la planificación de los transportes

LA PLANIFICACIÓN DE LOS TRANSPORTES:
HISTORIA, REALIDAD Y TENDENCIAS
OSCAR MARTÍNEZ ALVARO
LA PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE
UPM / ETS ICCP / INGENIERÍA CIVIL - TRANSPORTES
CONTENIDO
1 CONCEPTOS GENERALES............................................................................ 3
2 EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE ................. 9
3 AGENTES Y ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN...................................... 17
4 PRINCIPALES FACTORES DE CAMBIO .................................................. 20
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1 CONCEPTOS GENERALES
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1.1 LA PLANIFICACIÓN EN GENERAL
• Elementos básicos de la planificación:
• definición de objetivos (qué)
• delineación de estrategias (cómo)
• identificación de recursos (cuánto)
• establecimiento de plazos (cuándo)
• identificación de responsables (quién)
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• Relación entre elementos
• prevalencia clásica: objetivos → estrategias y plazos → recursos
• proceso estratégico: objetivos ↔ estrategias ↔ plazos ↔ recursos
• proceso de desarrollo: objetivos → estrategias y plazos ← recursos
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• Criterios para la toma de decisiones (selección de estrategias):
• eficacia (consecución de objetivos)
• eficiencia (uso óptimo de recursos)
• efectividad = eficacia + eficiencia
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1.2 LA PLANIFICACIÓN EN LA POLÍTICA DE TRANSPORTE
• Evidencia del papel de la planificación en los modelos políticos intervencionistas
• La planificación en los modelos políticos no intervencionistas
• papel del Estado donde la iniciativa privada no produce mejores resultados
• herramienta más evidente: presupuestos públicos
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• Aspectos básicos de la planificación del transporte
• planificación de los servicios: externalidades (medio ambiente),
consideraciones sociales
• planificación de las infraestructuras: no rentabilidad financiera, recursos
públicos, externalidades (económicas, territoriales)
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2 EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE
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2.1 LA PLANIFICACIÓN ANTES DEL SIGLO XIX
• Raramente planes vertebrados con definición de objetivos y determinación de
recursos
• Planificación voluntarista de las grandes actuaciones públicas (carreteras,
canales)
• Escasa vertebración de la planificación (dentro del transporte, con el resto de
actividad)
• Resultados dispersos y desiguales, con carencia de continuidad
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2.2 LA PLANIFICACIÓN EN EL SIGLO XIX
• Inicialmente iniciativa privada pura: ferrocarriles
• Al manifestarse los primeros problemas (monopolios), comienza una
planificación más o menos general
• Mecanismos: regulación de los precios, regulación de los servicios, planificación
de las nuevas construcciones
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2.3 SIGLO XX: MODELO PROTECCIONISTA (HASTA LA II GUERRA)
• Intervención generalizada de la Administración con las primeras quiebras
ferroviarias (principios siglo XX)
• Causas económicas: necesidad de racionalizar redes ferroviarias estratégicas para
la economía (crisis del 29)
• Causas políticas:
• seguridad (rearme tras la 1ª Guerra Mundial)
• crisis del modelo liberal maximalista y acceso al poder de partidos
intervencionistas (socialistas democráticos, nacionalsocialistas, etc.)
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2.4 SIGLO XX: MODELO ADMINISTRATIVO (DESDE LA II GUERRA)
• Causas políticas:
• consolidación de las Administraciones modernas de los Estados occidentales
• aparición del Estado del Bienestar: transporte público como derecho, fuertes
inversiones en infraestructuras (carreteras, puertos, etc.)
• Instrumentos:
• planificación orientada a los aspectos económicos (desarrollo económico)
• acciones concretas (planes modales)
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2.5 SIGLO XX: MODELO TERRITORIAL (LOS 60 Y 70)
• Causas
• crecimiento ilimitado de la demanda que se enfrenta a restricciones progresivas
de capacidad (demanda infinita)
• fallo de los modelos intervencionistas en la gestión de los servicios
(subvenciones masivas, deterioro de la productividad, etc.): pérdida de eficacia
y de eficiencia
• Consecuencias: inclusión generalizada de los conceptos territoriales (planes
integrales)
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2.6 SIGLO XX: MODELO AMBIENTAL (LOS 80 Y 90)
• Causas
• el desarrollo económico elevado en los países desarrollados conlleva una
preocupación creciente por aspectos sociales y ambientales: desarrollo
sostenible
• la sensibilidad comienza a hacer mella en los países en desarrollo
• Consecuencias
• compatibilización de los criterios económicos y extra - económicos
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2.7 COMPARACIÓN DE LOS MODELOS DE FINALES DEL SIGLO XX
Los 40 y 50
Objetivo: desarrollo
económico
Criterios económicos
Enfoque modal
Planificación centralizada
nacional
Análisis coste - beneficio
Modelización orientada a
determinación de demanda
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Los 60 y 70
Los 80 y 90
Objetivo: desarrollo
Objetivo: desarrollo
equilibrado
sostenible
Criterios sociales
Criterios ambientales
Enfoque integral Enfoque estratégico
territorial
Planificación participativa Planificación coordinada
social
europea
Análisis coste - eficacia
Análisis multicriterio
Modelización territorial Modelización orientada a
orientada a usos del suelo / determinación de impactos
transporte
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3 AGENTES Y ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN
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3.1 DEL CIUDADANO AL CIUDADANO
• Ciudadanos: Elecciones democráticas y gobierno electo
• Gobierno: directrices políticas
• Técnicos: análisis, diagnóstico y propuesta de actuación
• Gobierno: aprobación de actuaciones
• Ciudadanos: información pública
• Técnicos: ejecución del Plan
• Ciudadanos: Elecciones democráticas y gobierno electo
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3.2 INTERACCIÓN TEÓRICA ENTRE TÉCNICO Y POLÍTICO
Decisor: político
Planteamiento de la necesidad
Definición de objetivos
Definición de criterios
Ponderación de criterios
Selección de alternativas
Validación
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Analista: técnico
Conceptualización del problema
Estructuración de objetivos
Generación de alternativas
Evaluación de alternativas
Programa de actuación
Ejecución
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4 PRINCIPALES FACTORES DE CAMBIO
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4.1 UN MUNDO EN CAMBIO
• Cambios sociales cada vez más rápidos: múltiples evidencias en todos los
campos
• Uniformización creciente, junto a acentuación de los localismos (“think globally,
act locally”)
• Mundo occidental / resto del mundo: occidentalización superficial
• Integración europea: de 6 a 12, a 15, a ... Chipre, Estonia, ... Turquía?
• Numerosos elementos de cambio: tecnología, medio ambiente, financiación,
calidad, etc.
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4.2 LA TECNOLOGÍA COMO FACTOR DESENCADENANTE DEL CAMBIO
• Ciencia y tecnología: un avance apoyado mutuamente
• El cambio en los siglos XIX y XX
• Ingeniería civil: infraestructuras (transporte y otras básicas)
• Ingeniería industrial: industrialización, el coche: “la máquina que transformó el
mundo”
• Química aplicada: la revolución verde
• El cambio a finales del siglo XX y principios del XXI
• Informática: tratamiento de información (Ley de Moore)
• Telecomunicaciones: transmisión de la información (Internet, telefonía móvil)
• Bioquímica: material genético, nivel molecular
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4.3 EL MEDIO AMBIENTE Y EL TRANSPORTE
• El transporte como un problema estratégico:
• gran demandante de energía (30%)
• gran dependencia del petróleo (99%)
• gran contaminante (50% Nox, 25% CO2)
• La carretera como el modo dominante
• mayor consumo y emisiones: entorno urbano
• gran dependencia del petróleo: incógnita tecnológica (baterías, hidrógeno,...)
• El ferrocarril como el modo más limpio
• junto el marítimo el único que puede usar energía de origen distinto al petróleo
• su consumo por unidad de tráfico es el menor (depende de la ocupación)
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• Tendencias
• mejora generalizada en rendimientos unitarios (consumos, emisiones, etc.):
invertida por los modelos de tamaño y potencia crecientes
• empeoramiento de la situación relativa del transporte (mayores consumos y
emisiones totales, mayor participación, etc.)
• presión de mejora: Kyoto, polución transfronteriza, etc.
• Consecuencias
• presión hacia mayor participación del ferrocarril (y SSS) frente carretera y
aviación
• presión hacia mayor uso de los modos colectivos frente el vehículo privado
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4.4 LA FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS
• Filosofía general
• libertad de prestación
• obligación de servicio público = compensación
• monopolio = control
• Subvenciones
• positivo: corrigen imperfecciones del mercado, redistribuyen rentas, aumentan
la actividad general
• negativo: efecto reducido sobre la demanda (elasticidad), redistribuciones
regresivas de renta, impactos macroeconómicos en entredicho, pérdida de
incentivos (pérdida de productividad), el cliente es sustituido por la
Administración en las prioridades del operador
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• Pago de compensaciones por obligaciones de servicio público
• ventaja: deslinda responsabilidades
• inconveniente: difícil en la práctica
• Compensación a los usuarios
• ventaja: no interviene el operador, centrado en objetivos precisos
• inconveniente: multiplicidad de categorías de usuarios
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4.5 FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
• Filosofía general
• bienes de domino y uso público, con titularidad pública
• construidos y explotados por el Estado, o mediante gestión indirecta
• Financiación pública pura: solución convencional, en retroceso
• Variaciones a la financiación esencialmente pública
• modelo alemán: fraccionamiento del pago
• modelo español: sociedad estatal con capacidad de endeudamiento y cobro a la
Administración
• peaje sombra “modelo inglés”: pago del peaje por la Administración
• servicios de gestión: pago de la Administración a operador (adecuación,
explotación, mantenimiento)
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• Financiación esencialmente privada
• concesión (BOT, BOOT, etc.) - project finance
• soportes indirectos: seguro de cambio, avales, etc.
• Financiación mixta
• préstamos participativos, subvenciones al operador, subvenciones al usuario
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4.6 LA REGULACIÓN COMO SUSTITUTO DE LA PLANIFICACIÓN
• Las tarifas como mecanismo de regulación
• el primer método y el más extendido: facilidad (definición, control)
• dificultades: costes comunes a varios servicios, subvenciones cruzadas entre
usuarios
• fiscalidad: internalización de costes externos, precios Ramsey (recaudaciones
fiscales minimizando ineficiencias)
• inconvenientes: asimetría de información
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• Mejoras a la fijación de tarifas
• IPC - X: estimula eficiencia (problema inicial de fijación del punto de partida)
• suelos y techos de precios: bandas de fluctuación (ajuste a demanda)
• El beneficio como mecanismo de regulación
• rentabilidad de la inversión: el primer método USA, pero difícil de establecer
criterios objetivos (inversión, tasa de rentabilidad)
• participación en beneficios: tendencia creciente, pero dificultades de gestión
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• El problema de la información y la decisión
• asimetría de información
• superposición de efectos endógenos y exógenos
• dicotomía: tarifas alineadas con costes (equilibrio) < > costes eficientes
(incentivos)
• captura del regulador
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4.7 LA CALIDAD EN VEZ DE LA CANTIDAD
• Servicios: Participación de los usuarios en el proceso de producción
• Consecuencias básicas:
• no almacenabilidad: dificultad de gestión (puntas)
• dependencia de las características del usuario
• producción de los servicios = soporte físico + personal en contacto + cliente
• Influencia de la tendencia general de la sociedad: la lucha por el coste se da por
supuesta
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4.8 SEGURIDAD Y ACCIDENTALIDAD
• Tendencia general decreciente pero en niveles todavía dramáticos: preocupación
creciente
• 74.000 muertos anuales en 1970 en las carreteras de la UE > 45.000 en 2000
• 2.400 muertos en los ferrocarriles en 1970 > 800 en 2000
• víctimas de los demás modos en cifras medibles en decenas
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• Medidas posibles
• control del tráfico: límites de velocidad, visibilidad del control
• conductores: educación, alcohol
• vehículos: cinturones, anti-vuelco, etc.
• infraestructuras: puntos negros
• Problema de percepción: control de la situación, subjetividad de la culpa
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4.9 LA ESTRUCTURA TERRITORIAL Y EL TRANSPORTE
• El papel económico del transporte se regula mejor por reglas de mercado que el
papel territorial
• El transporte vertebra el territorio: nivel local, regional, nacional, internacional
• estructura de las ciudades: precio del suelo < > coste del transporte
• estructura regional y nacional: dotaciones mínimas que garanticen una
homogeneidad de prestaciones
• Mecanismos de la Administración: regulación de usos del suelo
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4.10EVOLUCIÓN DE LOS CONCEPTOS POLÍTICOS
• El papel de la Unión Europea
• macroplanificación supranacional: conflictos con el concepto de subsidiariedad
• coartada nacional para políticas necesarias pero impopulares
• Evolución del concepto de Nación – Estado
• papel creciente de las regiones
• necesidad de coordinar y consensuar políticas
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• Evolución del concepto de democracia
• modelo maduro sin alternativas prácticas
• tendencia a la adaptación de las estructuras (entes públicos, organismos
autónomos, agencias, etc.)
• tendencia a la desintermediación: ciudadanos, grupos de presión
• Consecuencia general: Tendencia al consenso entre Instituciones
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