Crecimiento y Progreso Social en América Latina

Prefacio
n los últimos 13 años, gran parte de
América Latina registró un importante
crecimiento económico que en algunos
países merece ser calificado de extraordinario.
La modernización del Estado y la apertura de
mercados en particular, contribuyeron sensiblemente a este desarrollo positivo. No obstante, la región no pudo deshacerse de la etiqueta
de ser un continente con extrema desigualdad
social. En efecto: a pesar de algunas ligeras mejoras en los índices de pobreza, importantes
sectores de la población siguen viviendo en
condiciones de pobreza. Una prueba de esta situación poco satisfactoria son los índices extremadamente altos de migración laboral dentro del continente, y en particular también
hacia América del Norte y Europa. Otra prueba
es el descontento político con una democracia
que parece haber deparado pocas mejoras concretas a importantes sectores populares. La
inestabilidad política y los éxitos electorales
de líderes populistas en ciertos países son consecuencias de este descontento.
E
¿Por qué no beneficiaron los éxitos macroeconómicos a los sectores mayoritarios de la población? ¿Por qué no fue posible lograr una mayor reducción de la desigualdad social? ¿Qué
instrumentos prometen ser más exitosos en el
logro de más crecimiento y progreso social?
El proyecto de investigación “Crecimiento y
Progreso Social”, realizado en 13 países de la
región y financiado por la Fundación Konrad
Adenauer, busca encontrar respuesta a estas
preguntas. Para la Fundación, presente activamente en todos los países participantes con
proyectos y programas propios, se trata de los
interrogantes claves para el futuro desarrollo
de América Latina. De su respuesta depende en
buena medida si la América Latina democrática podrá alcanzar los niveles de desarrollo socioeconómico que exhiben las naciones industrializadas. En última instancia, lo que
también está en juego es la suerte socioeconómica de millones de ciudadanas y ciudadanos
latinoamericanos y su derecho a un futuro con
oportunidades justas.
7
Crecimiento y Progreso Social en América Latina
8
Dada la singular importancia que adquirieron estos interrogantes luego de los éxitos macroeconómicos y de la democratización del continente, la Fundación Konrad Adenauer lanzó en
2004 su nuevo programa regional “Políticas Sociales en América Latina” (SOPLA) que tiene por
objeto reunir el expertise y las redes creadas por
la Fundación para acompañar la dirigencia social y política en los necesarios debates. El punto de referencia de estos debates es el concepto
de Economía Social de Mercado.
La Fundación Konrad Adenauer ha respaldado a través de la instrumentación de SOPLA, el
proyecto de investigación “Desafíos para la política económica y social en América Latina”, encarado por 13 institutos latinoamericanos y desarrollado en tres niveles. “Crecimiento y progreso
social” constituye el primero de los tres estudios
al que en breve seguirán “Eficiencia del gasto público” y “Migración y política social”.
A partir del análisis de los ámbitos correspondientes y de recomendaciones calificadas,
los estudios intentan realizar un aporte objetivo,
fundado y de alcance continental a los necesarios debates sociales y políticos.
La Fundación Konrad Adenauer quiere expresar por este medio su particular agradecimiento a la Universidad Alberto Hurtado en Santiago de Chile, y muy especialmente al señor
decano de la facultad de Economía y Negocios de
esa Alta Casa de Estudios, Dr. Jorge Rodríguez
Grossi, así como al Dr. Eduardo H. Saavedra, Coordinador Académico del Proyecto.
Personalmente quisiera agradecerle a nuestra coordinadora en Río de Janeiro, Joana Fontoura, que durante meses ha trabajado con gran
compromiso para hacer posible esta publicación.
Río de Janeiro, abril de 2008.
Dr. Peter Fischer-Bollin
Director del Programa SOPLA
de la Fundación Konrad Adenauer
Introducción
Eduardo Saavedra
n las últimas décadas del siglo 20
América Latina, como un todo, mostró
un comportamiento dispar respecto de
su crecimiento económico y en el progreso social de su gente. A las altas tasas de crecimiento
económico observadas en las décadas de los 50s,
60s y 70s, las que alcanzaron en promedio un
63%, 69% y 71% en cada una de estas décadas
respectivamente, le siguió un magro 12% en los
años 80s y un mejor, aunque mezquino, 38% en
la década siguiente. Consistentemente con esas
tasas de crecimiento, los indicadores de pobreza
mostraron una positiva evolución desde los
años 50s hasta los 70s, bajando desde un 60% a
un 25% la población de América Latina que se
encontraba en situación de pobreza (Perry, et. al,
2006). Sin embargo, las altas tasas de desempleo e hiperinflación que caracterizaron la escena económica de la mayoría de los países en Latinoamérica en los 80s, en la denominada
“década perdida”, frenaron el crecimiento, lo que
desencadenó un estancamiento en los indicadores sociales que en promedio exhibió la región
en esa década y en la siguiente. En efecto, la po-
E
breza creció a más de un 25% en ambas décadas
(Gasparini, et. al, 2007).
El comportamiento promedio de América Latina no es indicativo de lo que ha sucedido en todos sus países, pues también se ha observado
una brecha creciente en términos de crecimiento y de reducción de la pobreza entre aquellos
tres o cuatro países que lideran el desarrollo económico en la región respecto del de sus pares. Es
así como países de alto crecimiento, dentro del
contexto latinoamericano, mostraron importantes disminuciones en la pobreza en la década de
los 90s constituyéndose en excepciones dentro
de la región.
Esta relación de causalidad entre crecimiento y progreso social, medido como reducción de
la pobreza, es fuertemente avalada por la evidencia de los últimos sesenta años en América Latina, así como la evidencia comparada entre los diferentes países de la región. No obstante, otro
indicador del progreso social, la distribución del
ingreso, no refleja grandes avances entre 1950 y
el año 2000. Como muestran Perry, et. al (2006),
el índice de Gini se ha mantenido en las pasadas
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Crecimiento y Progreso Social en América Latina
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seis décadas en torno al 50%, reflejando que
América Latina es una de las regiones más desiguales del planeta e indicando además a ésta
como una de las fuentes del conflicto social que
ha caracterizado a la región en todos estos años.
Asimismo, esta enorme desigualdad ha redundado en que América Latina sea la región que
mayor emigración de trabajadores ha experimentado hacia países de mayor desarrollo relativo en los últimas décadas, lo que genera a su vez
conflictos económicos y sociales más profundos
que hipotecan el desarrollo de todos los países
que sufren ese flagelo.
De hecho, podemos resumir el desempeño
económico de América Latina siguiendo a Bourguignon (2004), en lo que él denomina triángulo
de la pobreza-crecimiento-desigualdad. El siguiente gráfico muestra esta situación suponiendo que un desempeño sobresaliente en pobreza
otorga un índice de 1 y correspondería a una tasa
del 8% (promedio países de la OECD) partiendo
de un 40% en 1990 ; un índice de 1 en crecimiento lo obtendría un país que creciera al 7,8% anual
desde 1990 a 2006; y similar indicador obtendría
en desigualdad si el índice de Gini fuera de 30%.1
La información utilizada es de la CEPAL.
Crecimiento
1
0,38
0
-0,01
Desigualdad
1
0,26
Pobreza
América Latina ha crecido en promedio entre 1990 y 2006 en un 3%, ha reducido su pobreza desde un 42,4% a 33,8% en igual período, y ha
visto prácticamente sin alteración su inequidad
(el índice de Gini se ha mantenido en un 52%).
El contexto económico institucional que ha
marcado la evolución socio-económica de los países latinoamericanos en el período descrito ha
variado entre modelos de desarrollo bastante disímiles. En uno de estos extremos se encuentran
las estrategias orientadas a la sustitución de importaciones con alto proteccionismo de la industria nacional, con controles de precios en la mayoría de los mercados y con una concepción de
Estado empresario y paternalista en lo social,
modelo aplicado principalmente a partir de los
años 50s y, en algunos casos, hasta avanzados
los ochentas. Es más, resabios de esas experiencias vuelven a escena en la región en esta década, a partir de la experiencia chavista en Venezuela. En el otro extremo, se encuentran
modelos neoliberales con libertad comercial y financiera, orientación al comercio externo donde
las exportaciones constituyen el motor del crecimiento económico y su desarrollo como industria se basa en el aprovechamiento de las ventajas comparativas del país. Todos ellos aplicados
fundamentalmente por regímenes de facto hacia fines de los años 70s y principios de los 80s.
En estos casos el Estado es minimizado y posee
un débil rol regulador, bajo énfasis en lo social y
donde la superación de la pobreza no constituye
un objetivo explícito de política de gobierno.
Los resultados económicos de esas experiencias han sido bastante desalentadores, a pesar
de que en ambos casos se mostraron resultados
de corto plazo exitosos. Por un lado el modelo di-
Obviamente este gráfico es sólo ilustrativo pero como se verá para cada país analizado, sirve para caracterizar el desempeño económico de cada uno de ellos y es útil además para fines comparativos. Asimismo, valores negativos de esos índices, que lo tienen varios países de la región, indican un aumento de la pobreza,
caída del PIB o mayor desigualdad en ese período muestral.
difícil y hasta contraproducente la introducción
de un modelo de desarrollo en donde el motor del
crecimiento sea solamente el sector privado.
Como veremos de la experiencia de esos países,
su desarrollo institucional es muy débil y da espacios enormes para prácticas de corrupción
que inhiben los beneficios de políticas sociales
focalizadas.
En el contexto de los modelos actualmente
aplicados en los distintos países de Latinoamérica y a la luz de las distintas reformas y políticas económicas y sociales aplicadas en ellos, los
trabajos aquí compilados revisan la experiencia
y los resultados en el ámbito del crecimiento, la
pobreza y la distribución del ingreso de trece países de la región en el horizonte de las últimas
décadas. En su concepción general, la totalidad
de los trabajos aquí agrupados concuerdan en
que dadas las características de las economías
de la mayoría de los países latinoamericanos, es
decir, economías de mercado pequeñas que actúan en un mundo globalizado el que impone
exigencias de eficiencia y productividad compatibles con estándares internacionales, su desarrollo requiere de un sector privado ágil y dinámico capaz de explotar las ventajas que supone
la inserción en el comercio internacional y, en
tal contexto, resulta importante que el Estado
genere los mecanismos más idóneos para facilitar la incursión en nuevos mercados, que promueva la competencia donde es potencialmente
posible y que diseñe los mejores mecanismos de
regulación donde esta competencia no sea posible. Asimismo, es pertinente pensar por lo tanto
que la política social debe ser consistente con
esa mirada de economía con un mercado como
motor del crecimiento y de un Estado como corrector de las fallas que ese propio mercado genera (que se traducen en bajo crecimiento y pobreza) o que ese mercado no es capaz de hacerse
cargo (desigualdad).
11
Introducción
rigista nos llevó hacia economías estancadas en
lo económico, con muy pocas posibilidades de
crecimiento y sobretodo en donde el Estado pasaba a ser el motor de la economía; un motor que
al poco andar se desgastaba por la falta de incentivos y, por otro lado, engendraba el espacio para
el comportamiento oportunista y la aparición de
la corrupción.
Entre los dos extremos anteriores se encuentran los modelos de desarrollo que en la actualidad son ampliamente aplicados en la mayor parte de los países latinoamericanos y que se
caracterizan por priorizar la asignación de recursos a través del mercado: señales e incentivos,
con énfasis social en derrotar la pobreza mediante políticas de Estado y donde este último, además, cumple un rol regulatorio frente a las imperfecciones del mercado. Esto es, un modelo de
desarrollo que conocemos como economía social
de mercado. Como veremos en los diversos capítulos de este libro, este modelo de economía social de mercado es ampliamente aplicado, con diversos matices, por Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, México, Perú, Uruguay.
Un grupo minoritario de países de América
Latina, entre los que se encuentran Argentina,
Bolivia y Venezuela, después de avanzar en las
décadas precedentes en reformas enmarcadas
en una economía social de mercado, actualmente han virado hacia un modelo desarrollista caracterizado por el control de precios, capitales y
comercio, con medidas proteccionistas y un Estado empresarial fuerte. Este viraje se ha traducido en la reversión de muchas de las reformas
implementadas en dirección a una economía social de mercado.
La experiencia reciente de otros países,
como lo son Ecuador, Guatemala y Paraguay –
más ciertamente Bolivia –, por razones diversas
muestran un entramado económico y social tremendamente feble lo que claramente hace muy
Crecimiento y Progreso Social en América Latina
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Cada uno de los trabajos busca colaborar en
la respuesta a las preguntas que surgen de la
evolución económica y social de América Latina
en las últimas décadas: ¿qué es lo hace que nuestros países conlleven enormes niveles de desigualdad de ingresos a pesar de las políticas sociales explícitas que se aplican en la región?,
¿qué podemos hacer en el ámbito de las políticas
públicas para modificar esta aparente dicotomía entre crecimiento y progreso social que parece marcar a muchos países de América Latina?
O más bien ¿qué es necesario lograr para replicar las (pocas) experiencias exitosas o razonablemente exitosas que algunos de nuestros países muestran? En suma, aparte de las recetas
habituales para el crecimiento de los organismos internacionales: mercado libre y privatizaciones, liberalización comercial y financiera, flexibilización del mercado laboral y control de la
inflación, ¿qué más requiere el anhelado despegue económico social de nuestros países?
La evolución de las estrategias de desarrollo
adoptadas por los distintos países latinoamericanos desde mediados del siglo pasado, resultan
similares aún cuando su implementación no
coincide necesariamente en el tiempo. Es así
como todos ellos adoptan alrededor de la década
de los cincuenta modelos cepalianos de sustitución de importaciones en que se implementan
medidas proteccionistas para el desarrollo de la
industria nacional y en la que el Estado asume
un rol empresarial reflejado en el alto porcentaje del PIB que representaba la inversión pública,
inversión derivada de la industrialización de la
economía y la sustentación de dicho proceso en
el tiempo. El agotamiento de ese modelo de desarrollo, ampliamente documentado en los trabajos expuestos en este libro, llevó a la implementación de las denominadas reformas de primera
generación aplicadas tempranamente en los
años 70s en Argentina, Chile y Uruguay, en seguimiento de declaradas políticas neoliberales,
y a las que posteriormente adscribieron voluntariamente o cumpliendo condicionamientos crediticios, la mayor parte de los países de América
Latina.2
Las reformas de primera generación básicamente consisten en un conjunto de políticas económicas e institucionales usualmente llamadas
el Consenso de Washington, y que durante los
’90 fueron recomendadas por varios organismos
internacionales al otorgar créditos a países latinoamericanos. Estas apuntan a la estabilización
macroeconómica y a la liberalización de la economía; a saber, se trataría de buscar el equilibrio fiscal, la reorientación del gasto público, la
reforma tributaria, la liberalización financiera,
la paridad competitiva, la liberalización comercial, la eliminación de barreras a la inversión extranjera directa, la privatización de empresas estatales, la desregulación de mercados y la
protección de los derechos de propiedad.3
El grado de profundidad y la cobertura de dichas reformas variaron entre los distintos países así como también la aceptación y el éxito que
alcanzaron en términos de crecimiento económico y, particularmente, en disminución de la
pobreza.
Agotada la ronda de reformas de primera generación en Latinoamérica, en algunos casos
2 En general las instituciones crediticias internacionales como el FMI y BM, condicionaban el crédito a las
economías de nuestros países al cumplimiento de políticas de estabilización que implicaban una serie de
reformas como disciplina y equilibrio en el presupuesto fiscal (o metas de reducido déficit fiscal), liberalización de mercados, privatización de empresas públicas.
3 Williamson (2000).
ten importantes simetrías de información
(como en educación, salud o previsión social),
compromiso de la fe pública (bancos, seguros y
valores), o en general no se den condiciones
para asegurar la competencia (como en servicios básicos).
El Banco Mundial ha desarrollado una metodología que permite la construcción de los así
denominados indicadores de gobernabilidad
que permiten evaluar y comparar la realidad institucional entre distintos países con sus implicancias respecto del desarrollo económico y humano (Kaufman, et. al, 2007). Los ítemes
evaluados por el Banco Mundial son: Voz y Rendición de Cuentas; Estabilidad Política y Ausencia de Violencia; Efectividad Gubernamental;
Calidad Regulatoria; Estado de Derecho, Control
de Corrupción. Resultados muy dispares se dan
entre los distintos países latinoamericanos, destacando positivamente Chile, seguido de Costa
Rica y Uruguay en prácticamente todos los ítemes evaluados. En el otro extremo aparecen países como Bolivia, Ecuador y Paraguay, en donde
sus indicadores de gobernabilidad reflejan una
pobre e incompleta implementación de las reformas de segunda generación que se traduce en altos niveles de corrupción, alta concentración del
poder por parte del Congreso, baja independencia de los poderes del Estado, Poder Judicial altamente politizado, carencia de capacidad técnica
en organismos claves del Estado y altos índices
de corrupción.4
En términos globales, la información que se
entrega a partir del grado de desarrollo institucional en América Latina sugiere que parte importante de las falencias en el bajo y volátil crecimiento de la región, lo que ha impactado
4 Los resultados que entregan estos indicadores de gobernabilidad son robustos a otros indicadores, como los
de corrupción que elabora Transparencia Internacional o los de reformas elaborados en el BID (Lora y Panizza, 2002).
13
Introducción
aplicadas en forma incompleta, se hizo evidente
la insuficiencia de ellas en lo referido a la superación de la pobreza y en algunos casos en la generación de crecimiento económico. La atracción de inversión extranjera y el estímulo al
emprendimiento interno requería del desarrollo
de una institucionalidad no contemplada en las
reformas de primera generación. Temas como la
corrupción, la falta de transparencia, la excesiva
burocracia pública relacionada al inicio de una
actividad empresarial, la dependencia del Banco
Central respecto del poder Ejecutivo, la falta de
organismos reguladores en aquellas situaciones
en que existían fallas de mercado, hacían evidente la necesidad de reformas de segunda generación orientadas a la creación y fortalecimiento de instituciones que den certeza jurídica
a la inversión privada, aseguren un manejo técnico e independiente de la política monetaria,
corrijan imperfecciones del mercado mediante
la regulación y, en general, fortalezcan la gobernabilidad en el país.
Dentro de las reformas de segunda generación están todas aquellas destinadas a combatir la corrupción mediante la transparencia de
procedimientos, las orientadas a agilizar y simplificar los procedimientos para el inicio de una
actividad empresarial, las que otorgan autonomía al Banco Central y aseguran el manejo técnico de la política monetaria, la creación de institucionalidad de competencia que investiguen
y diriman judicialmente situaciones en que se
cuestione la competitividad en un mercado, la
generación de una legislación que vele por los
derechos de propiedad y el fortalecimiento de la
calidad regulatoria mediante la creación de reguladores específicos en mercados donde exis-
Crecimiento y Progreso Social en América Latina
14
directamente sobre una pobre desempeño en
términos sociales, se encuentra precisamente
en lo poco que se ha avanzado en el desarrollo de
una institucionalidad fuerte, independiente,
transparente y proba en nuestros países, y, adicionalmente, en la falta de coherencia y compromiso en las políticas de largo plazo adoptadas.
Resultan decidores los ejemplos de Costa Rica y
Chile, con algunos alcances también en el de Colombia. Estos países han sido capaces de implementar políticas económicas y sociales que le
han dado un matiz de estabilidad a sus países, lo
que ha llevado a un alto grado de crecimiento
económico, reducción de la pobreza y, sobretodo,
estabilidad política.
Los problemas de coherencia en la implementación de estas políticas puede quedar graficado con la experiencia de Argentina, unos de
los países con mayor desarrollo de capital humano de la región. Se aprecia que no basta con implementar sólo algunas reformas de segunda generación, como es en este caso la calidad
regulatoria, cuando elementos claves de la estabilidad macroeconómica se encuentran desatendidos y los niveles de corrupción están tan generalizados que de poco sirve el avance en algunas
materias. La falta de compromiso a nivel país
por implementar reformas a prueba de caprichos cortoplacistas se encuentra en varios países de la región. Por ejemplo, en Venezuela las
reformas de segunda generación fueron parcialmente implementadas a principios de la década
de los 90s, sin embargo este proceso fue revertido y actualmente las políticas en marcha apuntan a la construcción de un “socialismo a la venozolana”, alejando al país de la visión de una
economía social de mercado.
Otros dos problemas aparecen en esta fauna
variopinta que es Latinoamérica. El primero que
nos interesa destacar es de economía política.
En México el desarrollo institucional se ve mediatizado y hasta amenazado por el enorme poder de las grandes empresas corporativas, de las
instituciones financieras transnacionales y del
control de los diversos órganos del poder público. Es así como el desarrollo de la sociedad civil
en México se ve limitado por la fuerte influencia
de los partidos políticos sobre las organizaciones civiles. En consecuencia, queda aún confuso
el trabajo inmediato a realizar en el diseño de
una política pública amplia y articulada en el
contexto de las reformas de segunda generación. El segundo problema es de una amenaza
latente de muchos de nuestros países y su dependencia de los vaivenes económicos de sus
más poderosos e influyentes países vecinos.
Este es el caso de Uruguay, cuyos mayores problemas económicos surgen a la hora de las gripes de sus dos mayores socios comerciales, Argentina y Brasil.
En resumen, este libro entrega una larga experiencia de países de América Latina en que se
aprecia cómo el desarrollo institucional, con mayores o menores influencias externas, permite el
logro y sustentación de una economía social de
mercado. La estabilidad y fortaleza institucional
es fuente de atracción de inversiones, las que llevan al crecimiento económico y a su vez éste a la
reducción de la pobreza de los países. Sin embargo, como ya sabemos, las recetas totales no existen y la falta de compromiso y coherencia, unido
en algunos casos a los ciclos económicos de países influyentes o al populismo rentable de corto
plazo, terminan influyendo negativamente en
los países. Con todo, América Latina puede lograr adecuadas tasas de crecimiento económico
con progreso social en tanto su clase política sea
capaz de evitar los cantos de sirenas que le han
llevado por un derrotero de bajo crecimiento y
alta pobreza en el pasado reciente.
BOURGUIGNON, F. The Poverty-Growth-Inequality
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WILLIAMSON, J. Latin American Adjustment: How
much has Happened? Washington D.C.: Institute
for International Economics, 1990.
15
Introducción
Referencias Bibliográficas
Sumario
7 Prefacio
Peter Fischer-Bollin
195 Ecuador
Vicente Albornoz
9 Introducción
Eduardo Saavedra
213 Guatemala
Tomás Rosada y Lucilla Bruni
17 Argentina
Marcela Cristini
243 México
Luis Ignacio Román Morales
47 Bolivia
Napoleón Pacheco
271 Paraguay
Dionisio Borda
75 Brasil
Paulo Levy y Roberto Iglesias
299 Perú
Roberto Abusada y Antonio Cusato
105 Chile
Eduardo Saavedra y
Jorge Rodríguez
337 Uruguay
José Adolfo Sarmiento,
Joaquín Días y Silvia Vázquez
133 Colombia
Mabyr Valderrama
371 Venezuela
Ronald Balza
169 Costa Rica
Luis Mesalles y Oswald Céspedes
5