4 Gobernanza Mz GM. Dra. Chauvet

ESOCITE
4S
Gobernanza de la posible
liberación de maíz GM en
México
Michelle Chauvet y Rosa Luz González
Sociología UAM México
Buenos Aires, 2014
La responsabilidad jurídica clásica es
al respecto muy insuficiente, casi
irrisoria, porque no encara sino una
justicia reparadora, mientras hay
riesgos para los cuales puede ser
demasiado tarde y la reparación no
tenga sentido.
Conviene entonces pensar en estudiar la
cuestión de una responsabilidad
volcada hacia el futuro, de una
responsabilidad constructiva
y moral que se traduzca en deberes y
no sólo en derechos. (Pestre, 2003)
Debate en torno a la liberación comercial del
maíz GM
• En México, desde hace más de dos décadas, se generó un fuerte
debate sobre la liberación comercial del maíz GM, a lo largo de este
tiempo se han involucrado múltiples actores y la discusión se ha
polarizado cada vez más. Ello se fundamenta en que el país es centro
de origen y diversidad del maíz, lo que le da un estatus especial en
términos de bioseguridad a nivel internacional y nacional.
• Pero más importante aún para México es el papel que tiene el maíz a
nivel social, económico, gastronómico y cultural y los riesgos
percibidos por diferentes actores acerca del maíz GM.
Antecedentes
Esocite 2010
Estudiar el proceso de constitución de la red social que ha transitado
del rechazo a la resistencia, hasta conformar el movimiento anti-maíztransgénico en México.
Evaluar la capacidad del movimiento anti-maíz-transgénico de incidir en
el rediseño de la tecnología a fin de que se generen innovaciones
tecnológicas económicamente rentables, socialmente prioritarias e
incluyentes y ambientalmente sustentables.
Red de actores involucrados en maíz
Ese papel trascendental del maíz en la alimentación, la
agricultura, la industria, las relaciones sociales, etc., en
México, da como resultado que la matriz de actores e
interacciones alrededor del maíz sea amplia y de muy
diversa índole y en consecuencia, las posibilidades de
reflexión y acción colectiva alrededor del maíz GM
podrían tener múltiples focos de acción.
RED DE AFILIACION EN MAIZ.
Red de actores involucrados en maíz
• Ha habido considerable acción colectiva alrededor del maíz GM en los
últimos años - sin precedentes en el país previa a la introducción de
una tecnología - pero el foco principal ha sido y sigue siendo la
siembra de maíz transgénico, cuya prohibición o aprobación
constituye el aspecto más disputado alrededor del maíz GM. (Motta,
2013; Peláez, Schmidt y González, 2010)
• En esta acción colectiva actores e instituciones han co-evolucionado
claramente y se han generado aprendizajes.
Objetivo
Dado que los posibles efectos de cultivar, comer, procesar, importar
y desarrollar maíz transgénico en un país con las características de
México son múltiples y pueden representar riesgos, tanto ciertos,
como inciertos, especialmente a largo plazo (van Asselt y Vos, 2008),
resulta de interés revisar, desde el marco analítico de la gobernanza,
esa co-evolución de actores e instituciones en los últimos años que
determina cómo han sido tomadas las decisiones públicas en el
tema (Hufty, 2009) en nuestro caso en materia de bioseguridad.
Contexto social actual
• Disminución relativa de la capacidad de acción de los Estados y crisis de
legitimidad de los mismos;
• Intervención múltiple de agentes privados en esferas públicas;
• Importancia creciente de las relaciones de mercado (Graña,
2005)
• Dominio del capital financiero y especulativo
Contexto social actual
• El espacio de la gobernanza es una arena de disputa por el poder, y
hoy día, éste no es privativo de los agentes de la esfera pública. Los
intereses y demandas de los actores privados se manifiestan y ejercen
presión para participar en la toma de decisiones, ya sea que éstas
provengan de las corporaciones multinacionales, de las
organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil.
Aspectos teóricos relacionados con
gobernanza
• Hay casi tantas ideas de gobernanza como investigadores en el campo
(Hufty, 2009:1)
• Lo que nos interesa es revisar los procesos de gobernanza en México
en bioseguridad con el enfoque de Hufty
• Para Hufty, “la gobernanza se refiere a los procesos de interacciones
entre los actores involucrados en un hecho colectivo que conduce a
decisiones y a la formulación de normas sociales” (Hufty, 2009: 8)
Las categorías del marco analítico
Hufty, 2009 y 2010
Guía para el trabajo
• Se realizó una revisión de la literatura, se realizaron entrevistas con
actores (stakeholders) con el propósito de identificar problemáticas
• Se hizo una “deconstrucción” de las problemáticas y su
“reconstrucción” en problemas sociológicos (Hufty, 2009:11). Se puso
énfasis en escuchar a los actores, teniendo siempre presente el
contexto
• Se realizó un taller con actores (stakeholders) para identificar sus
concepciones sobre la liberación de maíz GM y sus visiones de futuro
Categorías del marco analítico Etapa I: Institucionalidad
desorganizada
Etapa II: Gobernanza política
Etapa III: Irresponsabilidad
organizada
Problemas: unidades de
significación .
Deconstruir/reconstruir
Ausencia de un marco
regulatorio de los OGM
Promulgación de la ley de
bioseguridad con vacíos y
sesgos
Posible autorización de la
siembra comercial de maíz GM
Actores: estratégicos,
relevantes y secundarios
Científicos, empresarios,
funcionarios públicos
Academia Mexicana de
Presidencia
Ciencias /AgroBio
Controversia científicos vs.
CIBIOGEM, GreenPeace, ONGs UCCS
ambientalistas, legisladores
Puntos Nodales: interfaces de
interacción física o virtual
donde convergen problemas,
procesos, actores y normas
CNBA
CONGRESO
CIBIOGEM/CONABIO/
COFEPRIS
Normas: reglas del juego o
decisiones
Moratoria
LBOGM
Reglamento de la ley
Levantamiento de la moratoria
Acción colectiva/ suspensión
de siembras de maíz GM
Procesos: historicidad de los
modelos de gobernanza
Ausencia de oposición
Se gesta y fortalece el
Movimiento anti-GM
Se refuerza actuación en
espacios judiciales
Etapa I: Institucionalidad desorganizada
(1993 – 1998)
Contexto internacional.Entró en vigor el Convenio de Diversidad Biológica en1993.
La FAO no tiene un pronunciamiento explícito sobre los OGM
La investigación en maíz transgénico en CIMMYT era
incipiente y relacionada con bioseguridad
Contexto nacional.El gobierno en turno era del Partido Revolucionario
Institucional (PRI).
SAGARPA a favor de los cultivos GM
Etapa I: Institucionalidad desorganizada
(1993 – 1998)
•Problema.- La liberación al ambiente de maíz transgénico
por ser centro de origen, diversidad y domesticación del maíz,
se complicaba además por las características propias del maíz:
un cultivo de polinización abierta y por las prácticas para
cultivar el maíz de campesinos y pueblos originarios
•Se realizaron pruebas desde 1993 hasta 1998 y se suspendió
la experimentación por una moratoria.
• Importación creciente de maíz no segregado procedente de
USA.
•Detener la experimentación con maíz transgénico no eximía
al país de la responsabilidad de monitorear los posibles
efectos derivados de la siembra por desviación de uso de maíz
transgénico importado
Etapa I: Institucionalidad desorganizada
(1993 – 1998)
•Actores.- Debate circunscrito a académicos, empresas y
funcionarios públicos del sector agrícola, ni los grandes productores
agrícolas ni los campesinos formaban parte del debate, tampoco las
organizaciones ambientalistas ni de consumidores, ni autoridades
ambientales ni de salud
•Puntos nodales.-El Comité Nacional de Bioseguridad Agrícola
(CNBA) era el órgano consultor de la dependencia gubernamental
que otorgaba permisos para la siembra de cultivos transgénicos en
México (DGSV), ubicada en el ministerio de Agricultura; los criterios
para la autorización provenían fundamentalmente de científicos
•Normas.- Poca complejidad institucional, pero se estipuló
moratoria a la siembra de maíz GM, los aspectos ambientales no
eran considerados en la regulación y hasta 1997 el sector salud no
contó con un comité de bioseguridad en alimentos
Etapa II: Gobernanza política
(1999 – 2005)
Contexto internacional.Se concluyó y adoptó el protocolo de Cartagena sobre
Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la
Diversidad Biológica
Se encontraba en funciones la Comisión para la Cooperación
Ambiental creada a partir de la firma del TLCAN
Contaminación en la cadena alimenticia para humanos con
maíz transgénico para consumo animal en diversos países
Contexto nacional.Cambio radical de partido político en el poder
Inicio de participación social (Campaña de Green Peace contra
maíz transgénico)
Incremento en la coordinación de las políticas de la
Administración Pública Federal relativas a bioseguridad de
OGMs (se crea la Cibiogem)
Etapa II: Gobernanza política
(1999 – 2005)
Contexto nacional.Inicio de participación social (Campaña de GreenPeace contra
maíz transgénico)
Incremento en la coordinación de las políticas de la
Administración Pública Federal relativas a bioseguridad de
OGMs (se crea la Cibiogem)
Presencia de transgenes en maíces nativos
Creciente la participación social en aspectos legales y
legislativos en bioseguridad
Distintas propuestas de ley de partidos políticos
La elaboración de la ley en materia de bioseguridad fue muy
debatida durante toda esta etapa y se aprobó finalmente en
2005
Etapa II: Gobernanza política
(1999 – 2005)
•Problema.- Dada la complejidad del tema de bioseguridad y la
polarización del debate la ley aprobada tuvo vacíos y omisiones,
como la posibilidad de fincar responsabilidades ante un eventual
escape de OGM o de etiquetar los OGM y sus derivados
• Se puso en evidencia uno de los principales efectos sociales de la
agrobiotecnología: la complejidad regulatoria que requiere el uso
seguro de cultivos transgénicos
Etapa II: Gobernanza política
(1999 – 2005)
•Actores.-Inicio de la participación social con GreenPeace a la cabeza
con su Campaña en contra del maíz transgénico, participación de
ONGs urbanas y rurales, se forma Agrobio, la Academia Mexicana de
Ciencias comienza a tener un papel importante en la elaboración de
la Ley, se incrementa la coordinación de actividades interministeriales
en bioseguridad con la creación de CIBIOGEM, partidos políticos y
legisladores participaban activamente en un ambiente polarizado
•Puntos nodales. El Congreso fue el principal lugar de actuación de
actores cada vez más polarizados, las ONGs urbanas y rurales crearon
una red social dirigida a evitar la siembra de maíz transgénico
•Normas. Se elaboró una ley de bioseguridad en un proceso muy
debatido, por la gran pluralidad de intereses, valores, objetivos y
visiones del problema, la experiencia adquirida permitió identificar
nuevos espacios de acción
Etapa III: Irresponsabilidad Organizada
(2005 – ……)
Contexto internacional .FAO modifica su percepción hacia los cultivos GM
En el CIMMYT se instala el Complejo de Biociencias (febrero 2013)
Incremento de las superficie cultivada con GM
Aumento de movimientos anti- transgénicos
Rechazo y prohibición de cultivos GM en distintos países
Contexto nacional.Regreso del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
Reformas en varios ámbitos (electoral, telecom, energética)
Siembras experimentales y piloto en el norte del país
Campaña “Sin maíz no hay país”
Etapa III: Irresponsabilidad Organizada
(2005 – ……)
Problema .- Una etapa de fuertes controversias en bioseguridad y
mayor polarización de las posiciones entorno al maíz, pero ahora
basadas en la legislación vigente
•Se inician procedimientos de responsabilidad administrativa -en
contra de funcionarios públicos encargados del otorgamiento de
permisos para la liberación de organismos transgénicos -por parte de
la sociedad civil organizada, ante infracciones regulatorias en torno a
las solicitudes de siembra de maíz transgénico de primera generación
• Siembras experimentales y piloto de maíz GM
•Posible autorización de la siembra comercial de maíz GM
Etapa III: Irresponsabilidad Organizada
(2005 – ……)
Actores.- Controversia científica entre proponentes y
opositores sobre las implicaciones del cultivo de maíz GM en
México.
Coordinador de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Oficina
de la Presidencia. Francisco Bolívar Zapata
CONABIO
CIBIOGEM
COFEPRIS
ONGs que interponen el recurso de Acción Colectiva
Puntos nodales.- Congreso (reglamento) Juzgados
Normas.- Reglamento de la LBGM; Acta de suspensión de
siembra de maíz GM
Procesos.- Espera de posible autorización. Reforma sobre el
campo mexicano
Análisis
• Se investigaron los principios que coordinan las diferentes actividades
sociales, económicas y culturales relacionadas con la posible
liberación del maíz GM en México
• Un supuesto importante que pudo comprobarse es que los actores
están acoplados en posiciones claramente dicotomizadas (a favor y en
contra de la liberación de maíz GM), donde coexisten principios de
coordinación formales e informales (Inter. Nac. Locales) que dejan
poco espacio para la cooperación y exploración de alternativas
tecnológicas al maíz GM
Análisis
Edit Antal (2007), hizo la aplicación del enfoque de gobernanza a la
bioseguridad del maíz GM en México, basada en Hagendijk y
Kallerud, sobre los seis tipos de gobernanza en ciencia y tecnología:
• La gobernanza discrecional: las decisiones son tomadas sin consulta
pública,
• La gobernanza agnóstica: se caracteriza por la confrontación debido
al desacuerdo en la manera de ver el problema, lo que bloquea el
diálogo, y por último, las prácticas corporativas circunscriben las
decisiones a la élite de actores claves.
Recomendaciones
• Consideramos que un diálogo entre los actores relevantes en la
producción y utilización del maíz en México puede y debe ser
importante para la formulación de políticas en torno al maíz GM y
que las visiones de futuro deben guiar dicho proceso.
• La intervención de quienes investigamos sobre el tema con el enfoque
CTS no puede quedar fuera de dicho ejercicio
Recomendaciones
Nuestro análisis sugiere que la intolerancia a la incertidumbre es un problema
central. ( van Asselt & Ellen Vos ,2014)
Reconocer y abordar la incertidumbre puede enriquecer la generación de
conocimientos (Levidow, Carr, and Wield 2005).
Para contrarrestar la intolerancia de incertidumbre, se necesita de una
capacitación. En los programas educativos actuales, la ciencia se presenta como un
cuerpo de seguridad(Pollack 2003; Collins 1987).
Por tanto, la educación científica, debe prestar atención explícita a los aspectos
de incertidumbre de la ciencia. Nuestra propia experiencia con el entrenamiento
de la incertidumbre sugiere que se cambie la actitud hacia ésta y se cree la
apertura para la comunicación de la incertidumbre, sin obstaculizar la voluntad de
asumir la responsabilidad y tomar decisiones (van Asselt and Petersen 2003
Recomendaciones
Otro de los objetivos de la formación de la incertidumbre es facilitar el
conocimiento de mecanismos paradójicos de la incertidumbre entre los
reguladores del riesgo, dado que la intolerancia incertidumbre no es
reconocida, ni relevante, o se elude, en lugar de formar parte real y
sistemática de la investigación (van Asselt a & Ellen Vos, 2014)
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