertibilidad. En simultáneo, se registró un crecimiento significativo
de la ocupación y consecuentemente de la relación marginal empleo-producto. Este aumento de la
elasticidad durante este período podía sugerir que las dificultades de empleo iniciales del nuevo
régimen económico eran transitorias. Y entonces habrían sido superadas las consecuencias de la
reconversión productiva y la incorporación del cambio tecnológico. En este sentido, la bibliografía
avocada a la discusión acerca de la influencia de la reforma laboral sobre el nivel de empleo se ha
concentrado en lo sucedido durante esta última fase de recuperación (post crisis de Tequila). En base
al análisis de la elasticidad empleo-producto en distintos sectores de la economía (Cuadro N° 2),
podría argumentarse que la profundización del proceso de desregulación y reducción del costo
laboral que implicaron las reformas de 1995, fue una de las razones que explican los elevados niveles
de elasticidad alcanzados. Se observa durante la fase expansiva 1996-1998 que la elasticidad total
(excluidos sectores primarios) se elevó a 0,82 desde un nivel de 0,49 considerando 1995-1998. Según
esta visión, la disminución de las contribuciones patronales, la facilitación del uso de las modalidades
20
promovidas y la implantación del período de prueba habrían incrementado la capacidad de
generación de empleo del aparato productivo.
Observando en más detalle la fase 1996-1998 se desprende la elevada relación marginal en
Educación y Salud (2,68), en donde es alta la incidencia del sector público. Una parte importante del
incremento del empleo en esta rama puede atribuirse a la inclusión de los beneficiarios de los
programas activos de empleo. Dejando de lado a los sectores Educación y Salud y Gobierno, la
elasticidad promedio desciende de 0,82 a 0,56. De manera tal que la exclusión de dichas ramas lleva
a que la elasticidad media aún continúe siendo alta pero se aproxime a valores más razonables. Los
registros de otros sectores como Construcción e Industria parecen asimismo elevados.
Así como los bajos valores de la elasticidad empleo-producto durante los años de reestructuración
productiva de principios de la década deben considerarse como transitorios, tampoco existen
elementos que permitan suponer que las características de la demanda de trabajo que prevalecieron
desde mediados del decenio impliquen niveles particularmente elevados de aquella relación. Por lo
tanto, no parece haber habido una influencia discernible de la reducción del costo laboral en el
empleo.
El hecho de que los diferentes aspectos de la reforma no hayan influenciado sobre la evolución
del empleo total no debe descartar que sí pudieran haber tenido efecto sobre su composición.
Respecto de las modalidades de período de prueba y contratos temporales (especialmente aquellos
21
promovidos a través de desgravaciones), éstas habrían fallado debido a que no fueron usadas
exclusivamente para su objetivo natural – esto es, para comprobar la idoneidad del trabajador para el
puesto – sino que se recurría a ellas como una manera de contratar trabajadores a un costo total más
bajo. Es decir, la presencia de contratos temporales (que se fueron legalizando y promoviendo desde
1992 hasta su derogación en 1998) tendió a incentivar la movilidad externa de mano de obra,
aumentando la rotación de trabajadores con el objetivo de aprovechar las ventajas de estos
contratos (Beccaria, L., Galin, L., 2002). Esto además añade escepticismo sobre algún impacto positivo
de las reformas en la tasa de precarización.
Puede concluirse en primer lugar, que los cambios regulativos generados por la reforma laboral
tendieron a intensificar la rotación de los trabajadores registrados. En segundo término, esta elevación
de la movilidad no resultó un mecanismo que mejorara la asignación del trabajo entre sectores y/o
empresas, sino que la mayor rotación reflejaría un simple interés en aprovechar alternativas con
menores costos. A su vez, la sobre-rotación conduce a sub-inversión en capital humano en la medida
en que el vínculo laboral queda así planteado desde su inicio con carácter transitorio y no se generan
incentivos para que el empleador invierta en mejorar las calificaciones del trabajador. Esta mayor
rotación también da cuenta de la creciente inestabilidad de los ingresos familiares.
Otro factor que coadyuvó al lento crecimiento del empleo y al dinamismo de la desocupación habría
sido la flexibilización horaria y el régimen de jornada y descansos, en la medida en que se sustituyeron
horas extras por horas normales y se lograba así una reducción del costo laboral, afectando en
definitiva la contratación de personal adicional. Otro elemento que operó en igual sentido fueron las
reformas al régimen de la seguridad social que elevaron la edad jubilatoria y los mayores requisitos
para acceder, que incrementaron la oferta de trabajadores y la tasa de desempleo de los mayores de
60 años.
De manera que las reformas han efectivamente contribuido a un comportamiento más flexible
del mercado de trabajo. Las diferentes modalidades impuestas estimularon la rotación al reducir el
costo de salida y facilitar la sustitución de trabajadores de menores ingresos y costos. La reducción del
costo laboral no estuvo asociada a una sustitución de empleos no registrados por puestos cubiertos por
la seguridad social. Por el contrario, estos últimos se expandieron menos aceleradamente que los
primeros, con lo cual no se alcanzó uno de los objetivos declarados como la razón de tales
modificaciones regulatorias.
22
V. CONCLUSIONES
Las políticas de “libertad de mercado” propugnadas por el Consenso de Washington e
implementadas, muchas de ellas, en el país al iniciarse la década de los noventa lograron dominar la
inflación y dar estabilidad, por algún tiempo al menos, al desempeño de la economía. Sin embargo, el
objetivo de alcanzar un crecimiento sustentable probó ser escurridizo. Y lo más decepcionante aún
resultó ser el escaso efecto que el crecimiento económico y la reforma de las instituciones laborales
tuvieron sobre la generación de empleo. En particular, los cambios llevados a cabo sobre las
regulaciones del trabajo tenían como objetivo flexibilizar el marco normativo, eliminar las distorsiones
existentes y disminuir los costos no salariales. Se suponía que todo ello redundaría en una mayor
competitividad de las firmas que induciría un crecimiento en la demanda de empleo. La evidencia, sin
embargo, sugiere un escaso efecto de estas medidas sobre la elasticidad empleo-producto. Es así
como al finalizar la década, el mercado de trabajo se encontraba perceptiblemente deteriorado con
un nivel de desempleo del 18% y una tasa de asalariados no registrados del 38% hacia 2001.
La situación de desequilibrio perdurable de la década se transformó en un serio rompecabezas
para el gobierno, que esperaban que los mecanismos automáticos reactivaran la demanda de
empleo. Al no producirse este ajuste, las autoridades promovieron políticas destinadas a “liberar” lo
más posible la acción de estos mecanismos, a través de la implementación de una serie de políticas
destinadas a flexibilizar el funcionamiento del mercado de trabajo. Lejos de solucionar el problema del
desempleo, estas medidas tuvieron como resultado fundamental un empeoramiento de las
condiciones de trabajo, principalmente bajo la forma de mayor desempleo, precariedad e
inestabilidad laboral. De esta manera, la configuración macroeconómica de la Convertibilidad no sólo
impactó de manera directa sobre las condiciones laborales a través de una importante distorsión de
los precios relativos, sino que además dio lugar a la aplicación de políticas supuestamente
“correctivas” (reforma laboral), que terminaron por profundizar la grave situación del mercado laboral
y la crisis social. Adicionalmente y a diferencias de otras áreas, las reformas tienen impacto sobre el
mercado de trabajo en plazos relativamente más largos. Esta secuencia impone un bache temporal
de alto desempleo. Es pues que mientras se espera que la reforma laboral tenga efectos, los
instrumentos de política para enfrentar las secuelas del desempleo se reducen. Las políticas activas de
empleo son la alternativa más recomendable como mecanismo de emergencia para facilitar la
transición. Sin embargo, estas fallaron o fueron pobres en diseño y alcance para ayudar a morigerar la
situación de desempleo creciente.
23
El penoso comportamiento que evidenció el mercado de trabajo durante los años en que duró
el modelo de convertibilidad y en particular a partir de la vigencia de las nuevas regulaciones sobre el
trabajo, dejan a la luz el efecto adverso que la desregulación tuvo sobre el mercado laboral. Esto,
sumado al agravamiento inusitado de la situación económica en la que se encontraba el país en
2001, llevó finalmente al abandono del modelo económico respaldado por la convertibilidad. De
manera tal que no solo la reforma de la regulación del trabajo no llevó a un mejoramiento del
mercado laboral, sino que además no parece haber sido necesaria para el éxito de las reformas
económicas y del modelo económico instaurado.
En lo que respecta al proceso político de la reforma laboral, queda a la luz como el gobierno
no pudo concretar la mayoría de sus propuestas en cuanto a reformas estructurales en las instituciones
del mercado laboral, en la primera etapa de reformas delimitada en este trabajo (1989–1993). El
gobierno sufrió un considerable bloqueo legislativo, el cual respondió en buena parte a la forma en
que el gobierno encaró tales reformas, con una pobre estrategia unilateral más de confrontación que
de acuerdo. Los hechos descriptos sugieren que en materia de flexibilización en esta etapa, el
gobierno apuntó finalmente a la “reforma posible”. Y sin posibilidades de avanzar en una reforma
integral, se fueron introduciendo reformas sectoriales que segmentaron aún más el mercado laboral.
En definitiva, el gobierno quedó a medio camino tanto en sus intenciones desreguladoras como de
reducción de impuestos empresario.
Hacia la segunda etapa aquí demarcada (1994-1996), ahora con una definida estrategia de
concertación tripartita y un nuevo ministro de trabajo con ideas opuestas a la imposición, las reformas
instrumentadas por el gobierno no fueron gestionadas al margen de las organizaciones de interés –
sindicatos y empresarios -, sino que por el contrario fueron en gran medida negociadas (bajo el
Acuerdo Marco), acordadas y finalmente sancionadas en el congreso. El éxito de la nueva postura
adoptada por el gobierno se verifica a través del número de propuestas que lograron ser finalmente
aprobadas. En este sentido se le reconoce al gobierno el mérito de haber actuado con más
autonomía y con el poder político suficiente para sostener una orientación general y organizar el
espacio de concertación entra las partes. Es decir, logró sentar en una misma mesa de negociación a
organizaciones de interés que aceptaron ceder en sus propuestas de máxima, y durante el proceso, el
gobierno fue dictaminando tanto para unos como para otros, en el marco de una orientación política
pro empresaria.
En cuanto a los sindicatos - actores principales dentro del proceso político de la reforma-, éstos
resistieron las reformas debido a considerar tanto a la flexibilización de las relaciones laborales como a
la libertad de agremiación y la desregulación de las obras sociales, como una pérdida sustancial de
24
poder. Rechazaban la desregulación laboral argumentando que ésta implicaría una pérdida de
derechos sociales adquiridos y que solo beneficiaría al empleador en detrimento de los trabajadores,
generando en última instancia, desempleo. Es así como durante los primeros intentos de reforma, los
sindicatos se encargaron de resistir lo más posible los proyectos promovidos por el gobierno, a través
del bloqueo legislativo de manos de legisladores peronistas afines al sindicalismo.
Es a partir de 1994 con la nueva postura de consenso del gobierno que los sindicatos adoptan una
actitud más negociadora. Sin embargo, debe remarcarse que en última instancia fueron las
“compensaciones” monetarias (cancelación de sus deudas provisionales, ayuda financiera con
recursos del Tesoro, etc.) otorgadas por el gobierno a los sindicatos, los instrumentos empleados para
ganar la aquiescencia de estos últimos. Estos resarcimientos facilitaron las cosas puesto que permitieron
justificar a los dirigentes sindicales su opción hacia la colaboración.
25
BIBLIOGRAFÍA
•
Acuña, C., Smit, W.: “La economía política del ajuste estructural: la lógica de apoyo y oposición
a las reformas neoliberales”, Revista Desarrollo Económico, vol. 36 N° 141, Buenos Aires, 1996.
•
Altimir, O., Beccaria, L.: “El mercado de trabajo bajo el nuevo régimen económico en
Argentina”, Serie de Reformas Económicas N° 28, CEPAL, Santiago de Chile, 1999.
•
Amadeo, E., Caputo, S.: “Crisis en el mercado de trabajo y exclusión social”; Cuadernos de
observatorio social, Buenos Aires, 2000.
•
Aspiazu, D., Basualdo, E.: “Las privatizaciones en la Argentina, génesis, desarrollo y principales
impactos estructurales”, FLACSO, Buenos Aires, 2004.
•
Banco Mundial:”Poor people in a rich country”, Washington, 2000.
•
Beccaria, L., Galin, L.: “Regulaciones laborales en Argentina. Evaluación y propuestas”, Centro
interdisciplinario para el estudio de políticas públicas (CIEPP), Fundación Osde, Buenos Aires,
2002.
•
Bertolo, M.: “Mercado de trabajo y políticas de empleo durante la Convertibilidad”, trabajo
presentado en el 6to Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de
Análisis Político, Buenos Aires, 2003.
•
Bombaci, J., Saront, T., Tomáis, M.: “The political economy of economic reforms in Argentina”,
Centro de estudios para el desarrollo institucional (CEDI), 1991.
•
Contartese, D., Criado, R.: “Los trabajadores y el trabajo en crisis”, 6to Congreso Nacional de
Estudios del Trabajo, Asociación argentina de especialistas en estudios del trabajo (ASET),
Buenos Aires, 2003.
•
Cortés, R., Marshall, A.: “Estrategia económica, instituciones y negociación política en la
reforma social de los ´90”; Revista Desarrollo Económico, vol. 39 N° 154, Buenos Aires, 1999.
•
Damill, M., Frenkel, R., Mauricio, R.: “Políticas macroeconómicas y vulnerabilidad social. La
Argentina en los años 90”, CEPAL, Santiago de Chile, 2003.
•
Diario Clarín: “Se estancó desde enero la creación de puestos de trabajo”, Buenos Aires, 1998.
•
Duarte, M.: “El Consenso de Washington y su correlato en la reforma del estado en la Argentina.
Los efectos de la privatización”, 2000.
•
Duarte, M.: “Los efectos de las privatizaciones sobre la ocupación en las empresas de servicios
públicos”, Revista Realidad Económica, N° 182, Instituto Argentino para el Desarrollo Económico
(IADE), Buenos Aires, 2006.
•
Ernst, C., Berg, J., Auer, P.: “Retos en material de empleo y respuestas de política en Argentina,
Brasil y México”, Revista de la CEPAL N° 91, CEPAL, 2007.
26
•
Etchemendy, S., Palermo, V.: “Conflicto y concertación: gobierno, congreso y organizaciones
de intereses en la reforma laboral del primero gobierno de Menem (1989-1995)”; Revista
Desarrollo Económico, vol. 37 N° 148, Buenos Aires, 1998.
•
Etchemendy, S.: “Construir coaliciones reformistas: la política de las compensaciones en el
camino argentino hacia la liberalización económica”, Revista Desarrollo Económico, vol. 40 N°
160, Buenos Aires, 2001.
•
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL): “El empleo en la
Argentina”, Buenos Aires, 1997.
•
Galin, P.:”Regulaciones laborales y empleo”, Montevideo, 1999.
•
Gerchunoff, P., Torre, J.C.: “La política de liberalización económica en la administración de
Menem”, Revista Desarrollo Económico, vol. 36 N° 143, Buenos Aires, 1996.
•
Lora, E., Pagés, C.: “La legislación laboral en el proceso de reformas estructurales de América
Latina y el Caribe”, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 1996.
•
Marshall, A.: “Regulación del mercado de trabajo, salarios y disciplina laboral. Un análisis
comparativo”, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Instituto de
Desarrollo Económico y Social (IDES), Buenos Aires, 2000.
•
Menin, F., Cerdá, M.: “Las privatizaciones en la Argentina de los ’90, de Obras Sanitarias de la
Nación a Aguas Argentinas S.A.,¿un servicio público al servicio del mercado?”, Centro
Argentino de Estudios Internacionales (CAEI), Buenos Aires, 2006.
•
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: “Trabajo, ocupación y empleo: salarios,
empresas y empleo 2003-2006”, Serie Estudios 5, Buenos Aires, 2006.
•
Montuschi, L.: “Perspectivas del sindicalismo ante los cambios en la organización del trabajo, el
crecimiento de la economía de servicios y la globalización de las economías”, CEMA, Buenos
Aires, 1997.
•
Murillo, M. V.: “Del populismo al neoliberalismo: sindicatos y reformas de mercado en América
Latina”, Revista Desarrollo Económico, vol. 40 N° 158, Buenos Aires, 2000.
•
Pessino, C.: “Anatomía del desempleo”, Instituto de Desarrollo Económico y Social, Buenos Aires,
1996.
•
Silva, A., Philipp, E., Makón, A.:”La dinámica del mercado de trabajo en los noventa. Ejercicios
de desagregación y agregación”, Instituto de Investigación Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (UBA), Buenos Aires, 2002.
•
Williamson, J.: “Did the Washington Consensus fail?”, discurso presentado en el Center for
Strategic & International Studies, Washington D.C., 2002.
27