Educación Inicial y Preescolar: En Búsqueda de Indicadores Un

Educación Inicial y Preescolar: En Búsqueda de Indicadores Un trabajo
preparado para presentación en El Segundo Foro sobre Educación Inicial
y Preescolar Monterrey 22-24 de Mayo de 2002
Quiero empezar esta presentación tres preguntas:
1. ¿Cómo sabemos si los niños y las niñas Mexicanas, durante sus
primeros 5 años de vida, están (o van) bien, o no? ¿Cómo evaluamos su
progreso y los programas de educación inicial y preescolar diseñados
para mejor su situación? ¿Cuáles son los indicadores que nos permiten
evaluar y hacer el seguimiento del desarrollo y bienestar de ellos y ellas,
al nivel nacional, estatal y local.
Las respuestas a estas preguntas deben tener implicaciones importantes al nivel
de políticas y programas generales igual como al nivel de nuestro trabajo en
centros de atención o atención en casa. Creo que no hemos podido contestarlas
bien y que nuestra inhabilidad de contestar ha tenido un efecto negativo sobre
la atención y prioridad que les dan al desarrollo integral de niños menores de 6
años de edad del parte del estado.
2. ¿Cómo sabe Ud. que sus niños, en casa o en un programa de atención extradoméstica, van bien? ¿Es su forma de evaluar los alcances y logros de sus niños
lo mismo o similar a lo que se utiliza al nivel del sistema educativa? Si no,
¿dónde están las diferencias?
3. Si el Secretario de Educación te pidió tres indicadores para hacer el
seguimiento del progreso relacionado a educación inicial y/o preescolar,
¿Cuáles tres recomendarías?
En esta presentación, pienso enfocar en evaluación, seguimiento e indicadores
al nivel macro, es decir, al nivel nacional o estatal, más que al nivel de centros
de atención o como parte de un proceso de tamizaje de niños individuales. Voy
a dividir la conferencia en cuatro partes. Al principio voy a elaborar razones
porque pienso que esto es importante contar con indicadores. Segundo, quiero
hacer algunos comentarios sobre la creación y uso de indicadores. Después
pienso describir y criticar indicadores actuales que se usa para dar seguimiento
de programas al nivel nacional. Finalmente, voy a hacer referencia a un
proyecto dirigido a identificar indicadores y presentará algunos resultados
preliminares, como base para reflexión y debate.
1. ¿Por qué la búsqueda de indicadores?

A. Para aclarar y precisar metas. El proceso de definer indicadores nos ayuda
aclarar lo que queremos lograr en nuestro trabajo. Revela diferencias y ayuda
buscar consenso entre distintos grupos en lo que pensamos es importante para
nuestros niños y niñas. Revela diferencias en nuestras ideas sobre que constituye
calidad en programas.

B. Para ajustar acciones. La información que resulta de una buena evaluación y
seguimiento basado en indicadores puede ser utilizado para ajustar y mejorar
nuestro trabajo al nivel cotidiano con los niños y niñas.

C. Para rendir cuentas. Indicadores ayudan un proceso de la rendición de cuentas;
nos indican si estamos cumpliendo con los compromisos nacionales que el
gobierno de Mexicano ha hecho a sus ciudadanos y con los compromisos
internacionales del gobierno que, según la constitución, constituyen también
compromisos nacionales.
¿Cuáles son estos compromisos?
Por ejemplo, un compromiso del gobierno actual, presentado en el Programa
Nacional de Desarrollo 2001-2006, es: "Dar protección y promover el
desarrollo pleno de niños y adolescentes." Esto quiere decir, "Crear las
condiciones que permitan a los niños desarrollarse en un ambiente emocional y
físicamente seguro, garantizándoles bienestar, educación, salud y equidad." ¿El
gobierno está cumpliendo con este objetivo o no? ¿Cómo sabemos?
Para lograr el objetivo existen varios programas entre los cuales encontramos
programas de educación inicial y preescolar. Según El Programa Nacional de
Educación, 2001-2006 estas programas, igual de todos los demás programas de
educación deben preocuparse no solamente con su extensión sino también con
una dimensión de calidad y con un sentido de justicia en su entrega a diferentes
grupos en la población. El Programa nos informa que (p. 72): "La educación
mexicana será: equitativa con buena calidad, pertinente, incluyente y formativa
en sentido integral." Como vamos a ver más adelante, en la rendición de
cuentas, hasta ahora, faltamos indicadores de la calidad y equidad de
programas, a pesar de que el Programa Nacional de Educación dice que:
"Un proceso de planeación debe incluir, como componentes esenciales, los
relativos a la evaluación de resultados y el seguimiento de avances que, en
una concepción democrática, se relacionan de manera estrecha con el
componenterendición de cuentas. Así lo considera el Plan Nacional de
Desarrollo, que incluye un sistema de seguimiento y control cuyo
elemento central es un Sistema Nacional de Indicadores, que medirá los
avances del plan." (Ibid., p. 77)
¿Cuáles son los compromisos internacionales a que refiero? En 1990, México
firmó de la Convención de los Derechos del Niño. Ha suscrito a las
declaraciones de las Conferencias Mundiales de Educación para Todos (Marzo
de 1990 y Abril 2000), la Cumbre Mundial a favorde la Infancia (Septiembre
de 1990), la Cumbre de las Américas, y el X Cumbre Iberoamericana de Jefes
de Estado y de Gobierno (noviembre 2000), entre otros. Estos acuerdos
destacan el derecho de las niñas y los niños a sobrevivir, a crecer, y a
desarrollarse plenamente "...sin distinción alguna, independiente de la raza, el
color, el sexo, el idioma, la religión, el origen nacional, étnico o social, la
posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra
condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales."
(Convención, Articulo 2). Por medio de estos, México se compromete
proporcionar información sobre los esfuerzos dirigidos a cumplir con los
compromisos.
Si no estamos cumpliendo con estos compromisos, tanto nacionales como
internacionales, debemos saberlo en términos concretos que nos ayuda hacer
presión y cabildeo a favor de nuestros niños. Implica un sistema de seguimiento
basado en indicadores acordados, disponible al público. Implica un sistema que
muestra el estado de desarrollo de niños y niñas y información, no solamente
cifras sobre acceso a, o participación en, programa sino también sobre la
calidad y distribución de los programas.
Nuestra tema es importante, entonces, porque puede informar nuestro trabajo
cotidiano pero también porque existe un compromiso de rendir cuentas sobre el
avance de programas con relación a programas para promover el desarrollo
integral. Esta información es útil para montar procesos de presión y cabildeo
con la esperanza de mejorar la alocación de recursos, los programas y, al fin, el
estado de las niñas y niños.
2. Pero, ¿Qué es un indicador? y ¿Cuáles tipos de indicadores deben
figurar en un proceso de evaluación y seguimiento?
Un indicador, si pensamos en el campo social, es algo que caracteriza algún
aspecto de un sistema o de una actividad y que se puede utilizar para dar
seguimiento o evaluar su "progreso" o "éxito". Por su naturaleza, un indicador
es evaluativo. En este sentido es diferente de una estadística, pues ésta
simplemente describe. Una estadística se convierta en indicador cuando se
interpreta según una norma, un estándar u otra definición explícita de progreso
o éxito. El hecho de que los indicadores sean evaluativos hace necesario llegar
a un acuerdo sobre el estándar que los fundamenta; si se espera una
interpretación consistente y significativa.
Por ejemplo, la estadística que describe el número de niños de la edad de 5 años
matriculados en centros de educación preescolar se convierte en indicador
cuando esa cifra se compara con el número total de niños de esa edad en la
población, con los supuestos -- no siempre explícitos -- de que todos los niños
de 5 años deben matricularse y que cuanto más cerca esté un sistema de lograr
100% de la matrícula, es más exitoso. Este indicador se denomina como un
indicador de "cobertura" o de "acceso" o "atención a la demanda." Cuando se
hace referencia a este indicador como de "atención a la demanda" (vea, p.e.,
México en el Foro Mundial de Educación, 2000, p. 51), existe además el
supuesto de que no solamente la disponibilidad de lugares en el sistema, sino
también la demanda para la educación preescolar entre familias con niños de la
edad de 5 años es, o debe ser, 100%.
¿Qué queremos que nos muestren los indicadores de bienestar?
Una revisión de los indicadores relacionados con el desarrollo de niños y niñas
y con los programas que pretenden influir en él, muestra una gama más o
menos amplia de información pertinente a:
1. El estado de las niñas y los niños. Ejemplos: el porcentaje de niños con
un nivel de desarrollo adecuado según una escala determinada de
antemano y con relación a normas acordadas; el porcentaje de niños con
una capacidad de leer y escribir a la edad de 6 años; el porcentaje de los
padres que tienen los conocimientos, actitudes y prácticas considerados
adecuados según una norma establecida.
2. El estado del contexto y de las condiciones generales que describen el
entorno que afecta el desarrollo integral bienestar y los programas de
atención. Ejemplos, a nivel nacional:
El nivel de riqueza, indicado por el Producto Nacional Bruto per cápita;
La distribución de ingresos, indicada por el coeficiente Gini;
La prevalencia de la pobreza indicada por el porcentaje de la población
con ingresos inferiores a dos salarios mínimos;
El nivel de educación indicado por el porcentaje de la población de más
de 15 años con primaria completa;
La diversidad étnica indicada por el porcentaje de la población que habla
un idioma diferente del idioma oficial;
La estructura familiar, indicada por el porcentaje de hogares a cargo de
mujeres; o bién, por el número de niños por familia
El empleo, indicado por el porcentaje de la población desempleada; o
por la participación de mujeres en la fuerza de trabajo;
El acceso a información, indicado por el porcentaje de la población con
radio y televisión.
Detrás de cada uno de estos indicadores está escondida una hipótesis
relacionada con su efecto sobre el desarrollo de los niños y sobre la capacidad
de la sociedad civil y el gobierno de brindar la atención necesaria para lograr el
desarrollo pleno en la primera infancia.
Muchos de los indicadores del contexto general pueden aplicarse a nivel
comunitario, municipal o familiar; es decir, al porcentaje de comunidades,
municipalidades o familias clasificadas, por ejemplo, por debajo de la línea de
pobreza, o de hogares encabezados por mujeres.
3. El estado de los programas y de las acciones dirigidos a incidir en el
desarrollo y modificar las condiciones de desigualdad. Cinco categorías de
indicadores relacionados a programas son:
3.1 Indicadores de Esfuerzo. Ejemplos: La voluntad política
indicada por la existencia o no de una política integral hacia la
niñez; la disponibilidad de servicios (cobertura o atención a la
demanda), indicada por el porcentaje de niños atendidos.
3.2 Indicadores de Calidad. Ejemplos: El número de niños
atendidos por cada adulto en los distintos ambientes; la calidad de
las personas que atienden a los niños (los agentes educativos o los
padres de familia), indicada por niveles de los conocimientos,
capacitación y/o certificación; la calidad de la interacción de
adultos con los niños indicada por los resultados de observaciones
basadas en un formato creado por tal fin, en relación a
expectativas.
3.3 Indicadores de Eficiencia. Ejemplos: Costo por niñ@; niveles
de asistencia, indicados por el porcentaje de ausentismo durante
un año.
3.4 Indicadores de la Capacidad Financiera. Ejemplos: el
porcentaje del presupuesto social asignado a niños menores de 6
años, comparado con lo que se asigna en otros países; el
porcentaje del total de presupuesto educativo asignado a niños de
este rango de edad; el porcentaje del presupuesto familiar
asignado a pagar por la atención a la salud y educación de sus
niños pequeños. (Esta categoría puede agregarse al número 2)
5. Efectos e impacto. Ejemplos: Los mismos indicadores del
desarrollo de los niños presentados con anterioridad pueden servir
para medir el impacto de los programas. Otros ejemplos pueden
incluir: el nivel de conocimientos de los padres de familia;
cambios en las prácticas de crianza;
Una revisión de los indicadores de otros países nos muestra que:
Los indicadores del bienestar durante la primera infancia están
concentrados en los de supervivencia y crecimiento, con ausencia
de aquellos que se refieren al estado de desarrollo psicosocial.
Existe gran cantidad de indicadores para describir y dar seguimiento a las
condiciones delcontexto a nivel nacional, los cuales pueden encontrarse en
numerosos informes nacionales e internacionales. Por otro lado, los indicadores
del contexto familiar son menos presentes.
Aunque existen muchos indicadores del estado de los programas, la mayoría
son específicos sólo a una de las categorías, lo de esfuerzo, enfocado en los
indicadores de la cobertura de programas.
Ocasionalmente se encuentran indicadores de calidad, pero éstos no aparecen
con frecuencia en informes oficiales; sino más bien en proyectos de
investigación o en evaluaciones de programas para uso interno. Con frecuencia,
tampoco se incluyen indicadores de eficiencia o de efectosentre los indicadores
presentados al público.
En México, se puede esperar una situación semejante.
3. ¿Cuáles son los indicadores que se usa ahora para rendir cuentas y
mostrar el cumplimiento con compromisos educativos al nivel de
educación inicial y preescolar?
Indicadores de los avances y logros de los niños y niñas.
Una revisión de los informes recientes del sector educativo muestra que,
aunque el desarrollo integral es uno de sus objetivos centrales de educación
inicial y preescolar, no ofrece información al público que indique el estado del
desarrollo de las niñas y los niños mexicanos. Existen varios sistemas de
evaluación cualitativa de los niños matriculados en los programas de educación
inicial y preescolar. Sin embargo, los sistemas de evaluación no están
vinculados a normas oficiales o científicas, y su uso es a nivel micro o de
programa; no existen esfuerzos por cuantificar las evaluaciones y llevarlas al
nivel nacional. Una excepción importante, pero parcial se encuentra en
CONAFE donde crearon una escala y la aplicaron a 27,000 niños por todo el
país. El esfuerzo es parcial porque los resultados solamente pertenecen a niños
en programas de CONAFE donde se encuentre un porcentaje pequeño de todos
los niños Mexicanos menores de cuatro años de edad.
La ausencia de indicadores que caracteriza al estado del desarrollo durante los
años preescolares contrasta con la situación a nivel de educación primaria y
secundaria donde se aplican y reportan resultados de exámenes nacionales y se
puede encontrar indicadores de su eficacia y calidad También contrasta con el
seguimiento del estado de salud y de nutrición de menores de 6 años donde
existen muchos indicadores.
Esta notable ausencia de indicadores en el sector educativo puede relacionarse
con una falta de acuerdo sobre la definición de desarrollo, y/o sobre los logros
"educativos" que el sistema espera. El problema puede ubicarse también en la
dificultad de acordar métodos e instrumentos para medir el desarrollo. Pero en
mí opinión estos problemas son superables.
Indicadores del estado de los programas dirigidas a mejorar el bienestar
Los indicadores que se puede encontrar en documentos oficiales con amplia
distribución son los siguientes (Vea Anexo 1 para un resumen).
A. Cobertura (o "Atención a la Demanda")
Indicador 1. El porcentaje de la población de niños matriculado en programas
preescolares
Este indicador de la relación entre el número de niños matriculados y el número
absoluto de niños de la edad correspondiente en la población total, está presente
de varias maneras en todos los informes sobre educación preescolar. Este
indicador se presenta por la población total y también desglosado por edades
por genero, por entidad federal y por tipo de programa. También en los
informes es frecuente presentar no solamente el nivel de cobertura, sino
también algún indicador del crecimiento de ésta. Por conveniencia, lo más
común es hablar del crecimiento anual promedio durante un sexenio
presidencial, pero el periodo puede ser de un año o una década. Por ejemplo, en
la Evaluación Nacional Educación Para Todos 2000, se presenta una tasa de
crecimiento anual promedio de 2.7% entre 1990-91 y 1998-99.
Comentarios:
Sesgos en las fuentes de información. El cálculo del indicador básico de
cobertura requiere datos sobre el número de niños de cada edad matriculados en
programas de educación preescolar y sobre el número total de niños en la
población, ya sea que la población total esté definida por edad, por edad y
género o por ubicación geográfica. Las fuentes respectivas de información son:
1) para el número de niños matriculados, las respuestas a los cuestionarios
enviados por la DGPPP de la SEP a cada instancia educativa registrada y 2)
para la población, los datos de los censos y conteos de población llevados a
cabo por en Instituto Nacional de Estadísticas Geográficas y de Información
(INEGI), actualizados mediante proyecciones hechas por el Consejo Nacional
de Población (CONAPO).
Una revisión de las fuentes y los procesos de la recopilación de datos revela
sesgos potenciales, algunos corregidos y otros no. Por ejemplo:

El cálculo para la matrícula total de los niños de 5 años no está ajustado
tomando en cuenta que aproximadamente 10% de los niños entre las
edades de 5 años y 5 años 11 meses ya están matriculados en el primer
año de primaria; por eso, no pueden estarlo en educación preescolar. Es
probable que casi todos aquellos pasaron por educación preescolar. Si
eliminamos este grupo de la población base, la "atención a la demanda"
se incrementaría considerablemente. Además de esto, las cifras sobre
matrícula proporcionadas por las entidades educativas incluyen unos
cuantos niños de la edad de 6 años que todavía están en centros
preescolares.
En las fuentes citadas tampoco se hace un ajuste al indicador para
reflejar estos sesgos en su presentación.

Las cifras recopiladas sobre la matrícula no incluyen niños inscritos en
centros no registrados. En algunos lugares de la República,
especialmente en las grandes ciudades, este problema no es trivial. Tanto
un estudio de la SEP como uno del autor de este documento sobre la
oferta de servicios en la Ciudad de México, indican que la presencia de
centros no registrados es alta.

Los datos utilizados para la creación de indicadores son los recopilados
al inicio del año escolar. Pero es posible imaginar que algunos de los
centros escolares financiados por el Estado exageran la matrícula al
inicio del año porque el número de agentes educativos asignados a la
entidad depende del número de niños inscritos. Aun si esto no sucede, es
sabido que algunos niños matriculados nunca asisten, aunque aparecen
en la lista de asistencia, o bien, dejan de asistir después de un corto
tiempo. Por eso, construir un indicador de cobertura con base en los
datos de la matricula al inicio del año redunde en un sesgo de la
información, pero desconocemos sus alcances.

Los datos tomados del censo de población cada 10 años pierden algo de
su confiabilidad con el paso del tiempo y, aunque el Consejo de
Población hace ajustes y proyecciones de cifras basadas en nueva
información sobre fertilidad, es probable que existan sesgos no
identificados. Lo más seguro es que el efecto de éstos no sea grande.
La comparabilidad entre entidades federales. Las diferencias entre
las pautas de cobertura, para diferentes edades, a nivel de las
entidades federales obliga a cuestionar si es válido hacer
comparaciones entre entidades con estrategias de atención muy
diferentes. Por ejemplo, los datos sobre cobertura en la página
web para el estado de Chiapas (el estado más pobre del país)
indican una cobertura de 50% para niños de edad de 3 años pero
solamente de 68.5% para niños de 5. Esto contrasta con el estado
de Baja California Sur (uno de los estados más ricos) donde los
porcentajes son 5.9% y 98.3%, respectivamente. La disparidad es
tan marcada, especialmente para la edad de 3, que se hace
necesario cuestionar la confiabilidad de los datos y/o el sentido de
la comparación.
Ausencia de una dimensión cualitativa. Es importante recordar que el indicador
de cobertura no incorpora ninguna dimensión de la calidad de la oferta del
servicio y que la calidad va variar mucho entre las entidades federales y entre
México y otros países. La presentación no es de la cobertura o acceso a
programas de un cierto nivel de calidad, indicador que podría crearse y tendría
más sentido.
Confusión en cuanto a las edades incluidas en las dos partes del indicador. La
definición de las edades que se debe incluir en "educación preescolar" no
siempre es clara. Por ejemplo, en la presentación de datos en la Evaluación de
Educación para Todos 2000, se dice que el indicador es para la cobertura
relativa a todos los niños y niñas de 3, 4 y 5 años de edad. Pero el porcentaje
presentado (utilizando datos de 1998-1999) no puede ser aquél que corresponde
a estas tres edades porque la cifra para 1998-99 es mucho más alta (76.3%) que
el porcentaje presentado en la página web para niños 3, 4 y 5 en el año 19992000 (52.5%). Es probable que el "error" se deba a una comparación de la
matrícula con la base de la población de niños solamente de las edades de 4 y 5
en vez de 3, 4, y 5 (que, con los datos de 1999-2000 resulta ser de 78.8%).
Indicador 2. El porcentaje de nuevos ingresos a la primaria con experiencia
preescolar.
El formato internacional utilizado para la Evaluación de Educación para Todos
2000 exigió la creación de este indicador y México respondió. En México, el
término "experiencia preescolar" fue interpretado en el sentido de que dentro de
aquélla se incluye "cualquier tipo de programa organizado de desarrollo de la
primera infancia." (SEP, Relaciones Exteriores, 2000, p. 15) Con datos de
1998-1999, se calculó que 90.7% de los niños y las niñas de ingreso nuevo
pasaron por una experiencia preescolar. La diferencia de casi 10% entre este
cálculo de cobertura y la cifra de atención actual en centros preescolares para
niños de 5 años (Indicador 1) es producto del subestimado de la matrícula
actual, por no ajustarla tomando en cuenta a los niños que entran a la primaria y
los niños en programas de educación preescolar no registrados. Se han
desglosado este indicador por genero.
Comentarios:

Este indicador tiene el inconveniente de que es imposible desglosar la
información por edad; la información básica para la creación del
indicador no incluye el año o años en que los niños y niñas de nuevo
ingreso a la primaria asistieron al preescolar. Es decir, el indicador no
muestra si un niño o una niña contaba con 0, 1, 2, 3, 4 o 5 años de edad
cuando tuvo su experiencia preescolar.

Es posible que algunos de los niños que reportan haber cursado un
programa preescolar antes de entrar en la primaria fueron matriculados
en programas de educación inicial, mas no en educación preescolar.
Indicador 3. El porcentaje de niños menores de 4 años atendidos en programas
de educación inicial.
1. Cobertura total
2. En el documento "México en el Foro Mundial de Educación" (p. 48), se
advierte que, en el año 1999-2000, la cobertura en programas de
educación inicial fue 7.2% de la población de niños menores de 4 años de
edad. México presentó este dato en el Foro, aunque no se exigía como
parte de la Evaluación de Educación para Todos.
Comentarios:

Para crear este indicador se suma la participación de niños en 1)
programas de atención directa en centros que varían muchísimo entre sé,
y 2) programas de atención por medio de padres de familia, quienes
participan en programas de educación no formal enfocados a la atención
a sus niños. En el mismo indicador, por ejemplo, están incluidos niños
que asisten: a un centro operado por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) durante 8 (o más) horas diarias y cinco días cada semana;
un centro operado por la comunidad con ayuda del DIF durante 3 horas
diarias y cinco días de la semana; y niños cuyos padres asisten a una
reunión de una o dos horas semanales, donde reciben plácticas sobre
cómo mejorar la atención a sus niños.

Para interpretar el indicador de cobertura de educación inicial, es
necesario aceptar un estándar de 100% de atención; es decir, el supuesto
de que 100% de la población debe estar participando en una forma u otra
en programas de educación inicial, o bien, que la demanda debe ser
universal. El supuesto no parece bien fundado, porque es claro que no
todos los niños necesitan estar en centros para ser atendidos
adecuadamente. No obstante, no existe una manera de determinar qué
porcentaje de los niños de cada edad en el rango de edades inferiores de
4 años "deben" estar en programas de educación inicial para mejorar su
bienestar. Es probable que la demanda real para programas de educación,
a que el Estado debe responder no es 100% para niños menores de 3
años; según estudios recientes (Tolbert 1990; Myers y De San Jorge
1999), sería sorprendente si la demanda sobrepasase a 25%. Y si
tomásemos 25% (en vez de 100%) de los niños de estas edades como la
población base, el valor del indicador de cobertura para niños menores
de 4 años de edad sería 28.8% en vez de 7.2%.
3.2 Por tipo de programa, escolarizado y no-escolarizado
En la evaluación de Educación para Todos 2000 y la presentación de
México en el
Foro Mundial, se hace un desglose del indicador de cobertura para educación
inicial por tipo de programa, separando así los no-escolarizados de educación
no-formal a padres de familia, de los escolarizados de atención directa a los
niños. De este desglose se desprende que la cobertura para niños menores de 4
años es solamente 1.6% en centros de atención (programas escolarizados)
mientras que 5.6% corresponde a programas no-escolarizados.
Comentarios:

La importancia de esta separación es evidente cuando vemos que 75% de
la cobertura de educación inicial corresponde a programas noescolarizados y que éstos atienden indirectamente a los niños y en
condiciones que parecen ser de una calidad muy inferior. Además, es
esta rama de educación inicial que la ha crecido rápidamente en los
últimos años. La presentación del indicador sin desglose por tipo de
programa puede conducir a la conclusión falsa de que la cobertura en
centros de atención directa ha aumentado significativamente.
B. La calidad de los programas
Los distintos servicios de educación inicial y preescolar tienen sus propias
formas de definir y medir la calidad de sus servicios a nivel micro, apoyadas
por algunas normas establecidas a nivel nacional. Sin embargo, fue difícil
encontrar indicadores de calidad en uso a este nivel, presentados como parte del
proceso de seguimiento público. En el Programa Nacional de Acción, el
número de maestros que tomaron cursos de actualización, aparece sugerido
como indicador, mas no encontramos una presentación.
Indicador 4. El número de niños por agente educativo para educación
preescolar.
Aunque los documentos principales que se utilizaron para esta revisión de
indicadores no incluyen los de la calidad de programas de educación inicial o
preescolar, las estadísticas continuas de la SEP incluyen un indicador que
pretende mostrar una dimensión de la calidad del proceso educativo para niñas
y niños matriculados en educación preescolar. En el año 1999-2000, el número
promedio de niños por maestra a nivel preescolar fue 19. En 1970-71, el mismo
indicador era 38.
Comentarios:

El indicador carece de una norma que permita su interpretación. ¿Cuál
"debe" ser la relación: 1:12 o 1:15 o 1:20?

A pesar de la falta de un estándar, este indicador de calidad puede
mostrar, grosso modo, un aspecto significativo del servicio de educación
preescolar. Ciertamente es mejor tener, en pro medio, menos de 20 niños
por maestro que 38. Al mismo tiempo, esta presentación de un promedio
esconde datos importantes sobre la distribución de la relación numérica
entre niños y maestros. Es común, por ejemplo, encontrar que la
proporción en preescolares generales en las ciudades es de más de 30 por
1, mientras que en programas comunitarios rurales de CONAFE es de 8
a 1, ó menos. Y programas de educación preescolar no registrados, a
pesar de su reputación de calidad inferior, tienen una relación
niño/maestro que en general es mucho más favorable. Más adelante
sugeriremos una alternativa.
C. La eficiencia y del financiamiento de los programas
La eficiencia
En educación primaria, los indicadores comunes de la eficiencia del sistema
son: tasas de repetición y de deserción y la "eficiencia terminal". En los
sistemas de educación inicial y preescolar, donde la participación no es
obligatoria y donde se supone que cada niño aprende a su propio ritmo y no
debe ser castigado con repetir un año, estos indicadores de eficiencia carecen
de sentido. Por eso, su ausencia no debe ser causa de alarma y hasta puede ser
aplaudida.
A nivel de programas específicos, es posible encontrar numerosos indicadores
de la eficiencia de la operación de los mismos, tales como si se llevaron a cabo
el número de cursos de capacitación programados en el tiempo previsto, o si el
pago de los maestros llegó a tiempo, etc., solo que no se presentan al público y
no funcionan a nivel de todo el sistema. Además son mucho más adecuados
para dar seguimiento a la operación cotidiana de un programa, que para el
cabildeo o la formulación de políticas y prioridades.
Financiamiento
Indicador 5. Gasto federal por alumno.
El informe anual del Presidente de la República incluye información sobre el
costo por alumnos en educación preescolar; representa una simple división del
gasto total federal en educación preescolar entre el número de niños inscritos.
En el año 1999-2000, el gasto federal por alumno fue estimado en 6,759 pesos.
Comentario
Aunque es común aceptar el gasto por niño como un indicador (de algo), la
interpretación no es clara porque:

el estándar de comparación de la cifra no es explícito. Si la comparación
es con el año anterior, por ejemplo, no queda claro si un costo por niño
más alto o más bajo es mejor. Para algunos, el supuesto implícito es que
un aumento en el costo es bueno porque indica que el Estado ha
destinado más recursos a cada educando. Para otros, una reducción en el
costo promedio puede indicar que el sistema está funcionando de una
manera más eficiente.
Eventualmente, se hace una comparación internacional de costos por
alumno en distintos niveles, pero esta comparación tiene poco sentido si
no se ajusta a las diferencias en riqueza (Producto Nacional Bruto - PNB
- por cápita) y/o a las de precios entre países. También, sería posible
hacer un análisis de regresión utilizando datos sobre el PNB per cápita y
el costo por niño con el propósito de comparar la ubicación de cada país
con relación a la línea de regresión.
También, se hacen comparaciones del costo promedio entre niveles del
sistema educativo, bajo el supuesto no explicito y sin fundamento de que
los niveles, digamos, de educación preescolar y primaria, deben ser
parejos. Por ejemplo, el gasto por alumno en educación primaria para el
mismo año 1999-2000 fue estimado en 6,165 pesos, es decir
aproximadamente 10% menos de el de preescolar.
Pero, basado en la diferencia, no es racional afirmar que el sistema
preescolar es menos eficiente porque su costo promedio es más alto.

La cifra del gasto promedio oculta diferencias enormes entre los costos
por niño en los diferentes modelos (comunitario, indígena, general) y
entre los programas de atención en las grandes ciudades y esos mismos
programas en áreas aisladas con menos de 100 personas en una
comunidad.
D. Los efectos de los programas (impacto)
Aunque los objetos generales se definen en términos del desarrollo integral de
los niños en los programas de educación inicial y preescolar, las presentaciones
en los informes no muestran ningún indicador de sus efectos.
En la siguiente página se presenta un resumen de los indicadores identificados
y en uso común.
4. ¿Qué podemos hacer para mejorar un sistema de información e
indicadores?
Tomando en cuenta lo anterior, un grupo de personas del sector educativo
decidió organizar una discusión para tratar indicadores de:
1. El estado del desarrollo de las niñas y los niños.
2. Los aspectos de los programas dirigidos al mejoramiento del desarrollo
de niños menores de 6 años (sean por medio de atención directa en
centros o en la familia).
3. Los aspectos de los contextos que afectan el desarrollo, con énfasis en
los ambientes más inmediatos que afectan el bienestar y constituyen
factores de riesgo, es decir, en los ambientes de la familia y la
comunidad.
El proyecto está bajo la coordinación del DGPPP y cuenta con apoyo de
UNESCO y UNICEF. En el tiempo que tenemos, quiero enfocar en discusiones
del grupo alrededor de lacalidad de programas de educación inicial y
preescolar.
Reconociendo la dificultad de llegar a una definición consensada
de "calidad" el
grupo aceptó una aproximación en términos de la discusión de tres categorías
generales: 1) la disponibilidad y aprovechamiento de recursos humanos, físicos
y técnicos, 2) las características del proceso educativo y 3) las características de
la gestión de los programas. Según la experiencia e investigación, estas
dimensiones afectan la posibilidad de lograr el desarrollo integral deseado.
Después de mucha discusión, el grupo definió un conjunto de 28 indicadores de
calidad que están presentados en la Tabla 1.
En la tabla se puede ver tres indicadores generales, o índices compuestas, que
corresponden a cada una de las tres categorías mencionadas. La esperanza en
estos casos es que se pueden mostrarnos si vamos bien o mal en cada categoría:
recursos, procesos educativos y gestión. relación a las principales dimensiones
Los demás indicadores son más puntuales, por ejemplo, si un centro cuenta con
sanitarios suficientes y adecuados, con un número de niños por agente
educativa equivalente a, o debajo de la norma, o una relación respetuosa y
afectuosa entre agentes y niños.
Tabla 1.-- Indicadores Propuestos para el Seguimiento de la Calidad de
Educación Preescolar en Centros, Recursos, Procesos y Gestión
Categoría Indicador
Descripción
Recursos, 1 Calidad general % de centros que cuentan con planta física,
General de Recursos
agentes educativos, programa educativo,
materiales didácticos y mobiliario adecuados y
suficientes a su población de alumnos (un índice)
Planta
2 Servicio de agua % de centros que cuentan con energía eléctrica y
física
y luz
agua
3 Aulas suficientes % de centros que cuentan con un aula para cada
y adecuadas
grupo de alumnos, que a su vez cuenta con
ventilación, iluminación y espacio suficiente para el
número de alumnos en cada grupo.
4
Sanitarios % de centros que disponen de sanitarios suficientes,
suficientes
y adecuados a la edad y diferenciados por género.
adecuados
Mobiliario 5.
Mobiliario % de centros que cuentan con mobiliario suficiente,
suficiente, seguro, seguro, higiénico, ordenado y adecuado a todos los
higiénico,
alumnos
ordenado, adecuado
Agentes
6. Plantilla Mínima % de centros que cuentan con plantilla mínima,
Educativos
según normas
7. Niños/Agente
% de centros que cuentan con una número de
niños/agente equivalente a, o debajo de, la norma
8.
Nivel
de % de centros que cuentan con la totalidad de
Escolaridad
agentes con un nivel de escolaridad mínimo de
educación media
9. Certificación
% de centros que cuentan con la totalidad de sus
agentes certificados oficialmente
Materiales 10.
Material % de centros que cuentan con material suficiente,
educativo
adecuado a la edad de los niños, y organizado
suficiente,
adecuado
y
organizado
Currículo 11. Currículo con % de centros con un currículo orientado al
orienta-ción
desarrollo integral del niño
integral
12.
Currículo % de centros con un currículo orientado hacia
orientado
hacia aprendizaje activo y participativo
aprendizaje activo
y participativo
13. Currículo que % de centros con un currículo orientado a promover
promueve
la la participación familiar y comunidad en la
participación
de dinámica escolar
familia
y
comunidad en la
dinámica escolar
Proceso,
14.
Calidad % de centros que muestran un nivel mínimo de
General
General
del calidad en un índice de la calidad del proceso
Proceso
educativo
Educativo
Planeación 15. Planeación de % de centros orientados hacia el cumplimiento
actividades
completo y oportuno de los objetivos y contenidos
del programa
16. Atención a la % de centros que diseñan estrategias didácticas que
diversidad
toman en cuenta diferencias en el desempeño, los
capacidades y la cultura de los alumnos
17. Planeación de actividades
18. Organización % de centros que organizan sus actividades
de actividades
tomando en cuenta los intereses, necesidades y
diferencias culturales de sus alumnos
19.
Coherencia % de centros donde los agentes educativos realizan
entre actividades las actividades con base en su planeación.
planeadas
y
realizadas
Evaluación 20. Realización de % de centros que realizan evaluaciones periódicas
evaluaciones
sobre el desarrollo de sus alumnos dentro del marco
de la normatividad
Ambiente 21.
Relación % de centros donde los agentes educativas
en el Grupo respetuosa
y establecen una relación respetuosa y afectuosa con
afectuosa
entre todos sus alumnos.
agentes educativos
y niños
Indicador
Descripción
22. Relación entre % de centros que propician relaciones cordiales y
los niños
coordinadas entre sus alumnos.
General, 23.
Gestión Por especificar
Gestión
escolar
Gestión
24.
Función Por especificar
directiva
25.
Ambiente Por especificar
escolar
26.
Planeación Por especificar
colegiado
27. Control en el Por especificar
registro escolar
Supervisión 28. Función del Por especificar
supervisor
Cada uno de estos indicadores merece una larga discusión. De mi modo de ver,
todavía faltan. También falta precisar el instrumento y proceso para la
recolección, aunque existe un instrumento aplicado por supervisoras que se
llamaba la cedula de inspección y que el grupo pensó puede servir como base
para la creación de una cedula de calidad.
Al fin de cuentas, lo más interesante del proceso de la búsqueda de indicadores
ha sido la reflexión sobre la organización y procesos de educación inicial y
preescolar que se produjo en el grupo. Para ilustrar el valor de la discusión,
permíteme tomar solamente uno de los indicadores propuestos -- el número de
niños por agente educativo, indicador que fue discutido antes en este
documento – y examinarlo desde varios ángulos.
Niños/Agente Educativo, revisitado
Primero, es más o menos fácil de entender: si una maestra tiene muchos niños y
niñas a su cargo, hace mucho más difícil cumplir bien con su compromiso
educativo basado en un currículo que enfatiza un proceso activo y participativo
de aprendizaje, un respeto para diferencias, etc. Segundo, es fácil obtener la
información que se necesita para crear el indicador: existe un instrumento y un
proceso para la recolección. Cada año todas los centros preescolares llenan un
formato (911) para producir las estadísticas continuas.
Pero esto dicho, ¿qué es la manera más apropiada de presentar la información?
y ¿cómo debemos interpretarlo? Actualmente, la SEP ha utilizado un indicador
del número de niños por agente educativo y hicimos referencia antes de la
reducción dramática en la relación sobre 30 años, de 38/1 a 19/1. Este cambio
sugiere que la calidad de la educación preescolar en centros está mejorando.
Entonces, ¿por qué reconsiderar este indicador? Por un lado, representa un
promedio y promedios esconden información; algunos centros operan con una
relación de 8/1 y otros con 45/1. Además, no se presenta el indicador en
relación a una norma. ¿Qué debe ser la relación: 5/1 o 30/1. Si debe ser 5/1
tenemos mucha distancia correr pero si debe ser 3/1, estamos muy bien.
¿Es posible identificar una norma para esta relación? Resulta que la norma
varia según el programa y según la edad del niño. Mientras que la norma oficial
de la SEP para preescolar es 25/1 para niños de 5 años de edad, la norma para
IMSS es 15/1.
¿Qué fue el resultado de la discusión? Primero, el grupo recomendó un cambio
en la norma de la SEP para emparejarlo con la norma del IMSS. La norma de la
SEP pareció determinado más por principios de planeación en condiciones de
escasos recursos que en términos de la calidad del proceso educativo. Segundo,
nos pareció más importante ahora saber cuantos centros no operan dentro de la
norma que saber el promedio para todos los centros. Estas dos observaciones
llevó el grupo de recomendar como un indicador de calidad en el sistema "el %
de centros que cuentan con una número de niños/agente equivalente a, o debajo
de, la norma." Este indicador puede ser desglosado por estado o, mejor, en
relación con el nivel económico de las zonas en donde se ubica cada centros.
En esta manera, el indicador puede servir para hacer seguimiento de calidad y
al mismo tiempo de equidad.
Con este ejemplo, cierro la presentación. Espero que los he dejado con un reto
de pensar como Ud. crearía indicadores para evaluar y hacer seguimiento a la
educación inicial y preescolar, en su propio trabajo y para el estado de
Monterrey.
Anexo 1
Resumen de Indicadores relacionados con la Educación
Indicadores en uso común para presentaciones públicas
A. Indicadores del desarrollo integral de los niños: No existen indicadores
en uso común para esta categoría.
B. Indicadores de la cobertura ("Atención a Demanda")
1. Porcentaje de niñ@s matriculados en preescolares
1.1. Por edad, 1999-2000: 5 4 3 4+5 3-5
82.6% 58.8% 15.4% 74.5% 78.8%
1.2. Por sexo, 1998-1999, 5 años de edad: Niños Niñas Niños/Niñas
81.1% 81.7% 1.0
1.3. Por entidad federal, 5 años de edad: Más alto Más bajo
98.3% 67.4%
2. Porcentaje de niños de nuevo ingreso a la primaria con experiencia
preescolar.
1.1. Total 1998-1999 = 90.7
1.2. Por sexo, 1998-1999 Niños Niñas Niños/Niñas
90.3% 91.1% 1.0
3. Porcentaje de niños menores de 4 años atendidos en programas de
educación inicial.
3.1. Total 1999-2000, estimado 7.2
Por tipo de programa: Escolarizado y semi-escolarizado 1.6
Educación a padres no escolarizada 5.6
C. Calidad
4. Número de niñ@s por agente educativ@ a nivel preescolar.
1.1 Promedio para el sistema, 1999-2000 19:1
D. Financiamiento
5. Gasto federal por niñ@ al nivel preescolar, 1999-2000: 6,759 pesos por niño