La inmigración ilegal hacia la Unión Europea

DERI
Doctorado de Economía y Relaciones Internacionales
W OR K I N G P A P E R S
LA INMIGRACIÓN ILEGAL HACIA LA UNIÓN
EUROPEA: LA SEGURIDAD EUROPEA
VERSUS DERECHOS FUNDAMENTALES A
TRAVÉS DE TRES MARCOS DE
COMPRENSIÓN
Juan Antonio Sánchez Giménez
DWP 08/2005
Índice
Justificación y metodología______________________________________________ 4
Capítulo 1 Introducción a las Migraciones Internacionales ____________________ 7
Marco Socio-económico ________________________________________________ 9
Capítulo 2 ¿Por qué se emigra? Los procesos de Globalización _________________ 9
Capítulo 3 Movimientos migratorios contemporáneos y su implicación para la UE 13
a)
Notas sobre la inmigración en la UE ______________________________ 14
b)
Redes de inmigración Sur- Norte_________________________________ 18
c)
Consecuencias para el desarrollo: remesas y fuga de cerebros ________ 20
Capítulo 4 La Ética Global _____________________________________________ 22
a)
Globalización y Derechos Humanos ______________________________ 22
b)
Sobre la Universalidad de los Derechos Humanos. __________________ 24
c)
La Ciudadanía Cosmopolita: Hacia la Institucionalización de la Universalidad
de los Derechos Humanos. ___________________________________________ 26
Capítulo 5 Multiculturalidad versus interculturalidad _______________________ 28
a)
El Multiculturalismo: Definición teórica de la multiculturalidad ______ 29
b)
Las Políticas Multiculturales: Los Derechos de las Minorías. _________ 31
Capítulo 6 La Integración de la inmigración en la Unión Europea: Tres casos prácticos
___________________________________________________________________ 33
a)
La inmigración en Gran Bretaña: Multiculturalismo y color de piel ___ 33
b)
La inmigración en Alemania: protección de la “comunidad cultural” ante todo
36
c)
La inmigración en Francia: a la búsqueda del hombre universal ______ 37
d)
Análisis comparativo de los distintos modelos de integración _________ 39
Capítulo 7 Una ciudadanía europea por construir __________________________ 41
Bibliografía _________________________________________________________ 46
Marco Jurídico_______________________________________________________ 50
Capítulo 8 El Derecho Internacional y la Libertad de Movimiento- El Derecho de Salida y
Retorno_____________________________________________________________ 50
a)
Los instrumentos universales relacionados con el derecho de salida y retorno
50
b)
Instrumentos Regionales Relativos al Derecho de Salida y Retorno ____ 53
c)
Contenido Legal de La Libertad de movimiento ____________________ 55
Capítulo 9 La legislación comunitaria en materia de Inmigración: _____________ 59
a)
Introducción histórica__________________________________________ 59
b)
Fundamentos de la Política migratoria en la Unión Europea __________ 62
1
c)
Legislación europea en materia de inmigración_____________________ 63
CAPÍTULO 10 La Regulación del Asilo y del refugio por el Derecho Comunitario:
Consideraciones Previas _______________________________________________ 66
a)
Un acercamiento al Convenio de aplicación de los Acuerdos de Schengen y al
Convenio de Dublín_________________________________________________ 69
b)
Las Conclusiones de Tampere ___________________________________ 72
c)
El Asilo en los Estados Miembros ________________________________ 73
d)
Nuevas Formas de Refugio: Menores No Acompañados Solicitantes de Asilo
81
Capítulo 11 Inmigración y Seguridad tras la Ampliación _____________________ 85
a)
Inmigración y seguridad ________________________________________ 86
b)
Inmigración/ampliación - terrorismo/seguridad ____________________ 88
Bibliografía _________________________________________________________ 89
Marco político de Seguridad ____________________________________________ 93
Capítulo 12 Europa, un mercado transnacional y saturado.___________________ 93
a)
Europa: Un Gran Mercado para el Crimen Organizado _____________ 93
b)
Rutas del tráfico de seres humanos y comportamiento de las organizaciones
criminales en Europa _______________________________________________ 95
c)
La Penetración de las Organizaciones Criminales en el Sistema Económico
dentro de la Unión Europea __________________________________________ 97
Capítulo 13 Tráfico de Seres Humanos y la Inmigración Ilegal________________ 98
a)
Tráfico de seres humanos ______________________________________ 100
b)
Inmigración ilegal (contrabando de inmigrantes ilegales “smuggling”) 104
Capítulo 14 Estructuras del Crimen Organizado y Delitos relacionados ________ 105
a)
La implicación de los grupos del crimen organizado en la Inmigración Ilegal y
el Tráfico de Seres Humanos ________________________________________ 106
b)
“Law Enforcement” y la Lucha contra el Tráfico de Seres Humanos__ 109
Capítulo 15 Las políticas desde la Unión Europea _________________________ 111
a)
Las Políticas en la Lucha contra el Crimen Transnacional __________ 111
b)
La Lucha contra el Tráfico de Seres Humanos ____________________ 114
Capítulo 16 Los puntos de tránsito para la inmigración ilegal y el tráfico de seres
humanos hacia la Unión Europea ______________________________________ 117
a)
Situación General relativa al Tráfico de Seres Humanos y la Inmigración Ilegal
en la Europa Central y del Este: La gestión de las fronteras ______________ 117
b)
Países Bálticos _______________________________________________ 118
c)
Países de la Europa Central ____________________________________ 121
d)
Países del Sur y la Ruta Balcánica_______________________________ 122
2
Capítulo 17 Ejemplo de inmigración Ilegal y el Tráfico de Seres Humanos: Desde África
hacia la Unión ______________________________________________________ 125
Bibliografía ________________________________________________________ 129
Conclusiones Globales________________________________________________ 132
3
Justificación y metodología
Los procesos de globalización en los que nos encontramos inmersos actualmente no son
ajenos a nadie. Dentro de este marco globalizado es muy complicado, por no decir
imposible, afrontar problemas que escapen a la lógica individual del estado nación dentro de
las Relaciones Internacionales. La inmigración es uno de estos factores que es tratado como
un problema, tanto por la opinión pública europea, como desde los discursos de las fuerzas
políticas que se disputan ese voto de la opinión pública.
Ya en la UE, nuestras fronteras exteriores han sufrido una ampliación durando el pasado año
2004 para incluir a diez nuevos países. Estos países, conocidos hasta entonces como países
candidatos, se encuentran aún en este momento en un proceso de transformaciones políticas
y legislativas, durante el cual deben continuar trabajando según los criterios que se marquen
desde Bruselas, para mantener una Europa segura, aunque el coste a pagar sea demasiado
alto sacrificando los avances realizados desde Europa en pro de la universalidad de los
Derechos Fundamentales.
El volumen de inmigración ilegal y de tráfico de seres humanos hacia los estados miembros,
sin duda, ha crecido significativamente en los últimos años y la reacción de la UE ha sido
reforzar los controles fronterizos en sus límites externos. No obstante, con estos límites en
continua expansión, principalmente, hacia el este, dicho reforzamiento fronterizo tendrá que
verse reflejado antes en esas futuras fronteras exteriores para poder mantener el control
externo.
A pesar del hecho de que sea imposible cuantificar el problema, existen evidencias que
sugieren que el número de personas que han sido víctimas del tráfico o asistidas para pasar
la frontera a través de los países de la Europa central y del Este está creciendo y que la
implicación de las redes del crimen organizado se está incrementando a ambos lados,
además de que el sector se está profesionalizando.
Algunos de los países del Este y Centro de Europa, antes una importante fuente de
inmigración, cada vez más están siendo utilizados como puntos de tránsito para los
inmigrantes procedentes de Asia y África en ruta hacia los estados miembros. Ante su futura
posición de estados miembros, los actuales países candidatos, cada vez más son percibidos
como países de destino por la inmigración clandestina. Por razones ligeramente diferentes, la
conversión de los países del centro de Europa que recientemente han ingresado en la UE, de
países de origen a puntos de tránsito con fines de tráfico ha reflejado lo que son las
tendencias de la inmigración ilegal. Una de las principales razones de ello ha sido el
aumento en la demanda de mujeres para explotarlas sexualmente en los países que formaban
la antigua Yugoslavia.
Estos países, ante su situación geográfica entre los principales países de origen y los
principales nudos de tránsito como Kiev y Moscú en el este, y la UE hacia el oeste, están
siendo utilizados, inevitablemente, como trampolín hacia la UE. Su situación de pivote ha
sido polarizada por el avance de la globalización; bienestar en el oeste - pobreza en el este,
estabilidad en el oeste- conflicto en el este, empleo en el oeste – deterioro económico en el
este, igualdad social en el oeste – corrupción y violencia en el este. Cada vez se conocen
más, a través de los medios de comunicación, las posibilidades que se abren a los posibles
inmigrantes y, sean ciertas o no, esto provoca que aumenten las posibilidades para que las
personas se aventuren a iniciar el viaje hacia Occidente.
4
Además, como dicha variedad extensiva de los factores “push & pull”, es importante tener
en cuenta porqué cada uno de los estados candidatos son usados durante el proceso
migratorio. Para la elección del punto de tránsito se debe considerar la distinta
vulnerabilidad que incluye la porosidad de las fronteras, la corrupción dentro de las
autoridades centrales, la falta de legislación y marcos administrativos, la introducción del
funcionamiento de los sistemas de asilo y la posibilidad de trabajar en situación irregular
para poder pagar la continuación del viaje. Centrarse en esta vulnerabilidad es una parte
fundamental de los procesos necesarios dentro de los procedimientos de adhesión de los
actuales estados candidatos.
Los países de origen de las víctimas del tráfico de los seres humanos, son muy diferentes a
los países de origen de la inmigración ilegal. A pesar de la continua demanda de víctimas
procedente de los países de origen más tradicionales como Tailandia, ahora las víctimas del
tráfico tienden a venir de los países de la Europa Central y del Este. Los países de origen de
la inmigración presentan una tendencia opuesta; previamente, los inmigrantes procedían de
la Europa del Este y, recientemente cada vez más, proceden de los Balcanes, aunque ahora,
la tendencia es que vengan de más lejos. De esta manera, mientras las víctimas del tráfico,
por definición, son transportadas por redes criminales, el hecho de que los inmigrantes
hayan viajado más distancias, lleva a la conclusión de que la mayoría, en algún momento,
habrán requerido la ayuda de las redes criminales para posibilitar su viaje. Dicha implicación
de los grupos del crimen organizado provoca que desde Europa se perciba como vitalmente
importante que las fuerzas de seguridad se centren en la lucha contra esos delitos,
introduciendo estas cuestiones en los debates a los niveles más altos de la política europea,
además de implicarse también en la prevención directa de esos delitos. Dichos debates a alto
nivel sobre política de migraciones se tendrían que concentrar en los aspectos más
vulnerables de los terceros países y establecer iniciativas para fortalecer esas insuficiencias
identificadas.
Pero la lucha frontal contra esas amenazas plantea grandes inversiones económicas y
muchos esfuerzos políticos que hacen que surjan voces discordantes ante la poca visibilidad
de los resultados obtenidos. ¿Es el enfrentamiento contra los grupos del crimen organizado
la única vía para luchar contra esta amenaza? Existen teorías de carácter economicistadesarrollista que plantea el derecho al desarrollo como un derecho humano más. Ésta se
enfrenta a críticas procedentes del mundo académico, que se niegan a aceptar el derecho al
desarrollo como un derecho humano intrínseco a la dignidad de la persona.
Independientemente al discurso académico, es irrevocable e indiscutible que los flujos
migratorios contemporáneos están directamente relacionados con el subdesarrollo y la
búsqueda de la dignidad humana, aunque también existen otros factores que analizaré,
principalmente, en la primera parte de este trabajo.
El concepto de seguridad europea incluye la protección y el control de las fronteras frente a
la amenaza que supone la porosidad de una frontera desprotegida. El Crimen Organizado es
el tema estrella en las reuniones de los delegados bajo el marco de trabajo del Tercer Pilar y
la cooperación policial y judicial y se condiciona el avance en los procesos de adhesión de
los países candidatos a que enmienden sus ordenamientos jurídicos locales para
armonizarlos con los de los estados miembros de la UE. Resultado de esto es el
endurecimiento de las políticas de asilo en toda Europa y una ausencia de consenso frente al
fenómeno de la inmigración que sigue siendo el problema que más preocupa en la UE.
5
Los estados miembros y los terceros países, han proporcionado la principal información en
la que se basa este trabajo a través de las estadísticas sobre asilo (admisiones e in
admisiones) publicadas por el ACNUR y el ECRE. Éste es apoyado por documentación
oficial de la UE y de material procedente de fuentes abiertas como los medios de
comunicación y las organizaciones implicadas en la lucha contra este tipo de delitos como
Europol, CIREFI, ACNUR, OIM, IGC y ICMPD 1.
Existe publicada una importante literatura sobre flujos de migración y sobre las respuestas
de Occidente a este fenómeno con base académica y me valgo de la interpretación de los
trabajos ya existentes sobre flujos de inmigración hacia la UE y sobre las estadísticas del
asilo en Europa, de la misma manera que son utilizadas por los estados miembros para
realizar sus propias valoraciones sobre el fenómeno.
Por último destacar que la finalización de la recogida de datos e información para este
trabajo se realizó durante los años 2002 y 2003 y la finalicé durante el primer trimestre del
año 2004, finalizando su puesta en escrito con el formato final en octubre del mismo año.
Por motivos obvios resultantes de la reciente ampliación de la Unión Europea a 25 estados a
partir del 1 de junio del 2004, decidí darme un periodo de 3 meses ya que creí necesario
incluir en el trabajo la nueva situación política en la UE, sobre todo en lo que respecta a
temas de seguridad tras los fatales atentados del 11 de marzo de 2004.
De aquí surge el capítulo 11, en el que intento echar alguna luz a la situación en la que
quedan los enfoques políticos sobre los procesos migratorios a la UE frente a los nuevos
conceptos de seguridad que se manejan en Europa y los nuevos miedos que los europeos
reflejan ante el fenómeno migratorio. Al Crimen Organizado, que pasaba por ser el gran
discurso político utilizado como excusa represora, se le une el terrorismo, a mi juicio,
siguiendo la estela mediática que se inició desde los Estados Unidos a raíz del 11 de
septiembre.
Juan Antonio Sánchez Giménez
1
CIREFI - Centro para la Información, Debate e Intercambio de Información sobre el cruce de fronteras y la Inmigración (acrónimo
francés); ICMPD – Centro Internacional para el Desarrollo de las Políticas de Inmigración [Acrónimo en inglés]; IGC – Consultoría Intergubernamental sobre Asilo, Refugio y Políticas Migratorias en Europa, América del Norte y Australia. [Acrónimo en inglés]; ACNUR –
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados; OIM – Organización Internacional de la Migraciones
6
Capítulo 1 Introducción a las Migraciones Internacionales
Las migraciones son los movimientos que suponen para el sujeto un cambio de entorno
político-administrativo, social y/o cultural relativamente duradero.
Dicho de otro modo, la migración es cualquier cambio permanente de residencia que
implique la interrupción de actividades en un lugar y su reorganización en otro. No son
consideradas migraciones:
los desplazamientos turísticos
los viajes de negocios o de estudios (por su transitoriedad y no implicación de
reorganización vital).
los cambios de residencia dentro del mismo municipio (por no suponer un cambio de
entorno político-administrativo ni derivarse necesariamente de él, la interrupción de
actividades previas).2
Para que un traslado pueda considerarse como una migración, deben concurrir 3 causas
fundamentales que son:
Espacial: el movimiento ha de producirse entre dos delimitaciones geográficas
significativas (como son los municipios, las provincias, las regiones o los países).
Temporal: el desplazamiento ha de ser duradero, no esporádico.
Social: el traslado debe suponer un cambio significativo de entorno, tanto físico como
social.3
El proceso migratorio se inicia con la emigración o abandono, por parte de una persona o
grupo del lugar de origen por un período de tiempo prolongado o indefinido. Con respecto al
lugar de origen, el sujeto migrante es considerado como emigrante. La segunda fase de este
proceso migratorio la constituye la inmigración o asentamiento de población foránea en el
seno de una comunidad dada. En relación al lugar de destino, el mismo sujeto o grupo que
había abandonado su lugar de origen ahora adopta la figura del inmigrante.
El proceso migratorio puede finalizar de 3 formas:
con la inmigración ( en caso de que ésta sea definitiva )
con el retorno del antiguo emigrante a su lugar de origen
con el inicio de un nuevo movimiento a otro destino.
Visto esto, podemos decir que el proceso migratorio abarca 3 subprocesos diferenciados que
son: la emigración, la inmigración y el retorno, y en él se ven implicados 3 tipos de sujetos,
que son la sociedad de origen o emisora, la sociedad de destino o receptora y los propios
migrantes.4
Las migraciones internacionales tienen que ver con los “movimientos de personas desde su
estado-nación de residencia hacia otro estado. Este movimiento se suele producir con el
objeto de buscar empleo, mejorar el nivel de vida, por motivos de reunificación familiar o,
sencillamente, para huir de condiciones de vida adversas”.5 Esta definición de migraciones
da pie a diferenciar otro gran grupo de movimiento de personas con un mismo objetivo de
fondo, el cambio de residencia, pero completamente distinto en función a la raíz del
2
Vid. Blanco, Cristina “Las migraciones Contemporáneas” Alianza editorial- Serie Ciencias Sociales-.- Madrid,
2000
3
Ibid.
4
Ibid.
5
Vid. Evans, G. & Newnham, J. “The Penguin Dictionary of International Relations” Penguin Books. Londres,
1998. Pp .242-243
7
problema que lo origina. Un refugiado es alguien que es forzado a trasladarse desde su país
de origen o residencia. Un refugiado, en origen, es técnicamente una persona sin estado, o
porque éste no lo reconoce como su nacional o porque, aún siendo reconocido como tal, el
refugiado considera que su vida e integridad física y psíquica corre peligro por diferentes
motivos en los que entraremos más adelante.
Las migraciones internacionales se relacionan pues, directamente, con conceptos como la
soberanía, la nacionalidad y los Derechos Humanos cuestiones con importantes
implicaciones en las relaciones internacionales. Dicho esto, echemos un vistazo al primer
grupo de migrantes, por otro lado el más numeroso, que son los mal llamados migrantes
económicos.
La mayoría de los debates de la inmigración se centran en las condiciones económicas como
el principal motor de los movimientos humanos a través de fronteras internacionales, aunque
los factores políticos son considerados como elementos cruciales en el fenómeno. Los
estados intentan mantener su cuota de poder intentando controlar este fenómeno. Así
mientras se pueden documentar casos en los que fueron los propios gobiernos estatales los
que promovieron esos movimientos masivos de población, como los procesos de
balcanización en los procesos de creación de los estados de Turquía y Grecia a principios del
S. XX, o con los asiáticos tras la independencia de Kenia o con los insurgentes cubanos tras
la Revolución de Castro y, más recientemente en los conflictos étnicos en la Ex Yugoslavia
entre croatas y serbios. Además son los propios gobiernos los que deciden si un inmigrante
puede entrar o no el Estado que éste ha elegido para trasladarse.
Las emigraciones forzadas casi siempre se han utilizado como un medio para alcanzar la
homogeneidad cultural o el dominio étnico en una zona geográfica y se pueden vincular al
ascenso del nacionalismo en Europa o a la irrupción de los nuevos estados post-coloniales en
África y Asia.
La cuestión de la inmigración se encuentra ligada al concepto de Westphalian de las
relaciones internacionales y la división del mundo en estados soberanos separados. De esta
manera, el control de la inmigración pasa a formar parte de las competencias de los estados
soberanos que la gestionan como un factor más de la seguridad nacional. Toda la comunidad
política dispone de mecanismos para limitar y discriminar las entradas de otros ciudadanos a
sus territorios, por lo que las políticas restrictivas sobre inmigración, hoy por hoy, son
también universales. Incluso la Unión Europea, que lleva varios lustros inmersa en un
proceso de eliminación de fronteras, todavía mantiene muchas restricciones. Aunque la
Convención de Schengen, que entró en vigor en marzo de 1995, permite el libre movimiento
de personas, su objetivo primero es más económico que humanitario. Esta libertad responde
más a la lógica del mercado, limitando su ampliación a las libertades civiles de algunos
extranjeros. Como ya veremos más adelante, la contradicción entre el derecho de salida de
un país y el derecho a entrar en otro todavía no ha sido resuelto no por la práctica legal entre
estados, ni por el Derecho Internacional.
8
Marco Socio-económico
Capítulo 2 ¿Por qué se emigra? Los procesos de Globalización
La década de los años setenta del siglo XX supuso el fin del modelo capitalista que se había
puesto en marcha después de la II Guerra Mundial. Los incrementos de la productividad
llevaban una tendencia decreciente y las demandas sociales presionaban al estado para
derivar recursos desde el ámbito de la producción hacia el consumo; como consecuencia
disminuyó la rentabilidad de los capitales y estalló una “crisis fiscal del Estado” debido a la
posibilidad de liquidar el déficit estructural. Ante la falta de rentabilidad se produjo una
sobre acumulación de capitales en los países centrales y en los productores de petróleo. En
resumen, las consecuencias sociales de esta crisis fueron la disminución del empleo en la
industria debido; a los cambios originados por la revolución electrónica, al deterioro de las
condiciones laborales en empleos manuales tradicionales en países desarrollados, a la
expansión del empleo en el sector servicios, al crecimiento de amplios sectores “informales”
o de economía sumergida y, en general, a la precariedad del empleo asalariado (crecimiento
de contratos temporales, pérdidas en el salario indirecto). Todo esto va originar una
creciente fragmentación de la fuerza de trabajo en función de criterios diversos como el
género, la edad o la pertenencia étnica. En los países del sur, la dislocación social 6 es más
importante, especialmente entre los que no han podido aprovechar una dinámica de
desarrollo dependiente beneficiándose de la nueva división internacional del trabajo.
Tienden a crecer las grandes urbes, la infravivienda y los empleos irregulares; los planes de
ajustes sugeridos o impuestos por los organismos financieros internacionales (FMI, Banco
Mundial) privilegian al pago de la deuda externa a costa del recorte de gastos sociales; el
deterioro de las condiciones de vida genera importantes procesos migratorios desde el
campo a las ciudades y hacia otros países.7
El concepto que sintetiza la clave de las transformaciones del periodo actual es el de
Globalización. Vivimos en una economía global que consiste en una economía en donde
todos los procesos trabajan en una unidad en tiempo real a lo largo y ancho del planeta.
Pero, ¿qué es realmente la globalización y como puede llega a afectar a los procesos
migratorios internacionales actuales? Merece la pena detenerse brevemente a explicar el
concepto de la globalización.
La globalización es uno de los procesos y dinámicas, que se dan en la sociedad internacional
actual, más características de las relaciones internacionales contemporáneas en tanto que
conjunto de fenómenos diversos que orientan las relaciones internacionales en una dirección
determinada y, en el sentido utilizado por Robert Cox, que configuran el actual orden
mundial.8 En este sentido Cox usa la palabra “orden” para referirse a la forma en la que las
cosas ocurren normalmente en un periodo histórico determinado -el orden no implica
ausencia de turbulencias, el orden incluye el “desorden”-. Con el término “mundial” se
refiere a la totalidad relevante, geográficamente limitada por el alcance de las
interacciones probables.
6
Como dislocación social entiendo; “sacar a una sociedad de su contexto político histórico y antropológico y
manipularla. Sobre este tema entraré más en profundidad más adelante, en la explicación sobre los procesos
de Globalización”
7
Vid. Colectivo IOÉ “Flujos Migratorios Internacionales: Marco de comprensión y características actuales”. En:
Revista de Migraciones nº 9, Madrid, 2001 pp. 7-43
8
Vid. Cox, R. Social force, states and world orders: beyond international relations theory , en: Cox, R. &
Sinclair, T. J. , “Approaches to world order”, Cambridge University Press, Cambridge, 1996.
9
Las relaciones internacionales contemporáneas se caracterizan por la coexistencia de
dos grandes procesos o dinámicas contrapuestos y complementarios a la vez. Uno, la
globalización, agrupa a las fuerzas integradoras presentes en la sociedad internacional.
El otro, la fragmentación, agrupa a las fuerzas dispersadoras, esto es, se presenta como
una respuesta de los estados y otras colectividades sociales a los envites de la
globalización. Ambos procesos tienen diferentes manifestaciones y dimensiones. La
fragmentación se manifiesta a través de dos tendencias: la regionalización y la
glocalización9.
A pesar de esta esquizofrenia que sufren las relaciones internacionales contemporáneas, hay
que insistir en que la globalización es el proceso que provoca y arrastra a los otros. Pero
estos, una vez generados, influyen sobre la globalización ya que al hacerle frente intentan,
parcialmente, modificar y reorientar su rumbo. El término globalización es impreciso y
difuso. A pesar de ser una de las palabras más presentes en el subconsciente
académico y no académico de las relaciones internacionales, está poco definida y
plantea múltiples problemas por su polisemia y polivalencia que causan ambigüedad y
confusionismo. Para intentar reducir los niveles de confusión del vocablo durante este
trabajo, al hablar de globalización intentaré centrarme en el enfoque puramente
económico aunque sin perder de vista los otros enfoques que la consideran como un
fenómeno multidimensional presente en todos los ámbitos del quehacer diario.10 Según
esto la globalización hace referencia a la existencia de múltiples vínculos entre los
estados y las sociedades que configuran el sistema mundial moderno. Es el proceso a
través del cual los acontecimientos, decisiones y actividades en una parte del mundo
tienen consecuencias relevantes para los individuos y comunidades de partes muy alejadas
del globo. En este sentido Anthony McGrew precisa que el proceso de globalización
avanza en dos dimensiones: en cuanto al ámbito que cada vez es más planetario y en
cuanto a la intensidad en el sentido de la profundización de las interconexiones.11
Cerremos más el círculo para añadir a esta definición la perspectiva más sociocultural
que aporta la definición de Roland Robertson. Ésta incluye un aspecto hasta ahora no
mencionado: La distinción entre los conceptos de globalización objetiva y globalización
subjetiva. Para Robertson, la globalización “(… ) como concepto, se refiere tanto al
fenómeno de la comprensión del mundo como a la intensificación de toma de conciencia
del mundo como un todo”.12 Así el aspecto objetivo de la globalización sería la
realidad de un mundo cada vez más pequeño, y la globalización subjetiva se referirá a la
perspectiva de esa realidad objetiva. La percepción va acompañada de una toma de
conciencia sobre la realidad del fenómeno que tiene repercusiones sobre la acción de los
actores internacionales.13
Asumamos también la doble definición que sobre globalización realiza Ulrick Beck,
una más centrada en el aspecto político y otra en el aspecto cultural. Según la primera “(… )
la globalización se refiere a los procesos en virtud los estados se
9
Glocalización es un neologismo adoptado en los años 80 , síntesis de la idea recogida por el ya casi clásico
eslogan "pensar globalmente y actuar localmente". Este eslogan hacía referencia a la toma de
conciencia de las entidades locales de la necesidad de adaptar su actuación a las exigencias de la
globalización y, en consecuencia, del incremento de su actividad internacional.
10
Con respecto a las teorías de la globalización como procesos exclusivamente económicos vid. Adda, J.
Globalización de la economía, Sequitur, Madrid, 1999.; Ibañez, J. La realidad de la globalización, factores y
actores de un incipiente sistema global. Revista de investigaciones políticas y sociológicas, n. 1, 1999.
11
Vid. McGrew, A. et. al, Global Politics, Polity Press, Londres, 1992. Pg. 2-3
12
Vid. Robertson, R. Globalization, Social Theory and Global Culture, Sage Publications, Londres, 1992 p.8
13
Ibid.
10
entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas
probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios”.14 Este
proceso se centra en el hecho de la participación de otros actores diferentes a los
estados en la distribución del poder internacional. Según la segunda definición, la
globalización es “(… ) un proceso que crea vínculos y espacios transnacionales,
revaloriza culturas locales y trae a un primer plano a terceras culturas”.15
Ambas definiciones hacen referencia a las distintas consecuencias del fenómeno, o sobre
la distribución del poder mundial, o sobre la interrelación de las distintas culturas.
Resumiendo y con la intención de acotar un concepto el cual podamos tener presente a lo
largo de este trabajo y teniendo en cuenta el pensamiento que los diferentes autores han
planteado del término16, como globalización, interpreto aquel fenómeno de la sociedad
internacional contemporánea integrado por un conjunto de procesos interrelacionados que se
caracterizan por la tendencia a mundializarse, de manera que según ha ido tomando
impulso el proceso, han sido más las zonas que han pasado a estar implicadas en él. Se
caracteriza por su estabilidad en el tiempo, su carácter predominante, pero no
exclusivamente, económico17, y su capacidad integradora y totalizadora, esto es, en
cuanto crea un todo que es el resultado de múltiples procesos interdependientes y en
tanto que estos procesos siguen una lógica transnacional de penetración que conlleva una
tendencia homogeneizadora.18 En cuanto a los actores supone el creciente protagonismo de
los actores transnacionales, limitando cada vez más las capacidades de decisión de los
actores estatales- en este caso podríamos identificar los movimientos migratorios
internacionales como un factor más dentro de los procesos de globalización, con vida propia
y una lógica autónoma que escaparían al control del estado-. Por último las consecuencias de
la globalización son realmente contradictorias: a pesar de la tendencia homogeneizadora, se
van generando también la aparición de elementos locales fragmentadores, que suponen un
desafío a esa homogeneización. La globalización también supone una pérdida de las
distancias físicas y temporales. Internet ha permitido crear un espacio supraterritorial y
atemporal en el que el intercambio de información es inmediato y simultáneo.
Al hilo de lo expuesto, se puede afirmar que actualmente todo el planeta está conectado en
una serie de redes aunque de manera selectiva y jerárquica. Al perder importancia los
recursos naturales y el trabajo manual, a favor del conocimiento y el trabajo cualificado,
muchos países pasan de la explotación dependiente a la irrelevancia estructural en la nueva
economía (poblaciones sobrantes). Esta situación genera una tendencia a la polarización del
orden internacional (la brecha norte-sur) y una serie de intentos de reconstruir la unidad del
mundo en nuevas condiciones. Estos intentos son muy diversos, desde los movimientos
antiglobalización hasta los movimientos islámicos radicales de rechazo a “Occidente” que,
desde nuestro eurocentrismo, calificamos de fundamentalistas. También aparecen ciertos
intentos de sumarse a la economía global mediante negocios ilegales (la llamada “conexión
14
Vid. Beck, U. ¿Qué es la globalización?: Falacias del Globalismo, respuestas a la globalización, Paidós,
Barcelona 1998. Pg. 29
15
Ibid, pg. 30
16
Vid. op. cit. Cox, R. Social force, states and world orders… ; op.cit. McGrew, A. et. al, Global
Politics… ;op.cit Robertson, R. Globalization, Social Theory… ; op.cit. Beck, U. ¿Qué es la lobalización?:
Falacias…
17
El motor de la globalización son los procesos económicos, pero el fenómeno ya no es meramente
económico, sino que al tener consecuencias sobre todos los ámbitos de las relaciones sociales ha hecho que
éstas también resultasen globalizadas.
18
Según James Rosenau, un sistema político "penetrado" es aquel en el que los miembros de otra
sociedad participan de manera directa y autoritaria en la asignación de valores o en la movilización de apoyo
a favor de sus objetivos. En la globalización tienen un papel importante las acciones indirectas y sutiles de
penetración. En: Rosenau, J. The scientific study of foreign policy, Pinter, Londres, 1980, pag. 147
11
perversa”, que incluye desde el tráfico de armas y drogas al blanqueo de divisas y, sobre
todo y por lo que nos concierne para este trabajo, al tráfico de personas, que tocaremos en
profundidad más adelante) o los flujos migratorios en masa desde el sur. La globalización
económica implica la movilidad y flexibilidad de todos los factores productivos, incluida la
mano de obra, lo que origina una generalización de las migraciones internacionales: el
trabajo también se mundializa. Las principales corrientes humanas han estado vinculadas,
aunque no de manera mecánica, a las dinámicas de internacionalización de la producción
dependientes a su vez de las inversiones de capital. Según Sassen-koob en las últimas
décadas se han desplegado las siguientes tendencias, que inciden en los flujos migratorios19:
El redespliegue del capital, con inversiones en países del sur, crea vínculos materiales e
ideológicos con el país inversor; estableciendo nuevos canales de comunicación por los
que pueden desplazarse flujos humanos.
Algunas grandes ciudades se han convertido en nudos coordinadores del capital
transnacional mediante el desarrollo de servicios, especialmente financieros. Esta
situación genera un descenso del trabajo asalariado tradicional y un crecimiento en el
sector servicios altamente polarizado: en la gama de ocupaciones más baja (respecto a
salarios) se genera una demanda de mano de obra inmigrante.
Los Estados Unidos de América junto a la Unión Europea se han convertido en el
principal destino de inversión extranjera, circunstancia que explica el crecimiento de la
demanda de empleo y la persistencia de una demanda de mano de obra dirigida a la
inmigración extranjera, a pesar de las políticas gubernamentales restrictivas.
A estas tendencias del capital transnacional, se han unido el fin de la Guerra Fría y la crisis
del ex bloque del Este que aumenta los alcances de la restructuración mundial y de los flujos
migratorios. Prácticamente se puede afirmar sin temor a equivocarse que a principios del
siglo XXI no quedan países aislados de los flujos humanos transnacionales.
19
Vid. Sassen-Koob, K., “The mobility of labour and capital: a study in international investment and labour flow”
Cambridge University Press, Cambridge, 1989.
12
Capítulo 3 Movimientos migratorios contemporáneos y su implicación para la UE
La suma total de migrantes internacionales no se conoce exactamente, debido a la carencia
de datos en algunas zonas y a la no congruencia de las fuentes disponibles. No obstante,
existen algunas estimaciones que permiten acercarnos a la magnitud del fenómeno. En el
año 2000 el informe de la OIT estimaba que existen en torno a 120 millones de personas en
el mundo que viven fuera del país donde han nacido.20 En 1990 este número se calculaba en
100 millones y en 1965 en 75 millones. En el conjunto de la población mundial (seis mil
millones en el 2000) la estimación de migrantes representa el 2%, una cifra ligeramente por
encima de la tasa anual de crecimiento de la población del planeta. Por tanto, en el cómputo
global se trata de un fenómeno de alcances bastante limitados y se puede afirmar que desde
el punto de vista cuantitativo, la migración internacional es la excepción y no la regla entre
los grupos humanos.21
Sin embargo su importancia es mucho mayor de lo que indican las cifras. Estamos ante una
revolución transnacional que está reestructurando la sociedad a escala global y las
migraciones internacionales son parte de este proceso. Las principales tendencias que
caracterizan a las migraciones en este periodo de globalización del sistema mundial son:22
Globalización. En el año 2000 más del 90% de los países del mundo se incluían dentro
de las redes y corrientes migratorias transnacionales.
Diversificación. Los flujos actuales se alejan crecientemente de un modelo único, hay
refugiados de guerra, refugiados económicos, mano de obra barata, trabajadores
altamente cualificados, estudiantes, directivos y empresarios; coexisten flujos de
asentamiento con movimientos temporales y migraciones circulares; grupos con
estabilidad jurídica, con contratos y permisos de corto plazo e irregulares; colectivos que
emigran libremente junto a otros que están sujetos a redes de tráfico de personas, etc.
Feminización. Es un elemento clave de la nueva situación mundial. Aunque a lo largo de
la historia las mujeres han estado presentes en los movimientos migratorios, en la
actualidad se las encuentra en todas la regiones y en todo tipo de flujos. Además junto a
las que se desplazan acompañando o para reunirse con su pareja masculina, cada vez son
más las que emigran solas, sea de forma independiente o poniendo en marcha la cadena
migratoria a la que posteriormente se incorporan los hombres. Este proceso está unido a
la tenencia de feminización de ramas laborales enteras, que es un producto tanto de los
esfuerzos de las mujeres por ganar autonomía como del capital por aumentar su
rentabilidad ofreciendo peores condiciones de trabajo.
20
Vid. Stalker, P., “Workers without frontiers. The impact of globalization on international migration, OIT,
Ginebra, 2000
21
Ibid.
22
Vid. Castles, S., & Millar, N., “The age of Migration. International Population Migration”, MacMillan, Londres,
1994
13
a) Notas sobre la inmigración en la UE23
En la Unión Europea residen aproximadamente veinte millones de inmigrantes de
inmigrantes con la documentación en regla.24 Los contingentes más numerosos se ubican en
Alemania (7,3 millones), Francia (3,6 millones), el reino Unido (2 millones) e Italia (1,2
millones). Más significativo que su volumen es la importancia relativa de estos contingentes
de inmigrantes. Comparándolos con el total de la población de cada país se observa la
enorme incidencia de los extranjeros en Luxemburgo (35%) y, a continuación, en Alemania
y Bélgica (9%): La media de todos los países incluidos en el llamado Espacio Económico
Europeo (UE + EFTA) se situaba en el año 2001 en el 5%. Por encima de este promedio se
encuentran Bélgica, Alemania, Austria, Francia, Suecia y Holanda. En el otro extremo, con
menos de 2 extranjeros por cada 100 habitantes aparecen los países mediterráneos España,
Grecia, Portugal e Italia además de Islandia y Finlandia (no hay datos de los países de la
nueva ampliación de UE).
A pesar del deterioro del entorno económico en varios países de la OCDE, en 2001 continuó
la tendencia alcista de la migración internacional observada desde mediados de la década de
1990. Los datos, parcialmente disponibles para el año 2002, muestran un ligero descenso
que, sin embargo, no indican una verdadera ruptura. La migración relacionada con el
trabajo, sea de naturaleza temporal o permanente, aumentó notablemente en varios países de
la Unión Europea. Esto se debió en parte a la migración de trabajadores cualificados de las
áreas de tecnologías de la información y de las comunicaciones, pero también de otros
sectores como sanidad y enseñanza. La migración relacionada con la familia, no obstante,
sigue siendo la categoría más amplia de admisión en varios países de la Unión Europea. Los
últimos datos disponibles del año 2002 muestran que, tras varios años de gran crecimiento,
las admisiones de refugiados se están volviendo mucho más lentas.
La inmigración desempeña un importante papel en la demografía de varios países europeos
de la OCDE (especialmente Italia y España) y, de hecho, en compensar lo que sería una
disminución de población (Alemania, por ejemplo). Un aumento de nacionalizaciones y las
medidas adoptadas para facilitarlas explican el hecho de que cada vez hay más inmigrantes y
sus familias estableciéndose en sus países de acogida. Las recientes tendencias reflejan
asimismo el renovado interés por contratar nuevos trabajadores inmigrantes en algunos
países de la Unión Europea. El envejecimiento de la población y los constantes
desequilibrios del mercado laboral explican en parte esta tendencia. A pesar de que la
gestión de flujos sigue siendo altamente prioritaria, algunos países europeos también tratan
de atraer trabajadores extranjeros cualificados y altamente cualificados, además de facilitar
el acceso de estudiantes extranjeros al mercado laboral después de la licenciatura. Se han
introducido nuevas legislaciones relativas a la migración laboral para satisfacer las nuevas
demanda del mercado. Algunos países buscan también trabajadores menos cualificados,
especialmente en sectores como agricultura (España y Grecia), construcción, personal
asistencial de la tercera edad y otros servicios domésticos (Italia, Portugal, Reino Unido). 25
23
Vid. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos- OCDE- “Tendencias de la Migración
Internacional”. SOPEMI, edición. 2003. http://www.oecd.org/
24
Vid. Op. Cit. Colectivo IOÉ “Flujos Migratorios Internacionales: Marco de comprensión y características
actuales”
25
Estos flujos quedan patentes en el creciente porcentaje de migración laboral temporal en los flujos totales
(por “migración temporal” se entienden permisos de trabajo a corto plazo, trabajos de temporada, asignaciones
temporales en multinacionales, prácticas y “vacaciones de trabajo”). Para más información sobre las tendencias
y estadísticas de inmigrantes en la UE Vid. Op. Cit. “Tendencias de la Migración Internacional”.- SOPEMI,
edición 2003
14
Los extranjeros y los inmigrantes tuvieron en 2002 una importante participación en el
empleo en varios países de la UE. En los países de asentamiento la participación de los
extranjeros y los inmigrantes en el empleo se situó entre un 15% y un 20%. Los extranjeros
también estuvieron bien representados en varios mercados laborales europeos como
Luxemburgo (43,2%), Suiza (21,8%), y, en menor medida, en Austria (9,9%), Alemania
(8,9%), Bélgica (8,2%) y Francia (6,2%).
En la mayoría de los países de la UE los extranjeros e inmigrantes tuvieron en el año 2002
una menor participación en el empleo que los extranjeros nacionalizados. La diferencia de
participación es por lo general superior entre las mujeres. En 2002 los extranjeros y los
inmigrantes sufrieron más el desempleo que los nacionales. La tasa de desempleo de mujeres
extranjeras alcanzó un 21% en Francia, un 17,8% en Bélgica y un 17% en España.
En cuanto a sectores, los extranjeros están por lo general sobre representados en la
construcción, hostelería y restauración, además del servicio doméstico. Esto es, la
proporción de extranjeros en estos sectores es superior a su participación total en el empleo.
Sin embargo, la distribución sectorial varía de forma importante de un país a otro. En
España más de un 8,5% trabaja en la agricultura y casi un 16,5% en hostelería y
restauración; en Austria, un 24,5% en la minería, en la producción y en el sector energético;
en Portugal, más de un 30% trabaja en la construcción; en Finlandia, un 11% lo hace en la
enseñanza; en Noruega, un 21% trabaja en la sanidad y otros servicios comunitarios y, por
último, en Grecia un 17% trabaja en el servicio doméstico.
Un análisis de los cambios experimentados por los trabajadores extranjeros en el mercado
laboral durante la última década muestra que, a pesar del aumento de su participación en la
última fase de crecimiento económico, el empleo extranjero sigue viéndose afectado por los
choques cíclicos y se puede apreciar que ciertas subcategorías son más vulnerables
(especialmente las mujeres y los trabajadores mayores y más jóvenes). Para garantizar una
integración duradera de los extranjeros en el mercado laboral no es suficiente una mejora
global de la situación del empleo.
La integración de los inmigrantes en el mercado laboral y las medidas para ayudar a los
recién llegados a la mayoría de los países de la Unión Europea, han sido reforzadas a través
de disposiciones para mejorar los conocimientos de la lengua y la formación profesional de
los inmigrantes, además de la lucha contra la discriminación. Varios países han adoptado
también medidas legislativas para modificar las reglas de nacionalización. Algunos han
facilitado el proceso de solicitud (por ejemplo, en Luxemburgo) o han exigido a los
candidatos a la nacionalización un mayor conocimiento del país, la sociedad y la lengua del
país de acogida (especialmente en Holanda, Austria y Dinamarca).
Dentro de la Unión Europea hay varias directivas encaminadas a armonizar las políticas de
migración entre sus miembros. Estas decisiones están relacionadas con la adopción de un
marco legal armonizado frente a nacionales de terceros países y su importancia estriba en
que se aplican a los diez nuevos miembros en 2004, dado el principio de acquis
communautaire (patrimonio comunitario).
En varios países de la UE está surgiendo un renovado interés por los aspectos regionales de
la migración internacional. Dicho interés surge, entre otros, por el creciente peso de las
regiones en las políticas de migración, por la voluntad de garantizar que todas ellas se
beneficien de la migración internacional y por los efectos potenciales de la concentración de
15
extranjeros o inmigrantes en grandes ciudades y su integración en el mercado laboral y en la
sociedad.
“¿Dónde viven los inmigrantes?”. Las diferencias internacionales en la distribución
geográfica de inmigrantes plantean la cuestión sobre los factores que influyen en dónde
deciden vivir los inmigrantes cuando llegan al país de acogida. Teniendo en cuenta los
límites de los datos disponibles, el informe de 2003 de la OCDE ha encontrado los
siguientes factores determinantes a la hora de elegir el lugar de residencia: (i) el atractivo del
destino, tanto por sus características regionales (calidad de servicios, existencia de servicios)
como por sus oportunidades económicas, (ii) la presencia de familiares o de personas de su
mismo origen y (iii) el anclaje en un punto de entrada y la proximidad geográfica del país de
acogida con el país de origen. Las características personales de los inmigrantes (país de
origen, motivo de la entrada, edad y momento de la migración, duración de la estancia) y las
características de la región de destino también son importantes.
La movilidad internacional de trabajadores altamente cualificados aumentó sustancialmente
en la década de 1990. Lo que fue habitual en las profesiones relacionadas con las tecnologías
de la información y las comunicaciones se convirtió en algo cada vez más normal en los
profesionales de la sanidad. Los factores que determinan la movilidad de estos profesionales
coinciden en gran medida con los de los trabajadores altamente cualificados en general, y se
derivan de una combinación de factores reversibles. No obstante, también hay que
mencionar ciertos aspectos más específicos de los trabajadores del ramo, como los salarios
que perciben en sus países de origen y el deterioro de las condiciones de trabajo.
La emigración no es siempre la principal causa de problemas en los sistemas de salud de los
países en vías de desarrollo, aunque siga siendo un factor agravante. Esto viene a decir que
las políticas del sector sanitario y las políticas más amplias son claves en la mejora de la
gestión de recursos humanos. Fuera de la UE, el gobierno sudafricano introdujo
recientemente una serie de medidas destinadas a retener a sus trabajadores y facilitar la
inmigración de trabajadores cualificados. Para ello se destacan las principales reformas
adoptadas en el sector sanitario: i) introducción de servicios comunitarios obligatorios, ii)
formación, iii) mejora de condiciones laborales (salario, entre otros), y iv) mayor
cooperación internacional con los países más comúnmente elegidos como destino por estos
profesionales. En el caso concreto de Sudáfrica, comparándolo con otros países, el informe
de la OCDE muestra lo importante que puede ser reforzar la coherencia política de la ayuda
a la migración y al desarrollo tanto en el ámbito nacional de los países de origen como en el
internacional, así como asegurarse de que los beneficios que se desprenden de la movilidad
internacional de los profesionales de la salud van a ser compartidos de forma justa y
sostenible.
16
TABLA DEMOGRÁFICA EN EUROPA
Área
Población
total
Miles
Por
Miles
Km2
2
2003
Km
2003
1993
Población
% Índice extranjera
% del total
de
crecimie de población
nto
2002 1992
2003/20
02
0,1
8,9
8,0
0,2
8,8
7,9
0,4
8,2
9,0
0
2,3
0,4
0,2
4,9
3,5
1,6
3,1
1,0
0,2
2,0
0,9
a
0,7
5,6
6,3c
0,3
7,0b ..
0,5
4,3
5,0
-0,3
1,1
1,3
0,9
5,6
2,7
0,6
..
..
0,0
2,6
1,6
1,7
38,1 31,0
0,6
4,3
3,6
-0,1
0,1
..
0,7
4,0
1,3
0,4
4,5
3,5
Alemania
357
85.502 81.179 231
Austria
84
8.067
7.993
96
Bélgica
31
10.372 10.084 340
Checa, Rep 79
10.202 10.331 129
Dinamarca
43
5.387
5.189
125
España
505
41.874 39.167 83
Finlandia
338
5.213
5.066
15
Francia
549
59.767 57.467 109
Grecia
132
11.036 10.380 84
Holanda
41
16.224 15.290 398
Hungría
93
10.124 10.358 109
Irlanda
70
3.953
3.563
56
Islandia
103
289
264
3
Italia
301
57.478 56.442 191
Luxemburgo 3
452
401
174
Noruega
324
4.564
4.312
14
Polonia
313
38.195 38.459 122
Portugal
92
10.449 9.840
113
Reino Unido 245
60.483 58.198 247
Rep.
49
Eslovaca
5.380
5.325
110 0,0
0,5
Suecia
450
8.958
8.719
20 0,4
5,3
Suiza
41
7.343
6.938
178 0,7
19,9
Turquía
781
70.712 59.491 91 1,6
1,9
G-7
21.178 710.528 664.851 34 0,6
..
UE-15
3.240 382.215 368.978 118 0,5
..
Países
34.800 1.153.84 1.06806 33 0,7
..
OCDE
6
8
Fuente: Labour Force statistics: 1983-2003, OCDE, Paris. 2004
Notas: a) 1999 b) 2001 c) 1990
17
0,2
5,7
17,6
2,0
..
..
..
Alemania
Austria
Bélgica
Checa, Rep
Dinamarca
España
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungría
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Eslovaca
Suecia
Suiza
Turquía
G-7
UE-15
Países OCDE
b) Redes de inmigración Sur- Norte
Las migraciones económicas Sur-Norte proceden de los países pobres (pero
demográficamente ricos) y se dirigen a los países más desarrollados (demográficamente
pobres). Estos flujos de población, en realidad, son un síntoma de otro problema de mayor
alcance, cual es la existencia de desigualdades económicas y políticas a escala mundial. La
brecha de las desigualdades es especialmente profunda entre el norte y el sur, pero se
produce también al interior de cada estado, entre clases sociales con intereses enfrentados.
En los países del sur la desigualdad es patente y, junto a una minoría dominante (con
frecuencia asociada o colaboradora con los intereses del norte y de las empresas
transnacionales) y una estrecha capa de clases medias, existe una amplia base social que se
debate entre la explotación y la supervivencia. En los países del norte, a su vez, el
resquebrajamiento del Estado del Bienestar está produciendo una fragmentación y
polarización social cada vez más acusadas.
En este contexto, una de las estrategias de la población oprimida del sur es emigrar para
trabajar en un país desarrollado y mejorar así el nivel de vida de sus familias. Sin embargo,
solo una minoría lo consigue. ¿Por qué? Responder a esta cuestión nos lleva a considerar el
papel jugado por tres instituciones básicas: los medios de comunicación, los estados y la
economía de mercado capitalista.
I. Los medios de comunicación y de transporte facilitan las migraciones en muchos sentidos:
las noticias e imágenes se difunden con gran rapidez en todo el mundo a través de los
medios audiovisuales, las telecomunicaciones telefónicas y a través de Internet son cada vez
más baratas y lo mismo ocurre con los medios de transporte. La caída de los precios del
transporte aéreo y la mayor velocidad de las comunicaciones han modificado el carácter de
la migración internacional, haciendo de ella una acción menos permanente y, sobre todo,
menos temible y traumática. En el contexto de la división Norte/Sur, una parte de las
familias empobrecidas de los países del sur se siente atraída por el nuevo “El Dorado” de los
países ricos y pone en marcha la cadena migratoria que, una vez afianzada, se convierte ella
misma en reclamo de nuevos migrantes.
II. Los estados del norte se han “fronterizazo” y adoptan generalizadamente políticas
restrictivas y selectivas de inmigración en función de sus intereses económicos y
demográficos. De este modo los estados siguen siendo los gestores y legitimadores de los
derechos de sus nacionales, excluyendo de los mismos a los no nacionales sin considerar el
reconocimiento de los Derechos Humanos en general. La presencia de inmigrantes evidencia
este repliegue del estado-nación: “los inmigrantes constatan, cuando deciden quedarse, que
políticamente existen una serie de restricciones que los ciudadanos (nacionales) no tienen.
Como actores económicos, prácticamente, no tienen obstáculos, pero como agentes
políticos, todo son fronteras y límites”.26 El control de la inmigración tiene efectos perversos
como el de convertir en “ilegales” a los que ponen en práctica su “derecho a emigrar” y, en
general, criminalizar a cuantos agentes mediadores tratan de facilitar los flujos migratorios,
desde las organizaciones humanitarias que los acogen a las agencias de viaje y financiadores
que facilitan el desplazamiento. Según el informe de SOPEMI de 1999, “el problema de
gestionar las migraciones no puede hacerse de manera bilateral (… ) es un anacronismo
encarar el control de la inmigración en términos de soberanía” (… ) la inmigración
clandestina es a la vez una infracción al derecho de los Estados, pero también una
manifestación de la libertad de los individuos; entre el controlador que cumple con su deber
26
Vid. Zapata-Barrero, R., “Inmigración e Innovación política”, En: Migraciones, nº 8, 2000. p. 17
18
y el migrante que se juega su destino, los cruces de intereses no son de la misma naturaleza.
Y ese es el fondo del problema. 27
III. La economía capitalista, en su actual fase de globalización, tienden a facilitar los
desplazamientos de la mano de obra, de acuerdo con la lógica del libre mercado, pero solo
hasta cierto punto, pues las diferencias de salario y demás condiciones laborales son un
factor decisivo para asegurar la fragmentación de la clase trabajadora e impedir su
convergencia a escala internacional. La relación laboral de tipo fondista, que prevaleció en
el contexto de la segunda postguerra mundial 28, está dando paso a una relación laboral de
tipo neoliberal, que se caracteriza por dar prioridad a la lógica del mercado competitivo
entre empleadores y trabajadores individuales; estos últimos compiten entre sí para ascender
peldaños en la escala laboral y llegar a obtener una mejor posición en un mercado de
trabajo polarizado. Este se divide internamente en diversos sectores, niveles de cualificación,
etc., siendo la pertenencia nacional-étnica otro criterio de segmentación (etno estratificación
de la fuerza de trabajo), tal como es apreciable en España en determinados empleos
marginales o desregulados (como los jornaleros agrarios, las empleadas del hogar y las
trabajadoras de la industria del sexo).29
Los estudios recientes sobre la dinámica de la migración internacional ponen el énfasis en la
importancia de las redes de parentesco y de amistad en la formación y el apoyo de la
migración. Este énfasis no es nuevo. Existe una literatura rica que establece la importancia
de las redes en la dinámica de la migración. Hoy es aceptado generalmente el hecho de que
las redes basadas en lazos de parentesco, amistad y comunidad vinculan a la comunidad
emisora con la receptora y proporcionan una estructura coherente a las poblaciones de
migrantes.30
Al estudiar las redes de intercambio de Ciudad de México. Lommitz proporciona una
penetrante introducción a las redes de migración, que esta autora contempla como
abstracciones y como medio de describir las relaciones entre elementos:
“Una red social es un conjunto estructurado de relaciones sociales entre individuos. Es
un concepto descriptivo de carácter abstracto afín al concepto de campo en “física”. Un
campo es un espacio asociado a alguna variable física de manera tal que cada punto del
espacio está asociado a un valor de la variable. De esta manera el campo gravitacional
de un planeta es el conjunto de todos los valores de gravedad en el espacio centrado
alrededor del planeta. El concepto de campo es vacío, a menos que se especifiquen la
variable subyacente y la fuente o las fuentes del campo… La variable subyacente a una
red podría ser casi cualquier variable social”.31
De acuerdo con esta concepción, una red migratoria no tiene porque estar fuertemente
institucionalizada, sino que puede ser un conjunto de relaciones que giran en torno a algún
principio organizativo subyacente a la red. Debido a que las redes no están en su inicio
normativamente definidas, pueden adoptar todo una abanico de formas, siempre que las
27
Vid. SOPEMI, “Migrations clandestines enjeux économiques et politiques”, OCDE, Paris, 1999 pp-264-265
Esta posición defendía la importancia de las instituciones intermedias (el Estado y las organizaciones
empresariales y sindicales) para regular las condiciones del mercado de trabajo.
29
Vid. Op. Cit. Colectivo IOÉ “Flujos Migratorios Internacionales: Marco de comprensión y características
actuales”.
30
Vid. Malgesini, Graciela “Cruzando fronteras: migraciones en el sistema mundial”Icaria: Fundación Hogar del
Empleado. Serie Economía crítica. – Barcelona, 1998 pp.77-78
31
Vid. Lommitz, L. “Migration and Networks en Latin America” en A. American Urban Research, university of
Texas press, Austin 1976. Citado en: Op. Cit. Malgesini, Graciela “Cruzando fronteras: migraciones en el
sistema mundial”.
28
19
condiciones lo permitan, y ello con más facilidad que estructuras más institucionalizadas,
como las familias y las organizaciones formales. Puede que los individuos que participen en
una red no conciban sus relaciones como tal ni usen este término. Por otro lado las redes no
son espontáneas ni efímeras. Evolucionan con el tiempo y con la maduración de las
relaciones. En resumen, una red migratoria difiere de un grupo social (aunque una familia
puede coincidir sustancialmente con una red), y es potencialmente muy variable en forma y
función.32
Por otro lado, las redes migratorias pueden diferir de las redes de apoyo de la comunidad
local debido a las limitaciones impuestas por la distancia. Esto es, puesto que en general la
migración internacional implica a la vez mayores distancias y contextos legales y políticos
más complejos, esto hace que este tipo de red internacional difiera de las redes de migración
interna principalmente en su composición. Las redes de migración internacional son más
importantes que en la migración interna, entre otras cosas, porque los costes de la primera
son superiores.33
¿Pero cuales son las funciones de una red? La literatura actual identifica un conjunto
verdaderamente sustancial de funciones, entre las cuales están: amortiguar el peso que tiene
sobre los migrantes los costes y la ruptura vital que supone la migración; aislar a los
migrantes de la sociedad de destino y mantener sus vínculos con la de origen; determinar,
hasta cierto punto, quienes son los que emigran de las comunidades y las familias; influir en
la selección de los lugares de destino y de origen; condicionar la integración de los
migrantes en la sociedad de destino; servir como canales de información y otros ítems y
prestar estructuras normativas; y por último, dar forma al volumen y la importancia de la
inmigración. A su vez estas funciones pueden clasificarse en dos amplias categorías: la
función de adaptación y selección y la función de canalización.34
c) Consecuencias para el desarrollo: remesas y fuga de cerebros 35
Gran parte de la doctrina defiende que las trasferencias de dinero que realizan los migrantes
a sus familias (remesas) originan unos ingresos financieros para el país emisor que sirven
para paliar las dificultades de la balanza de pagos y desarrollar su economía.
Efectivamente para muchos de los países emisores son la principal –o una de las principalesfuentes de divisas. Es, además un dinero que no pasa por intermediarios gubernamentales,
que llega directamente a las familias repartiéndose ampliamente entre la población. Sin
embargo, no faltan autores que mantienen que esas transferencias económicas pueden
constituir también un freno para el desarrollo de la economía del país que las recibe, debido
a que normalmente se trata de un dinero que no se invierte y que suele utilizarse en gastos de
consumo más que productivos, de tal forma que se crea cierta dependencia de las mismas.36
32
Vid. Op. Cit. Malgesini, Graciela “Cruzando fronteras: migraciones en el sistema mundial”… p.78
Ibid.
34
Para más información sobre las redes migratorias su estudio. Vid. Op. Cit. Malgesini, Graciela “Cruzando
fronteras: migraciones en el sistema mundial” & Vid. Von Werlhof, C., Benholdt-Thomsen, V. y Faraclas, N.
(ed.) “There is an alternative. Subsistence and Worldwide Resistance to Corporate Globalization”.- Zed Books.
Londres, 2001.
35
Vid. Bacaria, Jordi (ed), Bencherifa, A.,Butzbach, Étienne [et.al] “Migración y Cooperación Mediterráneas:
transferencias de los emigrantes residentes en España e Italia”. Icaria-Antrazyt, Barcelona 1998.
36
Vid. Butzbach, Étienne “Emigración y cooperación mediterráneas” pp: 9-24 & Bacaria, J. “Las transferencias
de los emigrantes magrebíes desde España” pp 59-88 en: Op. Cit. Bacaria, Jordi (ed), Bencherifa, A.,Butzbach,
Étienne [et.al] “Migración y Cooperación Mediterráneas: transferencias de los emigrantes residentes en España
e Italia…
33
20
En definitiva, podemos decir que las transferencias de los emigrados representan una ayuda
económica inmediata muy importante -a nivel mundial constituyen, según datos de Fondo
Monetario Internacional, un montante económico mayor que el de la ayuda internacional al
desarrollo-, pero resulta dudosa su utilidad para un mayor desarrollo económico del país, a
no ser que vengan acompañadas de planes de desarrollo adecuados.37
En todos los países emisores, los candidatos a la migración son mayoritariamente los
jóvenes más emprendedores y con frecuencia los más formados. Para el país receptor resulta
beneficioso recibir a un/a joven que ya está en edad de trabajar, sobre el que nada ha
invertido para su formación y que muy probablemente, como señalamos anteriormente,
aporte nuevos modos de trabajo que a la larga supongan un complemento y un avance para
los suyos. Por las mismas razones, el resultado es perjudicial para el país emisor. El país de
destino seguramente le dará un trabajo que poco tendrá que ver con su nivel de formación,
pero el país emisor habrá dejado marchar a un joven formado que ya no podrá utilizar para
el desarrollo de su estructura productiva, y del que sólo podrá esperar que remita remesas de
dinero para su familia. Esta marcha de jóvenes con formación es aún más grave cuando no
se trata de desempleados, sino de empleados que buscan mejores oportunidades. En ese caso
pueden producir dificultades para la formación laboral de otras personas o dejar huecos en
las empresas difíciles de cubrir.
Todo esto se agrava si se trata de una emigración definitiva, pero si no es así el regreso de
los antiguos emigrantes con nuevas cualificaciones obtenidas constituirá un efecto muy
positivo para el país emisor, ya que supondrá un incremento de su potencial humano
innovador.
Si bien es menos cuantitativo, hay que destacar que estos efectos son los más beneficiosos
de la inmigración a largo plazo. Los inmigrantes, acostumbrados a otra cultura y a otras
formas de producir, pueden aplicar éstas para introducir cambios que hagan más eficiente la
labor que realizan. Según Simon, estos aspectos pesan más a largo plazo que las posibles
pérdidas de eficiencia que aparecen a corto plazo durante el proceso de aprendizaje y
familiarización del inmigrante con los nuevos modos de trabajo a los que se enfrenta.38
37
38
Ibid.
Simon, Julián “The economic consequences of immigration”, Blackwell Pub.- Londres, 1989
21
Capítulo 4 La Ética Global
a) Globalización y Derechos Humanos
El carácter mundial-global de la (post) modernidad ha supuesto cambios, y alteraciones en
los mecanismos de disciplinamiento social – hasta ahora, el Estado-Nación era el único
agente organizador de la vida social; hoy comparte y resitúa sus funciones con agentes supra
y sub nacionales-. Además, la nueva economía de la información global ya no se sustenta
sobre estructuras de producción industrial, sino cultural; es decir, las culturas se transforman
en nueva fuerza productiva. 39 La industria de los medios de comunicación de masa
constituye el lugar de la lucha por la hegemonía cultural. Todo ello tiene una gran relevancia
para los derechos humanos puesto que es también en la esfera cultural en la que empiezan a
hacer valer sus campos de significación. Los medios de comunicación, ya sea para
perversión o revitalización, son correas valiosísimas para la difusión de una cultura de los
derechos humanos.
El estado de contingencia, de fractura y de vértigo que caracteriza “estos tiempos modernos
globales” tiene un fuerte impacto en el mundo ético-político. Ya no se puede pensar en los
derechos humanos como actitud filosófica de búsqueda y persecución de la verdad, sino
política económica de la verdad que investigue la genealogía y condiciones de posibilidad de
los derechos humanos. “¿Qué impide, y a su vez, qué inflaciona una retórica de los
derechos humanos? ¿Qué condiciones invisibilizan el verdadero ejercicio de los derechos
humanos y los sustituyen por una versión trunca de los mismos eminentemente retórica y
alejada de la realidad necesitante de los hombres y mujeres de este mundo global?”40
Tras estas cuestiones planteadas por Martínez de Bringas, intentaré aclarar algunos aspectos
sobre la actual ética global que nos ayude a relacionar el fenómeno de la inmigración con
aquellos construcciones de los derechos humanos que alteran las construcciones de la
realidad y las sustituyen por auténtica retórica virtual.
La lógica del actual proceso de globalización choca con los derechos humanos en cuanto a
que estos funcionan, por el carácter de sus reivindicaciones, como elementos
distorsionadores del mercado41. La dinámica de los supuestos mercados de trabajo
autorregulados globales propone la eliminación de todas aquellas barreras y distorsiones que
se opongan a sus modos de funcionamiento y a sus formas de entender y estructurar la vida
social; los derechos humanos constituyen uno de sus principales enemigos.
Hablar de derechos humanos supone remitirnos a cuestiones éticas, culturales y políticas. En
este sentido, los derechos humanos, más que principios normativos que funcionan como
administradores privilegiados de la justicia (universal), ese mínimo moral universal que debe
ser compartido por todas las comunidades de vida geográficamente dispersas, tienen que ser
comprendidos como una cultura de los derechos humanos.
Si, como ya se ha dicho, la globalización tiene dos aspectos claros: la localización y la
globalización, hay que comprender unos mínimos universales como “cultura global de los
derechos humanos” ya que en toda localización geográfica y cultural, comunidad de vida y
sentido, se comparten ciertos estándares de respeto a la vida, ciertas expresiones de
consideración a la dignidad humana, ciertas maneras de comprensión de la igualdad y de la
39
Vid. Castells, Manuel. “La era de la información “ La sociedad red, vol. 1 Alianza, Madrid, 2001. Citado en:
Martínez de Bringas. “Globalización y Derechos Humanos” Cuadernos Deusto de Derechos Humanos, Nº 15.
Instituto de Derechos Humanos. Universidad de Deusto. Bilbao, 2001. Pp. 51-74
40
Vid. Op. Cit Martínez de Bringas. “Globalización y Derechos Humanos” Cuadernos Deusto de Derechos
Humanos, Nº 15. Pg. 52
41
Vid. Assman, Hugo. “Economía y religión”, DEI, San José, 1994
22
necesidad, da hacer sostenible el bienestar y la seguridad: “todo ello se puede entender como
localización globalizada de una “cultura de los derechos humanos”. Son los entronques
locales situados culturalmente los que otorgan los marcos para la comprensión y
interpretación del sentido y son éstos, también, los que brindan las condiciones concretas
para la producción, reproducción y desarrollo de la vida.42
Por otro lado, vivimos en una sociedad mundial plural en donde las diferencias, no sólo de
naciones, culturas y religiones, sino también de formas de vida, concepciones filosóficas y
científicas, de sistemas políticos y económicos, y propuestas éticas, son tan grandes que no
cabe pensar en que haya una total coincidencia en cuestiones de actitudes éticas y, por ello,
resulta imposible pensar en un consenso ético total. Aunque a pesar de la coexistencia de
sistemas plurales de valores existen también comunes, valores compartidos, que son fruto de
necesidades, sentimientos y exigencias de la humanidad en su conjunto.
El primer problema, pues, sería determinar a qué valores debemos prestar atención para
llegar a esos mínimos de consenso que conformarían esa ética global. Necesitamos encontrar
unas normas morales con validez universal, pero para conocer si un valor o norma tiene
validez universal propongo la aplicación del imperativo moral de Kant, es decir, la
posibilidad de pasar de lo subjetivo y particular a lo intersubjetivo y general. Se trata además
de un modelo recogido en diferentes morales religiosas. Aparece en formulaciones como
éstas:
-“Lo que tú mismo no quieres, no lo hagas a los otros hombres” Confucio.
-“No hagas a los otros lo que no quieres que ellos te hagan a ti” Rabbi Hillel.
-“Todo cuanto queráis que os hagan los hombres, hacedlo también vosotros” Jesús de
Nazaret.
-“Ninguno de vosotros será un creyente mientras no desee para su hermano lo que
desea para sí mismo” El Corán.
“Una situación que no es agradable o conveniente para mí, tampoco lo será para él; y
una situación que no es agradable o conveniente para mí, ¿cómo se la voy a exigir a
otro?” Budismo.
Debemos, pues, advertir que la ética global que se propone no entra en colisión con las
éticas de corte religioso que, a pesar de las diferencias doctrinales, símbolos, ritos y códigos
morales propuestos, convergen en algunos puntos y principios básicos, decisivos para
configurar ese “ethos” mundial deseable. Cualquier pensamiento ético actual que quiera ser
realista debe contar con el hecho de que las religiones, sobre todo las más enraizadas en la
historia y de gran implantación mundial, siguen teniendo un peso muy grande en la
configuración de la ética de una parte muy importante, incluso mayoritaria, de la humanidad.
Es fundamental tener claro, además, que el reconocimiento universal de la dignidad de la
persona humana debe estar en la base de la propuesta de una ética global. Todo ser humano,
en efecto, está dotado de un alma espiritual, de razón, de conciencia, de autonomía y
responsabilidad en la construcción de su propio destino; por ello algunos derechos del
hombre son tan fundamentales que jamás pueden ser rechazados o violentados sin que se
ponga en peligro esa dignidad inherente a la persona humana. En ella se apoya, por ejemplo,
el Derecho Internacional Humanitario en caso de conflicto y guerra.
42
Es lo que Dussel propone como el principio material de su ética y que explica en: Dussel, Enrique, “Ética de
la liberación en la edad de la globalización y la exclusión”, Trotta, Madrid, 1998. P.140
23
Los mínimos propuestos se podrían concretar en los Derechos Humanos. Pero, ¿de qué
Derechos Humanos estamos hablando? Existe una gran diversidad de textos que los recogen
pero aquí me voy a centrar en los Derechos Humanos reconocidos en la Declaración
Universal de Derechos Humanos del año 1948. Si analizamos la Declaración, en la que se
afirma que: “Todos los hombres nacen libres e iguales en su dignidad y derechos, están
dotados de razón y conciencia y deben comportarse unos con otros con espíritu de
fraternidad”(art.1), nos damos cuenta de que allí subyacen tres grandes valores. El primero
de ellos, la libertad, promueve los derechos que se suelen llamar de “primera generación”,
que no son privativos de un grupo humano particular, por más mayoritario que sea, sino que
forman parte del haber de toda la humanidad, de cualquier ser humano. Son los derechos
civiles y políticos que resultan inseparables de la idea de ciudadano. De la aspiración a la
“igualdad” se desprenderán los derechos que se llaman de “segunda generación”, es decir los
económicos, sociales y culturales. “Igualdad” significa aquí lograr para todos el mismo
tratamiento e iguales oportunidades de desarrollo de sus capacidades, sin discriminación
alguna y procurando nivelar al máximo las desigualdades naturales y sociales existentes. La
“tercera generación” se desprende, por otro lado, del valor de la “fraternidad” hoy en día
transmutado en la “solidaridad” que encarna el derecho a vivir en una sociedad en paz y un
medio ambiente sano, que aunque no haya sido recogido expresamente en la Declaración
forma parte de la conciencia moral social del conjunto de los Estados, creo que son parte del
conjunto de Derechos Humanos que deben proclamarse como tales. Estos valores en los que
se fundamentan los Derechos Humanos tienen vocación de universalidad y son
universalizables a cada uno de los seres humanos. Estos valores no son específicos de
culturas, religiones o ideologías concretas sino que son patrimonio de toda la humanidad.
Sin embargo debemos subrayar el inevitable carácter histórico de los Derechos Humanos
proclamados. Éstos tienen una génesis y desarrollo histórico que señalan que ni están
definitivamente proclamados, ni se ha cerrado su proceso evolutivo. De todos modos, hay
que afirmar que las exigencias morales importantes que están detrás de los Derechos
Humanos no son inalterables y corresponde a la racionalidad poder distinguir entre
necesidades e intereses humanos de importancia extraordinaria: éstos últimos son llamados a
convertirse en exigencias morales, base de los Derechos Humanos Fundamentales.43
b) Sobre la Universalidad de los Derechos Humanos.
La Declaración Universal de 1948 afirma ya en su propio título la universalidad de los
Derechos Humanos. Se trata de una de las características más importantes y afines a la idea
de Derechos Humanos y con ella se quiere señalar la aceptación de la propuesta de que la
razón básica para tener derechos hay que buscarla en el valor que se presupone a cada
persona humana singularmente considerada y no a cualquier peculiaridad racial, sexual,
social o cultural. La universalización de la que hablamos no significa la imposición de un
modelo único sino la voluntad de reconocer unos derechos comunes a todos los seres
humanos y, a la vez, significa el reconocimiento de las diferencias y particularidades
personales, es decir, de cada individuo y colectividad, de cada cultura, lo que evita caer en
un universalismo abstracto insensible a la realidad de los individuos y su entorno cultural así
como en un particularismo extremo que pretende negar lo universal antropológico.
Aunque la Declaración parezca expresar un predominio de la cultura occidental se reconoce
que, en cambio, no expresa una ideología etnocentrista o imperialista, pues rechaza
43
Vid. Fernández, E. “Dignidad Humana y Ciudadanía Cosmopolita”.- Instituto de Derechos Humanos
Bartolomé de las Casas: Dykinson. Madrid, 2001.
24
formalmente todo tipo de discriminación y se basa en un concepto “universalista no
exclusivo”.44
No obstante, la universalidad de estos derechos ha sido y está siendo puesta en entredicha en
muchas ocasiones. En la Conferencia de Viena de 1993 sobre los Derechos Humanos,
muchos líderes de países en desarrollo expresaban su desacuerdo en relación con la defensa
de los derechos de primera generación (civiles y políticos) frente a la realización de los
derechos económicos, sociales y culturales, que son aquellos que hacen referencia a la
satisfacción de las necesidades materiales básicas. Se plantea así el debate sobre el sentido
que tiene el reconocimiento de los derechos de primera generación, como la libertad de
opinión o expresión, si esas necesidades no están cubiertas. Dejando de lado análisis o
reflexiones sobre el hecho de que esos razonamientos provengan de regímenes con precarios
o nulos mecanismos democráticos y absoluta falta de respeto a las libertades individuales, es
necesario subrayar ,como hace Amartya Sen, que ambas generaciones de derechos no se
contradicen ni se anulan sino que por el contrario se refuerzan, es decir, la democracia
política ayuda a traer la democracia social y económica: “creemos que las acuciantes
necesidades económicas se suman a -no se restan de- la urgente necesidad de reconocer las
libertades políticas”45. Esta disociación entre derechos civiles y políticos de los económicos,
sociales y culturales lleva además a situaciones como que ciertos países occidentales, con
Estados Unidos a la cabeza, sólo ratifiquen el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la
ONU que desarrolla los expresados en la Declaración y deje de lado el Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, ambos tratados de carácter vinculante.
También se denunció en Viena por parte de algunos representantes de Estados africanos y
asiáticos que determinados derechos y libertades eran un “invento de occidente” y que no
eran compatibles con determinados valores de sus lugares de origen. Pero, el hecho de que
los Derechos Humanos hayan sido teorizados, desarrollados e impulsados desde su origen en
Occidente no nos lleva directamente a la conclusión de que sean injustos o negativos para
los asiáticos o africanos. Así pues, “no se puede interpretar como injerencia occidental la
invitación a “globalizar” el derecho a la vida, la libertad de pensamiento o expresión, el
derecho a la discusión y participación política, la seguridad social o la enseñanza gratuita”.46
No debemos prestar una atención demasiado importante a quién, cómo, cuándo y dónde se
ha ido construyendo la lista de Derechos Humanos.
Se denuncia, así, un etnocentrismo que implica el intento permanente de proyectar sobre
otras sociedades y culturas esquemas de pensamiento propios, sin comprender que esa
proyección se equivoca al no tener en cuenta la singularidad de dichas culturas. Pero, por
otro lado, se entiende que el respeto a una sociedad o comunidad cultural no debe entenderse
sólo desde fuera, desde otras concepciones culturales, sino también desde dentro, es decir,
respetando la diversidad interna de una misma cultura. Las identidades colectivas no deben
ser tan fuertes que cercenen la autonomía y libertad de los individuos.
No se debe caer en un relativismo extremo que considere toda crítica respecto a violaciones
de Derechos Humanos como una intromisión desde una cultura a otra. Se piensa, desde
estas concepciones, que nada se explica y comprende desde dentro. En este sentido Pérez
Luño se refiere, por ejemplo, a la inconcebible práctica, desde hace un tiempo denunciada,
de la circuncisión o mutilación genital femenina a millones de mujeres de países africanos.
Estos crímenes de Derechos Humanos se justifican a partir de la idea de que esas prácticas
responden a tradiciones culturales y políticas de los países que las realizan. Y afirma que el
44
Vid. Op. Cit. Fernández, E. “Dignidad Humana y Ciudadanía Cosmopolita”.
Vid. Sen, Amartya. “Democracia y desarrollo: Derechos del hombre y diferencias culturales” en: Anuario de
Derechos Humanos.- Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Complutense. Madrid 2000.
46
Ibid
45
25
pluralismo cultural no debe confundirse con el relativismo cultural, es decir, con el mito de
que todas las formas culturales poseen idéntico valor y constituye una evidencia histórica
insoslayable que no todas las culturas han contribuido en la misma medida a la formación,
desarrollo y defensa de los valores de la humanidad.47
Entonces, cuando los Derechos Humanos colisionan con lo culturalmente establecido es
preciso afirmar la supremacía de esos derechos cuya pretendida universalidad obliga a las
culturas a humanizarse, lo que vale también para las sociedades occidentales.
c) La Ciudadanía Cosmopolita: Hacia la Institucionalización de la Universalidad de
los Derechos Humanos.
Debemos recuperar la idea kantiana que se traduce en la creación de un Estado de Derecho
de alcance mundial para desarrollar una democracia y ciudadanía cosmopolitas que lleven a
cabo la idea de universalizar efectivamente los Derechos Humanos. En el actual contexto
internacional nos encontramos con dos rasgos que lo definen claramente: la globalización y
la multiculturalidad, como hemos visto anteriormente. Si pretendemos sostener el
imperativo de universalidad de los Derechos Humanos que se podría formular como declaró
B. Galli en la Conferencia Mundial de Viena de 1993 en “(...) todos los derechos para
todos”, deberemos superar una herencia que, como dice De Lucas, “(...)pesa como un lastre
de cara a la universalización de estos derechos”.48 Se trata de la vinculación entre Derechos
Humanos y Estado nacional. Este sistema ha posibilitado un desarrollo importante en la
garantía de la aplicación de los Derechos Humanos en virtud del vínculo entre ciudadanía,
nacionalidad, Derechos Humanos y soberanía nacional, y así ha ocurrido en los Estados
occidentales.
Puede resultar ingenuo resaltar la conexión y comunicación existente entre ciudadanía y
derechos humanos si la ciudadanía se reduce o se extiende exclusivamente como pertenencia
a una comunidad política determinada, es decir, como algo intrínseco y exclusivo a la
nacionalidad. Marshall, en su trabajo Ciudadanía y Clase Social propone la estructuración de
la ciudadanía en tres momento, o fases temporales distintas, con carácter progresivo y
acumulativo: un momento civil, otro político y otro social 49. Los tres momentos de la
ciudadanía se corresponden con una nómina completa de derechos: civiles, políticos y
sociales. Para Marshall cada uno de estos momentos son notas de un sistema que forman
unidad y totalidad; de tal manera que no podría entender el concepto de ciudadanía en un
sentido amplio si se mutilara algunas de sus dimensiones o partes.
Kymlicka y Norman reelaboran el concepto de ciudadanía y concretan su carácter
polisémico en cuatro funciones: a) ciudadanía como estatus de ciudadanía legal en su
sentido amplio y no restrictivo: incluiría derechos políticos, civiles y sociales; b) ciudadanía
como identidad de una o más comunidades políticas: se trata de una identidad generalmente
contrastada por otras identidades particulares, basadas en la clase, raza, etnicidad, género,
profesión, sexo, etc. c) ciudadanía como actividad o virtud cívica: es decir, como lucha por
los valores (concretos) la democracia, los derechos humanos. d) ciudadanía como cohesión
social.50
La ciudadanía como motor de la praxis social y democrática de nuestras sociedades, no solo
otorga derechos y hace cumplir ciertos deberes –como propone el pensamiento liberal-, sino
47
Vid. Pérez Luño, A.E., “La Universalidad de los Derechos Humanos”, en Diccionario Crítico de los Derechos
Humanos. Ed. Universidad Internacional de Andalucía Sede Iberoamericana. 2000
48
Vid. Op. Cit. Lucas, Javier de. “Multiculturalismo y Derechos Humanos” p.27
49
Vid. Marshall, T.H. y Bottomore, T.. “Ciudadanía y Clase Social”Alianza, Madrid 1998. pp. 22-23
50
Vid. Kymlicka, W. Y Norman, W. “Citizenship in Diverse Societates”. Oxford University Press, Oxford, 2000.
pp. 30-40
26
que conforma y recompone identidades. La ciudadanía arrastra consigo un potencial
emancipatorio: la cohesión social a través del reconocimiento de lo distintivo, de lo Otro,
que nunca es ya lo otro radicalmente separado, sustancialmente diferente –nosotros contra
ellos-, sino integrado, mezclado y conviviente. La ciudadanía también incluye la vitalidad,
como virtud que empuja a la consecución de conquistas sociales; aunque hoy se muestre más
como desobediencia y desacato a una ley que se aferra al formalismo jurídico y a una
concepción mercantilista de la vida, que a la satisfacción de las necesidades y capacidades
del sujeto.
Una ciudadanía así entendida como garantía de identidad, de estatus, de virtudes y de
cohesión social constituye una protección y un aliciente enorme para la eliminación o
suavización de los conflictos sociales, étnicos, religiosos, dentro de una comunidad política
mayoritaria. La ciudadanía, siempre que transcienda su reducción formalista y la mutilación
de sus contenidos, puede llegar a ser fuente de solidaridad intergrupal y posibilitar la
recepción de nuevos grupos y minorías, procedentes de la inmigración, dentro de una
comunidad política mayor dotada de una ciudadanía común. Es decir, la concesión de una
ciudadanía común puede llevar al reforzamiento de herencias étnicas de grupos integrados y
al intercambio y flujo entre éstos con otros grupos y la comunidad mayoritaria, fomentando
de esta manera la participación democrática de los integrados como ejercicio de la
ciudadanía.
En una sociedad multicultural, cuyos agentes más importantes son los nuevos movimientos
migratorios “es necesario establecer pautas que transformen los mecanismos de
reconocimiento de los derechos y de la ciudadanía que deberían empezar en el ámbito
inferior: el Estado y los derechos nacionales”.51 Así pues, es necesario abandonar la
presunción de homogeneidad de las sociedades desmentida por la realidad cada vez más
multicultural de éstas. En este sentido la ciudadanía nacional se percibe como un privilegio
difícilmente conciliable con el principio de igualdad de todos los seres humanos que tanto se
predica y proclama. Existe una barrera entre los derechos del hombre y los del ciudadano.
Otro autor, Balibar, explica el desafío que plantea hoy la transformación de los flujos
migratorios en un contexto histórico marcado por dos rasgos aparentemente congruentes, la
sociedad globalizada y el discurso universalista de los Derechos Humanos. Se pone de
manifiesto la contradicción entre el ideal universalista y la ciudadanía como regla de
exclusión en nuestras sociedades que se aplica a los inmigrantes. Este autor plantea pasar
“de la ciudadanía de los europeos a la ciudadanía europea o ciudadanía en Europa”.52
Romper esa barrera de la que hablamos supondría extender la condición de ciudadano como
sujeto de derechos a todos, incluidos los que no son nacionales.
Debemos, por otro lado, advertir que estas propuestas no deben suponer una apertura
irresponsable de nuestras fronteras sino que deben tomarse como algo global y sobre todo
gradual: tomando medidas progresivamente y en todos los Estados simultáneamente. Como
afirma De Lucas, “son los pasos necesarios para llegar al ideal de democracia y ciudadanía
cosmopolita o Estado de derecho de alcance mundial”.53
51
Vid. Op. Cit. Lucas, Javier de. “Multiculturalismo y Derechos Humanos”. pp.37-38
Vid. Balibar, E. “La Ciudadanía Europea”. En: Revista Internacional de Filosofía Política, nº3, 1995.
53
Vid. Op. Cit. Lucas, Javier de. “Multiculturalismo y Derechos Humanos”. pg 11
52
27
Capítulo 5 Multiculturalidad versus interculturalidad
La integración: Notas introductorias
Se suele dar por hecho que su situación personal mejora, por cuanto siempre disponen de la
opción de volver a su país si no ocurre así. La realidad no es tan sencilla y sabemos que
existe una gran variedad de casos donde el migrante no sale bien parado (refugiados,
migraciones forzosas, violación de Derechos Humanos en el trato hacia los inmigrantes o
marginación social y económica).
Aún en los casos en los que, efectivamente, las condiciones de vida del migrante mejoren,
éstas no suelen ser equiparables a las de los nativos, ya que normalmente deberá enfrentarse
a problemas de integración como la precariedad laboral54 o el rechazo de la sociedad
receptora. Si la situación del extranjero es de “ilegalidad”, el panorama se complica y agrava
notablemente, debido a que en estos casos la vulnerabilidad y desprotección son máximas.
Con frecuencia se ha querido insistir en la inmigración como fenómeno de individuos
aislados, definidos exclusivamente en términos de contrato o condición laboral temporal,
extranjeros por derecho inherente a su condición migratoria, y no como conjuntos sociales,
de asentamiento estable y abocados a la convivencia cotidiana y colectiva. Se consagra así
una discriminación intrínseca entre nativo como propietario -sujeto pleno de derechos
sociales- y el inmigrante como usufructuario -sujeto limitado y condicionado de tales
derechos-.
El reto sociológico fundamental es que la sociedad receptora debe actuar con determinación
ya que la inercia y la improvisación pueden suscitar efectos no deseados o incrementar los
conflictos -como es el caso del incremento de los actos racistas y xenófobos en aquellas
sociedades que ven incrementar su volumen de inmigrantes.
Especial relevancia toman las numerosas incoherencias que se producen en el seno de las
sociedades receptoras occidentales, inspiradas en la filosofía de los Derechos Humanos
universales y las políticas de inmigración adoptadas crecientemente restrictivas, generando
en muchas ocasiones ciudadanías de diferentes categorías como son:
para los propios inmigrantes, en asentamiento en una sociedad diferenciada de la propia
en muchos sentidos supone un importante esfuerzo de resocialización -esto no implica,
necesariamente, la asimilación cultural sino la adaptación a nuevas formas de producción
o de vida cotidiana-.
La propia situación de extranjería limita su condición de ciudadanía y establece
diferencias entre la población autóctona y la inmigrante
La condición de extranjería no suele tener la misma significación y repercusiones para
todos los extranjeros. Tal es el caso de la Unión Europea en donde se establece una
importante diferenciación entre inmigrantes llamados “comunitarios” y los que se
denominan “extracomunitarios”.
La existencia de restricciones en las entradas y el obtención de los permisos necesarios para
trabajar y vivir con un mínimo de estabilidad tiene dos consecuencias importantes:
54
Los trabajadores extranjeros suelen estar abocados a desempeñar los puestos de trabajo peor remunerados,
de menor prestigio social, más peligrosos.
28
merma notablemente la estabilidad en su vida cotidiana
la rigidez de requisitos para mantenerse legalmente en el país favorece no sólo la entrada
clandestina de inmigrantes sino también el paso de una situación de legalidad a otra de
clandestinidad con notable facilidad. En estos casos, la indefensión del inmigrante es
máxima.
En cuanto al aspecto cultural, la diversidad de culturas resultante del asentamiento de
colectivos culturales y étnicamente diferenciados, puede interpretarse de formas distintas.
Tal diversidad puede ofrecer la oportunidad de poner en práctica actitudes abiertas hacia la
diferencia, hacia el diálogo multicultural, resultando de ello un enriquecimiento cultural de
todos los colectivos en convivencia.
Si la sociedad receptora no está preparada para ello, la afluencia de inmigrantes puede ser
percibida de forma nociva, como una amenaza a su identidad colectiva. Los propios sujetos
migrantes experimentarán procesos de cambio en sus identidades ya que, asentarse en una
sociedad de cultura y valores diferentes a la propia requiere de esfuerzos de adaptación más
o menos notables. En buena medida, los requerimientos de adaptación dependen del clima
hacia la diversidad y la convivencia intercultural que exista en las sociedades receptoras,
pero también de las expectativas, culturas e intereses de los propios inmigrantes.
Un elemento clave para el desarrollo de la política comunitaria de inmigración y la creación
en la Unión Europea de una zona de libertad, seguridad y justicia es asegurar el trato justo de
los nacionales de terceros países, a través de las políticas de integración. La integración debe
guiarse por criterios de solidaridad y tolerancia, a la vez que de disponer de los elementos
necesarios para que sea una integración real y de pleno derecho.
Otra forma de promocionar la integración es la integración del individuo y de su entorno
más cercano. Los esfuerzos por facilitar la reagrupación de las familias de los ya residentes
es clave. Es necesario que en las sociedades interculturales exista un respecto tanto por las
diferentes culturas como por los valores y principios fundamentales comunes: el respeto de
los Derechos Humanos y la dignidad humana, fomentar el valor del pluralismo y el
reconocimiento de que la pertenencia a la sociedad se basa en una serie de derechos, pero
también lleva consigo el respeto de los valores fundamentales de la Unión Europea, y no a
“determinadas tradiciones” contrarias a dichos valores.
Por último, cabe mencionar uno de los aspectos que se pueden resaltar de las distintas
interpretaciones del concepto es que la integración socioeconómica en la sociedad receptora
pasa acusablemente por la inserción en su mercado laboral así como la participación del
inmigrante en la construcción y evolución de la sociedad receptora (derecho al voto,
sindicalismo y otro tipo de asociaciones, religiones).
a) El Multiculturalismo: Definición teórica de la multiculturalidad
A lo largo de la historia, diversas identidades culturales han convivido tanto en armonía
como en conflicto, pero fue a mediados del siglo XX cuando comenzaron a estudiarse, de
manera teórica, las respuestas a la diversidad cultural que se producía en estas sociedades.
Aunque se trata de un fenómeno antiguo, los primeros planteamientos acerca de este tema
surgieron en debates intelectuales llevados a cabo en Norteamérica y Europa Occidental ante
los movimientos migratorios y la creación de ciudades multiétnicas.
29
La elaboración doctrinal del término multiculturalidad ha ocupado a numerosos autores y
existen muchas versiones de la filosofía multiculturalista, pero a pesar de esto, nos
encontramos todavía ante una gran imprecisión del término. Contribuyen también a esta
imprecisión la gran cantidad de términos cercanos, como interculturalidad, transculturalidad,
multietnicidad, que son con frecuencia empleados indistintamente. Es necesario así que
comencemos llevando a cabo una delimitación del término multiculturalismo frente a otros
que hacen clara referencia a políticas surgidas a partir del pluralismo cultural.
Ha sido la convivencia pacífica de formas de vida y de pensamiento diferente lo que hoy en
día conforma el llamado pluralismo cultural. Se trata pues de un proceso de reconocimiento
de la diversidad religiosa, económica, política, institucional y cultural.55 El paso siguiente a
este reconocimiento podría ser el multiculturalismo, aunque existen autores que consideran
ambos términos, pluralismo y multiculturalismo como conceptos antitéticos 56, pero existen
junto a éste, otro tipo de respuestas al pluralismo.
A grandes rasgos, las respuestas podrían traducirse en las tres siguientes: el asimilacionismo,
el multiculturalismo o el interculturalismo. Estas tres ideologías proponen actuar ante una
identidad cultural mayoritaria.
Así, el asimilacionismo supone “la supremacía de la cultura autóctona, que podría derivar en
la eliminación progresiva de las otras realidades culturales”, como consecuencia de esto, las
identidades acogidas por la cultura mayoritaria van abandonando sus rasgos diferenciales y
adoptando los de aquélla. Se trata de una política de integración homogeneizadora y
excluyente.57 Salvador Giner va más lejos cuando dice que aunque subsiste la
multiculturalidad, la tendencia es que unos grupos o minorías -que a veces son mayorías- se
subordinen a otros.58
Frente a esta situación, el multiculturalismo tiene una visión descriptiva, la cual enfatiza
poco la transformación mutua de culturas, y otra visión normativa. En esta segunda
dimensión “reivindica el derecho a la diferencia, pero desarrolla una excesiva insistencia en
la cultura propia y dificulta el reconocimiento y la interacción con el entorno social y
cultural”.59 Esta perspectiva exige que el individuo sea “reconocido” por su identidad única,
que se tenga en cuenta el hecho de que es diferente a los demás y que, por lo tanto, merece
medidas y normas diferenciadoras que aseguren el respeto a ciertos derechos culturales. La
base de esta exigencia está en que “todos los seres humanos son igualmente dignos de
respeto”.60
En este punto hay que analizar la visión de Taylor de la “política del reconocimiento”, que
aboga por la libertad de los grupos calificados como minoritarios a crear sus propias normas.
Normas, por otro lado, específicas para responder a las características de sus identidades; en
palabras de Sartori, “se discrimina para diferenciar”. De este modo se tiende a la guetización
55
Vid. Lucas, Javier de. “Multiculturalismo y Derechos Humanos” en Diccionario Crítico de los Derechos
Humanos. Ed. Universidad Internacional de Andalucía Sede Iberoamericana. Sevilla, 2000
56
Vid. Sartori, G., “La sociedad multiétnica: pluralismo, multiculturalismo y extranjeros”. Ed. Taurus, Madrid.
2001.
57
Vid. Taylor, C. “Multiculturalismo y la Política del Reconocimiento”. Fondo de Cultura Económica. México,
1993.
58
Vid. Giner, S. “Unas notas sobre la desazón del multiculturalismo”.- En: “El Ciervo”, n. 600. Marzo del 2001.
59
Ibid
60
Vid. Op. Cit. Taylor, C. “Multiculturalismo y la Política del Reconocimiento”…
30
de ciertas culturas, a encerrarlas en sí mismas, lo que recuerda a teorías nacionalistas y, en
último término, fundamentalistas.61
Para su investigación, Taylor toma como ejemplo la realidad existente en Canadá, país
pionero en la toma de medidas diferenciadoras respecto a la zona de Quebec, así como las
respuestas de Australia ante las reivindicaciones de unas identidades culturales indígenas.
Existen innumerables objeciones ante el hecho multicultural, así, B. Barry, pone de relieve
que el multiculturalismo parte de las base de que todos los grupos sociales son culturales,
cuando en realidad, existen grupos no culturales, como las feministas, que bajo la bandera
del multiculturalismo exigen medidas diferenciadoras. Con esta lectura, parece que el
multiculturalismo cae en la trampa del relativismo cultural, en defender la frase de “te
comprendo, te respeto… , pero tú en tu casa y yo en la mía”.
Hay que recordar que no es lo mismo diferenciación y desigualdad. No se puede aceptar una
cultura sólo por el hecho de que sea diferente, simplemente porque “es parte de mi cultura”,
ya que entonces podríamos enfrentarnos al hecho de aceptar actividades que atenten contra
los principios considerados básicos hoy en día, sobre todo en el terreno de los derechos
fundamentales. De este modo y siguiendo a Eusebio Fernández, el multiculturalismo es un
fenómeno positivo en tanto en cuanto no va acompañado de posturas relativistas, porque en
ese caso resulta “incompatible con la defensa de valores universales”.62
Atendiendo a sus consecuencias, Sartori, considera que el multiculturalismo se convierte en
un hecho antitético al pluralismo, en la medida en que separa y diferencia las culturas. Cree
que esta ideología constituye un proyecto que propone una nueva sociedad que fabrica
diversidad en la medida en que se dedica a hacer visibles las diferencias y a intensificarlas.
Aún más, afirma que crea un “desequilibrio estructural”, que “el multiculturalismo lleva a
Bosnia a la balcanización”, y que es el interculturalismo lo que lleva a Europa a la
“ciudadanía europea”.
Llegados a este punto hay que explicar la tercera respuesta. El interculturalismo propone la
convivencia en la diversidad, aceptando la existencia de valores comunes, posibilitando la
interacción entre las culturas a través del descubrimiento de los valores coincidentes entre
ellas, exigiendo una relación dinámica entre estas culturas, lo que en último término es el
objetivo a alcanzar. En este punto, es conditio sine qua non, el diálogo entre las culturas, un
diálogo abierto y sin prejuicios que lleve al intercambio, al enriquecimiento y a la sabiduría
que éstas poseen.
b) Las Políticas Multiculturales: Los Derechos de las Minorías.
Una vez limitada y enfrentada la terminología y echando un vistazo al mundo, podemos
apreciar un fenómeno que se ha ido intensificando a partir, incluso, del final de la Guerra
Fría. Este fenómeno responde a las cada vez más abundantes demandas de grupos étnicos y
nacionales que se están situando en el centro de la vida política internacional. Muchas
personas ven estas nuevas “políticas de diferencia”63 una amenaza para la democracia
liberal. Kymlicka llega a la conclusión de que la mayoría de las reivindicaciones de los
61
Vid. Op. Cit. Sartori, G., “La sociedad multiétnica: pluralismo, multiculturalismo y extranjeros”…
Vid. Op. Cit. Fernández, E. “Dignidad Humana y Ciudadanía Cosmopolita”.
63
“Politics of Diference” es un término amasado por Will Kymlicka y que tiene que ver con la actual tendencia en
lo internacional de plantear políticas o análisis de las políticas partiendo del elemento étnico cultural. Vid.
Kymlicka, Will. “Multicultural citizenship: a liberal theory of minority rights”,- Clarendon Press. Oxford, 1995.
62
31
grupos nacionales y étnicos se adecuan a los principios liberales de libertad individual y
justicia social.
Verdaderamente, existen muchos grupos alrededor del mundo que están motivados por
valores como la intolerancia y el odio y no tienen ningún tipo de interés en tratar al ‘otro’
con justicia y buena voluntad. Bajo estas circunstancias, está claro que aumenta el riesgo de
que grupos nacionales y étnicos abusen de sus derechos y poderes en detrimento de otros.
Solo tenemos que echar un vistazo a la ex Yugoslavia y a Ruanda, para darnos cuenta de las
injusticias que se han cometido en nombre de las diferencias nacionales y étnicas,
provocando la segregación racial, la limpieza ética y el genocidio, muchas veces incluso en
nombre de Dios.
En muchas partes del mundo una buena dosis de individualismo podría suponer una tregua
para los conflictos étnicos. Pero existe un problema que se sitúa en el ámbito público de la
vida política, ya que está salpicada de pequeños detalles de carácter nacional como la
distribución del poder o de los limites comarcales o fronterizos, la lengua que se enseña en
los colegios, que es utilizada en la justicia o es la legua de la burocracia o, simplemente, en
la elección de cuales van a ser los días festivos nacionales. Todos estos aspectos de la vida
pública de una zona pueden beneficiar enormemente a los miembros de un grupo
mayoritario. Como afirma Kymlicka, es necesario tomar conciencia de estas cuestiones para
poder prevenir las posibles injusticias resultantes. Los derechos de las minorías son el
camino para evitar que una cultura se imponga a otra elevando los niveles de confianza entre
ambos grupos y evitando una crisis entre sus miembros.
Los países donde el liberalismo nació y se desarrolló, Gran Bretaña, Francia y USA pusieron
en marcha los valores democráticos, pero ignoraron los derechos de las minorías y, a veces,
los trataron como anomalías o curiosidades. Echemos un vistazo a los pueblos indígenas. En
muchos de las nuevas y emergentes democracias de Europa del Este, África y Asia, la
situación de las minorías nacionales y los pueblos indígenas es una cuestión pendiente.
Desde estos países se observa con mucha atención los trabajos que las democracias
occidentales llevan a cabo en este ámbito, en relación a los principios del constitucionalismo
liberal en un estado multinacional. Pero la tradición liberal ofrece a estas cuestiones
respuestas que no dejan de ser contradictorias.64
Se ha culpado al pensamiento liberal de etnocentrista en relación a los derechos de las
minorías, de ser el responsable de haber generalizado en exceso casos particulares. Esto
tiene su reflejo claro en las políticas que históricamente han adoptado los estados liberales
ante grupos étnicos y nacionales, que va de la asimilación a la segregación, o de la conquista
y la colonización hasta el federalismo y el autogobierno.
El resultado ha sido con frecuencia la injusticia contra las minorías nacionales y étnicas en
muchas de las democracias occidentales. Pero, el fracaso en desarrollar unas políticas
consensuadas en base a unos derechos de las minorías se ha cobrado un mayor coste en las
nuevas democracias emergentes. Hoy, se puede decir que el destino de los grupos nacionales
y étnicos por todo el mundo, está en manos de nacionalistas xenófobos, integristas religiosos
y dictadores militares.
64
Para más información sobre la respuesta liberal a la protección de las minorías, vid. Tamir, Yael “Liberal
Nationalism”.- Princeton University Press. Princeton, 1993.
32
Capítulo 6 La Integración de la inmigración en la Unión Europea: Tres casos prácticos
Desde un punto de vista reciente en la historia, hasta principios de los años 70, Francia, el
Reino Unido y Alemania reclutaron masivamente mano de obra extranjera. Pero, al tener
que enfrentarse a una crisis económica, estos países terminaron por adoptar medidas para
restringir la llegada de nuevos inmigrantes. De esta manera, hoy en día, lo inmigrantes sólo
tienen un par de maneras de entrar de forma legal; esto es para reunirse con familiares ya
residentes, para ocupar un empleo específico, para asilarse o refugiarse, o bien deben entrar
de forma ilegal.
Sin embargo, no basta sólo con estudiar las leyes restrictivas para la entrada de nuevos
inmigrantes, es decir, para poder ver cómo se integran o son integrados. De hecho, junto a
las numerosas políticas limitadoras de la inmigración coexisten pocas que faciliten su
acogida, a corto o a largo plazo.
¿Cómo se puede explicar esta carencia de normativa sobre integración de inmigrantes?
Muchas razones pueden ser invocadas. En primer lugar, las diversas crisis económicas varias
veces desembocaron en manifestaciones de racismo y xenofobia, acusando a los inmigrantes
de “quitar” el trabajo a los nacionales. En segundo lugar, hay que considerar que la opinión
pública teme “una invasión extranjera”, por lo que el legislador prefiere promulgar leyes que
impidan la entrada de nuevos extranjeros y no que integren a los “invasores”.
Una visión más amplia de estas causas exige analizar las estructuras socioeconómicas del
Reino Unido, de Francia y Alemania; de este modo, se podrán comprender mejor las formas
de integrar o no integrar a los inmigrantes. Se podrán ver también los obstáculos que los
Estados establecen, a menudo, escudados tras el concepto de ciudadanía. Tras ello, las
propuestas que lanzo desde estas páginas partirán de un concepto aún por construir
completamente, como es el de la ciudadanía europea.
a) La inmigración en Gran Bretaña: Multiculturalismo y color de piel65
A partir de los años 50, con el incremento del número de inmigrantes en el Reino Unido,
muchos de ellos procedentes de antiguas colonias británicas, se empieza a plantear en las
islas la cuestión de la “igualdad racial”. Entre estos primeros inmigrantes de la post-guerra
llegan antillanos, principalmente jamaicanos, un colectivo fácilmente identificable por el
color de piel, dado que la población del Reino Unido era entonces bastante homogénea en
cuanto al color de la piel.
A partir de ahí se desarrolla una “negrofobia” en Gran Bretaña que conduce a la constitución
de minorías visibles y organizadas. Este rechazo de la entonces recién llegada inmigración
antillana se manifiesta a través de varias agresiones, cuando aún el número de antillanos era
escaso, poniendo de relieve la focalización de los británicos sobre el color de piel de los
inmigrantes.
Todo esto desembocó en la adopción de políticas que promovían un multiculturalismo
entendido no como “un proceso de uniformización aplanadora, sino de diversidad cultural,
65
Vid. Todd, Emmanuel. “El destino de los inmigrantes. Asimilación y segregación en las democracias
occidentales”.-Tusquets. Barcelona, 1996.
33
capaz de ofrecer igualdad de oportunidades en una atmósfera de mutua tolerancia”66, como
señaló Roy Jenkins, Ministro de Interior en 1966. La integración inglesa se entiende como
multiculturalismo, es decir, como el reconocimiento y respeto de cada cultura, pero esto
desemboca en una yuxtaposición de distintas culturas, aisladas entre ellas. Espacialmente,
este aislamiento entre culturas se materializa por la formación de guetos, de modo que la
única igualdad que se pretende alcanzar es la igualdad de derechos. En ningún momento se
plantea o cuestiona el problema de las relaciones entre las diversas culturas cuyo respeto se
pretende asegurar.
A nivel educativo, por ejemplo, se traduce en las polémicas que surgieron a partir de los
años 60 y que desembocaron en 1981 en el abandono progresivo de la educación única y
asimiladora a favor de una educación “multicultural”: se contratan más profesores de origen
extranjero y se adaptan los programas escolares a la cultura de origen de los alumnos. Sin
embargo, si se analiza la supuesta “diferencia cultural” de los llamados coloured people, se
comprueba, rápidamente, que la retórica del multiculturalismo es algo que le sirve a Gran
Bretaña para tapar el proceso real de reclusión en guetos de la población inmigrante,
especialmente de la población “de color” y su tratamiento desigual.
En efecto, la población antillana es una de las primeras en haber inmigrado a Gran Bretaña y
también de las más discriminadas, a pesar de ser la inmigración “culturalmente” más cercana
a la inglesa: hablan el mismo idioma, son cristianos y tienen un índice de alfabetización del
82%. Además, tienen una estructura familiar idéntica a la inglesa en cuanto al grado de
independencia y autonomía de la mujer.
¿Cómo se puede entonces justificar este multiculturalismo? La población inmigrada
proveniente del sub-continente asiático era entonces escasa, y la puesta en marcha del
multiculturalismo se justificaba por la supuesta “diferencia cultural” de los coloured people,
que existía más bien en las infundadas e irreales representaciones de la opinión pública.
¿Cómo se pueden explicar estas representaciones? Como ya se ha dicho la población inglesa
era globalmente homogénea, realidad acentuada por la situación insular del país. Cuando
empiezan a llegar inmigrantes cuyos rasgos físicos se pueden distinguir del resto de la
población se produce un movimiento que aspira a defender una “identidad blanca”. En 1968,
Enoch Powell, líder de un movimiento xenófobo, pronuncia un discurso en contra de la
inmigración “negra”, idea que como muestran unas encuestas realizadas justo después del
discurso, es compartida por una amplia parte de la audiencia. Las ideas de Enoch Powell
tienen tanta influencia que el partido conservador, que triunfa en las elecciones de 1979,
1983, 1987 y 1992, se impone como el defensor implícito de una nueva identidad blanca,
como lo demuestra un discurso de Margaret Thatcher en 1978: “La gente tiene un auténtico
miedo a que este país se vea ahogado por gente de cultura diferente [...]. Mire, la
personalidad británica ha hecho tanto por la democracia, por el derecho, ha hecho tanto en
todas partes, que si hay una posibilidad de que se vea ahogada, la gente reaccionará y será
hostil a los que llegan”.
El escaso número de antillanos que había en la isla británica hizo que se incluyera a los
inmigrantes procedientes del sub-continente asiático (indios, pakistaníes) dentro de los
coloured people. De esa forma el diferencialismo inglés se esforzaba por ampliar la
categoría de los “no blancos” más allá de los límites considerados como normales. Por el
66
Vid. Op. Cit. Todd, Emmanuel. “El destino de los inmigrantes. Asimilación y segregación en las democracias
occidentales”, 1996.
34
contrario, en Estados Unidos la población negra representa el 12,1% de la población y nunca
ha sido necesario ampliar la categoría de “negros” a los indios o a los latinoamericanos.
De modo que, hoy en día, la literatura administrativa oficial sigue categorizando a los
inmigrantes y a sus hijos, nacidos en Gran Bretaña, según criterios “raciales”. Los hijos de
los inmigrantes de color, la mayoría de ellos ciudadanos británicos, se convierten en
miembros de minorías étnicas cuyas características sociales y demográficas son analizadas
separadamente por las publicaciones de la Office of Population Censures and Surveys.
Sin embargo, pese a esta exclusión implícita de este grupo de inmigrantes los trámites que
tienen que realizar para adquirir un permiso de residencia o la nacionalidad y ciudadanía
británica son bastante sencillos. Esto demuestra en qué tipo de sociedad tienen que
integrarse los inmigrantes: una sociedad que nunca ha cuestionado la igualdad en derechos y
que no ha pedido a sus inmigrantes que abandonen su cultura de origen. Esta tolerancia se
traduce en la relativa sencillez de los trámites de naturalización. De todos modos, la
concesión de la nacionalidad no cambia la estructura de una sociedad multicultural de este
tipo.
Así, la ley de 1981, que reemplaza la de 1948, prevé que para poder tener la nacionalidad
británica al nacer, hay que ser hijo de un ciudadano(a) británico(a) (ius sanguini), o hijo de
un(a) residente permanente en Gran Bretaña (ius soli). En caso de que un extranjero haya
llegado a Gran Bretaña con su hijo nacido en el extranjero, su hijo puede registrarse como
ciudadano británico antes de su mayoría de edad si: a uno de sus padres se le otorga la
nacionalidad británica, o si uno de sus padres se instala definitivamente en el Reino Unido, o
si el mismo ha residido en Reino Unido durante diez años seguidos67.
Los inmigrantes, después de cuatro años de residencia pueden pedir la residencia
permanente y, después de cinco años a partir de la entrada legal en el territorio británico,
pueden pedir la nacionalidad. Los requisitos para la obtención de la nacionalidad son: ser un
individuo de “buena moralidad”, tener un conocimiento suficiente del idioma inglés,
gaelico-escocés o galés, tener residencia principal en Reino Unido o, en su defecto, pensar
entrar y permanecer al servicio del país, de la Corona o de una organización internacional a
la que pertenezca Gran Bretaña.
En cuanto a las condiciones para que un(a) ciudadano(a) británico o un(a) residente
permanente pueda reagrupar a su cónyuge en el territorio, las exigencias son más numerosas,
lo que se enmarca en las políticas de restricción de entrada de inmigrantes. Así pues, el
demandante, como es lógico, tiene que:
estar casado(a)68 con un ciudadano(a) británico(a) o con un(a) residente permanente
los cónyuges tienen que haberse conocido anteriormente
van a vivir juntos
el cónyuge reagrupante tiene los recursos y la vivienda suficientes para mantener a su
esposo(a)
el demandante tiene autorización de entrada en el Reino Unido.
Si estos requisitos se cumplen, el cónyuge tiene derecho a residir durante doce meses,
renovables.
67
68
Es decir, sin haberse ido más de 90 días durante uno de los diez años
No se considera las parejas que viven en concubinato
35
b) La inmigración en Alemania: protección de la “comunidad cultural” ante todo69
En Alemania, el modelo de (no) integración de los inmigrantes se distingue del modelo
británico en el hecho de que Alemania prefiere una calificación religiosa del “hombre
diferente”, cuando el sistema anglosajón prefiere una basada en el color de la piel.
Así pues, el grupo discriminado en Alemania son los turcos, el mayor grupo no cristiano
instalado en Alemania. ¿Cómo explicar que la discriminación no se fundamenta en el color
de la piel? Alemania es un Estado-Nación joven, que ha sido unificado en el siglo XIX y
que, como se sabe, ha sido dividido en dos estados durante la Guerra Fría. A eso hay que
añadir que muchos alemanes han residido y lo siguen haciendo fuera de Alemania, en
territorios de la ex Unión Soviética, por ejemplo. Es decir, que la homogeneidad de
Alemania es más bien una homogeneidad cultural. Así, si para hablar de homogeneidad
poblacional en el Reino Unido, siempre habrá que tener en cuenta que es una isla, lo que
limita el contacto con el exterior. Pero, tal homogeneidad no es válida para Alemania, que ha
visto y sigue viendo alemanes dispersos en todo el mundo. Por lo tanto, Alemania asegura su
homogeneidad “a través del mundo” y su “continuidad cultural” mediante el derecho de
sangre. Mientras los anglosajones quieren perpetuar una “comunidad blanca”, los alemanes
quieren asegurar la pervivencia de una “comunidad cultural”.
Es necesario cuestionar este concepto de “comunidad cultural”. En efecto, muchos de los
alemanes que residen desde generaciones en el extranjero no hablan alemán, principal
cimiento de esta comunidad. Se han visto casos de descendientes de alemanes que habían
emigrado en el siglo XIX, a los que se atribuyó sin ninguna dificultad la nacionalidad
alemana, sólo por tener un antepasado alemán, aunque no hablaran alemán y no hubiesen
tenido ningún contacto con Alemania hasta entonces.
Frente a esto, hasta principios de los 90, las segundas generaciones de turcos, nacidos o
llegados muy jóvenes a Alemania y criados en el país, hablando el idioma, no podían tener
la nacionalidad al no tener un progenitor alemán. Los trámites de naturalización imponían
unos requisitos muy difíciles, y una vez cumplidos, la decisión final la tomaba
discrecionalmente la autoridad administrativa. Esta concepción de la ciudadanía – es
ciudadano el que tiene sangre alemana – genera la exclusión de los grupos culturalmente
distintos. Los turcos, por ser musulmanes, constituyen el grupo más diferenciado (ya
veremos que este punto se puede discutir) y se les impone una concepción inter-étnica
basada en la “pertenencia cultural”: el que no sea alemán queda excluido, aunque esta
exclusión no se materialice mediante guetos.
Sin embargo, la realidad muestra que esa diferencia cultural no es tal. Pese a ser
musulmanes, los turcos inmigrantes han crecido en un Estado laico, donde la mujer tiene los
mismos derechos políticos que el hombre. El análisis sociológico de la estructura familiar
turca que hay en el país muestra que existen dos modelos principales: el primero es un
sistema según el cual sólo los hombres pueden heredar y las mujeres no tienen poder de
decisión; el segundo modelo, el más importante en Turquía y entre los inmigrantes turcos en
Alemania, es un sistema según el que las mujeres pueden heredar y tienen derechos.
69
Vid. Guiraudon, Virginie. “Les politiques d'immigration en Europe: Allemagne, France, Pays-Bas”Ed.
L'harmattan. Paris, 2000. & Lamo de Espinosa, Emilio. “Cultura, Estados, ciudadanos, una aproximación al
multiculturalismo en Europa” Alianza editorial. Madrid, 1995.
36
Además, un análisis de las familias turcas que llevan viviendo varios años en Alemania
demuestra claramente una adaptación a la sociedad y a las pautas alemanas, lo que se ve
reflejado en el descenso de los índices de fecundidad. La adaptación de los turcos en
Alemania es más rápida que la de los magrebíes en Francia o los pakistaníes en Gran
Bretaña. Sin embargo, en estos últimos años se ha registrado un incremento de la influencia
de los movimientos fundamentalistas islámicos en Alemania, cuando en Turquía este tipo de
movimiento tiene una influencia mucho menor. Este fenómeno sólo se puede explicar por la
exclusión de los turcos de la sociedad receptora por el mero hecho de ser musulmanes, lo
que genera un repliegue identitario.
El miedo a que se quiebre la unidad de la comunidad cultural se traduce, en el ámbito
jurídico, en unos trámites de naturalización largos, con requisitos difíciles de cumplir. Para
poder adquirir la nacionalidad alemana, el solicitante tiene que demostrar su asimilación
completa, tiene que probar que no perturbará ni cambiará la comunidad cultural alemana.
El 1 de enero de 1991 se promulga una nueva ley que regula el derecho de residencia de los
extranjeros y establece los nuevos procedimientos de naturalización. Los jóvenes de entre 18
y 23 años, tienen que cumplir estas condiciones:
residir en Alemania / RFA desde al menos ocho años
haber frecuentado un establecimiento escolar durante seis años, cuatro de los cuales en
un establecimiento de enseñanza general
no tener antecedentes penales
renunciar a su antigua nacionalidad70.
Los otros solicitantes que residen en Alemania / RFA desde al menos quince años, pueden
naturalizarse si renuncian a su nacionalidad de origen, no tienen antecedentes penales,
poseen recursos suficientes para mantener a su familia y han obtenido ya el permiso de
residencia ilimitada.
Una característica particular de Alemania es que no acepta la doble nacionalidad, lo que
pone de relieve esta voluntad por parte del Estado alemán de, más que de integrar, asimilar
sólo a los inmigrantes que se parezcan en todo a los “alemanes de sangre”. Sin embargo, se
plantea una polémica en Alemania: ¿es la naturalización la que favorece la
integración/asimilación o la asimilación/integración es previa a la naturalización? Pero, ¿a
qué exactamente tienen que asimilarse los extranjeros dado que el “germanismo”, la
“comunidad cultural” no es algo preciso?
c) La inmigración en Francia: a la búsqueda del hombre universal71
En Francia, las representaciones y los símbolos heredados van a determinar el modo de
integración de los extranjeros. Francia cuenta con dos modelos distintos de organización
familiar: una que consagra la desigualdad entre los hijos de una misma familia y otra que
asegura la igualdad entre los hijos, que impone al inconsciente el a priori metafísico de la
equivalencia de los seres humanos, de los pueblos, de las “razas” y entre los sexos. Esta
segunda concepción es la que triunfa con la Revolución Francesa de 1789 desarrollando el
concepto de “Hombre Universal”: cada grupo está percibido como una representación
70
Salvo que no lo pueda si su país de origen se lo niega
Vid. Op. Cit. Todd, Emmanuel. “El destino de los inmigrantes. Asimilación y segregación en las democracias
occidentales”. 1996
71
37
metafórica de una familia igualitaria, como un conjunto de individuos iguales entre ellos
pese a sus respectivas diferencias.
En otros términos, esto significa que en la concepción francesa, las diferencias no pueden
determinar a priori la identidad de un individuo. El mero hecho de tener el color de piel
blanco, de hablar francés y de tener un padre o una madre francesa no significa que el
individuo sea automáticamente ciudadano francés. Así, si Francia ha sido una de las
primeras naciones en introducir el ius sanguini (derecho de la sangre), ha sido también una
de la primeras en restringirlo y consagrar el ius soli (derecho del suelo), es decir, el derecho
que tiene todo individuo de ser ciudadano francés si nace y crece en Francia, sea cual sea su
color de piel, su religión, sus orígenes.
En efecto, el republicanismo francés rechaza la diferencia como esencia. Lo que entra en
juego en la concepción francesa de la ciudadanía es la adhesión de los individuos a unos
principios. En el fondo, lo que reconoce esta misma concepción es el libre albedrío de los
individuos para decidir quiénes quieren ser, sean cuales sean sus características o
diferencias. Por esta misma razón, el individuo que ha elegido ser ciudadano francés no
puede distinguirse de los demás ciudadanos: la igualdad inicial de los hermanos se proyecta
en la igualdad de los ciudadanos y la República, madre de los ciudadanos franceses, no
puede hacer distinciones entre sus hijos, aunque sean diferentes los unos de los otros.
Esto desemboca en una concepción individualista de la integración: no se puede excluir a un
grupo a priori por ser diferente al grupo que le acoge, ni tampoco se le puede integrar
globalmente. Cada individuo del grupo tiene que manifestar su voluntad de ser ciudadano y
una vez adquirida su ciudadanía francesa “un velo de ignorancia” se deposita sobre sus
orígenes, para utilizar las palabras de un demógrafo francés, Hervé Le Bras, quien se negó a
intentar hacer una evaluación de la población francesa “de origen”, cuando otros demógrafos
intentaban calcular cuántos franceses “puros” quedaban en Francia y cuántos había traído la
inmigración.
Esta concepción francesa del “Hombre Universal” no puede tolerar la exclusión
institucionalizada de los inmigrantes, que según el ius soli, son ellos y sus hijos, potenciales
ciudadanos franceses. De hecho, el Consejo Superior ha definido la integración “[...] no
como un camino intermedio entre la asimilación y la simple inserción, sino como un
proceso específico: [el Consejo Superior] ha preconizado que Francia mantenga una lógica
de igualdad de las personas que está inscrita en su Historia, en sus principios, en su
particular espíritu y que, según nos parece, va más lejos en el desarrollo de la persona que
el simple reconocimiento de los derechos de las comunidades minoritarias [...]”. Así pues,
ni el multiculturalismo anglosajón ni la asimilación alemana pueden ser aceptadas en
Francia.
Las leyes acerca de la naturalización de los inmigrantes y de sus hijos nacidos y criados en
Francia otorga de manera bastante sencilla la nacionalidad a los extranjeros. Como se ha
señalado, Francia fue uno de los primeros países en reconocer el ius soli, en 1889: se
otorgaba automáticamente la nacionalidad francesa a todos los hijos nacidos en Francia de
padres extranjeros nacidos en Francia, y a los hijos nacidos en Francia de padres extranjeros
nacidos en el extranjero; la nacionalidad se otorgaba automáticamente a los 18 años, si el
hijo vivía aún en Francia.
38
Hoy en día, es la ley de 1998 la que establece las pautas de naturalización. Así, para la
generación inmigrante, la nacionalidad se otorga después de cinco años de residencia legal
en el territorio. Respecto a los hijos de extranjeros no naturalizados, la ley de 1998 estipula
que si han nacido en Francia se les otorga automáticamente la nacionalidad francesa a los 18
años si el Estado comprueba que siguen residiendo y han vivido durante su adolescencia en
Francia. Claro está, que pueden manifestarse y rechazar la naturalización si lo desean.
Pueden también adelantarla, solicitándola a partir de los 13 años con el acuerdo de sus
padres, siempre y cuando hayan nacido y se hayan criado en Francia.
d) Análisis comparativo de los distintos modelos de integración
Después de haber estudiado los rasgos principales de las sociedades británica, alemana y
francesa, y haber puesto de manifiesto como determinan el modo en que se opera la
integración de los inmigrantes, se puede llegar a una primera conclusión. Sea cual sea la
sociedad de acogida, la integración no empieza en cuanto el inmigrante quiere integrarse aunque su voluntad para hacerlo es importante-, sino cuando las sociedades receptoras
quieren y aceptan que estos inmigrantes se integren.
En segundo lugar, se ha podido comprobar que cada una de estas sociedades tiene un
concepto distinto de la integración de los inmigrantes. En el caso de Gran Bretaña la
integración se entiende como multiculturalismo, como respeto de cada cultura, pero también
como separación entre las distintas culturas. El interculturalismo, es decir, la integración de
rasgos culturales de origen extranjero a la cultura de origen no es la regla. El caso alemán
representa todo lo contrario: se pide al inmigrante que abandone todo rasgo cultural propio a
su cultura de origen y que se asimile a los alemanes “de sangre”. La integración francesa es
más ambigua: pasa por la libre aceptación de los principios de la República, lo que implica
que el inmigrante renuncie sólo a la parte de su cultura que podría violar dichos principios.
Cada concepción de la integración comporta ventajas e inconvenientes. En el caso de Gran
Bretaña se puede considerar positivo el que cada inmigrante pueda gozar de casi los mismos
derechos que los británicos y pueda obtener su naturalización de manera bastante sencilla.
Pero en una sociedad liberal las leyes deberían proteger ante todo al individuo y sus
derechos. Esta protección abarca la protección del individuo frente al grupo, que se justifica
porque cada uno es libre de elegir quién quiere ser, a qué grupo quiere pertenecer, en qué
cultura quiere desarrollarse, sea cual sea su grupo o su cultura de origen. Por lo tanto,
clasificar, catalogar a una persona desde que nace es denegarle desde un principio su
derecho a elegir. Los inmigrantes tienen que poder elegir entre conservar su cultura de
origen o renunciar libremente a ella. En efecto, la integración pasa ante todo por el respeto,
no tanto de la cultura del inmigrante, sino de su voluntad.
En el caso alemán, por el contrario, el inmigrante se ve obligado a renunciar por completo a
su cultura de origen. Es un caso diametralmente opuesto al caso británico, pero tiene el
mismo “inconveniente”: no deja al inmigrante decidir libremente, no hay ninguna
alternativa, sólo puede decidir entre abandonar su cultura de origen o quedar al margen de la
sociedad de acogida. Sin embargo, no hay que sobrestimar esta asimilación. Como ya se ha
preguntado ¿a qué tienen exactamente que asimilarse los extranjeros, dado que el
“germanismo” como “comunidad cultural” no es nada preciso? Se ha destacado que la
sociedad alemana identifica al “hombre diferente” según su religión. Una asimilación total
implicaría entonces que los turcos renuncien a su religión para no ser excluidos. Pero ¿cómo
se puede pedir a unos individuos que renuncien a su religión cuando por una parte ésta no
39
pone en peligro la seguridad del Estado, no perturba la vida pública, no viola ninguna ley y
cuando por otra parte la misma Constitución alemana reconoce la libertad de culto?
Por fin, ¿pedir una asimilación total no es considerar la cultura como algo rígido que no se
pueda transformar y adaptar a las pautas de la sociedad de acogida y olvidarse de las
facultades de adaptación y transformación de cada cultura?
En cuanto a la integración francesa, se podría tomar como la postura intermedia. El
inmigrante renuncia a una parte de su cultura, la que podría infringir los principios y las
leyes de la República y conserva todo lo demás, si lo desea. Pero también tiene la
posibilidad, si lo quiere, de renunciar completamente a su cultura de origen, dado que la
concepción francesa no “institucionaliza”, no consagra las diferencias como determinantes
de una esencia. La esencia, es decir, lo que quiere ser el inmigrante, lo decide el mismo.
Pero ¿no es demasiado utópico? ¿Cual es exactamente la parte a la que tiene que renunciar el
inmigrante? Así, un caso poco claro es el de las niñas musulmanas escolarizadas en
establecimientos públicos y estrictamente laicos que se negaban a quitarse el velo islámico
¿Qué es lo más importante? ¿El respeto de la libertad de religión o del laicismo republicano?
¿Representa realmente el velo una ofensa al principio de igualdad entre hombre y mujer? Y,
suponiendo que lo sea, qué debería prevalecer ¿El principio de igualdad hombre-mujer o el
libre albedrío de una joven que decide no quitárselo?
El depositar “un velo de ignorancia” sobre los orígenes de los inmigrantes y de sus hijos ¿no
es ocultar las discriminaciones que puedan sufrir? Por mucho que la República francesa
ignore las diferencias, una parte de los ciudadanos franceses sí las tienen en cuenta. Sin
embargo, ¿se debe introducir una visión diferenciadora de tipo anglosajón basada en el
reconocimiento de las culturas diferentes y en su aislamiento respecto de la cultura de
acogida? Hay que evitar caer en esta trampa puesto que lo que se entiende por “cultura
diferente” es algo muy subjetivo, como se ha visto en el caso de los antillanos de Gran
Bretaña. Sobre todo, ¿quién decide y cómo que una cultura es demasiado diferente para
poder integrarse?
La integración no se limita a la voluntad del inmigrante por integrarse sino que es necesario
que la sociedad de acogida tenga esa misma voluntad integradora. Desde esta perspectiva,
las afirmaciones como “La integración se produce sólo a condición de que los que se
integran la acepten y la consideren deseable. Si no, no. La verdad banal es, entonces, que la
integración se produce entre integrables y, por consiguiente, que la ciudadanía concedida a
inmigrantes inintegrables no lleva a integración sino a desintegración”72 carecen de
fundamento. En contraposición, la que sí parece acertada es la siguiente afirmación: "El
igual derecho de todos a ser diferentes implica, por lo tanto, una constante negociación y
discusión pública de las diferencias".73
Una posible herramienta para lograr que las sociedades asuman esa voluntad podría ser la
construcción de una ciudadanía europea que permita tanto a los inmigrantes como a los
comunitarios sentirse parte de una misma comunidad.
Antes de abordar el concepto de ciudadanía europea es necesario tratar de aprehender cierta
conceptualización de ciudadanía y nacionalidad.
72
73
Vid. Op. Cit. Giovanni Sartori. “La sociedad multiétnica” Taurus. Madrid, 2001. Pág. 114.
Vid. Fariñas Dulce, María José “Globalización, ciudadanía y Derechos Humanos”.- Dykinson. Madrid, 2000.
40
Capítulo 7 Una ciudadanía europea por construir
Definir el concepto de ciudadanía se torna complejo si se tienen en cuenta la variedad de
significados desde el primer intento explicativo del concepto (siglo IV en Grecia y en Roma
siglo III, a.c., respectivamente). Reconociendo la multiplicación del término desde entonces,
se intentará a continuación esbozar una caracterización mínima con el propósito de
construir una argumentación para mi propuesta. Por tanto, habrá términos que no serán
abordados.
Aproximación al concepto desde sus orígenes hasta la Modernidad.
Para Cortina "ciudadanía" es un concepto con una larga trayectoria en la cultura occidental,
con una doble raíz proveniente de las culturas griegas y romanas, tal como se mencionara
más arriba. Nace con dos acepciones: en la primera idea prevalece un carácter político,
mientras que en la segunda predomina una dimensión jurídica. En las actuales tradiciones
republicana y liberal dichos orígenes están aún presentes, reflejados bien sea en la
democracia participativa, propia de la primera corriente, bien sea en la de la democracia
representativa, relativa a la postura liberal.74
La autora plantea que la ciudadanía en su primer sentido responde al sentido de vínculo
político; o mejor aún, a: "(...) una relación entre el ciudadano y una comunidad política, en
virtud de la cual es miembro de pleno derecho de esa comunidad y le debe lealtad
permanente". Según esto, el estatuto de ciudadano representa "el reconocimiento oficial de
la integración del individuo en la comunidad política" (o Estado Nación, a partir de la
Modernidad).75
Hurgando un poco más acerca de esta acepción, Cortina agrega que la ciudadanía- así
concebida- sirve de elemento para la identificación social de los ciudadanos entre sí. Se
comparte la ciudadanía en la medida en que se tienen características comunes. La
ciudadanía simboliza una unión entre los iguales. Pero, a la vez, dicho concepto marca
también una diferenciación entre estos iguales y los foráneos. Tal comprensión de
ciudadanía, por consiguiente - según Cortina - apunta a una dinámica que congrega a los
similares y promueve la exclusión de individuos percibidos como diferentes.
Alrededor de esta significación, Cortina trae los ejemplos de dos modelos de ciudadanos. El
primero, alude al ciudadano de la Grecia clásica, quien se vincula políticamente con sus
iguales y se separa de quien no lo es. El otro modelo es el que opera dentro del sistema
concebido por los ciudadanos romanos, con una unión garantizada por sus leyes. Quien no
tenga la ciudadanía, no goza de dicha protección; es considerado y tratado como
"diferente", por tanto, está fuera.
Como nos lo refiere Cortina, el ciudadano ateniense esperado antes de la era cristiana, era
sin duda aquel hombre que participara en los asuntos propios de la vida pública. La
deliberación sería el mecanismo por excelencia para tal propósito y es entendida por
Aristóteles como la palabra que dispone el hombre para relacionarse, convivir y discutir
sobre lo bueno y lo justo para la sociedad de la que forma parte.
74
75
Vid. Cortina, Adela “Ciudadanos del Mundo” Alianza Editorial, S.A., Madrid, 1997. p.38
Ibid. pg.39
41
Por lo anterior, cabe insistir en la importancia de la deliberación entre conciudadanos76. Ésta
denota una dimensión participativa activa de los mismos, en materia de legislación y
administración de una "polis"77 mejor y más justa. Asimismo, se muestra como alternativa
de superación de la violencia, y está mediatizada por la comunicación. La deliberación, en
suma, es el vehículo que le permite al hombre en comunidad la búsqueda de su felicidad o
de condiciones de vida digna. De otra parte, la votación es también considerada como
recurso para la participación, pero pareciera no ser fundamental si se lo compara con el
acto de la deliberación.
Entonces, según este orden de ideas, el ideal de hombre configurado dentro del modelo
ateniense refiere a un hombre político. El buen ciudadano griego es precisamente el hombre
político. Dicho en otras palabras apunta a un hombre capaz de asumir responsabilidades en
la esfera pública. Esta condición lo hace pleno, libre e igual. De lo contrario - si el hombre
sólo permanece en el ámbito de lo privado- su desvalorización es tal que se le considera un
inútil. La tarea educativa es aquella responsable de formar ese buen ciudadano.
En cuanto al paradigma de ciudadanía propio de Roma se destaca la Ley como mecanismo
de unión. En este sentido el ciudadano romano actúa con base en lo que regula el orden
jurídico. Así, se es miembro de una comunidad cuando se comparte la ley 78.Del ciudadano
no se espera su participación en los destinos de su territorio, sino la exigencia de sus
derechos mediante la plataforma legal establecida. Cortina identifica la ciudadanía romana
como un estatuto de naturaleza jurídica más que política.
En lo que Cortina nos ayuda tal vez para nuestra comprensión y, sobre todo, en la
formulación de una propuesta de políticas de integración, es en su aporte respecto estas dos
ideas originarias de Ciudadanía: lo que une a algunos y simultáneamente excluye para otros
es cuestionable hoy en día. Sostenerlas integralmente ofrecería limitaciones sustanciales. En
este punto, los argumentos de esta autora son diversos. Nos recuerda en primer lugar que la
ciudadanía así entendida, es más un discurso teórico que una realidad alcanzada.79 Un
segundo comentario destaca que dicha noción no representa por sí misma el alcance de la
identidad social; se constituye como un factor más para la construcción y el alcance de dicha
identidad. Un tercer aspecto a anotar - en estrecha relación con la anterior precisiónconsiste en señalar que los término de ciudadano y persona no son equivalentes: ser
ciudadano es un estatus de la persona que se relaciona exclusivamente con el espacio
político (comunidad política) o jurídico; por el contrario, ser persona necesariamente
implica trascenderlos, ya que cuenta además con otras formas de vinculación social, de
innegable importancia para la constitución de la identidad personal. Así, la autora afirma que
76
Respecto del término deliberación, Adela Cortina nos aclara que se trata de un mecanismo para la
socialidad no sólo dotado de una palabra razonante. Trae a ese efecto, la noción de “logos”, para incluir en
esa deliberación la dimensión desiderativa; y así devolverle al hombre su sentido de unidad de “inteligencia y
deseo”( Aristóteles).
77
Polis: “(...) unidad social autónoma, (...), provista de las instituciones indispensables para proporcionar a sus
miembros una vida feliz”. Definición encontrada en: Cortina, A. Ciudadanos del Mundo. OP. Cit. p.48.
78
La ciudadanía para los romanos se explica ciertamente por la extensión del territorio de este imperio. Una
ciudadanía participativa y congregativa en torno a la Polis- como en el caso de los griegos- no podría darse. Así
lo refiere Cortina en la obra citada.
79
Parece estar demostrado que la práctica de la vida política en Grecia clásica distaba de parecerse a la
teorización brindada por Aristóteles: la motivación del ciudadano frente a la participación requería, a veces, de
una retribución económica. En otros casos la participación se realizaba con base en necesidades personales.
Era frecuente también identificar la participación de otro sector de la ciudadanía, la de menos recursos, en el
ámbito de lo privado para ver realizadas sus aspiraciones que no cabían en lo público. Vid. Op. Cit. Cortina , A.,
“Ciudadanos del Mundo”. 1997. p.5.
42
individuo (o persona) y ciudadano no deben ser entendidos como nociones iguales.
Tratarlos como sinónimos conlleva reducir la persona y, por ende, su identidad.
Cortina propone a la luz de estos modelos iniciales, ciertos lineamientos para la
construcción de una ciudadanía, que - en tiempos de la modernidad - propicie una
"identidad integrativa" y no reduccionista, como lo muestran los dos tipos de ciudadanía
abordados. Enfatiza igualmente en recrear condiciones que apoyen la puesta en marcha de
una participación efectiva en los asuntos públicos, en los que se vean reflejadas las
aspiraciones de sus ciudadanos eliminando las decisiones interesadas de unos pocos y poco
representativas de la mayoría. Se considera por tanto tomar en cuenta estas ideas fuerza.
Ciudadanía y Nacionalidad
El concepto que hoy conocemos de ciudadanía procede, principalmente, de los siglos XVII y
XVIII, de las revoluciones francesa, inglesa y americana y de la aparición del capitalismo.
Dichos eventos históricos convirtieron al individuo en sujeto protagonista de la sociedad y la
concepción individualizada de la identidad fue cobrando importancia. Al mismo tiempo,
surgieron movimientos unificadores de comunidades que se denominaron “naciones”, dado
que compartían costumbres, lenguas, territorio, etc. Frente a esto, el Estado, como modo de
ordenamiento político y cuyo elemento característico es la centralización del poder, actuó
ligándose a la nación, creando así el que más tarde se conocerá como Estado Nacional, en un
intento de configurar sociedades acordes con la voluntad colectiva y de distinguir claramente
a las comunidades étnicamente diferenciadas. Se trataba de unificar las fronteras políticas
con las fronteras culturales.
Con el tiempo, el estatalismo y el nacionalismo comienzan a confundirse, dando lugar a la
convicción de que la persona sólo puede adquirir una identidad política en tanto que es
ciudadana de un Estado que es nación, una nación que es Estado80, es decir, creó una unión,
aparentemente indisoluble. De este modo los ciudadanos de ese Estado serán quienes
ostenten su nacionalidad, entendida como estatuto legal por el que una persona pertenece a
un Estado. Pero la nacionalidad adquiere una segunda función dentro del esquema moderno
de ciudadanía: no es solamente un estatuto legal sino un sentimiento de compartir unas
tradiciones y una cultura. En definitiva, se parte de la idea de que una “identidad común crea
un proyecto político”, también común.
Pero la nación puede ser percibida como “étnicamente originada” y comunidad de cultura
(Alemania) o “como pluriétnica” o nación concebida en términos políticos (Francia)81. Estas
diferentes concepciones del mismo fenómeno tienen consecuencias directas en las políticas
de los Estados actuales. Estas dos formas de vinculación explican los modos actuales de
otorgar a una persona un sentido legal: ius soli y el ius sanguinis. El primer método sigue
más la tendencia de los Estados considerados como comunidad de cultura, por la que la
homogeneidad cultural se presupone simplemente porque la comunidad existe. Por el
contrario, el ius sanguinis propugna la necesidad de transmisión de los valores para poder
crear dicha vinculación. Ambos medios de naturalización representan también diferentes
maneras de enfrentarse al fenómeno migratorio.
La posesión de la ciudadanía moderna, en el momento de su acuñación, se limitó a los
hombres propietarios. Hoy en día el criterio que los gobiernos utilizan para otorgar este
estatuto y legitimar sus políticas de exclusión/inclusión ya no es ni la propiedad ni el sexo,
80
Vid. Zapatero-Barrero, Ricard. “Ciudadanía, democracia y pluralismo cultural: hacia un nuevo contrato
social”. Ed. Anthropos, Barcelona, 2001.
81
Vid. Martiniello, Marco “Salir de los guetos culturales”.- Bellaterra. Barcelona, 1998.
43
sino la nacionalidad. Es lícito preguntarse si el binomio nacionalidad/democracia es en la
actualidad coherente al examinarlo desde el punto de vista de una política de extranjería.
El estatuto de ciudadano es, en consecuencia, el reconocimiento oficial de la integración de
un individuo en la comunidad política, comunidad que desde los orígenes de la Modernidad
cobra la forma de Estado Nacional de Derecho. Este calificativo del Estado lo crearía el
liberalismo, estableciendo el imperio de la ley, que aún hoy perdura. Dicha concepción
política se basa en la democracia participativa, en la que el ciudadano es parte activa de la
res publica a través del ejercicio del derecho de sufragio. Así, parece que la noción de
ciudadano - constituido como tal por el estatuto de nacional del Estado - se refiere a la de
ciudadano cívico, como el que se consideraba en la polis griega.
Más tarde, a finales del siglo XIX se inicia la andadura hacia un Estado de Bienestar, el cual
conforma el Estado contemporáneo. Se trata de un estado intervencionista que trata de dotar
de protección a sus sujetos y ciudadanos, sobre todo en lo que respecta a los derechos
sociales, en sus inicios, derechos laborales. Surgió a raíz de las revoluciones sociales que
exigían el reconocimiento de derechos sociales, porque se consideraba que serían dichos
derechos los que tendrían como función la modificación de la estructura de desigualdad
social creada por el mercado. Los derechos políticos, por el contrario, tienen una fuerza
potencial considerable contra las desigualdades creadas por el mercado, que permite que los
ciudadanos puedan luchar por la adquisición de derechos.82
Con todo esto, se puede indicar que el Estado y con él, el estatuto de ciudadano, ha ido
evolucionando al recoger características de los diferentes modelos estatales. Así, el
ciudadano actual se encuentra definido por el Estado de Bienestar Nacional y de Derecho,
con todo lo que ello implica para el ciudadano y, sobre todo, para el no-ciudadano.
Aquel a quien no se le trata como ciudadano, tampoco se identifica a sí mismo como tal.
Esta afirmación se aplica para cualquier concepción de ciudadanía, sea la de una comunidad
trasnacional como la Unión Europea, sea la de ciudadanía cosmopolita. Para ello, es
necesario potenciar un concepto de ciudadanía universal ligado a la defensa de derechos
sociales y políticos de todos y todas, más allá del corsé impuesto por nacionalismos. Como
señala la autora alemana Hannah Arendt, la ciudadanía debe ser considerado como un
derecho humano fundamental, pues es en realidad el "derecho a tener derechos", y debería
ser garantizado por la humanidad.83
La Ciudadanía Europea
I. Diversidad conceptual y falta de definición
Algo en lo que coinciden todos los autores es la falta de definición clara del concepto de
"ciudadanía europea", es decir, la falta de una unificación comunitaria del concepto.
Además, parece que coexisten diversas concepciones de la ciudadanía dentro de la Unión
Europea. Por una parte, podríamos hablar de una idea de la ciudadanía basada en la
residencia, lo que abogaría por la supresión de visados para los no europeos residentes y por
su derecho al voto local. Por otro lado, encontramos la idea de ciudadanía basada en la
82
Vid. Cortina, A. “La ética de la sociedad civil”. Anaya/Alauda. Madrid, 1994.
Vid. Rodríguez Puñal, E. "Ciudadanía europea versus euro-extranjería: de la Europa de los ciudadanos a la
Europa de los residentes".en: III Seminario Internacional. Instituto Iberoamericano de estudios constitucionales.
Universidad de Alicante.
83
44
reciprocidad de los derechos entre los europeos, que supone un avance en cuanto a que
conlleva la ruptura del vínculo entre la ciudadanía y la nacionalidad. Esta concepción se
fundamentaría en la teórica movilidad de los ciudadanos europeos. Sin embargo, resulta
peligrosa en cuanto a las discriminaciones que podría provocar respecto de los no europeos.
Así, se podría dar el caso de que un extranjero no europeo residente de larga duración en un
país miembro de la Unión Europea no tenga el derecho al voto, mientras que un extranjero
europeo con un tiempo menor de estancia en el mismo país disfrute de ese derecho
participativo.84
A pesar de lo anterior, observamos que en la práctica el concepto de ciudadanía europea
tomado por los Estados Miembros responde a la analogía con el concepto de ciudadanía
estatal, es decir, vincula la ciudadanía a la nacionalidad, a pesar de la inexistencia de una
"nacionalidad comunitaria". En un intento de buscar una posible definición al estatuto que
nos ocupa, algunos autores hablan de una ciudadanía europea en sentido amplio, entendida
como el estatus jurídico de los ciudadanos frente a los poderes públicos, que concedería
derechos de todo tipo, frente a un concepto estricto que relacionaría la ciudadanía con los
derechos políticos originados por la pertenencia a una comunidad política, en este caso, la
Unión Europea.85 Pero el estatuto creado en 1992 no correspondería a ninguna de las dos
definiciones. La ciudadanía europea de la que se habla en el ámbito comunitario, concedida
a todo aquel individuo que tiene la nacionalidad de un Estado Miembro, supone sólo un
complemento de la ciudadanía estatal86, no es sustitutiva; no concede una equivalencia de
estatus con los nacionales del país de residencia.
También hay que señalar que, al ser la nacionalidad la condición previa imprescindible para
obtener la ciudadanía europea, se deja a discreción de los Estados Miembros el
reconocimiento o no de la misma, pues los conflictos sobre nacionalidad los resuelve el
derecho interno de cada Estado.
II. Derechos vinculados al estatus de ciudadano europeo.
El ciudadano europeo actualmente disfrutaría del derecho de circulación, residencia y
trabajo en cualquier país de la Unión Europea, limitado por el Consejo Europeo y las
legislaciones nacionales; del derecho al voto y a ser elegido en las elecciones locales y al
Parlamento Europeo, aunque cada Estado Miembro pone trabas en cuanto a las elecciones
locales; del derecho de petición y acceso al Defensor del Pueblo europeo, que resulta un
instrumento poco conocido y utilizado. Se habla también del posible reconocimiento y
homologación de la participación política.87
El Tratado de Ámsterdam incluye algunos refuerzos en cuanto a ciertos derechos:
Derecho a recurrir ante el Tribunal de Justicia en Luxemburgo aquellos actos institucionales
que consideren contrarios a los derechos fundamentales.
Compromiso por parte de la Unión Europea de tomar medidas de protección de la salud,
seguridad e intereses económicos de los consumidores.
84
Vid. Wihtol de Wenden, C., “La ciudadanía europea “ Biblioteca del Ciudadano. Ed. Bellaterra. Barcelona,
1999.
85
Vid. Fraile Ortiz, M., “La Ciudadanía Europea: de instrumento de la integración a atributo del ciudadano”.
Tesis doctoral. Universidad Carlos III. Madrid, 2000.
86
Precisión realizada en el Tratado de Amsterdam, 1997.
87
Tratado de la Unión Europea. Artículo 8.
45
Respecto al derecho a la información, se determina el carácter público de los documentos
del Parlamento Europeo, así como de los resultados de las votaciones del Consejo cuando
éste actúe como legislador.
III. Ciudadanía europea actual: instrumento del déficit democrático de la Unión
De una manera generalizada vemos que los extranjeros de un tercer país residentes en el
territorio de la Unión Europea, residen, desarrollan su actividad laboral, producen y pagan
impuestos en ese territorio, al igual que cualquier nacional de un país miembro. Sin
embargo, no tienen reconocidos los mismos derechos que estos últimos, en especial los
referidos a la participación política. Javier de Lucas señala que los inmigrantes son
considerados "infrasujetos, privados de la condición de agentes de la ley que van a sufrir y
sobre todo vedándoles el acceso a la comunidad política a cuyo sostenimiento, sin embargo,
contribuyen".88 Resulta evidente que este tratamiento dispar entre derechos y obligaciones
que sufren los extranjeros no comunitarios supone renegar de los principios de la
democracia.
Por otra parte, lejos de ser un estatuto de inclusión de los individuos que pueden disfrutar de
este estatus, la ciudadanía europea se constituye como una formulación para la exclusión,
puesto que formaliza un criterio de exclusión basado en la nacionalidad no comunitaria.
Además, aquellos que están incluidos dentro de esta categorización, no lo están de una
manera igualitaria, puesto que cada uno de ellos es "ciudadano europeo" en función de las
leyes de nacionalidad de su país; por tanto, el concepto de ciudadano no es uniforme en su
significado, sino que hace referencia a las ciudadanías de cada uno de los Estados
Miembros.
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49
Marco Jurídico
Capítulo 8 El Derecho Internacional y la Libertad de Movimiento- El Derecho de
Salida y Retorno
Vivimos en un momento de movimientos de personas internacionales sin precedentes. Las
manifestaciones sociales de la globalización son el resultado de una explosión de los medios
de comunicación y transporte rápidos y baratos y cierta convergencia de los valores y
expectativas levantadas por las personas. Hoy por hoy, los bienes y el capital circulan con
mayor facilidad que antes y las personas tienden cada vez más a cruzar fronteras. En
contraste a esto, el control sobre la migración permanece como el último bastión del
verdadero Estado soberano. Los rápidos cambios asociados a la globalización ha exacerbado
esta creciente discrepancia entre la realidad social de la migración y su regulación legal. Los
desafíos que para la comunidad internacional suponen los movimientos migratorios
requieren un entendimiento lógico del marco normativo y del contenido legal de la libertad
de movimientos.
a) Los instrumentos universales relacionados con el derecho de salida y retorno
La libertad de movimiento a través de las fronteras como tal, no se puede encontrar dentro
de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos. El concepto general de libertad
de movimientos encuentra su expresión normativa a través del derecho que una persona
tiene de marcharse y regresar a su propio país. Este derecho es incorporado en numerosos
instrumentos multilaterales relativos a los Derechos Humanos tanto a nivel regional como
universal.
El primer instrumento internacional en el que se estipula y prevé el derecho de salida y
retorno expressis verbis fue la Declaración Universal de Derechos Humanos del 10 de
diciembre de 1948. El Artículo 13 (2) hace saber que: “Todo el mundo tiene el derecho de
marcharse de cualquier país, incluyendo el suyo propio, y retornar al mismo”.89
La Declaración Universal de Derechos Humanos proclama el derecho de salida y retorno en
términos absolutos sin mencionar ninguna limitación. No obstante, la provisión general de la
Declaración Universal fue fijada con mayor detalle en la Convención Internacional de
Derechos Políticos y Civiles lo que proporciona al derecho de salida y retorno una amplia y
firme base de respaldo ratificada por 144 Estados. De acuerdo con el Artículo 12 (2) y (4),
“Todo el mundo debe ser libre de marcharse de cualquier país incluyendo el suyo propio.
[...] nadie debe ser privado arbitrariamente del derecho a entrar en su propio país”.90
?
Sin embargo, el Párrafo 3 aporta ciertas restricciones:
89
A modo de comentario, Vid. Grahl-Madsen A., “Article 13”, En: Eide A., Alfredsson G., Melander G., Rehof
L.A. & Rosas A., The Universal Declaration of Human Rights: A Commentary, Scandinavian University Press,
1993, pp. 203-214.
90
Para comentarios sobre el artículo 12, Vid. Higgins R., “The Right in International Law of an Individual to
Enter, Stay In and Leave a Country”, International Affairs, vol. 49, 1973, pp. 341-357; Jagerskiold S., “The
Freedom of Movement”, in Henkin L. (ed.), The International Bill of Rights. The Covenant on Civil and Political
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Human Rights in International Law: Legal and Policy Issues, Clarendon Press, Oxford, 1984; Hannum H., The
Right to Leave and Return in International Law and Practice, Martinus Nijhoff Publishers,
Dordrecht/Boston/Lancaster, 1987; Nowak M., U.N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary,
N.P. Engel pub., Kehl/Strasbourg/Arlington, 1993, pp. 197-221.
50
“Los derechos arriba mencionados [en el artículo 12 (2)] no deberían estar sujetos a
restricción alguna excepto aquellas previstas por la ley, que son la necesidad de salvaguardar
la seguridad nacional, el orden público, la moral o la salud pública o los derechos y
libertades de otras personas, y son consecuentes con el resto de derechos reconocidos en la
presente Convención”.
Varios instrumentos universales especializados adoptados bajo los auspicios de las Naciones
Unidas determinan las disposiciones de la Convención en diferentes contextos. El Artículo 5
de la Convención Internacional de 1965 sobre la Eliminación de Toda Forma de
Discriminación Racial impone sobre los Estados Parte la obligación de “prohibir y eliminar
la discriminación racial en todas sus formas y garantizar el derecho de todos, sin distinción
de raza, color u origen étnico o nacional, a ser iguales ante la ley, principalmente en el
disfrute de los siguientes derechos [incluyendo principalmente]: [...] (ii) El derecho a salir de
cualquier país, incluyendo el suyo propio, y retornar a dicho país”.91
La Convención de 1973 sobre la Supresión y penalización del delito de Apartheid 92, la
Convención de 1989 sobre los derechos de los niños93 y la Convención Internacional de
1990 sobre la Protección de los Derechos de Todos los Migrantes Trabajadores y los
Miembros de sus familias94 dejan constancia del derecho de salida y retorno dentro de sus
propios campos de aplicación. Además, existen una serie de acuerdos internacionales de
carácter universal establecen unas normas estandarizadas reconocidas relativas a la
aplicación del derecho de salida de un país y retorno a este sin referirse a ello expresamente.
De este modo, por ejemplo, el artículo 28 de la Convención de Ginebra relativa al Estatuto
del Refugiado prevé para la ausencia de documentos de viaje para los refugiados que desean
91
La Convención entró en vigor el 4 de enero de 1969 y actualmente está ratificada por 155 Estados
Artículo 2: “Para los fines de la presente Convención, el término "delito de apartheid", que incluye las
prácticas y políticas similares a la segregación y discriminación racial como se practicaba en Sudáfrica, se
aplicará a los siguientes actos inhumanos cometidos con el fin de establecer y mantener una dominación por
parte de un grupo racial de personas sobre cualquier otros grupo racial de personas y oprimirlas
sistemáticamente: [...] (c) Cualquier medida legislativa y otras calculadas para evitar que cualquier grupo o
grupos raciales participen en la vida cultural, social y económica del país y la creación deliberada de
condiciones para prevenir el completo desarrollo de dicho grupo o grupos, en particular negando a sus
miembros los derechos y libertades básicas, incluyendo el derecho al trabajo, el derecho a constituir uniones
comerciales reconocidas, el derecho a la educación, el derecho de salida y retorno a sus países, el derecho a
una nacionalidad, el derecho a libertad de movimiento y residencia, el derecho a libertad de opinión y expresión
y el derecho a la libertad de asociación y asamblea pacífica [...]”. La Convención entró en vigor el 18 de julio de
1976 y actualmente está ratificada por 101 Estados parte.
93
De acuerdo con el artículo 10 (2): “un menor cuyos padres residan en diferentes Estados deberá tener el
derecho de mantener, de manera regular y salvo en circunstancias excepcionales, relaciones personales y
contactos directos con los dos padres. Con este fin y de acuerdo con la obligación de los Estados Parte bajo el
artículo 9, párrafo 2, los Estados parte deberán respetar el derecho del menor y de sus padres a dejar cualquier
país, incluyendo el suyo propio, y retornar a su propio país. El derecho a marcharse de cualquier país deberá
estar sujeto solo a las restricciones tal y como están previstas por la ley y que son necesarias para
salvaguardar la seguridad nacional, el orden público (ordre public), la moral y la salud pública o los derechos y
libertades de otros y que están en consecuencia con el resto de derechos reconocidos en la presente
Convención”. La Convención sobre los Derechos del Niño entró en vigor el 2 de septiembre de 1990 y está
ratificada por 191 Estados.
94
Artículo 8: “1. Los trabajadores migrantes y miembros de sus familias serán libres de abandonar cualquier
estado, incluyendo su estado de origen. Este derecho no estará sujeto a restricción alguna, excepto a aquellas
que prevea la ley, como las necesarias para salvaguardar la seguridad nacional, el orden público, la moral o la
salud pública o los derechos y libertades de otros y que están en consecuencia con el resto de derechos
reconocidos en esta parte de la Convención.
2. Los trabajadores migrantes y los miembros de sus familias tendrán el derecho a entrar en cualquier
momento y permanecer en su estado de origen”.
La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y los
Miembros de sus Familias ha sido ratificada por solo 12 y todavía no ha entrado en vigor.
92
51
huir al extranjero.95 En términos completamente diferente, el artículo 44 de la Convención
de Viena sobre las relaciones Diplomáticas de los estados prevé facilidades para las personas
que disfrutan de privilegios e inmunidad.96
Además de este amplio reconocimiento en Convenciones, las Naciones Unidas ha prestado
una gran atención al derecho de salida y retorno. Durante los últimos 50 años, el derecho de
salida y retorno ha sido objeto de sucesivos estudios con la intención de definir ese derecho
e idear un mecanismo para su ejecución. Ya en in 1953 la Sub Comisión sobre la Prevención
de la Discriminación y Protección de las Minorías de la Comisión de Derechos Humanos
solicitó un estudio sobre la discriminación en cuestiones relacionadas con la libertad de
movimiento. El juez José D. Inglés entregó en 1963 un “Estudio sobre la Discriminación
respecto al Derecho de todo el mundo a Salir de un país Retornar a su País”.97 Este studio
fue actualizado en 1988 por el investigador C.L.C. Mubanga-Chipoya98 y más recientemente
en 1997 por Investigador V. Boutkevitch.99
No obstante, el borrador de los Principios sobre el derecho de todo el mundo a salir de
cualquier país, incluyendo el suyo propio, y retornar al mismo nunca ha sido adoptado hasta
ahora. Tan solo la Declaración de Derechos Humanos de la Personas que no son nacionales
del País en el que Viven, adoptada por la Asamblea General el 13 de diciembre de 1985,
contiene una referencia general al derecho de salida sin mencionar el derecho de retorno.100
De esta manera, han habido varios intentos de elaborar una declaración dedicada
específicamente al derecho de salida y retorno. En particular, dos declaraciones centran la
cuestión en un punto más global: La Declaración sobre el Derecho de Salida y el Derecho
95
“(1) Los Estados contratantes expedirán a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de
tales Estados documentos de viaje que les permitan trasladarse fuera de tal territorio, a menos que se opongan
a ello razones imperiosas de seguridad nacional o de orden público, y las disposiciones del anexo a esta
Convención se aplicarán a esos documentos; Los Estados contratantes podrán expedir dichos documentos de
viaje a cualquier otro refugiado que se encuentre en el territorio de tales Estados y tratarán con benevolencia a
los refugiados que en el territorio de tales Estados no puedan obtener un documento de viaje del país en que
residan legalmente.
(2) Los documentos de viaje expedidos a los refugiados, en virtud de acuerdos internacionales previos, por
las partes en tales acuerdos serán reconocidos por los Estados contratantes y considerados por ello en igual
forma que si hubieran sido expedidos con arreglo al presente artículo”.
La Convención de Ginebra aclara los detalles para la emisión de los documentos de viaje. La Convención de
Ginebra entró en vigor el 22 de abril de 1954 y se ha ratificado junto a su protocolo de 1967 por 142 Estados.
96
“El Estado receptor debe, incluso en caso de conflicto armado, garantizar facilidades para posibilitar a las
personas que disfrutan de privilegios e inmunidades, diferentes a los nacionales del estado receptor y
miembros de las familias de dichas personas, indistintamente de su nacionalidad, marcharse en el tiempo más
breve posible. En particular debe, en caso de necesidad, poner a su disposición todos los medios necesarios
para trasladarse ellos y sus propiedades”. La Convención entró en vigor el 24 de abril de 1964 y está ratificada
por 179 Estados. Vid. También artículo 80 de la Convención de Viena sobre la Representación de los Estados
en Sus Relaciones con las Organizaciones Internacionales de Carácter Universal.
97
Inglés José D., Study on Discrimination in respect of the Right of Everyone to Leave any Country and to
Return to his Country, E/CN.4/Sub.2/220/Rev.1.
98
Mubanga-Chipoya C.L.C., Analysis of the current trends and developments regarding the right to leave any
country including one’s own, and to return to one’s own country, and some other rights or consideration arising
there from, E/CN.4/Sub.2/1988/35.
99
Boutkevitch V., Working paper on the right to freedom of movement and related issues,
E/CN.4/Sub.2/1997/22.
100
De acuerdo con el Artículo 5 (2), “sujeto a tantas restricciones como las previstas por la ley y que son
necesarias en una sociedad democrática para salvaguardar la seguridad nacional, la seguridad pública, el
orden público, la moral o salud pública o los derechos y libertades de otros y que están en consecuencia con el
resto de los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales pertinentes y en aquellos establecidos
en esta declaración, los extranjeros disfrutarán de los siguientes derechos: (a) el Derecho a Salir del país [...]”.
Esta declaración fue el resultado del studio de la Sub Commisión sobre los Derechos de los No-Ciudadanos.
Vid: Baroness Elles, International Provisions Protecting the Human Rights of Non-Citizens, United Nations
publications, Sales N° E.80.XIV.2. Para una estimación más reciente, Vid. Weissbrodt D., The rights of noncitizens, E/CN.4/Sub.2/2001/20 (informe preliminar).
52
de Retorno adoptada por una conferencia celebrada en Uppsala, Suecia, en 1972101, y la
Declaración de Estrasburgo sobre el Derecho tde Salida y Retorno adoptado por una reunión
de expertos celebrada en 1986.102 Aunque no se hayan adoptado bajo los auspicios de las
Naciones Unidas, estas Declaraciones – y en particular la última– contribuyen a identificar y
clarificar el contenido legal del derecho de salida y retorno en las disposiciones establecidas
en los diferentes instrumentos de las Naciones Unidas. Más recientemente, el Comité de
Derechos Humanos adoptó en 1999 el Observación General 27 sobre la libertad de
movimientos103 que proporciona una interpretación bien argumentada de las disposiciones
más representativas de la Convención Internacional sobre Derechos Políticos y Civiles.
b) Instrumentos Regionales Relativos al Derecho de Salida y Retorno
A todos los niveles regionales, el derecho de salida y retorno es reforzado por todos los
instrumentos relativos a los derechos humanos.
En Europa, el Protocolo No.4 a la Convención Europea para la Protección de los Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales adoptado en 1963 recuerda en el artículo 2 (2) y (3):
“Toda persona será libre de marcharse de cualquier país, incluyendo el suyo propio.
[...] No se pondrá ninguna restricción sobre el ejercicio de estos derechos a no ser
que éstas estén de acuerdo con la ley y sea necesario en una sociedad democrática
para salvaguardar los intereses de la seguridad nacional o seguridad pública, para el
mantenimiento del orden público", para la prevención de crimen, para la protección
de la moral y la salud o para la protección de los derechos y libertades de otros”.104
El Artículo 3 (2) añade que:
“Nadie será privado del derecho a entrar en el territorio de un estado del que sea
nacional”.
El Derecho de Salida y retorno ha sido recordado igualmente en otros tratados específicos,
como por ejemplo la carta Social Europea de 1961105 y la Convención Europea de 1977
sobre el Estatuto Legal de los Trabajadores Inmigrantes.106
101
Para acceder al texto y comentarios de la Declaración de Uppsala, Vid. “The Uppsala Declaration on he
Right to Leave and to Return”, Israel Yearbook on Human Rights, vol. 4, 1974, pp. 432-435; Vasak K. &
Liskovsky S. (eds.), The Right to Leave and to Return, American Jewish Committee, New York, 1976.
102
Para acceder al texto y comentarios de la Declaración de Estraburgo, Vid.: Hofmann R., “The Right to Leave
and to Return to one’s own Country, The Strasbourg Declaration on the Right to Leave and to Return: Results
of the Meeting of Experts Held in Strasbourg in November 1986”, Human Rights Law Journal, vol. 8, 1987, pp.
478-484; Hannum H., “The Strasbourg Declaration on the Right to Leave and Return”, AJIL, vol. 81, 1987, pp.
432-438.
103
CCPR/C/21/Rev.1/Add.9 (2 de noviembre de 1999).
104
El Protocolo N° 4 entró en vigor el 2 de mayo de 1968 y actualmente está ratificado por 35 Estados.
105
Artículo 18 (4): “El Derecho a involucrarse en una Ocupación Lucrativa en el Territorio de otras partes
contratantes con vistas a asegurarse un ejercicio efectivo del derecho a involucrarse en una ocupación lucrativa
en el territorio de cualquier otra parte contratante, las partes contratantes [...] reconocen [...] el derecho de sus
nacionales a marcharse del país para involucrarse en esta actividad lucrativa en los territorios de otras partes
contratantes”.
La Carta Social europea entró en vigor el 26 de febrero de 1965 y actualmente está ratificada por 25 Estados.
106
Artículo 4: “Derecho de salida- Derecho de Admisión- Formalidades Administrativas
1. Cada Parte contratante garantizará los siguientes derechos a los trabajadores inmigrantes: - el derecho a
marcharse del territorio de la parte contratante del que son nacionales; - el derecho de admisión al territorio de
la parte contratante para conseguir un empleo remunerado tras ser autorizado para tal y obtener los papeles
necesarios.
2. Estos derechos estarán sujetos a tantas limitaciones como estén prescritas por la legislación y sean
necesarias para la protección de la seguridad nacional, el orden público, la moral y la salud pública.
53
En un contexto más general, el Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación
en Europa adoptada en 1975 recuerda que “los Estados participantes [...] cuenta entre sus
objetivos facilitar los contactos y movimientos más libres, de manera individual y colectiva,
tanto de manera privada como oficial, entre las personas, instituciones y organizaciones de
los Estados Participantes” y proporcionar medidas específicas en relación al viaje por
motivos familiares, personales o profesionales.107 Aunque el Acta Final de Helsinki no sea
legalmente vinculante, el hecho de que los que tradicionalmente se habían opuesto al
derecho de salida y retorno– esto es la Unión Soviética y los países Comunistas – fuesen
signatarios de este Acta, proporcionó un estímulo para un mayor reconocimiento de este
derecho. Este movimiento normativo hacia una futura aceptación más firme de este derecho
sufrió una aceleración tras la caída del muro de Berlín.108 Los documentos finales de las
siguientes Conferencias sobre Seguridad y Cooperación en Europa recuerdan en términos
incuestionables que los Estados Participantes se comprometen a implementar y respetar el
principio de “que todo el mundo será libre de marcharse de cualquier país, incluyendo el
suyo propio y retornar al mismo”.109 Esta recomendación formal amplia y consolida el
reconocimiento ya amplio en otras partes del mundo.
En el Continente americano, los principios establecidos en la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre de 1948 110 fue confirmada en 1969 por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. El Artículo 22 establece el derecho de salida y retorno
en términos similares al Protocolo Nº 4 de la Convención Europea sobre Derechos
Humanos.111
En África, la Carta Africana de 1981 sobre los Derechos Humanos y de las Personas
proclama en el artículo 12 (2) que: “Cada individuo tendrá el derecho de marcharse de
cualquier país, incluyendo el suyo propio, y retornar al mismo. Este derecho solo podrá estar
sujeto a las restricciones previstas por la ley para la salvaguardia de la Seguridad Nacional,
la ley y el orden, la salud y la moral pública”.112
3. Los papeles que se piden al trabajador migrante para el acto de emigrar e inmigrar serán expedidos de
manera tan expeditiva como sea posible y libre de cargos o bajo el pago del montante de dinero que no deberá
exceder de sus costes administrativos”. La Convención entró en vigor el 1º de mayo de 1983 y actualmente
está ratificada por 8 Estados.
107
Todos los 33 Estados Europeos, excluyendo Albania, más Canadá y los Estados Unidos firmaron el Acta
Final de Helsinki, reimpreso en 14 ILM 1293 (1975).
108
Para una visión de los cambios de las prácticas del estado en los países de la Europa Central y del Este,
Vid.: Gabor F.A., “Reflections on the Freedom of Movement in Light of the Dismantled ‘Iron Curtain’”, Tulane
L.R., vol. 65, 1991, pp. 849-881; Turack D.C., “The Movement of Persons: The Practice of States in Central and
Eastern Europe Since the 1989 Vienna CSCE”, Den. J. Int’l L. & Pol’y, vol. 12, 1993, pp. 289-309.
109
Vid el documento de las conclusiones de la Conferencia de Viena sobre Seguridad y Cooperación en
Europa celebrada en 1989, reimpresa en 10 Hum. Rts. L. J. 270 (1989); y el documento de la Reunión de
Copenhage de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la CSCE, reimpreso en 29 ILM 1305 (1990). Vid.
La Carta de parís de 1991 por una Nueva Europa, reimpresa en 30 ILM 193 (1991), at pp. 193-194 y pp. 199200.
110
Artículo VIII. Derecho de Residencia y Movimiento. “Cada persona tiene el derecho de fijar su residencia
dentro del territorio del estado del que es nacional, a moverse libremente dentro de dicho territorio y no
marcharse excepto por su propio deseo”.
111
Según el artículo 22 (2) y (3), “cada persona tiene el derecho a marcharse libremente de cualquier país,
incluyendo el suyo propio. El ejercicio de los derechos anteriores podrán ser restringidos conforme a la ley
que es necesaria en una sociedad democrática para prevenir el crimen o proteger la seguridad nacional, la
seguridad pública, el orden público, la moral pública, la salud pública o los derechos o libertades de otros”. El
Párrafo 5 añade que: “Nadie puede ser expulsado del territorio del estado del que es nacional o privado del
derecho a entrar en él”. La Convención Americana entró en vigor el 18 de julio de 1978 y actualmente está
ratificada por 25 Estados
112
La Carta Africana entró en vigor el 21 de octubre de 1986 y actualmente está ratificada por 53 Estados.
54
Más recientemente en 1994, el derecho de salida y retorno fue reiterado por la Carta Árabe
sobre Derechos Humanos.113
Con todo esto, este amplio reconocimiento universal y regional de este derecho de salida y
retorno no refleja la realidad práctica que supone la dificultad en su aplicación.
c)
Contenido Legal de La Libertad de movimiento
La libertad de movimientos está compuesto de dos derechos interdependientes de igual
importancia: el derecho de salida y el derecho de retorno.
1) El derecho de salida: El contenido legal del derecho de salida plantea cuatro
observaciones principales.
Primero, todos los instrumentos universales y regionales establecen el derecho básico de
salida distinguiendo entre ciudadanos y no ciudadanos. La libertad para salir de un país es
un derecho de las personas, tanto sin nacionales y de manera parecida a los extranjeros.
Además, el estatuto legal del extranjero es irrelevante y el disfrute de este derecho no está
condicionado por la residencia legal dentro del territorio de un Estado Parte.
Segundo, el derecho de salida de un país incluye tanto la estancia temporal al extranjero
(derecho a viajar) como las salidas para estancias largas de un país (derecho a emigrar). El
Comité de Derechos Humanos reconoce en su Observación General N°. 27: “La libertad de
marcharse de un territorio no puede depender de ningún fin específico o de ningún periodo
de tiempo que el individuo escoja para su estancia en el extranjero. De este modo, se
contempla tanto viajar al extranjero como las salidas realizadas con el fin de emigrar.
Asimismo, también es parte de la garantía legal el derecho del individuo a determinar el
Estado de destino”.114
Tercero, el derecho de salida implica una doble obligación para el Estado: por un lado una
obligación negativa de no impedir la salida desde su territorio y por otro, una obligación
positiva de expedir al individuo documentos de viaje. El Comité de derechos Humanos dejó
claro en varios casos que tenían que ver con la negativa de Uruguay a expedir pasaporte a
algunos de sus nacionales residentes fuera del país que el derecho a que se le expida a un
individuo los documentos de viaje es parte integral del derecho de salida y retorno, en la
medida en que se asegura la garantía efectiva de este derecho.115 Su Observación General
recuerda que: “desde el momento en el que un viaje internacional requiere de
documentación específica, en particular un pasaporte, el derecho de salida de un país debe
incluir el derecho de obtener la documentación necesaria para viajar. La expedición de
pasaportes generalmente es responsabilidad del estado de nacionalidad del individuo. La
negativa por parte del estado a expedir un pasaporte o prolongar su validez para que un
113
Según el artículo 21: “No se privará a los ciudadanos de manera arbitraria o ilegal de poder marcharse de
ningún país árabe, incluyendo el suyo propio, o de restringir su residencia a un lugar concreto, o a obligarle a
vivir en ninguna zona concreta de su país”. El Artículo 22 añade que: “ningún ciudadano puede ser expulsado
de su propio país o privado del derecho a retornar a él”. No obstante, la Carta árabe adoptada en 1994 por 22
Estados, todavía no ha entrado en vigor.
114
Vid. op. Cit. General Comment N° 27, § 8
115
Vid e.g.: communication N° 57/1979, Vidal Martins v. Uruguay, Report of the Human Rights Committee, 37
UN GAOR, Supp. 40 (1982), p. 157; communication N° 108/1981, Varela Nuñez v. Uruguay, Report of the
Human Rights Committee, 38 UN GAOR, Supp. 40 (1983), p. 225.
55
nacional resida en el extranjero puede privar a esta persona del derecho de salida del país de
residencia y de viajar a cualquier sitio”.116
Cuarto, No obstante el derecho de salida no es un derecho absoluto. Excepto para las
disposiciones generales expresadas en la Declaración Universal, La Declaración Americana
y la Carta Árabe de Derechos Humanos, el resto de Convenciones prevén restricciones bajo
ciertas circunstancias. Pero, como ocurre con otros derechos humanos, las restricciones solo
se permiten cuando:
lo prevé la ley,
pretende proteger los intereses legítimos del Estado y otros derechos y libertades
reconocidos en los tratados de derechos humanos, y
son necesarias para alcanzar dicho fin.
Durante las largas restricciones contenidas en el artículo 12(3) del Pacto Internacional, se
acordó que “el derecho a salir de un país nunca podría ser invocado para escapar de procesos
legales o para evitar algunas obligaciones como el servicio militar y el pago de multas,
impuestos u obligaciones permitidas”.117 A pesar de la gran diversidad de las prácticas de los
estados, el Observación General prevé unas líneas generales detalladas en relación la
aplicación de limitaciones, más o menos permisibles, del artículo 12 (3):
“12. La propia ley tiene que establecer las condiciones bajo las cuales se pueden
restringir los derechos. [...] Las restricciones no previstas por la ley o que no están en
conformidad con ella o con los requerimientos del artículo 12, párrafo 3, violarían los
derechos garantizados por los párrafos 1 y 2.
13 Al aprobar leyes que prevean restricciones permitidas en virtud del párrafo 3 del
artículo 12, los Estados deben guiarse siempre por el principio de que las
restricciones no deben comprometer la esencia del derecho (… ) no se debe invertir la
relación entre derecho y restricción, entre norma y excepción. Las leyes que
autoricen la aplicación de restricciones deben utilizar criterios precisos y no conferir
una discrecionalidad sin trabas a los encargados de su aplicación.
14. El párrafo 3 del artículo 12 indica claramente que no basta con que las
restricciones se utilicen para conseguir fines permisibles; deben ser necesarias
también para protegerlos. Las medidas restrictivas deben ajustarse al principio de
proporcionalidad; deben ser adecuadas para desempeñar su función protectora; debe
ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado
deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse.
15. El principio de proporcionalidad debe respetarse no sólo en la ley que defina las
restricciones sino también por las autoridades administrativas y judiciales que la
apliquen. Los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o
116
Vid. op. cit. Observación General N° 27, § 9. Vid. también artículo 9 de la Declaración de Estrasburgo sobre
el Derecho de Salida y Retorno: “Todo el mundo tiene derecho a obtener documentos para viajar u otros que
fuesen necesarios para salir de un país o entrar en el propio”.
117
UN doc. A/2929, Notas al texto de Borradores de Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos 39
(1955). Para otros ejemplos de prácticas de estados, Vid. Dinstein Y., “Freedom of Emigration and Soviet
Jewry”, Israel Yearbook on Human Rights, vol. 4, 1974, pp. 266-274; Jagerskiold S., “The Freedom of
Movement”, op. cit., pp. 178-179; Nowak M., U.N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary,
op. cit., pp. 206-217;
56
restricción de esos derechos se lleve a cabo con celeridad y que se expliquen las
razones de la aplicación de medidas restrictivas.
16. [...]La aplicación de restricciones en cualquier caso particular debe tener un
fundamento jurídico claro y cumplir con el criterio de ser necesarias y con el
requisito de proporcionalidad [...]”.118
No obstante, a pesar del reconocimiento universal del derecho de salida, las barreras legales
y burocráticas impuestas por la práctica del estado continúa siendo la fuente del problema.119
Las excepciones al derecho de salida todavía necesitan ser definidas de manera más precisa
y aplicadas en un sentido más restrictivos.120
2) El derecho de retorno:
Desde un punto de vista teórico, el derecho de salida es como un derecho incompleto, y no
garantiza que sea aceptado en el exterior tras salir de tu propio país. El ejercicio efectivo de
este derecho depende directamente de la posibilidad de entrar en un país. No obstante, bajo
las leyes internacionales generales, no existe ningún derecho general de entrada a otro país
del que uno no es nacional. De la misma manera que en los tratados y pactos regionales, el
Pacto Internacional sobre los Derechos Políticos y Civiles no asegura un derecho humano
general para entrar en el territorio soberano de los Estados partes, ya que solo garantiza el
derecho a entrar en tu propio país. El derecho de retorno fue originalmente considerado
como el único medio realista para reforzar el derecho de salida. Según la declaración
realizada por el representante del Líbano, que propuso una enmienda durante la creación del
borrador de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:
“Lo ideal sería que cualquier persona pudiese entrar en cualquier país que él pudiese
elegir, aunque se tendría que tener en cuenta la situación y los hechos actuales. El
requerimiento mínimo fue que cualquier persona pudiese retornar a su país. Si se ha
reconocido ese derecho, el derecho a salir de un país, ya aprobado, se reforzaría a
través de la seguridad del derecho de retorno”.121
De esta manera, la cuestión queda abierta a falta de determinar que vínculos deben existir
entre un individuo y un estado para que se aplique el derecho de retorno. Tanto la
118
Vid. Articulo 4 de la Declaración de Estrasburgo sobre el Derecho de salida y Retorno
El Comité de Derechos Humanos observó en su Observación General que: “17. Son causa de especial
preocupación las múltiples trabas jurídicas y burocráticas que afectan innecesariamente el pleno ejercicio de
los derechos de las personas [...] a salir de un país, incluso del propio, [...].En la práctica de los Estados se
encuentra una gama todavía más variada de obstáculos que hacen más difícil la salida del país, sobre todo la
de sus propios nacionales. Entre esas normas y prácticas figuran la falta de acceso de los solicitantes a las
autoridades competentes y la falta de información sobre los requisitos; la obligación de solicitar formularios
especiales para conseguir los documentos oficiales de solicitud de pasaporte; la necesidad de certificados o
declaraciones de empleadores o de familiares en apoyo de la solicitud; la descripción exacta del itinerario; la
expedición de pasaportes sólo previo pago de tasas elevadas que exceden considerablemente el costo de los
servicios prestados por la administración; las demoras injustificadas en la expedición de documentos de viaje;
las restricciones a que viajen juntos miembros de la familia; el requisito de depositar una fianza de repatriación
o estar en posesión de un billete de vuelta; el requisito de haber recibido una invitación del Estado de destino o
de personas que vivan en él; el hostigamiento de los solicitantes, por ejemplo, mediante intimidación física,
detención, pérdida del empleo o expulsión de sus hijos de la escuela o la universidad; la negativa a expedir un
pasaporte so pretexto de que el solicitante perjudica el buen nombre del país. A la luz de esas prácticas, los
Estados Partes deben asegurarse de que todas las restricciones que impongan cumplan plenamente lo
dispuesto en el párrafo 3 del artículo 12.”
120
Vid. Op. Cit. Boutkevitch, V. Working paper on the right to freedom of movement and related issues, p.20.
121
Doc. ONU A/777, Tercer Comité de la asamblea Genaral (Septiembre- diciembre 1948).
119
57
Convención Europea como la Convención Americana limitan de manera expresa el derecho
de retorno al estado del que la persona es nacional.122 Por otro lado, la Declaración
Universal, la Convención Internacional y la Carta Africana hablan de “su país” o “su propio
país” sin especificar la necesidad de haber un vínculo de nacionalidad. Generalmente se
argumenta que este amplia y un tanto ambigua expresión abarca tanto a nacionales como a
residentes permanentes en el territorio de los Estados parte.123 De acuerdo con el
Observación General N° 27:
“En la redacción del párrafo 4 del artículo 12 no se hace diferencia entre nacionales y
extranjeros ("nadie"). Así pues, los titulares de ese derecho sólo pueden determinarse
interpretando las palabras "su propio país". El alcance de la expresión "su propio
país" es más amplio que el de "país de su nacionalidad". No se limita a la
nacionalidad en el sentido formal, es decir, a la nacionalidad recibida por nacimiento
o naturalización; comprende, cuando menos, a la persona que, debido a vínculos
especiales o a pretensiones en relación con un país determinado, no puede ser
considerada como un simple extranjero. Este sería el caso, por ejemplo, de los
nacionales de un país que hubieran sido privados en él de su nacionalidad en
violación del derecho internacional y de las personas cuyo país se haya incorporado o
transferido a otra entidad nacional cuya nacionalidad se les deniega. El texto del
párrafo 4 del artículo 12 permite una interpretación más amplia que podría abarcar
otras categorías de residentes a largo plazo, en particular, pero no exclusivamente,
los apátridas privados arbitrariamente del derecho a adquirir la nacionalidad del país
de residencia. Como es posible que otros factores, en ciertas circunstancias, puedan
traducirse en el establecimiento de vínculos estrechos y duraderos entre una persona
y un país, los Estados Partes deben incluir en sus informes datos sobre el derecho de
los residentes permanentes a regresar a su país de residencia.”124
Junto a este alcance personal, la segunda diferencia con el derecho de salida es el carácter
absoluto del derecho de retorno. Los diferentes instrumentos regionales y universales no
conciben restricciones a su aplicación. No obstante, el término “arbitrariamente” contenido
en la Convención podría implicar algunas posibles limitaciones en su beneficio.125De
acuerdo con la Observación General N° 27:
“La referencia al concepto de arbitrariedad en este contexto pretende enfatizar que se
aplica a todas las acciones del Estado, legislativa, adminitrativa y judicialmente;
garantiza que incluso si existiesen interferencias por parte de la ley, estas deberían
ser de acuerdo con las disposiciones y objetivos de la Convención y en cualquier
caso deberían ser razonadas en circunstancias particulares. El Comité considera que
122
Vid. la Todavía no vinculante Carta Árabe de Derechos Humanos
Vid. Op. Cit. Higgins R., “The Right in International Law of an Individual to Enter, Stay In and Leave a
Country”, pp. 349-350; Jagerskiold S., op. cit. “The Freedom of Movement”, pp. 180-181; op. cit., Hannum H.,
The Right to Leave and Return in International Law and Practice, pp. 56-60; op. cit., Nowak M., U.N. Covenant
on Civil and Political Rights CCPR Commentary, pp. 219-220. Para una opinion contraria, Vid. op. cit. José D.
Inglés, Study on Discrimination in respect of the Right of Everyone to Leave any Country and to Return to his
Country, p. 60; op. cit. Lillich R.B., “Civil Rights”, p. 151; Lapidoth R., “The Right of Return in International Law,
With Special Reference to the Palestinian Refugees”, Israel Yearbook on Human Rights, vol. 16, 1986, p. 108.
124
General Comment N° 27, op. cit., par 20. Vid. communication N° 538/1993, Stewart v. Canada and
Communication N° 558/1993, Canepa v. Canada. Vid. también article 7 de la Declaración de Estrasburgo sobre
el Derecho de Salida y Retorno: “Permanent legal residents who temporarily leave their country of residence
shall not be arbitrarily denied the right to return to that country”.
125
Vid. op. cit. Jagerskiold S., “The Freedom of Movement”, p. 181; Lillich R.B., “Civil Rights”, p. 151.
123
58
son pocas, si las hubiese, las circunstancias en las que la privación del derecho a
entrar en el país de uno podrían ser razonadas”.126
Además, todos los demás instrumentos internacionales no hacen referencia alguna al
término “arbitrariedad” y garantizan un derecho de retorno sin restricciones.
Capítulo 9 La legislación comunitaria en materia de Inmigración:
a) Introducción histórica
Durante el siglo XIX y los primeros años del XX se mantiene el desplazamiento de desde
Europa hacia América. Se trata de una emigración motivada por razones económicas. Las
familias viajan en busca de fortuna y con el objetivo de establecerse. Durante este siglo y
medio parten inmigrantes de todo el continente. Irlanda, Italia, España y Grecia son los que
más población pierden. La tendencia se mantiene hasta la segunda guerra mundial, en que la
que se detiene.
Al finalizar la guerra (1945) las tendencias de los flujos cambian. Se inicia un período que
alcanza hasta 1973. La segunda guerra mundial provoca un fuerte movimiento de
desplazados. Millones de personas cambian su residencia debido a la reorganización del
mapa político que se produce tras el conflicto.
Al final de la década de los cuarenta, Europa está preparada para la reconstrucción. Las
inversiones americanas en Gran Bretaña, Francia, y Alemania (Plan Marshall) relanzan las
industrias nacionales de diversos países europeos, incluyendo además de los anteriores a
Holanda, a Bélgica y a Suiza.
Esto hace que aparezcan nuevos elementos en los flujos migratorios. La fuerte demanda de
mano de obra motiva la llegada de numerosos trabajadores procedentes de la periferia
europea y de las ex colonias. Se demanda mano de obra barata, dócil, flexible y temporal.
Aparece el término GASTARBEIRTER, acuñado en Alemania, y que define a la perfección
este período, en el que el inmigrante es generalmente un hombre soltero que se desplaza solo
de las periferias económicas al centro en busca de mejores condiciones de vida. Se trata de
un “trabajador invitado” que permanece mientras se le necesita y después se va. Como
resultado de este proceso se consolida un nuevo extracto social con bajo nivel
socioeconómico, malas condiciones de vida e insuficientes derechos civiles y políticos.
Mientras, paralelamente se conforma un mercado de trabajo dual. Nacionales e inmigrados
separados entre sí al no competir por los mismos puestos de trabajo. En esta primera fase, el
propio mercado de trabajo regula los flujos. Los gobiernos quedan al margen. Aunque es en
estos años cuando Gran Bretaña pone en vigor la primera medida para regular los flujos. En
un primer momento seleccionando a los desplazados políticos que podían entrar en el reino,
como posteriormente desde la década de los cincuenta regulando con normativa
administrativa la entrada de inmigrantes procedentes de las ex colonias. En 1962, dictó una
Ley que fue la primera en Europa.127
126
General Comment N° 27, op. cit., Par, 21. En este sentido, el Profesor Nowak considera que: “in light of the
historical background, there can be no doubt that the limitation on the right to entry expressed with the word
‘arbitrarily’(‘arbitrairement’) is to relate exclusively to cases of lawful exile as punishment for a crime, whether
this is accompanied by loss of nationality or not”: Vid. op. cit. Nowak M., U.N. Covenant on Civil and Political
Rights CCPR Commentary. p. 219.
127
Vid. LORCA Alejandro, ALONSO Marcos y LOZANO Luis Antonio: Inmigración en las fronteras de la Unión
Europea. Encuentro Ediciones. Madrid, 1997. Para más información sobre la historia de la UE y su evolución a
59
El 25 de marzo de 1957, fruto de intensas negociaciones y del espíritu de unidad se firma el
Tratado de Roma, precedente fundamental de todos los pasos que se dan en el futuro para la
construcción de la unidad europea.
La crisis del petróleo, en 1973, interrumpe la tendencia de los últimos decenios: el PIB se
estanca, se contraen el comercio y el consumo, aumentan la inflación y el paro, se inicia una
etapa de recesión económica. En cuanto a los inmigrantes, una caída de la demanda de mano
de obra supone el paro y el inicio de políticas gubernativas para frenar los flujos. Las
primeras medidas se tomaron durante los años 1973 y 1974, aunque en algunos países, como
Gran Bretaña, se había producido el freno en la década de los sesenta. La tendencia es
repatriar trabajadores sobrantes y reducir, así, la población inmigrante. Ya no es posible, por
un lado, mantener los costes que suponían los inmigrantes en Europa y, por otro lado, es más
barata la sustitución de mano de obra por nuevas tecnologías.
Estas políticas restrictivas no tienen el efecto deseado. La presión sobre los flujos supuso la
reacción contraria. Los Gastarbeiter, ante el peligro de futuras restricciones más severas,
empezaron a traer a sus familias y a instalarse definitivamente.
Los gobiernos de estos países pierden capacidad de respuesta. Crece el número de
extranjeros y baja el porcentaje de activos. Ya hay trabajadores inmigrantes parados, hecho
que les coloca en el punto de mira no sólo de los gobiernos sino de la opinión pública. ¿Para
qué están aquí? Si ya no trabajan no se les necesita, por lo tanto han de irse.
A mediados de la década de los ochenta la tendencia restrictiva iniciada se había
consolidado definitivamente. Sin embargo, el freno de la llegada de personas a las fronteras
europeas, tan deseado, no se produce. Este período se caracteriza por dos circunstancias: por
un lado, aumenta la inmigración clandestina. Este fenómeno afecta a todos los Estados, pero
fundamentalmente a los países meridionales, donde la proporción alcanza enormes
dimensiones. Podemos encontrar explicación a esto en las propias características de estos
países, en Portugal, España, Italia y Grecia se encuentran las fronteras "naturales". Forman
parte de uno de los puntos de mayor presión migratoria hacia Europa: el Mediterráneo;
además, su estructura económica posee un fuerte sector de economía sumergida donde tiene
muy buena ubicación la mano de obra inmigrante irregular; por último, la propia tradición
migratoria de estos países conlleva la existencia de unos "vacíos" que hacen posible la
afluencia de personas en condiciones de ilegalidad con mayor facilidad que en los países del
Norte donde se vienen aplicando medidas restrictivas desde decenios atrás y donde los
mecanismos de “rechazo” están absolutamente medidos. Por otro lado, aumentan
espectacularmente las peticiones de asilo en sus puestos fronterizos. Aparecen los
“refugiados en tránsito”. Este hecho preocupa fundamentalmente a los gobiernos de
Alemania, Francia y Gran Bretaña.
La ampliación de los firmantes del Acta única, en febrero de 1986128, inicia otro período que
debía concluir en 1992, a lo largo del cual ha de producirse el progresivo establecimiento de
un mercado interior único. El objetivo es la libre circulación. Con el artículo 13 del Tratado
queda definido el mercado único interiorcomo “un espacio sin fronteras interiores en el que
través del derecho Comunitario; vid. Sáenz de Santa María, Paz Andrés; González Vega, J.; Fernández Pérez,
B. “Introducción al Derecho de la Unión Europea”.- Eurolex, Madrid, 1999 (2ª Ed)
128
Vid. Op. Cit. Sáenz de Santa María, Paz Andrés; González Vega, J.; Fernández Pérez, B. “Introducción al
Derecho de la Unión Europea”. PP: 24, 37, 334, 399,623-674.
60
la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada”. Las
consecuencias en materia de inmigración son directas ya que, por un lado, los países
miembros se dotan de un marco jurídico amplio para el desarrollo de políticas migratorias
restrictivas y por otro aseguran una mayor eficacia en su aplicación. Es la Europa de la
confluencia.
La pérdida de fronteras interiores debe suponer un fortalecimiento de las fronteras
exteriores. De tal manera que los gobiernos han de trabajar en la armonización de
legislaciones sobre drogas, terrorismo, extradición, extranjería. La expectativa es
homogeneizar la reglamentación sobre visados, los criterios sobre el estatus de extranjero
nacional de “terceros países”, la legislación de asilo. Las políticas migratorias no pueden
desarrollarse, a partir de ese momento, según criterios unilaterales de los gobiernos sino que
vienen determinadas por intereses interrelacionados.
La caída del Muro de Berlín en 1989 precipita el fin de la etapa, abriendo las fronteras del
Este, por donde empieza a llegar población emigrante. La preocupación por una llegada
incontrolada de personas se extiende entre los gobiernos europeos y la opinión pública.
En la década de los noventa se inicia una etapa que viene marcada por la firma de dos
convenios, el de Dublín y el de Schengen. Acuerdo de Schengen, el 14 de junio de 1985. La
segunda parte en 1990, el 19 de junio. España lo ratifica en 1991. Convención de Dublín,
firmada en junio de 1990. Ambos prestan atención a uno de los temas que más preocupa a
los gobiernos del norte de Europa desde décadas anteriores y que se agudiza con la nueva
situación política de los países del Este: los refugiados (Dublín) y la unificación de criterios
en cuanto a visados, archivos policiales y condiciones de acceso (Schengen).129
Parece difícil hacer una caracterización de estos años estando inmersos, aún, en el proceso.
Lo cierto es que la inmigración sigue llegando a los países europeos a pesar de que las
políticas migratorias son restrictivas. En definitiva, siguen llegando por una causa o por otra.
Es la década de la inmigración ilegal y de los “refugiados en órbita”. Los conflictos étnicos
de la ex Yugoslavia y la ex Unión Soviética, así como de diversas zonas del África
subsahariana, sumados al rebrote fundamentalista en países como Argelia han supuesto la
llegada continua de refugiados a Europa. Casi todos los países registran una reactivación de
los flujos, a pesar de que la recesión económica de los noventa ha supuesto el aumento del
desempleo y la pérdida neta de puestos de trabajo. En este contexto, los inmigrantes tienen
mayor dificultad para insertarse en el mercado de trabajo regular, viéndose relegados al
empleo en la economía sumergida, al paro o a la marginación.
El presente es poco halagüeño y las perspectivas de futuro no son alentadoras, sin embargo,
siguen llegando a Europa, incluso arriesgando su vida, inmigrantes en busca de un “lugar en
el paraíso”. Lo que encuentran es una Europa en crisis; los niveles medios de paro interno
son altos. La recesión afecta directamente a los colectivos más desfavorecidos, aquellos que
“compiten” por los mismos espacios que los inmigrantes. La mala situación económica junto
al debilitamiento del concepto Estado-nación tras la caída de las fronteras internas son, sin
duda, caldo de cultivo para el aumento del racismo y la xenofobia.
129
Para los Acuerdos de Schengen Vid. Op. Cit. Sáenz de Santa María, Paz Andrés; González Vega, J.;
Fernández Pérez, B. “Introducción al Derecho de la Unión Europea”. PP: 87-90
61
b) Fundamentos de la Política migratoria en la Unión Europea
Las políticas migratorias en la Europa comunitaria se fundamentan en dos pilares:
Por una parte, el principio de acceso restringido.130 Se trata de controlar los flujos
migratorios que llegan. En su aplicación más extrema puede hablarse de una «política de
fronteras cerradas». Las causas que han favorecido este principio son: el temor a flujos de
inmigración masivos, la permanencia no deseada de los inmigrantes, malas experiencias
anteriores en la integración de inmigrantes y escasez de presupuestos para afrontar los costes
sociales de la permanencia masiva de inmigrantes.
Para algunos autores es un principio que se basa en la concepción que tienen de sí mismas
las sociedades europeas que poseen unas economías con escasa capacidad de crear empleo, a
diferencia de las sociedades de más allá de ultramar como, por ejemplo, el caso de Estados
Unidos131.
Por otra parte, el principio de integración,132 “requiere de la creación de condiciones que
permitan a los extranjeros alcanzar un estatus social digno”133. Una exigencia para que este
principio se cumpla es la regularización de inmigrantes irregulares. Frecuentemente, este
principio va asociado a la asimilación cultural de los inmigrantes.
Éste es un principio que está presente, como ya hemos visto, en las sociedades
tradicionalmente receptoras de inmigrantes, donde las políticas de integración a través del
acceso a los servicios comunitarios se consideran un derecho legítimo de los inmigrantes
suficientemente asentados.
La combinación de estos principios deja, al menos, dos problemas sin resolver. Por un lado,
cómo relacionarse armoniosamente y cooperar con países vecinos que atraviesan graves
dificultades -y que buscan en la emigración alivio para las tensiones de su saturado mercado
de trabajo, y recursos externos en forma de remesas de ahorros para su desequilibrada
balanza de pagos-, y ello sin grandes tensiones y satisfaciendo las mínimas obligaciones de
solidaridad internacional. Por otro, cómo hacer compatible esa voluntad política con la
voluntad económica que demanda trabajo inmigrante.
De hecho, las políticas se suavizan de acuerdo con el estado de las economías-aumento de
trabajadores inmigrantes a partir de la recuperación económica de 1984-, sin embargo, estas
soluciones de facto perpetúan la irregularidad e impiden la integración. La consecuencia es
la contraria de la que se espera puesto que las demandas de trabajo insatisfechas unidas al
fenómeno de las fronteras cerradas lo que provocan es un aumento de los irregulares no una
disminución de la inmigración.
La Convergencia es un ideal, un proyecto, que se consolida despacio y con grandes
dificultades puesto que la realidad marca circunstancias bien distintas. Desde cualquier
130
Vid. Ugur Mehmet. “Libertad de Circulación versus Exclusión: una reinterpretación de la división <<propioextraño>> en la Unión Europea” En: Cruzando Fronteras: Migraciones en el Sistema Mundial. Icaria: Fundación
Hogar del Empleado. Barcelona, 1998. PP. 289-330
131
Para más información sobre el Caso de Estados Unidos de América, Vid. Massey, Douglass; Arango,
Joaquín; Graeme, Hugo [et. Al.] “Una evaluación de la teoría de la migración internacional: el caso de América
del Norte”. En: Cruzando Fronteras: Migraciones en el Sistema Mundial. Icaria: Fundación Hogar del Empleado.
Barcelona, 1998. PP. 189-247
132
Vid. Op. Cit. Ugur Mehmet. “Libertad de Circulación versus Exclusión… ”
133
Idem. Pg. 301
62
perspectiva existen, al menos “dos Europas”. Este hecho se produce también en cuanto a la
inmigración. Así, se delinean dos grandes áreas en cuanto al fenómeno migratorio. Una, está
formada por los países tradicionalmente receptores de inmigrantes. La otra son los países
meridionales. Portugal, España, Italia y Grecia. Durante siglos hombres y mujeres de estas
naciones se han desplazado a otras partes del mundo en busca de mejores condiciones de
vida. Es la Europa del sur poblada, históricamente, por civilizaciones emisoras de población
migrante, que en los últimos quince años se ha convertido en receptora de gentes de otras
culturas, de otras lenguas, de otras naciones.
c) Legislación europea en materia de inmigración
La política de la Unión Europea en torno a la inmigración se sustenta desde los siguientes
organismos:
i). El Grupo de Trevi134
Creado el 29 de junio de 1976, reúne a representantes de todos los estados miembros
(ministros del interior o de justicia). Su objetivo fundamental es combatir el terrorismo, pero
creó en su seno una comisión para tratar los problemas de extranjería: el Grupo ad-hoc de
Inmigración. En una primera intención, dicha comisión propugnó “convenios de
readmisión” a suscribir bilateralmente entre los países que integran la Comunidad, cuyo fin
era devolver a los extranjeros ilegales al país por cuya frontera han entrado y en el que se
encontraban igualmente de forma ilegal, quedando este segundo Estado obligado a aceptar al
expulsado.
El Grupo Trevi, cuya denominación coincide con la famosa Fontana situada en la ciudad que
vio nacer al grupo responde, para Ramón Tamames, a las siglas de “Terrorismo, Revolución
y Violencia” y de acuerdo con Bennefoi, a las de “Terrorism, Radicalisme, Extremisme and
Violence Internacional”, tenía por objetivo mantener reuniones periódicas con el fin de
intercambiar información acerca de los distintos grupos terroristas, la delincuencia
organizada y el vandalismo en el deporte, así como sobre experiencias y técnicas en materia
de explosivos.135
ii) El Convenio de Dublín
Negociado y firmado por el Grupo ad hoc de Inmigración el 15 de junio de 1990. 0nce de
los doce ministros de la entonces, Comunidad Europea firman una convención con las
disposiciones que rigen el derecho de asilo y el estatuto de los refugiados. El objetivo es
establecer criterios estables para acabar con el fenómeno de los “refugiados en tránsito” o
refugiados recorriendo país a país de la comunidad buscando uno que acepte su petición de
asilo. El criterio que se impone es el de “país comunitario que permite la entrada”, lo cual
supone la responsabilidad absoluta y en solitario para aquel Estado que haya otorgado
cualquier tipo de visado a un individuo o le haya dejado traspasar sus fronteras aun siendo
por error u omisión.
134
El Grupo de TREVI se creó a iniciativa de los Países Bajos el 1 de noviembre de 1975, en una reunión de
jefes de gobierno de la CEE en Roma. La primera reunión ministerial fue en Luxemburgo, en 1976. Mugak 4,
enero-abril, 1998.
135
Vid. TAMAMES, R. y LÓPEZ, M.: La Unión Europea, Ed. Alianza Editorial. Madrid, 1999. (Pág.173) y
BENNEFOI, S.: Europe et Securité Intérieure. Encyclopédie Delmas pour la vie des affaires. Paris, 1995. (Págs.
21-28)
63
iii) El Acuerdo de Schengen
Se firma el 14 de Junio de 1985. Francia, Alemania y Luxemburgo crean un espacio de libre
circulación mediante la supresión de control en sus fronteras comunes. Más tarde Italia
(1990), España y Portugal (1991) y, finalmente, Grecia (1992) se adhieren al Acuerdo.
El 19 de junio de 1990 se firmó la convención de aplicación del Acuerdo de Schengen que
prevé un mayor control de las fronteras exteriores de la Unión Europea, una mejor
organización de la cooperación entre los sistemas judiciales, políticos y los servicios
administrativos, así como una armonización progresiva de determinadas políticas y
particularmente la relativa a los visados, y una articulación suficiente en la aplicación
práctica del derecho de asilo.
Se crea un espacio geográfico específico “la Europa de Schengen”. El espíritu de este
acuerdo pretende controlar la inmigración, afirmando las fronteras externas de la
comunidad, además de subrayar que las políticas de cooperación internacional son claves
para la economía y el éxito de las políticas que se lleven a cabo. “No se puede negar que, en
materia de inmigración, se establece una convergencia de las políticas nacionales que tienen
por objetivo el control, la reglamentación y la incorporación de la población inmigrada”.
El Acuerdo de Schengen fue criticado en el Informe Meijers 136 realizado en Holanda por un
comité de expertos en materia de inmigración. En este informe se cuestiona el déficit del
control democrático y la ausencia de mecanismos judiciales adecuados. Otros aspectos,
como la inexistencia de una definición común de “orden público” y la responsabilidad sobre
las compañías de transporte de los insuficientemente documentados, han generado
polémicas, debidas a que “Schengen pretende frenar la inmigración sin reparar en las
transgresiones que en su aplicación pueden causar a los compromisos internacionales
preexistentes y vinculantes para sus Estados miembros”. Este tema ha suscitado polémicas,
de tal modo que un extranjero puede ver rechazada su entrada si se considera que es una
amenaza para el orden público de cualquier Estado Miembro.
iv). El Tratado de Maastricht – El título VI del TUE
Durante la cumbre de Luxemburgo de junio de 1991, Alemania propuso que los estados
miembros debían incluir en el Tratado de Unión Europea las competencias necesarias para
lograr la armonización tanto formal como sustancial, de sus políticas de asilo, inmigración y
del estatus de nacional de un tercer Estado. Para ello se invitaba a los ministros responsables
a elaborar un informe que se presentaría en la cumbre de Maastricht. El documento “Política
de inmigración y asilo” fue presentado a la reunión del Consejo Europeo en Maastricht. En
este informe se propone, tal como se había solicitado, un programa de trabajo en la
armonización de las políticas de inmigración y otro relativo a la armonización en materia de
asilo. Para la inmigración, dan prioridad a la armonía en la política de admisión, la
aproximación de criterios en la lucha contra la inmigración ilegal y la definición del estatus
del nacional del tercer Estado que vive de modo legal y permanente en el territorio de la
Comunidad. “La línea es muy clara: se propone la dureza en la represión de la inmigración
ilegal, incluyendo el fomento de los acuerdos de readmisión de ilegales, y se abunda en la
necesidad de un exitoso control de fronteras; en cambio, respecto del estatus del nacional del
136
Vid. CURTIN, Deirdre y MEIJERS, Herman. “Access to European Union Information: an element of
citizenship and a neglected constitutional right”, en: Nijoff, Martinus The European Union and Human Rights. La
Haya, 1995, pp. 77-104
64
tercer Estado que habita legal y permanentemente en el territorio comunitario, parece que la
tendencia pudiera ser la de la lenta equiparación con respecto de los nacionales comunitarios
en cuestiones como, por ejemplo, el acceso al mercado de trabajo”. Las acciones posteriores
que se han sacado del espíritu de la letra del acuerdo, hacen que se encuentren valoraciones
positivas, o al menos esperanzadoras, en comparación con los otros acuerdos según la
opinión de diferentes expertos en la materia 137. El Tratado de Maastricht entró en vigor el 1
de noviembre de 1993.
Pero previamente, en el Consejo europeo de Roma del 14 de diciembre de 1990, se
acordaron los aspectos que debían concretarse en la Conferencia
Intergubernamental138 y los asuntos de justicia e interior se incluyeron en las materias
sobre las que podría recaer, eventualmente, el aumento de competencias comunitarias.
El primer “non paper” que se realizó –abril 1991- ya establecía la famosa estructura
del TUE en tres pilares139 y de los que eran intergubernamentales, uno de ellos se
refería a la cooperación en los asuntos de Justicia e Interior. Estas materias en juego
seguían siendo aquellas especialmente sensibles a la soberanía nacional y respecto de
las cuales permanecía una visión tradicional que propugna la reserva a la competencia
estatal. Todo ello y las contradicciones que se puedan apreciar, se puede ver plasmado
en el Título VI del Tratado de la Unión Europea; la Cooperación
Intergubernamental.140
137
Sobre este tema vid. PIRIS, Jean Claude “¿Son las instituciones comunitarias más eficaces, más
democráticas y más transparentes después de Maastricht?”, en Gaceta Jurídica de la CEE., 1994. Serie D., nº
22, p. 45-148
138
Se desarrollaron paralelas dos conferencias Intergubernamentales para la modificación de los tratados:
mientras una de ellas trabajaba sobre la Unión Política, la otra lo hacía sobre la Unión económica y monetaria.
Tras ello, ambas fundieron su trabajo en un único texto final.
139
Los dos pilares intergubernamentales –Política Exterior y Seguridad Común (PESC) y cooperación en
Asuntos de Justicia e Interior (CAJI) – y el pilar comunitario, que están ligaos a través de las disposiciones
comunes del TUE que instauran la Unión Europea cuya misión es organizar de manera coherente y solidaria
las relaciones entre los Estados que la componen, haciéndoles evolucionar progresivamente hacia una
asociación más estrecha.
140
Vid. Izquierdo Sans, Cristina. “Las Fronteras Exteriores de la Unión Europea y el Convenio de Schengen”
En: Anuario de Derecho Internacional: Revista del Dpto. de Derecho Internacional Público. Facultad de
Derecho. Universidad de Navarra.- Vol.XVI, 2000. Pp.148-152
65
Capítulo 10 La Regulación del Asilo y del refugio por el Derecho Comunitario:
Consideraciones Previas
La institución del asilo posee un fundamento ético – deber de hospitalidad para con el
extranjero indefenso – cuyos orígenes se remontan a la Grecia Clásica141, penetrando en las
raíces de las tres grandes religiones monoteístas y atravesando así mismo el pensamiento
europeo medieval.
Es en la Edad Media cuando el contenido del asilo se ensancha, para comprender la
protección de delincuentes en lugares sagrados. Y es precisamente en esta época cuando
surgen las críticas más airadas procedentes de penalistas como el marqués de Beccaria.
Con las grandes revoluciones de finales del siglo XVIII se retoma el componente ético de la
institución, que pasará a albergar nuevamente a extranjeros perseguidos en su patria de
origen “por causa de la libertad142”.En esta época, el asilo comienza a concebirse como un
derecho derivado de la soberanía estatal, característica que se consolida a lo largo del siglo
XIX.
En el siglo siguiente, tras las guerras balcánicas y la revolución rusa, el asilo comienza a
introducirse tímidamente en el Derecho Internacional Público, vinculado ya de forma
definitiva con la protección de los derechos humanos, que también se internacionaliza y
afianza, simultáneamente a la institución del asilo, al finalizar la segunda guerra mundial.
Pese a los avances conceptuales e institucionales producidos tras la segunda guerra mundial,
poco o nada se ha progresado en cuanto a la naturaleza jurídica del asilo. Sigue
considerándose como una facultad estatal directamente emanada de la soberanía, lo cual se
traduce de forma inevitable en la negación absoluta de su naturaleza como derecho público
subjetivo de carácter fundamental y, consiguientemente, en la inexistencia de un deber
general enmarcable en el Derecho Internacional Público que obligue a los Estados a su
concesión. Y ello pese a su reconocimiento como derecho humano universal – artículo 14 de
la Declaración Universal de derechos humanos de 1948 - y a su vinculación innegable a la
protección de derechos fundamentales tal y como se desprende de la definición de refugiado
contenida en el art. 1.A de la Convención de Ginebra de 1951.
La facultad estatal de reconocer asilo a los extranjeros perseguidos no constituye pues una
obligación positiva exigible por el individuo objeto de persecución, lo que sitúa esta
institución en el resbaladizo y peligroso terreno de los intereses nacionales de cada Estado.
Esto explica de forma clara que el cambio de escenario mundial respecto al tratamiento del
asilo por parte de los Estados se produzca precisamente en 1973, coincidiendo con la crisis
económica. Disminuye entonces la necesidad de mano de obra extranjera y de forma
simultánea se incrementan los controles y restricciones al asilo para evitar el posible uso
fraudulento de esta institución, ante el temor de que pueda usarse para enmascarar una
141
En las Leyes de Platón se pueden encontrar los primeros cimientos de la institución jurídica del Asilo,
concebida como protección al extranjero desamparado y basada en el deber de hospitalidad: “Toda falta
cometida contra el huésped es una de las más graves faltas que pueden cometerse contra una divinidad
vengadora. El extranjero aislado de sus compatriotas y su familia debe ser objeto del más grande amor de
parte de los hombres y de los dioses. Por ello se deben adoptar todas las precauciones para no cometer
ninguna falta contra los extranjeros”; en BODELÓN, Gloria. La Política de Asilo, en VVAA El Tercer Pilar de la
Unión Europea: La Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior. Madrid, Ministerio del Interior, 1997.
142
BODELÓN, Gloria. op. cit., pág. 99.
66
creciente e incontrolada inmigración económica. Las restricciones son tales que algún autor
ha llegado a señalar la “existencia de una auténtica carrera, destinada a ver quién dificulta
más y mejor el Derecho de asilo”143. Pero examinémoslo por partes.
Como ya hemos apuntado, el asilo es una institución que se ha ido insertando
paulatinamente en el acervo del Derecho Internacional Público, permaneciendo ajena al
Derecho Comunitario. De modo que la denominada “política comunitaria de asilo” es una
noción muy reciente. Y ello es así porque todas las cuestiones relativas al asilo en particular,
y a la extranjería en general, no constituían una preocupación en los momentos iniciales de
construcción del espacio comunitario. De ahí el vacío normativo inicial, que se ha ido
rellenando a través de un largo y sinuoso “proceso de difíciles equilibrios políticos y
jurídicos”144, proceso aún en marcha y cuyo objetivo es la plena comunitarización de las
políticas de asilo e inmigración.
El debilitamiento y posterior caída de los sistemas socialistas y el aumento espectacular de
solicitudes de asilo, coincide temporalmente con la adopción del Acta Única Europea. Hasta
entonces no se encuentran en la Comunidad Europea disposiciones que mencionen siquiera
someramente la inmigración y el asilo, y ello pese a que entre los objetivos del Tratado de
Roma de 1957 se preveía ya la libre circulación de personas.
Durante las décadas de los setenta y ochenta, en vista de la futura construcción de un
mercado interior y, fundamentalmente, para hacer frente a problemas transnacionales en
aumento como el terrorismo y el tráfico de drogas, comienzan a desarrollarse estructuras de
cooperación intergubernamental de carácter paracomunitaria. La entonces denominada
Cooperación TREVI (Terrorismo, Radicalismo, Extremismo y Violencia Internacional) se
remonta a la decisión que el Consejo Europeo adoptó en Roma el año 1975, conforme a la
cual los ministros competentes mantendrían encuentros periódicos para hacer frente de
forma común a temas relativos a la seguridad en Europa.
La realización del mercado común interior se materializa en el Acta Única Europea de 1985,
en cuyo artículo 8.A se disponía la necesidad de establecer medidas destinadas a lograr el
objetivo de “un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías,
personas, servicios y capitales estará garantizada”.
Este objetivo suponía la abolición de fronteras internas y la consiguiente libre circulación de
personas en el espacio común europeo. La aludida libre circulación se hacía extensiva a los
ciudadanos comunitarios y a los extranjeros extracomunitarios residentes de forma regular
en un Estado Miembro.
De este modo, el nuevo objetivo comunitario, al llevar aparejada la supresión de controles
fronterizos interiores, se traducía en un “proceso de pérdida de seguridad”145 que acarreaba
la necesidad de establecer “medidas compensatorias” inmediatas. “Entre otras, una
cooperación policial más activa, la imposición del requisito de visado a ciudadanos de
terceros países o llegar a un acuerdo para determinar el Estado responsable de examinar una
solicitud de asilo”.
143
Vid. LÓPEZ GARRIDO, Diego. “Doce Tesis sobre la Integración Europea y el Derecho de Asilo”.- en:
Derechos y Libertades. Revista del Instituto Bartolomé de las Casas, nº 4, enero-junio 1995. Madrid,
Universidad Carlos III de Madrid, Boletín Oficial del Estado. PP. 60-89
144
Vid. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, José. “La Inmigración y el Asilo en la Unión Europea: Hacia un
nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia”. Colex, Madrid, 2002. pp. 31-32
145
Vid. Op. Cit., BODELÓN, Gloria. pág. 101.
67
Se inicia así la configuración progresiva de un marco comunitario común, proceso que
supondrá la imposición de limitaciones a la autonomía de los Estados Miembros de la Unión
Europea en la configuración del asilo y, fundamentalmente, en la determinación de su
concesión o no. En otras palabras, la armonización-comunitarización que se inicia entonces
de forma tímida se traduce en el establecimiento de restricciones a la soberanía estatal
respecto al asilo, que en adelante no podrá ya seguir concibiéndose como un “acto graciable,
excluido (...) de los controles ordinarios de los actos administrativos”146.
Estas limitaciones se proyectarán también sobre los derechos individuales de los solicitantes
de asilo ya que, la comunitarización ha supuesto, la mayoría de las veces, que el consenso
estatal en torno a las medidas comunes lo sea respecto al mínimo común denominador, es
decir, en torno al “grado menos avanzado de protección de los existentes en los distintos
ordenamientos de la Unión en cada aspecto concreto a regular”147.
Las políticas restrictivas de asilo comunitarias son fruto de un proceso que reputados
autores, como JOLY, han descrito como de “avance” – si es que a un proceso así se le puede
considerar como tal - desde un “liberalismo descoordinado al restriccionismo armonizado”.
Las restricciones en materia de asilo han llegado a ser de tal calibre que han provocado
divergencias y conflictos ante la interpretación expansiva de los derechos fundamentales
formulada por el Tribunal Europeo de Estrasburgo148.
El progresivo, largo y aún en marcha proceso de comunitarización del asilo puede
estructurarse para su estudio en una serie de etapas, cuyo examen detenido será objeto de los
próximos apartados del presente trabajo. En este momento nos limitaremos a apuntar dichas
etapas, siguiendo para ello las consideraciones del Prof. Santolaya Machetti:
1. Del “vacío legal” a la vía intergubernamental. Esta fase se fecha desde el inicio de
construcción de la entonces Comunidad Europea, hasta los años ochenta del siglo XX.
2. Cooperación intergubernamental para-comunitaria: se desarrolla, entre 1986 y 1993, al
margen y en paralelo a las instituciones comunitarias, proyectándose en el Convenio de
Dublín y el Acuerdo de Schengen, fundamentalmente.
3. Vía del III Pilar del Tratado de la Unión.
4. Vía de Ámsterdam. Actualmente estamos inmersos en ella y su desenlace determinará la
armonización definitiva del asilo mediante la adopción de una política comunitaria en la
materia.
No queremos cerrar estas notas introductorias sin subrayar el carácter progresivo y evolutivo
de este proceso. Todo él se ha caracterizado por la permanente vinculación de las políticas
146
Vid. SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. “El Derecho de Asilo en la Constitución Española”.- Lex Nova,
Valladolid, 2001. pág. 149
147
Vid. Op. Cit. SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. pág. 151.
148
La contraposición entre las políticas restrictivas de la Unión en materia de asilo y la interpretación amplia de
estas cuestiones por los órganos protectores de los derechos humanos del Consejo de Europa ha sido
expuesta con gran claridad y concisión por Luis Jimena Quesada, quien incluso vaticina la posible colisión
futura que se podría producir entre el Tribunal de Justicia de Luxemburgo y el Tribunal Europeo de
Estrasburgo. JIMENA QUESADA, Luis. “El Derecho de Asilo en la Unión Europea”.- en: Revista de la Facultad
de Derecho de la Universidad Complutense, nº 18. Universidad Complutense, Madrid, 1994. pp. 242-250
68
de asilo con las políticas migratorias y, por lo tanto, por una cierta desnaturalización del
derecho de asilo.
Por otro lado, para la plena comunitarización del asilo se exige con carácter previo la
consolidación de una verdadera Unión Política, proceso que hoy en día está en pañales y “no
es más que un futurible”149.
a) Un acercamiento al Convenio de aplicación de los Acuerdos de Schengen y al
Convenio de Dublín
El dinero mueve el mundo y dirige la política de los Estados. La política de asilo y de
inmigración están directamente influidas por este hecho. Así se explica que, cuando en la
década de los 70 se produjo la recesión económica desencadenada a nivel mundial por el
incremento de los precios de la energía, los Estados europeos cambiasen sus políticas de
inmigración y de asilo para hacerlas altamente restrictivas. Al caer las economías de las
países de la comunidad, se dejó de fomentar la inmigración y se intentaron llevar a cabo
programas de retorno; ya no se necesitaban los trabajadores inmigrantes. Se cerraron los
cauces de inmigración legales y los migrantes, que llegaban a Europa en número cada vez
mayor debido, entre otros muchos factores, a una abertura de la brecha de la desigualdad
existente entre los países del Norte y los del Sur, acudieron al cauce del asilo para intentar
regularizar su situación. Se comienza a producir el fenómeno del abuso del asilo y del tráfico
ilegal de personas
En esta época, comienzan a llegar por primera vez a Europa refugiados procedentes de todos
los continentes, debido al aumento de los conflictos internos y a las graves violaciones de
DDHH de África, Asia, América Latina y el Cercano Oriente. En la década de los 80, el
aumento de las llegadas espontáneas de solicitantes de asilo comenzó a causar grave
preocupación, puesto que suponían un gasto para los Estados que pensaban no iba a ser
sostenible. Personas de todo el mundo huyen directamente a Europa y esto abre un gran
debate acerca de las obligaciones de Europa hacia las personas que recorren medio mundo
para pedir asilo, cuando podían haber hallado una alternativa más cerca de su hogar. El
sistema de protección de los refugiados en Europa occidental, sufrió una presión aún más
grave con la caída del muro del Berlín en 1989. La preocupación ante la posibilidad de
riadas incontrolables de gente que huyese hacia Europa Occidental aumentó. Junto a esto, en
los 90, el conflicto en la ex Yugoslavia agravó la situación e hizo que los gobiernos de
Europa Occidental cayeran en la cuenta que no eran inmunes a los movimientos forzados de
población originados en su inmediata proximidad. La reacción de los Estados europeos a
todos estos sucesos fue inmediata. Se comenzaron a llevar a cabo políticas restrictivas, que
tenían como objetivo combatir la inmigración ilegal y los abusos contra el sistema de asilo y
la expresión “fortaleza Europa”150, se convirtió en un sinónimo de este fenómeno.
En los 80 y en los 90, se adoptan una serie de iniciativas para armonizar las políticas de asilo
de los Estados de la Comunidad y para combatir la inmigración ilegal: se llevan a cabo
políticas de no llegada imponiéndose la exigencia de visado para viajar al espacio
comunitario y se adopta una política de sanciones a los transportistas que conduzcan a
personas documentadas irregularmente a Europa. Asimismo, se desarrollan políticas de
desviación: regulándose la determinación del Estado responsable del estudio de una solicitud
149
Vid. Op. Cit. BODELÓN, Gloria. pág. 103.
En este sentido Vid. ACNUR “La situación de los refugiados en el mundo. Cincuenta años de acción
humanitaria”.
150
69
de asilo; aparecen las listas de terceros países seguros, y junto a esto el riesgo de las
deportaciones en cadena, además se comienza a aplicar restrictivamente la Convención del
51 151, aparece una forma de protección menor para hacer frente al problema de los
refugiados de facto que provenían en masa de la ex Yugoslavia, el estatuto humanitario.
Paralelamente, una serie de factores internos también marcan la vida de la Comunidad. Los
estados miembros buscaban la integración económica y política y para ello, se comprometen
en 1986 en el Acta Única Europea a crear un mercado único interior antes del 31 de
diciembre de 1992. Un mercado en el que existiese libertad de circulación de capitales,
bienes, servicios y personas. Se hace necesario eliminar las fronteras internas y fortalecer las
fronteras exteriores. En esta época, aún no había aparecido la Unión Europea (aparece con el
TUE 1992)152, aún no existía el método comunitario y las negociaciones al respecto se
llevaban a cabo a través de acuerdos intergubernamentales entre los distintos miembros de
las Comunidades Europeas. Las cuestiones de asilo e inmigración comenzaron a despertar
interés cuando 6 de los 12 que en aquel entonces formaban parte de la Europa unida pactan
en 1985 los Acuerdos de Schengen, acuerdos extracomunitarios en los que se firmaba la
eliminación gradual de las fronteras internas entre estos Estados, armonizando los controles
en las fronteras externas y creando una política común de visados. En 1990 se firma el
Convenio de aplicación de los Acuerdos de Schengen que tras su entrada en vigor en 1995
ha permitido suprimir las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una única
frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada al espacio Schengen. El objetivo
de los líderes de la Unión Europea, es convertir este espacio en un auténtico “espacio de
libertad, seguridad y justicia”.
El asilo y la inmigración, comienzan a despertar interés como cuestiones derivadas de los
problemas de supresión de fronteras interiores, de la libre circulación de personas en el
espacio interior y de seguridad en este espacio. La elaboración de normas en estos ámbitos
nunca ha sido fácil, ya que forman parte del núcleo duro y tradicional de la soberanía de los
Estados. Si bien es cierto, que problemas comunes precisan soluciones comunes y es por
ello, por lo que se ha evolucionado hacia su comunitarización.
Antes del Tratado de Maastrich, la cooperación intergubernamental que se venía
desarrollando en dos foros: uno de “cooperación a 12” en el seno del Grupo ad hoc
Inmigración y otro en el plano de la “cooperación restringida” del Grupo de Schengen, dio
como resultado dos instrumentos normativos, el Convenio de Aplicación del Acuerdo de
Schengen y el Convenio de Dublín, ambos de 1990, centrados en dos cuestiones vitales: la
eliminación del preocupante fenómeno de los refugiados en órbita y del de las solicitudes
múltiples (problema del asylum shopping). La aplicación correcta del mecanismo previsto
en ambos, exigía la existencia de una política común de asilo en la UE. Ello determinó el
inicio de un proceso de armonización del asilo en los países de la Europa Comunitaria.153 .
El problema al que se enfrentan los gobiernos, es el de conciliar la existencia de un espacio
sin fronteras internas, con la presencia de un gran número de inmigrantes, respetando al
151
La Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951relativa al Estatuto de los Refugiados, modificada por el
Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, ha sido ratificada de manera independiente por los Estados
miembros de la Unión. En los Convenios de Dublín y los Acuerdos de aplicación del Acuerdo de Schengen, se
reafirma el compromiso de los Estados miembros de manera unitaria con las obligaciones que se derivan de
estos instrumentos universales (Fernando M. Mariño Menéndez y otros, “Derecho de extranjería, asilo y
refugio” pág 677-678).
152
El Tratado de Maastricht en vigor desde 1993 constituye la estructura de la UE basada en tres pilares (CEE,
PESC y CAJI).
153
Vid. Fernando M. Mariño Menéndez [et. al.], “Derecho de extranjería, asilo y refugio”.- Instituto Nacional de
Servicios Sociales (IMSERSO). Madrid, 1995. Pág 687 y ss.
70
mismo tiempo la tradición humanitaria europea de acogida de los extranjeros y de
ofrecimiento de refugio a las personas que escapan de situaciones de persecución y peligro.
Este problema, no quedó del todo resuelto en los instrumentos normativos mencionados, que
han supuesto en materia de asilo un gran fracaso.
El Convenio de Dublín entró en vigor en septiembre de 1997 y desde ese momento, en
materia de asilo, sus disposiciones priman sobre lo contenido en el Convenio de Aplicación
de Schengen. El objetivo de ambos Convenios, es establecer un mecanismo de cooperación
entre los estados partes que permita identificar respecto de cada solicitud concreta, cuál es el
responsable de analizarla, y por tanto, de asumir la responsabilidad respecto del solicitante
de asilo, independientemente de que el territorio en que se encuentre este último esté
sometido a la soberanía de otro Estado miembro. En el Convenio de Dublín, se definen una
serie de criterios de atribución de responsabilidad, se establece el procedimiento para su
definición, y los efectos que de la misma se derivan. Al aparecer el asilo vinculado con la
inmigración y con libre circulación de personas, el criterio general establecido en este
instrumento parte del deber general de vigilancia de sus propias fronteras, teniendo en
cuenta intereses comunes y la seguridad de todos los Estados miembros. En virtud de esto, la
regla general determina que será responsable del estudio de una solicitud de asilo el Estado
que haya permitido la entrada en su territorio, y por tanto en el territorio común, del
solicitante de asilo o que al menos ha tolerado la permanencia de éste en dicho territorio.
A partir de este principio general, se establecía un sistema de responsabilidad en cascada
que pretendía que no existiesen lagunas en la identificación del Estado responsable del
estudio de una solicitud de asilo. Sin embargo, ninguno de los dos Convenios establece
exhaustivamente la regulación del procedimiento a seguir para la determinación del Estado
responsable de examinar una concreta solicitud de asilo y esta circunstancia se agrava, si se
la conecta con otra laguna existente en ambos sistemas: la inexistencia de mecanismo alguno
de solución de controversias.
Una vez se identifica el Estado responsable, se produce un conjunto de efectos jurídicos que
van a afectar directamente al Estado al que se le atribuye la responsabilidad, e
indirectamente al estatuto del solicitante de asilo. El Estado, asume la obligación de analizar
la solicitud de asilo y emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la misma y además se
hace cargo del solicitante de asilo mientras dura el procedimiento. No obstante, el sistema no
ha resultado todo lo efectivo que se quiso ya que la Unión Europea no había contado, (a
pesar de haberla firmado), con la Convención de Ginebra de 1951 y con su Protocolo de
1967.
En cuestión de asilo no había política común, así pues las diferencias existentes en
condiciones de acogida, criterios de determinación de la condición de refugiado, formas de
protección subsidiarias... llevaban a la paradoja que si, en aplicación de este Convenio, se
enviaba a una persona a un segundo país de criterios más rígidos donde por ejemplo no se
considerase persecución la llevada a cabo por entes no estatales ¿no estaría el primer país
permitiendo la devolución al país de origen? ¿No estaría infringiendo el principio de non
refoulemnt?.
Este tipo de diferencias fueron las que hicieron que el Tratado de Ámsterdam (1999) trazara
el camino para que las solicitudes de asilo sean examinadas en cualquier punto de la Unión
de acuerdo a un conjunto básico de principios acordados mutuamente. El sistema instaurado
71
por el Convenio de Dublín fracasó. Las causas hay que buscarlas, por un lado en la
inexistencia de un sistema común de asilo en la UE, por otro lado en el establecimiento de
unos criterios de asignación de responsabilidad que prescinden del factor humano,
pretendiendo algo tan ingenuo como suprimir deseos y aspiraciones mediante normas
jurídicas y dar respuestas técnicas y burocráticas a problemas humanos y por último
aplicándose el Convenio en perjuicio de normas más beneficiosas tanto en materia de asilo
como de protección subsidiaria o temporal, o incluso de extranjería. Es imprescindible
modificar el sistema de Dublín, sustituyendo el Convenio por una norma más humana y más
realista.
En conclusión, los Convenios de Dublín y de Aplicación del Acuerdo de Schengen
constituyen, sin duda, un paso decisivo en la incorporación del asilo al ámbito comunitariopero su valoración es más bien negativa ya que parten de un método intergubernamental que
ha generado importantes distorsiones que han incidido negativamente en la regulación de
dicha institución.
b) Las Conclusiones de Tampere
Tras la entrada en vigor del tratado de Ámsterdam, (mayo 1999) se celebró una reunión
especial de los jefes de Estado y de gobierno en Tampere (Finlandia), los días 15 y 16 de
octubre de 1999. En esta cita, los altos mandatarios europeos discutieron sobre la creación
de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea. Conscientes de que esta
meta sólo se podía alcanzar a través de un respeto absoluto del Derecho Internacional de los
DDHH, del Derecho Internacional Humanitario y de otras leyes internacionales reafirmaron,
en las conclusiones finales de este Consejo Europeo, el absoluto respeto al derecho a
solicitar asilo. Entre los hitos de Tampere, se destaca la necesidad de desarrollar una
política de asilo y migración común de la unión europea que conste principalmente con los
siguientes elementos:
i). Colaboración con los países de origen: para acabar con las migraciones no deseadas a la
Unión. Se hace necesario colaborar en el desarrollo de los países del Sur, para ello se invita
a la Unión y a sus Estados miembros a guardar coherencia entre sus políticas interiores y
exteriores, sobre todo a nivel comercial. También se toma el codesarrollo como elemento
clave para lograr el éxito de esta política.
ii). Elaboración de un sistema europeo común de asilo, basado en la aplicación plena y total
de la Convención de Ginebra de 1951, que garantice que nadie será devuelto a un país donde
pueda sufrir persecución (es decir, se mantiene el Principio de non fefoulement). En este
sistema, se incluirá una clara determinación del Estado responsable de examinar una
solicitud de asilo (cuestión actualmente regulada por el Convenio de Dublín), así como las
normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo; las condiciones mínimas de
acogida de los solicitantes de asilo y la aproximación de las reglas sobre reconocimiento y
contenido del estatuto de refugiado. Esto, debería completarse con medidas relativas a
formas de protección subsidiarias, que ofrezcan un estatuto adecuado a las personas que
necesiten de tal protección.
El caldo de cultivo en el que se gestó la cumbre de Tampere fue el siguiente:
i). Por un lado, el Tratado de Ámsterdam, en el que ya se había establecido una agenda para
trasladar, en un periodo de 5 años, las cuestiones de asilo del área de acuerdos
72
intergubernamentales (3er pilar de la UE), al de la competencia de las instituciones de la UE
(1er pilar). Los Estados de la Unión, pretenden iniciar una política común de asilo para hacer
frente de manera unilateral, como Unión Europea, a los problemas derivados de la afluencia
de extranjeros al territorio europeo.
ii). Al mismo tiempo y por otro lado, los gobiernos europeos se ven frustrados al no poder
controlar la inmigración irregular. Como consecuencia de esto, surge una propuesta radical
contenida en la “Estrategia de Migración” (segunda mitad de 1998, bajo la presidencia
austriaca) en la que se habla de protección de la UE de los inmigrantes ilegales que buscan
empleo o asilo. En este documento, también se menciona la sustitución o modificación de la
Convención de Ginebra de 1951. Este escrito, fue fuertemente criticado y no logró salir
adelante. La postura de la Unión al respecto quedó finalmente reflejada en las Conclusiones
de Tampere. Sin embargo, esta propuesta no es un fenómeno aislado en la Europa actual, en
algunos países la ultraderecha xenófoba y racista viene intentando imponer su visión cerrada
y miope, respecto al tema de la inmigración, lo más preocupante es que un porcentaje
significativo de la población les apoya. (Le Pen es buen ejemplo de ello).
El reto actual de la UE, es llevar a la práctica lo concluido en Tampere, cumplir con lo
escrito y convertir las palabras en una verdadera política de asilo y migración común
respetuosa con los derechos humanos de las personas procedentes de Terceros Estados.
c) El Asilo en los Estados Miembros
La historia política de los países europeos respecto al asilo y al refugio ha variado a lo largo
de los años y en función a los países europeos, respondiendo, no solo a una realidad política
internacional, sino aprovechando la coyuntura para posicionarse respecto a cierta
problemática como puede ser, en ciertos momentos de la historia reciente, la falta de mano
de obra para soportar el enorme crecimiento económico que sufrió Europa en los 50 y 60 o
el progresivo envejecimiento de la población europea a finales del siglo XX.
El establecimiento efectivo de la libre circulación de personas hizo ver la necesidad de
institucionalizar en el interior de la Unión Europea las políticas complementarias
imprescindibles para el buen funcionamiento del espacio europeo sin fronteras. El objetivo
será crear un tercer pilar, a partir del tratado de Maastrich, en el año 1993, para cooperar en
asuntos de justicia e interior. Pero No solo hay que centrarse en el propósito final, la
armonización de las políticas, sino en el camino que cada uno debe recorrer hasta llegar a
esa conformidad o acuerdo entre los estados miembros para adecuar sus propias
legislaciones y procedimientos a las necesidades demandadas desde Bruselas. No todos los
estados miembros salimos desde el mismo punto de partida y el trabajo realizado solo
dependerá de las maniobras políticas y de la pericia en las negociaciones de los gobiernos de
los estados miembros.
El sistema ya descrito para procedimientos de gestión de solicitudes de asilo previstos en
Dublín y por directivas del Consejo necesita de una armonización de políticas por dos
razones principales:
Las diferencias en materia de legislación de asilo dan como resultado diferentes grupos
de solicitantes de asilo que, por otro lado, tiene la mayor parte de los puntos en común.
De esta manera se espera que los solicitantes de asilo se dirijan al estado que,
supuestamente, interpretaría más favorablemente la ley de refugio en su caso. Para poner
73
un ejemplo, en 1985 el 95% de los solicitantes de asilo de origen tamil que llegaron a
Dinamarca fueron reconocidos en su condición de refugiados. En la Alemania
Occidental el porcentaje para el mismo periodo de tamiles solicitantes de asilo descendió
en un 37,4%, mientras que en Bélgica rondaba el 1%. En un espacio supuesto de libre
circulación de personas, es necesario armonizar las políticas en materia de legislación de
asilo, por parte de los estados parte de Dublín y Schengen.
La base del Derecho Internacional en materia de asilo es el “non-refoulement” (la no
devolución al país de origen). Esta regla es respetada y reconocida como tal por todos los
estados parte en la Convención. Esta regla no solo prohíbe el non-refoulement
directamente, sino también a través de un tercer estado que podría devolver a la persona
en cuestión al país del cual ese persona tiene fundados temores de ser perseguido, debido
a que su ordenamiento interno contempla ciertas diferencias interpretativas de la
Convención de Ginebra con respecto al tercer estado. Por consiguiente, cada estado parte
de las convenciones mencionadas, bajo la presente circunstancia, tendrán que decidir que
la persona ha invocado la Convención de Ginebra de 1951 será considerado realmente
un refugiado bajo su propia interpretación de la convención de 1951, y si así fuese, que
el país al que se le deporta, también dará a la persona en cuestión la protección según
dicha Convención. En principio, la obligación de cada estado signatario de Ginebra a
valorar las solicitudes de asilo de manera individualizada era incompatible en origen con
el sistema establecido en las Convenciones de Schengen y Dublín y puede suponer una
amenaza para su operatividad. También se temía que algunos tribunales constitucionales
y superiores, al enfrentarse con los sistemas de distribución establecidos en Dublín y
Schengen, encontrasen estas reglas de imposible aplicación sin una armonización previa
de la definición del concepto de refugiado.
Ciertamente, tanto la Convención relativa al estatuto del Refugiado de 1951 como el
protocolo de 1967 son herramientas fundamentales de Derechos Humanos y se encuentran
dentro de los mecanismos de prevención y “reparación” de la Comunidad Internacional ante
la violación de Derechos Humanos. Por otro lado, históricamente podemos afirmar que en
Europa existe cierta uniformidad de valores compartidos, al margen de factores políticoeconómicos, que hacen menos complicada la armonización de los ordenamientos internos de
los estados miembros en relación a instrumentos de protección de Derechos Humanos.
Planteado pues el problema principal de interpretación y sin perder de vista otros factores
que tienen que ver más con los procedimientos que con la propia legislación, la primera
preocupación que surgirá es la armonización de la interpretación más o menos restrictiva, de
refugiado que entraría dentro de la definición del Artículo 1 de la Convención de Ginebra.154
Durante la última década del Siglo XX, las relaciones Internacionales han sufrido cambios
drásticos con el florecimiento de nuevas formas de conflicto en los que la población civil se
convierte en objetivo militar principal. A este respecto los gobiernos europeos deberán
asumir su papel preponderante a la hora de ofrecer protección a las personas que huyen tanto
de zonas de conflictos internos o internacionales como de estados en donde se violen
sistemáticamente sus Derechos Humanos. Esta protección legal debe ir acompañada de los
recursos necesarios para integrar al asilado en las sociedades de acogida.
154
Para hacerse una idea de la visión que se toma desde el propio ACNUR vid. Paper on complementary
Forms of protection: their nature and relationships to the International Refugee protection Regime presentado a
la 18 reunión del Comité de Derecho Internacional, Julio 2000. EC/50/SP/CRP
74
Aunque con diferencias, los estados partes en Dublín y Schengen tienen sus propios
mecanismos de integración y servicios sociales para favorecer la integración del asilado,
apreciándose diferencias sustanciales dependiendo del estado. No obstante, el primer paso a
dar en relación a la armonización tiene que ver con el acceso a estos instrumentos de
protección.
Un método útil para tener una visión clara y estimativa de las políticas que desde los estados
miembros se plantean es el análisis de las estadísticas disponibles. Partiendo de la base de
que los estados se reservan el derecho de admitir, o no, una solicitud por claros temores
fundados a ser perseguido, lo cierto es que las estadísticas deben ser tratadas con sumo
cuidado ya que puede que sean todos los que están pero, desde luego, existen dudas de que
estén todos los que son, o deberían ser.
Estadística 1. Total de solicitudes de asilo en los 15 estados miembros de la UE para los
años 1999-2003.
País
1999
2000
Variación
+/-(%)
1999-2000
-9.0
+19.3
+58.5
+2.0
+25.0
-17.4
+101.8
+42.0
-59.2
-78.4
+11.7
-25.5
-5.7
+45.9
+6.9
-5.1
2003***
Variación
+/-(%)
2000-2003
+115.2
-60.3
-55.6
+1.6
+34.7
-35.6
+65.2
-27.7
-0.3
+146.6
-69.4
-43.5
-25.3
+91.4
-35
-30.4
Austria
20 096
18 284
39 354
Bélgica
35 778
42 691
16 940
Dinamarca
6 530
10 347
4 593
Finlandia
3 106
3 170
3 221
Francia
30 830
38 747
52 204
Alemania
95 113
78 564
50 563
Grecia
1 528
3 083
8 178
Irlanda
7 720*
10 938
7 900
Italia
34 300
14 000
13 455
Luxemburgo
2 912
628
1 549
Holanda
39 299
43 898
13 402
Portugal
271
202
88
España
8 405
7 926
5 920
Suecia
11 231
16 381
31 360
Gran Bretaña
71 160
76 040
49 370
TOTAL
451 409
428 417
298 097
155
* Datos proporcionados por el ACNUR
** Las estadísticas danesas no incluyen las solicitudes rechazadas en terceros países
*** ECRE Country Report 2003: Synthesis
Según estas estadísticas, mientras que países como Irlanda (1999: 74, 2000: 273) y Francia
(1999: 606, 2000: 849) registraron un claro aumento de solicitudes, otros como Suecia o
Francia ven descendido, no tan bruscamente, su número de solicitudes. Por otro lado, llama
la atención que estados frontera de la UE como España o Grecia apenas documenten casos
de este tipo. Esta estadística puede tener varias interpretaciones, pero una vez más creemos
que el problema está en los sistemas de acceso a las herramientas de protección
internacional. En países como España o Grecia la solicitud de asilo debe presentarla el tutor
legal del menor que en estos casos pasa por ser las propias autoridades del estado.156 Lo que
más llama la atención de estas estadísticas es que el total de solicitudes de asilo en la UE ha
155
156
Informe del ECRE 2000. ECRE Country Reports 2000 en: http://www.ecre.org
Ver punto 3 Nuevas formas de asilo.
75
descendido hasta casi 30 puntos en apenas tres años. Por otro lado el gran freno se ha
producido en esta primera década del siglo XXI en los grandes estados tradicionalmente
receptores de refugiados en Europa; Francia, Alemania, Bélgica y Gran Bretaña, que han
limitado mucho el acceso a la protección como veremos más adelante. Dato que contrasta
con las estadísticas en alza de regulación de extranjeros en la UE. La mayoría de las lecturas
que se realizan de estos datos coinciden en afirmar que las políticas restrictivas puestas en
marcha desde Bruselas, más que servir de freno a la inmigración, son un auténtico obstáculo
para acceder a los sistemas de protección al refugiado y al asilado en los estados miembros
de la UE, lo que supone una violación fragrante del Derecho Internacional.157
Cinco de los países miembros de la Unión europea aceptaron a trámite menos solicitantes en
el año 2000 que en 1999. Aunque el índice descendente en estos estados no es alarmante, sí
es de destacar la importante caída de solicitudes admitidas en Alemania. En el año 1999 el
principal grupo de solicitantes de asilo procedían de la antigua Yugoslavia con 82.547
solicitudes de asilo, número que descendió en el año 2.000 un 54,8% hasta situarse en
37.270 solicitantes. El segundo área de origen de los solicitantes de asilo es Irak que pasó de
26.600 en el año 1999, hasta 32.409 en el año 2000, un ascenso que supone el 21,8% más.158
Otras zonas de origen de los solicitantes de asilo en la UE son Afganistán con un total de
29.388 solicitudes admitidas a trámite, Turquía con 21.168, Somalia con 9.286, Sri Lanka
con 10.536, Irán con 20.027 o la Federación Rusa con 14.018 solicitudes de asilo para el año
2000.159 En otro orden de cosas, existen estadísticas de nuevas formas de asilo como son los
menores no acompañados solicitantes de asilo llegados a Europa. Existe constancia de un
claro aumento de la llegada de menores no acompañados a territorio europeo, muchos de los
cuales son solicitantes de asilo. Extraña comprobar el descenso radical que han sufrido en el
año 2000 las solicitudes de este grupo y sobre todo las diferencias en número entre los
estados miembros.
157
Convención sobre el Estatuto de Los Refugiados. Adoptada el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de
plenipotenciarios sobre el estatuto de los Refugiados y de los Apátridas (Naciones Unidas), Convocada por la
Asamblea General en su Resolución 429(V), de 14 de diciembre de 150. Entrada en vigor el 22 de abril de
1954, de conformidad con el Artículo 43 &; Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados. Del Protocolo
tomaron nota con aprobación el Consejo Económico y Social en su Resolución 1186 (XLI), de 18 de noviembre
de 1966, y la Asamblea General en su Resolución 2198 (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Entrada en vigor el
4 de octubre de 1967, de conformidad con el Artículo VIII.
158
Ibid
159
ACNUR. http://www.unhcr.org
76
Estadística 2: Total de solicitudes de asilo en los países europeos durante el 2003.
*Fuente ECRE160
160
ECRE Country Report 2003: Synthesis
77
Estadística 3. Países europeos con un incremento en el número de solicitudes de asilo
Estadística 4. Países europeos con un descenso en el número de solicitudes de asilo
78
LEGISLACIÓN Y PROCEDIMIENTOS
Durante los últimos años los estados se han visto obligados a realizar cambios en sus
ordenamientos internos para armonizarse con el resto del ordenamiento comunitario. A
continuación se presenta una tabla con las últimas modificaciones legales en los estados
miembros que afectan al asilo y el refugio:
Estado
Título
Dinamarca
Fue revocada la ley de May 2000
emergencia de Kosovo
Finlandia
Cambios en la ley de Julio 2000
asilo
Enmendada el Art. 19 de
la Ley de Extranjería
Alemania
Irlanda
Luxemburgo
En vigor desde
Ley 2000 de Igualdad de
Status
Principales
provisiones
Revocación de la
protección temporal
Se aceleran los
procedimientos
Permisos
de
residencia
para
cónyuges
extranjeros
Se prohíbe la
discriminación en 9
supuestos
Ley 2000 de Inmigrantes
(Tráfico) en situación
ilegal
Criterios para la
detención y límites
de tiempo para la
revisión judicial
Enmendada la ley del
refugio de 1996
Se amplia el campo
para solicitantes
pero afecta a los
derechos
fundamentales del
extranjero
Estatus de
protección
temporal en
situaciones de
flujo masivo
La ley de Asilo fue Marzo 2000
modificada por la del 18
marzo del 2000
Medida de
tolerancia
Modificación en el
papel de la
Comisión
Consultora
79
Holanda
Ley de extranjería 2000
Noviembre
2000
Portugal
Ley 30-E/2000
Septiembre
2000
España
Noviembre
LEY ORGÁNICA
2003
14/2003, de 20 de
noviembre, de Reforma
de la Ley orgánica
4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y
libertades de los
extranjeros en España y
su integración social,
modificada por la Ley
Orgánica 8/2000, de 22
de diciembre
Legislación
sobre Abril 2000
Inmigración (Información
de pasajeros)
Gran Bretaña
La Convención para la
Protección de los DD. Octubre 2000
HH y las Libertades
fundamentales (ECHR)
Ámbito más
amplio incluyendo
un permiso por
asilo de 3 años
revocable (un
status), 5
provisiones sobre
terceros países
seguros
Acceso a
asistencia legal a
través de citas con
abogados
Afecta a permisos
de residencia y
trabajo y derechos
fundamentales
Los oficiales de
inmigración
tienen acceso a
información de
pasajeros
Incorporada a la
legislación
británica
Reglamento sobre asilo e
inmigración
(Procedimiento)
Octubre 2000
Nuevos
procedimientos
Octubre 2000
Se identifican
países terceros
seguros
Asilo (Países designados
como terceros seguros)
Orden 2000
* Fuente: ECRE
80
d) Nuevas Formas de Refugio: Menores No Acompañados Solicitantes de Asilo
Un menor separado o “No Acompañado” es una persona menor de 18 años que se encuentra
separada de su familia y no está bajo el cuidado de ningún adulto que, por ley o por
costumbre, esté a su cargo. Solo en España se estima que hay alrededor de 2000 menores en
estas circunstancias, entre los que muchos de ellos podrían ser potenciales refugiados o
solicitantes de asilo, ya que los motivos que les han obligado a abandonar su país de origen
podrían encontrarse entre los que la Convención de Ginebra considera como “temores
fundados de persecución”.
Los informes del ACNUR reconocen que los niños refugiados representan la mitad,
aproximadamente, de la población mundial de refugiados y que la situación en que viven en
el mundo requiere soluciones especiales de protección y asistencia. Muchos de estos niños
llegan a los países europeos huyendo de el horror de la guerra, de la explotación laboral, de
la prostitución, del reclutamiento forzoso o, simplemente, de la miseria en que viven para
solicitar asilo. Sin embargo, a su llegada se encuentran con que las políticas respecto del
asilo puestas en marcha por los países europeos muestran grandes lagunas cuando se trata de
solicitudes formuladas por menores.
Tabla: Fuente, ECRE Country Report 2003: Synthesis
Ciertamente, hoy en día, tal y como se presenta en las estadísticas de la tabla 1, la presencia
de menores no acompañados en Europa, es cada vez más una realidad crítica. Se han
convertido en un grupo más a tener en cuenta por su vulnerabilidad y dificultad de
tratamiento.
Entendemos que en esta problemática tienen una gran influencia los aspectos jurídicos que
afectan a los menores, y las consecuencias sociales que se derivan tanto de los mismos como
de su condición de menor de edad, pero en este informe se ha considerado conveniente
introducir solo un apartado jurídico, donde se destacan las normas internacionales y
81
europeas más importantes a tener en cuenta, sin perder de vista los factores sociales que
afectan a estas personas, ya que las políticas sociales en los estados miembros de la UE son
tan variadas y dispares en sus plazos como en sus oportunidades, que necesitaríamos un
trabajo paralelo a este desviándonos del objeto que perseguimos.
La situación legal en la que se encuentran los menores extranjeros que vienen a Europa sin
la compañía de sus padres está afectada por toda una normativa, tanto internacional como
estatal. Esta normativa es la que se menciona a continuación. Antes de todo, destacar de
forma previa la importancia en esta materia de la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño de 20 de Noviembre de 1989, ratificada por todos los estados miembros
de la UE y de obligado acatamiento para los ordenamientos estatales: De esta convención se
derivan 2 puntos básicos:
“Niño” es todo ser humano menor de 18 años (art.1)
Los menores requieren de unos cuidados y una protección especial, establecida teniendo
en cuenta en primer lugar el interés del menor y sin distinción de nacionalidades.
Igualmente, antes de entrar con lo dispuesto en concreto en las leyes, destacamos cuales son
las normas más importantes a tener en cuenta, tanto europeas como de ámbito internacional,
aparte de la Convención de la ONU citada, teniendo en cuenta que existen un amplio
abanico de normativa europea e internacional en las que basarse para crear un Reglamento
Europeo que no vulnere la normativa internacional y sea capaz de plantear una legislación
coherente y que defienda los intereses de los más vulnerables. De esta manera y como base
se recomienda partir de la siguiente legislación:
Convenio de la Haya sobre Competencias de las Autoridades y la Ley aplicable en
Protección de Menores (La Haya 1.961), ratificado por todos los estados miembros de la
UE.
Convenio Europeo relativo al reconocimiento la ejecución de decisiones en materia de
custodia de menores (Luxemburgo 20-05-80), ratificado por todos los estados miembros
de la UE.
Reglas de Beijing: Reglas Mínimas Uniformes de las Naciones Unidas para la
Administración de Justicia de Menores (Resolución 40/33 de N.U. 29-11-85).
Según el ACNUR se trata de niños menores de 18 años que están fuera de su país de origen
o de residencia y que se encuentran "no acompañados" de su padre o tutor legal. Algunos de
estos niños están completamente solos, otros acompañados de parientes no directos.161
Los niños no acompañados pueden solicitar asilo por causa de temor a ser perseguido debido
a conflictos armados o hechos violentos en su país, ó ante el riesgo de ser victimas de tráfico
sexual u otro tipo de explotación vejatoria.162 Nos encontramos por tanto ante una definición
que contiene dos elementos básicos: a) ser menor de edad, b) no estar acompañado de
padres ni tutores legales. La determinación de la edad, en aquellos casos en que el individuo
no está documentado, ya sea por no portar documentos o por que éstos sean falsos, ha de ser
lo más exacta posible de modo que los medios que se utilicen para ello han de ser rigurosos,
máxime cuando de ello depende la puesta en marcha de los mecanismos de protección
161
Save The Children Sweden & ACNUR: Documentation of the European Conference “Children First and
Foremost- Policies towards Separated Children in Europe. September, 21-22 2000. Estocolmo
162
CDN art. 1 y 2, Convención de la Haya para la protección de la infancia de 1.999, art. 6; Criterios de
actuación del ACNUR, párrafos 3.1; ECRE párrafo 8 y 11;: Resolución de la Unión Europea sobre menores no
acompañados, art. 1.1
82
internacional en relación al menor. En primer lugar deberá determinarse si el individuo es
menor, si es “no acompañado” y su identidad163. El ser declarado menor de edad es
fundamental para el niño a la hora de solicitar asilo dado que ello le permite alegar no solo
los motivos de persecución que prevé la Convención de Ginebra con carácter general 164, sino
también violaciones de los derechos específicos de los Niños previstos en la Convención de
los derechos del Niño, que bajo ciertas circunstancias, caería bajo el ámbito de la
Convención sobre refugiados, por ejemplo: reclutamiento de niños para ejércitos regulares o
irregulares, sometimiento a trabajos forzosos, tráfico de niños para someterlos a la
prostitución y explotación sexual y las prácticas de mutilación genital femenina.
Habrá siempre que evitar ciertas prácticas que pueden ser normales en otros casos pero que
en relación a los menores, en ocasiones, pueden llegar a impedir que éste acceda a la
protección que confiere el asilo, aún cuando su edad haya sido determinada correctamente:
a)- La solicitud de asilo, cuando es presentada por un menor, debería tramitarse con la
mayor celeridad posible dada la vulnerabilidad del niño 165 según recomienda el ACNUR en
su Declaración de Buenas Prácticas. Según esto “todas las decisiones que afecten a los niños
no acompañados se tomarán en el plazo de tiempo acorde con la situación”166.
b)- El primer paso que suelen dar los Servicios Sociales, o en su defecto las instituciones
competentes de los estados miembros, una vez se convierten en representantes legales del
menor es intentar la reagrupación familiar de los niños, ya sea por medio del retorno a su
país de origen o a aquel donde se encontrasen sus familiares. Dicha decisión, en ningún caso
se debería tomar sin valorar previamente si existen motivos fundados para otorgar al menor
la protección que confiere el asilo, ya que de lo contrario, el hecho de que las autoridades
consulares de un estado europeo contacten con las autoridades del país de origen puede
acarrear graves represalias para las familias en estos países.
c)- Por último llamar la atención sobre la situación de falta de cooperación existente entre
las instituciones responsables de gestionar y solicitar las peticiones de asilo lo que retrasaría
aún más el proceso, según recomienda el ACNUR. Según esto “las organizaciones, los
departamentos gubernamentales y los profesionales encargados de prestar servicios a los
niños no acompañados deben cooperar para garantizar la mejoría del bienestar y la
protección de los derechos de los menores no acompañados.”167
Los datos tecnicos no permiten, en la actualidad, establecer con total precisión la edad de un
individuo, máxime si el estudio que se realiza se lleva a cabo en condiciones de urgencia y
en muchos casos sin conocer determinados parámetros imprescindibles para llevar a cabo
este tipo de análisis, como son las diferencias reales del crecimiento y la maduración ósea
ligados al origen étnico y a las carencias nutricionales que a menudo sufren los individuos
que proceden de otras zonas del planeta. Sea cual sea el método de examen adoptado, la
evaluacion de la edad de un niño o adolescente está sujeto a grandes desviaciones, las tablas
163
Resolución del Consejo Europeo del 26/06/97, sobre menores no acompañados no nacionales de la Unión
Europea. Art.3.1
164
Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su protocolo de 1967
165
Menores no acompañados: directrices para tratar su solicitud. ACNUR. Febrero 97 y Declaración de Buenas
Prácticas. Save the Children y ACNUR
166
ACNUR & Save the Children. Los Niños no Acompañados en Europa: Declaración de Buenas Prácticas,
Trad Española, Madrid, febrero 1999. Sección B, Punto 11 (según la Guía del ACNUR, par 8.1 & 8.5
167
Vid Op. Cit. Los niños no acompañados en Europa: Declaración de ... Sección B, punto; basándose en:
CDN, Art. 22(2); Guía ACNUR par. 12 & Res. UE Art. 5 (3c & d)
83
de referencia de maduración ósea disponibles en la actualidad dan una evaluacion de la edad
del individuo con un margen de error de 18 meses.
Debe existir la presunción de que todo aquel que dice tener menos de 18 años los tiene,
debiendo ser tratado como tal. Muchas veces los niños no acompañados viajan con
pasaportes que cifran –erróneamente- su edad por encima de los 18. La Convención de 1951
reconoce que los solicitantes de asilo muchas veces viajan con documentación falsa con el
fin de escapar del peligro. A la hora de determinar la edad de los niños no acompañados hay
que concederles el beneficio de la duda. Si se considera necesario determinar la edad, se
hará con la ayuda de un pediatra independiente con experiencia y que esté familiarizado con
la morfología de la étnia del niño. Los reconocimientos no serán forzados o irrespetuosos
con su cultura. Es importante señalar que la determinación de la edad no es una ciencia
exacta y que el margen de error es considerable.” 168
168
Vid op. Cit. Los niños no acompañados en Europa… ; Vid. Convención sobre los refugiados de 1.951 Art 31:
No se impondrán responsabilidades penales a los solicitantes de asilo que entren de forma ilegal si pueden
demostrar una buena causa para esa entrada ilegal; Manual ACNUR, pars 169-167: las personas que sufran
persecución puede que no tengan documentos. Si no se puede probar su edad se les dará el beneficio de la duda.; Guía
ACNUR, par. 5.11; ECRE, par, 9; Res. UE, Art. 4(3).
84
Capítulo 11 Inmigración y Seguridad tras la Ampliación
La última ampliación de la Unión Europea, además de configurar un nuevo mercado de
aproximadamente 450 millones de consumidores, añade al territorio de la Comunidad23 y,
por tanto, a la frontera de la Unión, 4.000 Km. más.169
Desde el 1 de mayo de 2004, la Unión Europea cuenta con veinticinco Estados miembros.
Se trata de la quinta ampliación desde la creación de la Comunidad Económica Europea, la
mayor en número de la historia de esta organización supranacional. Los diez nuevos países
tienen en común un rasgo a recordar: registran un nivel de vida más bajo que la media de los
países a los que se asocian. A modo de ejemplo, un solo dato: la media del poder de compra
del salario mínimo en los países de la UE es de 961 €, mientras que en los nuevos socios es
de 356 € mensuales.
Al igual que sucedió con la adhesión de Grecia en 1981 o la de España y Portugal en 1986,
el proceso de ampliación-integración en curso genera temores en torno a la posibilidad de
que se desate una aplastante avalancha de mano de obra barata, procedente de los nuevos
Estados, que amenace las posibilidades de empleo de los trabajadores de los otros quince
Estados miembros. Tales temores han sido la razón que ha movido a la mayor parte de los
países a cerrar sus mercados de trabajo por períodos de hasta siete años170. Esta medida ha
contribuido a ensalzar, una vez más, la famosa imagen de la Europa fortaleza.
Aunque pueda no ser políticamente correcto, no podemos dejar de señalar el riesgo que
supone para la los países occidentales que un millón y medio de la minoría gitana residente
en el Este europeo emigre a Occidente para escapar de las condiciones de vida de sus países,
posibilidad que existe. Un informe del año 2000 cuya autoría corresponde a Boeri y
Brüecker171 aseguraba, sin embargo, que no existiría peligro de avalancha, pero ésta es una
cuestión que sólo el futuro desvelará.
Algunas estimaciones señalan que en los próximos cinco años la población procedente de
los Diez residente en los Quince será de 1.100.000 personas. Este escenario sería casi
imperceptible. En cualquiera de los dos escenarios, como era de esperar, las cláusulas de
excepción implementadas por parte de los Quince han generado recelo en los países de
Europa Central y Oriental, puesto que éstos deben cumplir con las obligaciones que lleva
aparejada la ampliación, pero sin posibilidad de disfrutar de todos los derechos de que gozan
los demás Estados miembros. Algunos expertos consideran que estas cláusulas “injustas”
conducen a la creación de ciudadanos de segunda clase, lo que, en buena medida, es cierto,
169
Salvaguardar las nuevas fronteras es una prioridad. Por ello está previsto creas la agencia de control de
fronteras. En los últimos años ya se han destinado 858 millones de euros a la mejora de los controles. Vid.
Argerey Vilar, Patricia & Estévez Mendoza, Lucana “El Triángulo Ampliación-Inmigración-Terrorismo Los
Grandes Retos Actuales de Europa”.- Documento de trabajo de la Cátedra Jean Monnet de Integración
Económica.- Comisión Europea & Universidad Complutense de Madrid. Madrid, 2004. DOC. JM. 2/2004
170
Sólo Gran Bretaña e Irlanda no impondrán restricciones a la libre circulación de trabajadores. Francia, por
su parte, ha decidido que la libre circulación de personas sólo entrará en vigor tras cinco años desde el 1 de
mayo de 2004. Sin embargo, los diez prefieren antes trasladarse a Alemania o Austria, y no a Francia,Inglaterra
o la propia España. Un estudio de la Comisión del año 2001 destaca que Alemania y Austria deberían acoger
en los años venideros un 80% del total de inmigrantes procedente de PECO (3,5%).
171
Para la UE, de forma global, el número de residentes de los PECO es probable que aumente, según estas
proyecciones alrededor de 335.000 personas por año, justo después de la introducción del libre movimiento,
pero en una década se espera que esta cifra caiga por debajo de las 150.000 personas. La cuota máxima de
población extranjera de los PECO en UE, espera alcanzarse después de 30 años, con un 1.1% (respecto a la
población de UE). Sólo para Alemania, se espera que reciba, justo después de la liberalización de la mano de
obra, 220.000 inmigrantes de los PECO, y que tenga después de 30 años, su cuota máxima de población
originaria de los PECO (3.5%).
85
ya que, al menos durante un tiempo, no se igualan los derechos asociados al concepto de
ciudadanía.
Otra parte de la doctrina opina que la ampliación únicamente tiene aspiraciones económicas
y que es sólo una forma de colmar las carencias de mano de obra existentes en determinados
sectores, como es el caso del servicio doméstico. Cuidar ancianos es la especialidad (el
nicho de mercado o nuevo yacimiento de empleo) de muchas trabajadoras, mayoritariamente
irregulares, del Este europeo. Ahora bien, quizás habría que preguntarse si es así por
vocación o necesidad.
a) Inmigración y seguridad
Pero, ¿cómo debe entenderse la relación entre seguridad e inmigración? Para ello conviene
tener en cuenta, al menos, dos aspectos:
a) Como consecuencia de la realidad que se vive, la inmigración se está entendiendo en
Europa, cada vez más, desde el punto de vista de lo que era antiguamente el Grupo de
Trevi172, un foro de debate y encuentro, sin carácter permanente, que nace con el
objetivo de promover la cooperación y las estrategias conjuntas en la lucha contra el
Terrorismo, el Radicalismo, el Extremismo y la Violencia Internacionales.
b) Según Europol, la inmigración irregular es, por delante incluso del narcotráfico, uno de
los delitos que más preocupa en Europa, dada su repercusión socioeconómica y política.
La inmigración ilegal es una de las actividades más lucrativas del crimen organizado, no
necesita equipos especiales y está relacionada con otros tipos de delitos, como la
falsificación, el tráfico ilícito de drogas y estupefacientes y la trata de seres humanos. Se
estima que el tráfico de personas es un negocio que factura anualmente en Europa unos
2.000 millones de euros.
La declaración sobre la lucha contra el terrorismo del Consejo Europeo, que siguió a los
atentados del 11-M, proporcionó la base para superar algunas de las deficiencias existentes
en el seno de la Unión para luchar contra cualquier forma de crimen organizado en que se
emplee el terror para conseguir resultados. Es más, en la misma, se hacía referencia a los
elementos de unión, reales y actuales, que vinculan el terrorismo -y fundamentalmente
terrorismo islámico o como prefieren denominarlo algunos, fundamentalista, para evitar
connotaciones étnicas- con la inmigración. El principal nexo de unión es el hecho de que la
mejora de los controles en las fronteras y de la seguridad de los documentos, desempeña un
papel muy importante en la lucha contra el terrorismo.
172
La creación del Grupo de Trevi se produce, como paso siguiente a las reuniones celebradas por los
ministros de justicia e interior de los Estados miembros de la Unión, en la primera etapa de evolución de la
Cooperación Política Europea (1976-1986.), dentro del marco jurídico para la creación del posteriormente
denominado, desde el Consejo Europeo de Tampere de 1999, Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Por
su instauración como grupo de reuniones periódicas, el Grupo de Trevi se considera el antecedente más claro
de la cooperación intergubernamental en el ámbito de la Justicia y los Asuntos de Interior en el seno de la
Unión. Después de 1986, se convierte en un grupo ad hoc de los ministros responsables, entre otras
cuestiones, de los asuntos relacionados con la inmigración y, en particular, la inmigración ilegal, consecuencia
de la libre circulación de personas que se estrenaba; con la droga y con la lucha contra el crimen
86
Por ello, el Consejo Europeo consideró que era necesario acelerar los trabajos sobre las
medidas relativas al ámbito de la seguridad173, incrementando los esfuerzos para avanzar
cuanto antes en:
La propuesta de Reglamento por la que se crea indivisa Agencia Europea para la
cooperación en la gestión de las fronteras exteriores 174. El objetivo era que este Reglamento
fuese adoptado antes de mayo de 2004, aunque no ha sido así. Es de esperar que sea
aprobado en el menor tiempo posible, de modo que la Agencia esté en funcionamiento para
el 1 de enero de 2005175.
La propuesta de Directiva del Consejo sobre la obligación de los transportistas de comunicar
los datos de los pasajeros176. Conviene hacer una reflexión, a modo de nota al pie, acerca de
la controversia creada en torno al riesgo existente de privatización de la función pública que
ejerce la policía de aduanas.
El Consejo Europeo también instó al Consejo a avanzar en las siguientes materias:
Adoptar, para finales de 2004, las propuestas de la Comisión relativas a la incorporación de
datos biométricos en los pasaportes y visados.
Impulsar los trabajos sobre la creación, para finales de 2005, de un sistema integrado para el
intercambio de información sobre pasaportes robados o perdidos. Debe avanzarse
igualmente en el desarrollo de la segunda generación del Sistema de información de
Schengen y el nuevo Sistema de Información de Visados.
En cualquier caso, e independientemente de todas las líneas de actuación propuestas, lo más
importante, para el futuro inmediato de la Unión, sería ejecutar las medidas existentes y
hacer uso de los instrumentos disponibles a escala comunitaria para luchar contra el
terrorismo. ¿Cuáles son estos instrumentos? Varios, la Unión Europea dispone ya de una
orden de detención y entrega, de un delito de terrorismo tipificado en todas las legislaciones
nacionales, de unidades de cooperación policial y judicial con competencias en la materia,
173
En un comunicado de prensa del Consejo de la UE de 15 de marzo de 2004 se señala que existe el
compromiso de acelerar la ejecución de las recomendaciones sobre el terrorismo de la Estrategia Europea de
Seguridad. Concretamente, se hace referencia a la cláusula de solidaridad, la adopción de un plan de acción
revisado sobre el terrorismo, el nombramiento de un coordinador de seguridad, la intensificación de la mejora
de los mecanismos de cooperación entre los servicios de policía y de seguridad y la adopción de un acuerdo
sobre las directrices de un enfoque cojín respecto de la lucha contra el terrorismo que muestre el compromiso
de la UE en la prevención y supresión del terrorismo de forma perceptible y coherente.
174
COM (2003) 687 final de 11 de noviembre: Propuesta del Reglamento del Consejo, de 11 de noviembre de
2003, por el que se crea una Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras
exteriores.
175
El Comité Mixto ha alcanzado un acuerdo político sobre el proyecto de Reglamento por el que se crea la
Agencia, supeditado al acuerdo definitivo de una delegación. El Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo abogó,
en el marco de la Declaración sobre la lucha contra el terrorismo, por la adopción urgente del Reglamento,
antes del 1 de mayo de 2004. El Consejo deberá decidir por unanimidad la sede de la Agencia.
176
En el Consejo de Ministros de Justicia e Interior reunido en Bruselas el 30 de marzo de 2004 se señaló que
el Comité Mixto (UE + Islandia y Noruega, a nivel ministerial) ha alcanzado una orientación general sobre el
proyecto de Directiva, con vistas a su adopción por el Consejo antes del 1 de mayo de 2004 (se volvió a insistir
en la urgencia en el Consejo de la UE de 5 de abril de 2004, en el que se realizó la petición de urgencia al
Parlamento). El objeto de la Directiva es mejorar los controles fronterizos y combatir la inmigración ilegal
mediante la comunicación previa por los transportistas de los datos de las personas transportadas a las
autoridades nacionales encargadas de los controles de personas en las fronteras exteriores. Establece
obligaciones para los transportistas aéreos que conducen al territorio de los Estados miembros a nacionales de
terceros países. Además, con el fin de garantizar una mayor eficacia del cumplimiento del objetivo, se prevén
sanciones pecuniarias en caso de que los transportistas incumplan sus obligaciones.
87
como es el caso de Europol 177 y Eurojust178, de la posibilidad de crear equipos comunes de
investigación 179 para ciertos tipos de delitos, entre otros. A pesar de ello, se necesitan nuevos
instrumentos, sí, pero también hay que poner todos los medios para poder usar eficazmente
los ya disponibles.
Sin embargo, no pueden obviarse las limitaciones: los terroristas no respetan las fronteras180,
mientras que las legislaciones sí, no pueden aplicarse más allá de los territorios nacionales o,
en su caso, el de la Unión; los sistemas policiales y judiciales están profundamente
arraigados en el Estado nacional, se muestran reacios a cooperar con sus homólogos y
mucho más a ceder soberanía a nuevos cuerpos configurados a escala europea. De ahí que
combatir un fenómeno global con instrumentos domésticos, aunque difícil de aceptar por los
directamente amenazados, carezca lógica. Apoyar los principios de cooperación policial y
judicial en el marco del Derecho penal no basta, es necesario desarrollar y consolidar un
instrumento supranacional que tenga autoridad sobre las jurisdicciones nacionales y que
éstas estén dispuestas a aceptar. Claro que ello supondría dar un paso más hacia la naturaleza
federal de la Unión Europea, con los pros y los contras que ese avance conlleva.
De momento, quizás, deberíamos conformarnos con que los Estados miembros acepten la
puesta en marcha de, por una lado, mecanismos más flexibles y eficaces y, por otro, un
funcionamiento más democrático de las políticas de justicia e interior. Para su consecución
sería fundamental apoyar, de forma más decidida, la integración de estas políticas en el
marco comunitario, es decir, su regulación a través de un procedimiento legislativo en el que
el derecho de iniciativa lo ostenta la Comisión, el sistema de voto es primordialmente la
mayoría cualificada y tanto el Parlamento Europeo como el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas tienen sus propias funciones 181.
Los últimos avances acontecidos -denominación de un coordinador de lucha contra el
terrorismo, la asunción de la cláusula de solidaridad y la fijación del 11-M como el día
europeo de las víctimas del terrorismo-, algunos más simbólicos que reales, unidos a la
ratificación de la Constitución Europea podrían ser un paso efectivo y definitivo para fijar
juntos esa política común de seguridad y cooperación penal que tanto necesita Europa.
b) Inmigración/ampliación - terrorismo/seguridad
177
Oficina Europea de Policía, creada con base al Convenio Europol de 26 de julio de 1995, es la primera
organización creada en el seno del Tercer Pilar de la Unión Europea.
178
DOCE L 63 de 6 de marzo de 2002: Decisión de 28 de Febrero de 2002 por la que se crea Eurojust.
179
DOCE L 162 de 20 de junio de 2002: Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002 sobre equipos
conjuntos de investigación.
180
El crimen organizado traspasa fronteras: La ampliación ha suscitado temores sobre el hecho de que las
mafias se afiancen por todo el continente europeo, a pesar de que no se tiene una idea clara sobre la amenaza
que rodea al crimen a raíz de la ampliación. Es más, las redes criminales no están esperando a la ampliación
para establecerse en la Europa Occidental: los delincuentes no están sentados en sus mercedes esperando a
que se abran las fronteras el 1 de mayo.
181
Actualmente los Asuntos de Justicia e Interior están regulados por el método intergubernamental (propio del
actual segundo y tercer pilar), caracterizado, entre otras cuestiones, por el mayor protagonismo de los Estados
miembros, que comparten con la Comisión el derecho de iniciativa; el recurso general a la unanimidad en el
Consejo; y el papel meramente consultivo del Parlamento Europeo, quedando excluido de cualquier
interpretación el Tribunal de Justicia. El método comunitario defiende mejor el interés general de los
ciudadanos de la UE por cuanto las instituciones comunitarias juegan plenamente su papel en el proceso de
toma de decisiones, respetando el principio de subsidiariedad. Se caracteriza por: monopolio del derecho de
iniciativa por la Comisión, mayoría cualificada en el Consejo, y papel activo del Parlamento Europeo. Dentro del
primer pilar, las decisiones adoptadas tienen fuerza vinculante para los Estados miembros y pueden llegar a
tener efecto directo sobre las legislaciones nacionales.
88
¿Es de esperar que los países de la ampliación trabajen eficazmente contra el crimen?
Europol ha advertido que los nuevos Estados ofrecen oportunidades tanto para el tránsito de
recursos como para convertirse en destino de bienes y servicios criminales. Se predicen
grandes investigaciones de fondos ilegales y es probable que algunas organizaciones
criminales trasladen sus actividades a estos países, por cuanto sus medidas de prevención y
lucha del crimen organizado y el terrorismo están comenzando a despegar, siendo menores
que las del resto de los Estados miembros.
Es sabido que hay agencias que cobran 2000-3000 € por el visado y el viaje, aunque, en
ocasiones, los sujetos que van a viajar, al llegar a la frontera, se ven obligados a regresar por
llevar consigo documentos falsos. Otras veces, consiguen entrar en el país de destino y
permanecer en él trabajando cuidando ancianos, por ejemplo. El problema, que este tipo de
organizaciones conforman una industria floreciente en muchos países del Este.
La ampliación de la Unión Europea es considerada por los estados miembros de la UE un
factor clave para que la emigración siga aumentando y, por ello, también la de delincuentes.
En el mismo ámbito, se sitúa el tráfico de seres humanos, con la prostitución a la cabeza
para abastecer los burdeles de todos los países occidentales. Los expertos calculan que 2/3
del medio millón de personas que trabajan en el negocio del sexo provienen de la Europa del
Este. Como consecuencia del progreso que supone la ampliación, las mafias escogerán entre
sus víctimas a países como, por ejemplo, Hungría. El verdadero reto en el futuro inmediato
será ayudar a que los nuevos países de destino contengan ese tráfico de entrada, pues acabar
con el problema en origen es mucho más complejo que hacerlo a la hora de atravesar las
fronteras, sean terrestres, marítimas o aéreas, sobre todo teniendo en cuenta las nuevas
obligaciones impuestas por la Unión Europea a los transportistas.
Es un hecho que la inmigración se asocia, en múltiples ocasiones, a la inseguridad, en
general y a la delincuencia, en particular. Los datos disponibles muestran, en cierta medida,
que se ha producido un incremento de la delincuencia imputable a la inmigración.
Independientemente de que las estadísticas estén plagadas de trampas relativas a la forma de
analizarlas182, todo parece indicar que la población se siente más insegura como
consecuencia del incremento de los flujos migratorios. Esta sensación existe en la opinión
pública obviándose si la tasa de delincuencia de la población inmigrante es mayor o menor
que la de la población autóctona. Ahora bien, cuando la inmigración arrastra patologías
como mafias o redes delictivas, debe ser abordada desde el ámbito de la seguridad. Claro
que parte de los delitos cometidos por inmigrantes en España son obra, precisamente, de
miembros de organizaciones criminales que se desplazan hasta nuestro país para cometerlos
y que no deben ser confundidos con quienes acuden aquí con intención de instalarse e
integrarse en nuestra sociedad.
Bibliografía
ACNUR “Paper on complementary Forms of protection: their nature and relationships to
the International Refugee protection Regime”. Presentado a la 18 reunión del Comité de
Derecho Internacional, Julio 2000. EC/50/SP/CRP
182
Por ejemplo, constituye una trampa el que se considere como delito la falta de papeles o irregularidad
jurídica.
89
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92
Marco político de Seguridad
Capítulo 12 Europa, un mercado transnacional y saturado.
a) Europa: Un Gran Mercado para el Crimen Organizado
Ya se ha dejado claro que las diferencias que se perciben entre los estados con respecto a la
calidad de vida de sus ciudadanos es uno de los principales factores que induce a la
migración, junto a la sobrepoblación, los altos índices de desempleo, los desastres
ecológicos, la privación de derechos humanos y civiles y la persecución política, lo que
obliga a muchas personas a intentar buscar mejores condiciones de vida en cualquier otro
país o estado. Estos factores influyen directamente en las relaciones internacionales a través
de las dinámicas de globalización creando una oferta de posibles demandantes, personas que
demandan trabajo, calidad de vida, derechos civiles, libertades, etc. Estas amenazas al
bienestar de las personas provocan el movimiento de la población y crea nuevas
oportunidades de negocio para las organizaciones criminales, que se convierten de esta
manera en actores del mercado, fuera del control del estado y de la economía global. El
PNUD183 ha catalogado las diferencias en las condiciones de vida a nivel internacional en
función a los siguientes factores:
Cerca del 80% del PNB mundial se produce en los países industrializados aunque la
población de esos países supone tan solo el 20% del total mundial.
La distancia entre la renta per cápita de los países industrializados y en desarrollo se ha
triplicado desde 1960 a 1993, aumentando de 5.700 $USA a 15.400 $USA.
Los países industrializados consumen la gran mayoría del suministro de energía,
minerales y madera anual en el mundo.
Más de 120 millones de personas en Europa oriental ganan menos de 4 $USA al día.
El crecimiento de la población es mucho más alto en los países en desarrollo que en los
países industrializados y la esperanza de vida es mucho más baja en los primeros que en
los segundos.
Más de 20 países, la mayoría en África, se encuentran actualmente inmersos en una
guerra.
Basándose entre otros en estos problemas, miles de personas procedentes de países en
desarrollo deciden huir de sus lugares de nacimiento en busca de una mejor vida en los
países industrializados. Los estados industrializados están respondiendo a esa presión que
supone la emigración según sus propias necesidades, poniendo en marcha duras políticas en
el campo de las migraciones en momentos de alto nivel de desempleo y haciendo estas
políticas más liberales cuando se desea una inyección de mano de obra barata. Por ejemplo,
Como ya se ha dicho en capítulos anteriores, con altas tasas de desempleo a lo largo del
continente, los países europeos han puesto en marcha una serie de legislaciones restrictivas
con respecto a la inmigración, lo que ha frenado el flujo de inmigrantes legales y solicitantes
de asilo. Realmente, estas leyes no han afectado al deseo de emigrar que es aprovechado por
las organizaciones criminales que han empezado ha desarrollar un fuerte mercado para la
migración ilegal.
183
Vid. Mckinley, Terry “Overview of UNDP’s Support to Poverty Reduction Strategies” –. UNDP, mayo de
2004. http://www.undp.org/poverty/
93
Aunque hayan aumentado las posibilidades de negocio para las organizaciones criminales
con respecto a la inmigración ilegal, lo que es cierto es que el riesgo asociado a esas
oportunidades han permanecido bajas de manera uniforme. En muchos países el tráfico de
extranjeros no se considera delito y en otros no está suficientemente penado184. En América
Central, por ejemplo, solo en Honduras y en Panamá se han aprobado legislaciones para
luchar contra el tráfico de extranjeros185 y en los estados de Europa del Este y Central la
situación es muy parecida. E incluso en los estados de la Europa occidental, las sanciones
contra el tráfico de seres humanos no suelen exceder de dos años de prisión y a veces se
reduce a una simple multa económica.186 Finalmente, las normativas a las que están sujetas
las fuerzas de seguridad son muy débiles y esto combinado con los altos niveles de
corrupción, ayuda a explicar el avance del tráfico de emigrantes, sobre todo durante la
década de los 1990.
La situación interna de los países de la Unión Europea se caracteriza por la importante
presencia de los grupos del Crimen organizado italiano y no solo en Italia sino también en
Francia y Alemania y en menor medida en Austria y Gran Bretaña. La lucha contra estas
bandas se organiza a través de organizaciones locales que desarrollan una cooperación
bilateral entre estados. A parte de la mafia italiana, se ha documentado la presencia de
grupos locales o bandas, localizadas principalmente en Francia, Gran Bretaña y España.
La Unión Europea también es un lugar de paso y un cruce de caminos obligado para otros
grupos criminales que operan a nivel internacional. Los Cartels colombianos se centran
principalmente y de manera casi exclusiva en el comercio ilegal de la cocaína ayudados por
los grupos locales. En España la mafia gallega y la mafia italiana han estrechado lazos de
cooperación con los Cartels y se encargan de abastecer y distribuir la mercancía colombiana
por toda Europa. Desde África, los grupos nigerianos se han especializado en el tráfico de
drogas y en el fraude bancario. Desde el Magreb árabe operan grupos especializados en el
tráfico de Hachís. Desde Oriente las triadas chinas han establecido comunidades estables en
España, Holanda, Gran Bretaña, Italia, Austria, Bélgica y Portugal. Sus áreas de actuación
van desde el tráfico de drogas, el tráfico de seres humanos, la extorsión, hasta el juego ilegal
y las redes de prostitución. Los grupos turcos y pakistaníes controlan el tráfico de heroína
desde Oriente Medio y Asia Central a través de la ex-Yugoslavia y los países del este.187
Una parte muy importante de la historia de los grupos criminales contemporáneos en Europa
lo componen los grupos provenientes del Este y Centro-Europa y principalmente desde
Rusia. Hoy en día seguir llamando a estos grupos ‘rusos’supone ponerle una vieja etiqueta a
un viejo producto. El proceso de fragmentación criminal que, hoy por hoy, está sucediendo
184
Para más tratamientos sobre este tema, vid Bélgica, Austria e ICMPD, “harmonisation of the legislation to
combat trafficking of aliens”, paper presentado a la Tercera Reunión del Grupo de Expertos de Budapest,
Budapest, 15-16 de Junio, 1995; Secretariat of the Inter-Governmental Consultation on Asylum, Refugee and
Migrations Policies in Europe, North America and Australia, Ginebra, diciembre-1995; & Siemens, M. “European
Responses to the phenomenon of Illegal Migrations: Paper presentado a la Conferencia Internacional sobre
Migración y Crimen: Problemas y Respuestas Globales y Regionales, Cormayeur 5-8 de octubre, 1996.
185
Vid. Winer, J.M. “Alien Smuggling: Transnacional Crime against Nacional Borders, presentation to the
working group on Organized Crime, National Strategy Information Centre, Washington D.C. 8 de octubre,
1996.- En: Trends in Organized Crime, 2 (2) Winter.-p. 61
186
Destacamos que en los últimos años el endurecimiento de las penas a este tipo de delitos en los países
europeos se ha convertido en una realidad. En España, por ejemplo, la reforma del Código Penal que aumenta
sustancialmente las penas para el tráfico ilegal de personas, incluye una especial respuesta cuando estas
conductas tienen el propósito de la explotación sexual de los inmigrantes. La Ley permite sustituir la pena
impuesta al inmigrante que delinque y que no reside legalmente en España por su expulsión, con el fin de
evitar que la pena y su cumplimiento se conviertan en formas de permanencia en nuestro país.
187
Para visualizar el mapa del tráfico de drogas en el mundo vid. The World Geopolitics of drugs: 1998/1999.
Annual Report 2000. Observatoire Géopolitique des Drogues. abril 2000. http://www.geodrugs.net/
94
en Rusia junto con otros estados de la CEI y de la antigua Yugoslavia tendría que ser objeto
de especial atención y especialmente ante las futuras implicaciones que podrían tener en la
geografía europea del Crimen Organizado. Hoy en día se sabe que grupos rusos, polacos,
checos, rumanos y de la antigua Yugoslavia se encuentran operativos en España, Alemania,
Finlandia, Austria, Gran Bretaña, Holanda y Suecia. Sus principales actividades son el
tráfico de drogas, el tráfico ilícito de vehículos y el tráfico de seres humanos y la
prostitución.188
b) Rutas del tráfico de seres humanos y comportamiento de las organizaciones
criminales en Europa189
Para analizar las rutas de trafico de seres humanos y de inmigración ilegal a la Unión
Europea, es necesario primero echar un vistazo a las ya establecidas rutas de la droga, hasta
hace poco el primer gran negocio del Crimen Organizado, antes de que la inmigración ilegal
se convirtiese en la gran fuente de ingresos para estos grupos. La razón es obvia, ya que se
presupone que estos grupos aprovechan las infraestructuras establecidas para la droga y otras
actividades, lo que minimiza cualquier tipo de inversión en otros negocios como el del
tráfico de seres humanos y la inmigración ilegal.
El desarrollo del Crimen organizado en Europa presenta una multiplicación progresiva de las
rutas de paso para todo el tráfico, o a través del mar, aire o tierra, a los puntos estratégicos
europeos y desde estos puntos hacia el resto de los países. España e Italia son, hoy en día,
los principales puntos de entrada de la cocaína a Europa, junto con Portugal. Ambos son
cada vez más una de las puertas de entrada más importante de la heroína procedente del
sureste asiático y Pakistán, a través de la ruta Africana (Angola, Mozambique y Cabo
Verde). Una vez en España, la cocaína y la heroína se introducen en Europa a través de
Francia o por mar a través de Italia. En ambos casos la mafia italiana juega un papel
importante en el control de las entregas. El transporte internacional de la heroína,
procedentes de las regiones de Asia Central y los países de Oriente Medio, junto a la cocaína
procedente de Sudamérica, es transportada por los grupos de nigerianos por aire a través de
los aeropuertos internacionales más importantes. Turcos y kurdos están implicados en el
tráfico de heroína desde sus puntos de producción hasta Alemania y Gran Bretaña, a través
de la ruta balcánica y Grecia. La distribución de la heroína dentro de estos países europeos
se lleva a cabo por redes especializadas turcas conectadas con las comunidades inmigrantes.
La entrada del Crimen Organizado del Este en los mercados internacionales ha cambiado e
incrementado las rutas que tradicionalmente se venían utilizando. Rusia y otras zonas del
este europeo, cada vez más, se están convirtiendo en el punto de paso obligado del tráfico de
drogas y de otras actividades ilícitas como el tráfico de vehículos desde Alemania, Gran
Bretaña y Holanda y el tráfico de seres humanos desde el sudeste asiático. Los Estados
Bálticos, Finlandia y Suecia son los principales puntos de entrada en Europa desde el norte.
Desde Ucrania, a través de Polonia, parten las dos principales rutas migratorias. La ruta del
Este está controlada por el crimen ruso y suele transportar asiáticos como armenios, indios y
afganos, y africanos, principalmente, somalíes, argelinos y nigerianos. La ruta del sur es más
usada por los balcánicos, principalmente rumanos. La ruta del este comienza en Moscú,
desde donde los asiáticos y africanos toman un tren a Bielorrusia y desde allí son
188
Vid. Russian Crime Syndicates and the illegal Drug Trade En: Drug Watch Bulletin Vol. 8 nº 5 Octubre 2000
Vid. op. cit. vid. The World Geopolitics of drugs: 1998/1999. Annual Report 2000. Observatoire Géopolitique
des Drogues...
189
95
transportados por coche hasta la frontera polaca con Lituania, o a través de Ucrania para
terminar, finalmente, en territorio Schengen. 190
Los puertos y aeropuertos europeos son puntos importantes de entrada y salida de Europa,
tanto para la droga como para la inmigración ilegal. Existen frecuentes ejemplos de
delincuentes nigerianos que transportan cocaína y heroína a lo largo de las rutas que
conectan Lagos (Nigeria), Londres, Atenas, Antwerp (Bélgica) y otros puntos importantes
de las aerolíneas internacionales.
Todas las Organizaciones criminales también están relacionadas con el tráfico de seres
humanos y la inmigración ilegal a la Unión Europea desde las regiones más pobres como el
Norte de África, La Europa del Este, la Antigua Unión Soviética, Asia y el sudeste asiático.
Se estima que la mafia rusa que controla estas rutas genera unos beneficios anuales cercanos
a los 12 millones de dólares anuales por el tráfico de seres humanos.191 La mayoría de la
inmigración ilegal intenta entrar desde Ucrania y Bielorrusia hasta Polonia a través de la
permeable frontera lituana de 102 kilómetros. En los primeros seis meses de 1995, la policía
polaca detuvo en esta frontera a 341 personas en 14 grupos, principalmente indios,
pakistaníes, somalíes y nigerianos.192 La ruta de la frontera sur europea es utilizada
principalmente por rumanos, búlgaros, turcos y ciudadanos de la antigua Yugoslavia. La
mayoría llegan legalmente a Polonia aprovechando acuerdos internacionales sobre visados
de turismo.193 En esa época el gobierno polaco estimaba que cerca de 100.000 inmigrantes
se encontraban a la espera de ser trasladados a Alemania de manera ilegal.194 La policía
alemana trabajó en estrecha colaboración con el gobierno polaco para fortalecer los
controles a lo largo de la frontera, pero los traficantes terminaron por diversificar sus rutas.
Otros de los lugares elegidos para pasar a Europa son los puertos europeos del Mediterráneo,
como Marsella o las costas italianas. En 1993, el Centro Nacional para el Desarrollo de
Políticas Migratorias en Viena (ICMPD) estimó que de los inmigrantes que entraron de
manera ilegal a Europa en este año, de entre 100.000 a 220.000 se valieron de estos grupos
dedicados a la inmigración ilegal de manera más o menos intensa, en alguna de las fases de
su viaje a la Unión Europea. Estos datos de la ICMPD se basan en la suposición de que del
15 al 30 por ciento de los inmigrantes (entre 250 y 300 mil) que entran en Europa de manera
ilegal, han usado estas redes de traficantes y de entre el 20 al 40 por ciento de los solicitantes
de asilo cuyo expediente es rechazado también se valen de estas redes. Suponiendo que los
inmigrantes pagan a los traficantes sumas que oscilan de entre 500$ USA (precio por cruzar
la frontera de un país europeo o del Oriente Medio) a 25.000 $USA (por trasladar a los
chinos hasta USA por cualquier método), el ICMPD cree que cada inmigrante que llega a la
Unión Europea con la ayuda de las redes de traficantes, paga un promedio de entre 2.000 y
5.000 $USA. Basándose en este cálculo, ICMPD encuentra posible que los beneficios
anuales obtenidos por esta actividad para las arcas del crimen organizado, oscilen desde un
mínimo de 100 millones de $USA, hasta un máximo de 1.200 millones de $USA. Según
190
Vid. Lord Lucas de Childworth “Crimen Organizado e Inmigración Ilegal: Conclusiones de las
Investigaciones realizadas en siete países” Informe especial del Sub Comité para la Seguridad y la
Cooperación Civil. Asamblea Parlamentaria OTAN. 1 de octubre de 1997 -AN 225 (97) 3191
Vid. Savona, E.U., Da Col, G & Nicola, A, Di “Dynamics of Migration and Crime in Europe: New Patterns of
an Old Nexus” Paper presentado a la Conferencia Internacional sobre Migración y Crimen Organizado:
Problemas y Respuestas Globales y Regionales, Courmayer, 5-8 de octubre de 1996.
192
Vid. Witkowski, G. “Illegal Migration West”, En: The Warsaw Voice, 10 de septiembre de 1995.
193
“The New Trade in Humans” en: The Economist, 5 agosto de 1995.
194
Ibid.
96
ICMPD, los beneficios que este sector aporta al Crimen organizado a nivel mundial para el
año 1995, oscilaban entre los 5 y 7 mil millones de dólares USA.195
-Este fenómeno tiene dos efectos, por un lado constituye una amenaza para las soberanías
nacionales de los estados y por otro supone un riesgo para los propios inmigrantes.196 Estos
posibles inmigrantes son altamente vulnerables y, en especial, las mujeres que suelen ser
obligadas a prostituirse para pagar su deuda con la organización criminal. De hecho el
aumento del tráfico de seres humanos está muy relacionado con la prostitución. Al hilo de lo
expuesto, los expertos calculan que cerca de 10.000 mujeres jóvenes han sido reclutadas en
los países de la Europa del este.197
c) La Penetración de las Organizaciones Criminales en el Sistema Económico dentro
de la Unión Europea
La penetración del Crimen Organizado en el sistema económico global y en la Unión
Europea también responde a la necesidad que siempre han tenido los delincuentes de verse
integrados y reconocidos como miembros respetables de la sociedad. La historia de las
organizaciones criminales presenta numerosos casos de sindicatos que se van integrando en
el sistema económico legítimo como parte de una escala evolutiva. Así parece que ocurrió
con la mafia americana en el Siglo XX, y por este camino parece que va discurriendo el
futuro del Crimen Organizado ruso (ex soviético). En este país, la clase criminal hoy tiende
a integrarse en la vida económica legítima y, consecuentemente, se van ganando el respeto
de la opinión pública y poco a poco se van mezclando con la clase política gobernante. Es
posible distinguir tres efectos diferentes y cuatro áreas de la economía en las que el crimen
organizado opera: El mercado de productos, el mercado de trabajo, el capital y como
consecuencia, el mercado de valores o la bolsa.198
Cuanto más débil es un estado, sus instituciones o el mercado que alberga, o éstos son
débilmente defendidos o controlados, más asequible se muestra para la proliferación de estas
organizaciones. En la Unión Europea hoy, el crimen organizado opera donde hay posibilidad
de beneficios, pero también en donde el estado o sus instituciones son más débiles. Además,
la penetración del crimen organizado dentro de las repúblicas ex-soviéticas se debe también
a dos cuestiones fundamentales: la maximización de los beneficios y la debilidad de la
legislación y los instrumentos de control. Al hilo de lo expuesto, esta claro que la mayor
distorsión de la competitividad producida por métodos ilegales impide el crecimiento de la
195
Vid. Widgren, J. “Multilateral Co-operation to Combat Trafficking in Migrants and the Role of Internacional
Organization” Paper presentado al 11º Seminario de la IOM sobre la Respuesta Internacional al Tráfico de
Inmigrantes y la Salvaguardia de los Derechos de los Inmigrantes, Ginebra, 28-28 octubre 1995. pp- 5-6. Para
más datos sobre este tema vid. TRANSCRIME. “Migrazione e criminalitá- la dimensione internazionale del
problema”.-CNPDS. Milán 1996, pp. 53-72. & op.cit. Savona, E.U., Da Col, G & Nicola, A, Di “Dynamics of
Migration and Crime in Europe”
196
Vid. Friedman, J. “Smuhgglers Move 1 millon Yearly to industrial World” En: The Houston Chronicle, 12 de
junio de 1994. p.31
197
Vid. Storbeck, J. “Developments of International Organized Crime and Future Expectations Within Europe",
paper presentado a la Conferencia Europe 2000.- La Haya. abril, 1994 Para este tema vid. Bindman, J.
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http://wwww.alnet.org/csis/papers/redefining.html
198
Vid. Savona, E.U. “Sviluppi delle attivitá criminali ed ii riflesi nel sistema economico nazionale ed
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para UNAFEI, 108 Seminario Internacional sobre “Problemas actuales en la lucha contra el Crimen
Organizado”, Fuchu, Tokio, Japón, 26 enero- 27 febrero de 1998.
97
iniciativa empresarial de aquellos actores que actúan de acuerdo con la ley, produciendo
cada vez más una falta de equilibrio en el mercado.199
Otro mercado importante es la distorsión del mercado de trabajo. Debido a la infiltración
criminal en este mercado surgen dos elementos que tienden a alterar el mercado de trabajo:
El primero es que las empresas ofrecen oportunidades de trabajo a precios más altos y más
bajos costes que los establecidos en el mercado legal. Se ejerce un control sobre la mano de
obra a través de la amenaza de la violencia. Reclutando trabajadores (especialmente mano de
obra ilegal extranjera) las organizaciones criminales controlan el mercado de trabajo, las
negociaciones sindicales, los sueldos, además de protegerse a sí mismos contra las huelgas y
otras formas de conducta sindicales.
Por último, existe un aspecto de la penetración criminal en el sistema legal de especial
importancia: el efecto sobre el mercado de valores. Hoy en día, el hecho de que las
organizaciones criminales tiendan a invertir el dinero blanqueado, adquiriendo propiedades
de empresas, es un fenómeno interesante y peligroso dentro de la Unión Europea.
El aumento generado por las nuevas oportunidades que ofrece la globalización de los
mercados, parece inducir a las organizaciones criminales a desarrollarse en dos direcciones
diferentes: la especificación y la diversificación.
Capítulo 13 Tráfico de Seres Humanos y la Inmigración Ilegal
Tanto la inmigración ilegal como el tráfico de seres humanos se ha convertido,
desgraciadamente, en una fuente de grandes beneficios dentro de la Unión Europea. Por si
hasta el momento no ha quedado claro, haré referencia a la inclusión del tema de la
inmigración ilegal en los debates políticos durante las recientes elecciones en Italia y Gran
Bretaña en el 2001 y la identificación de la inmigración como una cuestión de principal
preocupación en una reciente encuesta de opinión pública.200
Aún así, irónicamente, aunque la preocupación de la opinión pública en general sobre estas
cuestiones está aumentando en dichas áreas, los políticos parecen haber cambiado su
opinión. Debido al cambio del perfil demográfico en la Unión Europea – el envejecimiento
progresivo de la población y el descenso de la mano de obra cualificada – se está
considerando la posibilidad de usar la inmigración de una manera controlada para cubrir las
necesidades. La actitud, típicamente negativa de los gobiernos occidentales que intentaban
reforzar un modelo de control de fronteras que erradicase por completo toda la inmigración
ilegal y crease una “Europa Fortaleza”, está cambiando hacia otra actitud de aceptación a
cupos limitados de inmigración legalizada. Un modelo como el de la inmigración gestionada
es que se puede ver en los Estados Unidos de América, en donde la selección de los
inmigrantes ‘aceptables’ ha ido cada vez más reforzando el control de la inmigración
ilegal 201.
199
200
Ibid.
Examen del Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2001. Informado por BBC “Inmigration Concerns
Multiply”21/06/01.
201
Para más información sobre el modelo americano de gestión de la migración ilegal y políticas de
regularización de la migración “clandestina” a los Estados Unidos, Vid. Foro sobre el Delito y la Sociedad.
Oficina de las Naciones Unidas de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito UN-ODCCP. Centro para la
Prevención Internacional del Delito. Vol 1 (2) Nueva York. Diciembre 2001.
98
La inmigración controlada puede ser más aceptable políticamente, pero al igual que con
otras muchas cuestiones relacionadas con las migraciones, en este punto las migraciones se
convierten más en una cuestión de carácter social que en un problema criminal. Este modelo
no se dirige hacia los pasos ilícitos de fronteras, sino por las inmigraciones cuyo propósito
es la explotación sexual o laboral. Que se permita cierta inmigración podría llegar a ser más
aceptable desde un punto de vista de los derechos humanos, pero el proceso de selección
estaría lleno de dificultades. Adicionalmente, aunque algunos caminos legales pudiesen,
teóricamente, eliminar la necesidad de los inmigrantes de contratar la ayuda de una red de
pasadores organizados, en realidad, no van a ser estos mismos inmigrantes los que son
buscados por las autoridades de los países de destino.
Existen dos aspectos relacionados con la implicación de las organizaciones criminales en el
mercado de la inmigración ilegal. Primero, algunas organizaciones criminales se implican en
la inmigración ilegal “Smuggling” de extranjeros proporcionando documentos falsos y el
transporte. Segundo, los extranjeros que llegan a un país nuevo por su cuenta suelen ser muy
vulnerables ya que tienen el acceso a la asistencia y las ayudas legales muy limitada. Como
consecuencia de esto, algunas organizaciones criminales explotan a estos inmigrantes recién
llegados introduciéndolos en el mundo de las drogas y la prostitución como manera de
devolver los pagos a las organizaciones criminales de los costos que suponen trasladarlos
ilegalmente. Es probable que esta explotación permita al inmigrante recién llegado
introducirse en el mundo del crimen, aunque esta explicación pueda ser mejor descrita como
una inducción más que como una elección libre. De esta manera, el alto grado de
criminalidad que envuelve a los inmigrantes ilegales se debe entender dentro del contexto de
este círculo: el tráfico lleva a la explotación que a su vez lleva a la inducción a la
criminalidad.202
Las cada vez mayores posibilidades y mejor organización de los traficantes de inmigrantes
es probablemente la evolución más importante en la inmigración ilegal y podría ser útil
destacar unas pocas organizaciones conectadas con este tipo de información. Las triadas
chinas, por ejemplo, trafican con miles de ciudadanos chinos alrededor del mundo,
obteniendo unos beneficios anuales totales por este servicio estimados en 3,5 millones de
$USA.203 Probablemente este grupo sea uno de los más activos de todos los dedicados a
cuestiones criminales y no parece centrarse en un solo aspecto del mercado de la
inmigración ilegal. Además, el grupo también explota a sus clientes a la llegada al nuevo
país introduciéndoles en el nuevo mercado de trabajo. En el contrabando “smuggling” de
extranjeros, también está implicada la Mafia rusa.
Tras el colapso de la Unión Soviética, se han abierto nuevas rutas para el tráfico de
extranjeros. De manera especial, los grupos de la Mafia rusa actualmente controlan la ruta
del Báltico que va desde los países asiáticos, a través de los estados bálticos y desde
Escandinavia hasta el corazón de la UE.204 Se estima que las ganancias anuales que
proporcionan las operaciones de contrabando de extranjeros para un solo grupo de la Mafia
rusa suponen un total de 12 millones de $USA205. Moscú se ha erigido como un importante
202
Vid. Op. Cit. Transcrime, “Migrazione e criminalitá- la dimensione internazionale del problema. pgn. 53-72;
Op. Cit. Savona, E.U., Da Col, G. & Di Nicola, A. “Migrazioni e Criminalità en Europa” en: L. Tomasi (ed.) .
Razzismo e società plurietnica: conflitti etnici e razzismi giovanili in Europa.- F. Angeli. Milán 1997, pp. 191-207
203
Vid. Smith, P. J. “Illegal Chinese Immigrants Everywhere, and No Let up in Sight” En: International Herald
Tribune, 26 de mayo de 1994.
204
Vid. Ulrich, C.J. “Crime and Security in Post-Soviet Era” En: CJ Europe, 6 (1) enero-febrero 1996, pp. 15-16;
& IOM- Programa de Información para la Migración, “The Baltic Route: The Trafficking of Migrants Through
Lithuania,. Budapest, 1997
205
Vid. Savona, E.U. “European Money Trials” en: Transnacional Organizad Crime, 2 (4),1996 Winter, pp. 1-20
99
centro para la inmigración ilegal hacia Occidente, con cerca de 300.000 personas
procedentes de los países en vías de desarrollo a la espera de ser desplazados hacia los
estados de la Europa occidental206. Otro ejemplo son los grupos de la Yakuza japonesa que
se han especializado en el tráfico de mujeres con el propósito de ser explotadas sexualmente.
Éstos extienden su presencia por todo el mercado de la explotación sexual en el sudeste
asiático, llevando a Japón chicas y mujeres jóvenes procedentes de los países vecinos
pobres207. Por supuesto, los grupos de la Yakuza no son los únicos relacionados con este tipo
de tráfico. Se trafica con mujeres para explotarlas sexualmente por todo el mundo en los
mercados de Asia, Sudamérica, África y más recientemente y como consecuencia de la caída
de la Unión Soviética, en el mercado europeo208. No han sido las mujeres el único objetivo
de estas organizaciones criminales. Los niños son también traficados por motivos sexuales,
adopciones ilícitas o para tráfico de órganos. En total, los beneficios del tráfico mundial de
extranjeros se estima que ascienden a 5-7 mil millones de $USA 209. Estimaciones más
recientes colocan las cifras más cercanas a los 8.000 millones de $USA210. Los costes para
los emigrantes varían, por supuesto, de la distancia del viaje y de las posibilidades a la hora
de cruzar las fronteras. Por ejemplo, cruzar de México a los EE. UU. le cuesta a un
emigrante entre 200 y 300 $US, mientras que cruzar desde China a EE. UU. o Europa cuesta
de entre 35.000 a 40.000 $USA. Estos costes suponen mucho para un individuo que intenta
escapar de una vida paupérrima en su tierra natal y provoca que éste se vea obligado a
introducirse en el mundo delictivo en el país receptor, como una manera de sufragar los
gastos y vencer los pagos211.
Es imposible cuantificar de manera precisa ni el volumen de la inmigración ilegal ni el
tráfico de seres humanos a través de los países candidatos. Esto es debido a una serie de
razones, y la principal de ellas es que los hechos criminales no salen a la luz hasta que no
son detectados por las autoridades nacionales. Así, de la misma manera que se estima el
tráfico de drogas, se pueden sacar cálculos de datos como el número de detenciones, por lo
que las estadísticas de tráfico y contrabando de personas no dejan de ser conjeturas
cultivadas.
No obstante, existen datos que indican un crecimiento y un cambio de tendencias en la
inmigración ilegal y en el tráfico de seres humanos que pueden ser utilizados para describir
el fenómeno.
a) Tráfico de seres humanos
La Convención de Europol establece que:
“el tráfico de seres humanos quiere decir sujeción de una persona al dominio real e
ilegal por parte de otras personas usando la violencia o amenazas o a través del abuso
de la autoridad o de las relaciones amorosas ilícitas con vistas a la explotación que
206
Vid. Ulrich, C.J. “Alien Smuggling and Uncontrolled Migrations in Northern Europe and the Baltic Region,
HEUNI Papers nº 7. Helsinki, 1995. Pg. 34
207
Vid. Savona, E.U, Adamoli, S., Zoffi, P. with the assistance of DeFeo, M. “Organized Crime across the
Border. HEUNI Papers nº 6. Helsinki, 1995, pp. 10-11
208
Vid. Op. Cit. IOM- Programa de Información para la Migración.
209
Vid. Op. Cit. Widgren, J. “Multilateral Co-operation to Combat Trafficking in Migrants and the Role of
Internacional Organization”1995, pp. 5-6
210
Vid. Op. Cit. IOM, “Multilateral Effort to Combat Trafficking in Migrants: an International Agency
Perspective”, 1996, pg.3
211
Vid. Op. Cit. Foro sobre el Delito y la Sociedad. Oficina de las Naciones Unidas de Fiscalización de Drogas y
Prevención del Delito UN-ODCCP. Pp23-24 & 35-37
100
supone la prostitución, formas de explotación y asalto sexual de menores y comercio
de niños separados o abandonados.”212
Los principales países de origen de las víctimas del tráfico de seres humanos a los estados
miembros de la UE son los que conforman la Europa del Este, incluyendo algunos países
candidatos. El número de víctimas del tráfico se ha incrementado en la última década y los
principales países de origen siguen siendo los de la Europa Central y del Este. Las
autoridades griegas estiman que hasta el 90% de las víctimas de tráfico que llegaron a
Grecia durante 1998 procedían de estos países. Alemania proporciona unas estadísticas del
75% para el mismo grupo de víctimas procedentes solo de ocho de estos países, viniendo la
mayoría de ellos de Polonia, Ucrania y la República Checa. A pesar del hecho de que este
alto número en Grecia podría ser explicado en parte por la proximidad de Grecia a estos
países, si puede representar el gran porcentaje de víctimas procedentes de la Europa Central
y del Este que posiblemente sean. De hecho, se han descubierto víctimas de este tipo en
países como España y Francia.213 Portugal, en particular, presenta un importante número
tanto de inmigrantes como de víctimas del tráfico procedente de Moldavia y Ucrania. Rusia
también está emergiendo como país de origen. 214
La elección del país de destino por parte de los traficantes depende de una serie de factores
que se pueden resumir en los siguientes:
?
?
?
Vínculos históricos
Idiomas comunes
Proximidad geográfica
La siguiente tabla presenta el país de origen de las víctimas traficadas a la UE.215
Orígenes de la Víctimas mencionadas en las contribuciones nacionales- 1999
País de origen
Albania
Bielorrusia
Bosnia
Bulgaria
Rep. Checa
Estonia
Yugoslavia
Georgia
Hungría
Kazajistán
Letonia
Lituania
Moldavia
Polonia
Rumania
Rusia
En los Estados miembros de la UE
BE, FR, GR, IT, GB
GR
GB
BE, GR, IT, LU, ES, GB
BE, FR, ALE, ES, SUE, HOL
SUE
BE, IT, GB
GR
BE, FR, ALE, ES, HOL, GB
GR
ALE, HOL
ALE, SUE, GB
GR
BE, ALE, ES, HOL, GB
BE, ALE, GR, ES, HOL, GB
FR, ES, SUE, HOL
212
Convención de Europol
Vid. Europol. “Tráfico de seres humanos, General Situation Report”.- La Haya, 2000
214
Contribución portuguesa al HIO y al GSR de Europol
215
Vid. Europol. “Tráfico de seres humanos, General Situation Report”.- La Haya, 2000
213
101
País de origen
Eslovaquia
Eslovenia
Ucrania
En los Estados miembros de la UE
FR, ES, SUE, HOL
ES, HOL
BE, FR, ALE, GR, ES, HOL, GB
La mayoría de las víctimas tienden a ser mujeres de entre 18 y 30 años. No obstante existen
otros datos que indican que muchas de las víctimas mujeres más jóvenes también son objeto
de las bandas de traficantes, algunas pueden llegar a tener 13 ó 14 años.216 Además, otras
informaciones incluyen casos de chicos y hombre jóvenes víctimas del tráfico desde los
países de la Europa Central y Oriental hasta algunos de los estados miembros.217
Está claro que la implicación de los grupos del crimen organizado en el tráfico es debido a
los grandes beneficios que proporciona este delito a causa de la falta de penas serias o de
legislación para todos aquellos previamente detectados. Existen también muchos problemas
para que las víctimas testifiquen, ya que muchos se encuentran de manera ilegal en el país en
el que han sido descubiertos.
Los grupos del Crimen Organizado implicados en el tráfico de seres humanos, en general,
son muy homogéneos y proceden del mismo país o región de las víctimas. Ellos también
pueden estar vinculados a través de clanes o conexiones familiares. No obstante, existen
informes de que las víctimas primero entran bajo el control de grupos de criminales locales
durante su tránsito y finalizan bajo el control de otros grupos de diferente nacionalidad en el
destino.
Algunas víctimas son conscientes en el momento de ser reclutadas de que se están
implicando en la prostitución en sus países de destino; otras no. Éstas no suelen ser
conscientes, incluso aquellas que conocen el empleo que van a ejercer, de la seriedad de la
situación en la que van a acabar, que incluye el no poder devolver el pago, ser privadas de su
libertad o el uso de la violencia contra ellas para controlarlas. La forma de violencia puede
ser física como violaciones o golpes, o psicológica. Muchas de las mujeres que se
encuentran en sus países de origen desesperadas por conseguir un trabajo, reciben la
promesa por parte de sus reclutadores de poder trabajar como camareras o bailarinas. El
primer contacto con las redes puede ser a través de un amigo, o de anuncios en los medios
de comunicación o de Internet, aproximaciones en clubes o bares, ofreciendo acuerdos de
matrimonio, reclutando directamente en zonas o incluso raptándolas.
Las redes criminales arreglan el viaje y la documentación de las víctimas; o de manera legal,
o falsificándolos o a través de la corrupción de funcionarios. Como se discute más adelante,
el viaje de las víctimas suele comenzar con un vuelo. Luego las víctimas son transportadas
por tierra y a veces por mar. Se ha informado de todo tipo de transporte; coches, camiones,
tren, ferrys, etc.
El destino final para las mujeres víctimas del tráfico son las grandes ciudades en los estados
miembros. Pero este no es siempre un destino permanente, ya que con frecuencia son
trasladadas a otras ciudades e incluso países. Estas mujeres tienden a ser prostituidas en
lugares menos abiertos, como burdeles o clubes, más que en la calle o en escaparates, esto
es, en lugares en donde puedan ser menos vistas por el público en general y tengan menos
posibilidades de ser rescatadas. La mayoría de las víctimas son mantenidas en condiciones
216
217
Contribución británica al GSR del Tráfico de seres humanos de Europol, 2000.
Vid. Op. Cit. Europol. “Tráfico de seres humanos, General Situation Report”.- La Haya, 2000
102
de esclavitud, habiéndoseles retirado a todas ellas sus documentos de identidad y papeles de
viaje, recibiendo un pequeño porcentaje de sus beneficios y controlando de manera
restringida su libertad. Las víctimas también pueden acabar debiendo a las redes las deudas
de los costes como el alojamiento o los condones y pueden ser multadas si ellas no tienen
suficientes clientes.
103
b) Inmigración ilegal (contrabando de inmigrantes ilegales “smuggling”)
La inmigración ilegal se define en la Convención de Europol como:
“contrabando de inmigrantes ilegales quiere decir aquellas actividades que pretenden
deliberadamente facilitar, para ganar beneficios, la entrada, la residencia o el empleo
en el territorio de los estados miembros de la Unión Europea de manera contraria a
las reglas y condiciones aplicables en los estados miembros.”218
Utilizando las estadísticas de las solicitudes de asilo como guía, parece claro que el flujo de
inmigrantes se produce desde los países del sur y del este hacia los del norte y el oeste. Los
países de la Unión Europea junto con Canadá, Australia y los Estados Unidos de América
son los destinos finales más atractivos para los inmigrantes. Los continuos conflictos
nacionales, la inestabilidad política y la extrema pobreza en los países garantizan un
incesante flujo de personas hacia estos países, desesperados por una vida mejor.219
Además, el análisis de la población mundial presenta que los países de destino están
envejeciendo su población mientras que la población en los países susceptibles de producir
emigrantes está aumentando. Un incremento de población solo puede exacerbar cualquier
inestabilidad política ya existente y la pobreza en aquellos países de origen, fortaleciendo el
deseo de buscar unas condiciones de vida mejores en sociedades más desarrolladas. 220
Los efectos negativos en los conflictos de la Antigua Yugoslavia sobre el número de
inmigrantes que intentaron entrar de manera ilegal en la UE se han disipado y ahora un gran
número de inmigrantes proceden de regiones más lejanas como Afganistán, Irán, Iraq y
China. El hecho de que éstos tengan que viajar más, hace más probable que uno de los
estados candidatos, o los estados de reciente incorporación a la UE, forme parte de sus rutas
e incluso que esos inmigrantes hayan utilizado una red de pasadores.
El flujo migratorio también demuestra otra cuestión como el de la probabilidad de que
ciertas nacionalidades favorecen ciertos países de destino.
Dichos factores tienen relación con:
?
?
?
?
Vínculos históricos
Idiomas comunes
Comunidades ya existentes en esos países
Expectativas económicas
Algunos países tienden a aceptar inmigrantes procedentes de sus antiguas colonias
motivados por las escasas diferencias lingüísticas y culturales. Los ejemplos de este
fenómeno son el gran número de inmigrantes brasileños, mozambiqueños o angoleños en
Portugal y de inmigrantes argelinos en Francia. El hecho de que ya existan ex -nacionales de
estos lugares en los países de destino, lo hace más fácil para los inmigrantes que pueden
contactar con redes que probablemente faciliten este movimiento y reciban ayuda en
218
Convención de Europol, Anex. 2
Vid. Op. Cit. GSR de Inmigración Ilegal de Europol, 2000
220
Ibid
219
104
cuestiones como la de encontrar alojamiento y trabajo y posibilita que aquellos que llegan
ilegalmente se mezclen con los que ya estaban.221
Las redes de contrabando generalmente facilitan el movimiento de sus propios nacionales
con la ayuda de algunos grupos de criminales locales. De las personas detenidas por
contrabando de inmigrantes a Portugal en el año 2000, la mayoría procedían del este de
Europa. Casi la mitad procedían de Moldavia y Ucrania.222
Las redes criminales amasan grandes fortunas procedentes del dinero que les pagan los
inmigrantes. El precio del viaje sufre grandes variaciones dependiendo del número de
criterios que incluyan, la distancia del viaje, el número de transportes usados, la necesidad
de documentación falsa y si son necesarios guías. Diferentes personas dentro de las grandes
redes son responsables de varias tareas, desde el arreglo de visados falsos al reclutamiento
de inmigrantes o encargados de la propia logística.
Las medidas de seguridad tomadas por las redes criminales son muchas e incluyen el uso de
nombres codificados, frecuentes cambios de números de teléfonos móviles, la protección
(vigilancia) de las personas pasadas en los alojamientos, vehículos especialmente adaptados
y la enseñanza a los inmigrantes de las historias que deben contar en caso de ser
detenidos.223 Estas medidas indican que las redes están muy profesionalizadas y disponen de
un muy buen conocimiento de la legislación y de las actividades de las fuerzas de seguridad
en los países por los que circulan sus rutas.
Capítulo 14 Estructuras del Crimen Organizado y Delitos relacionados
Los delitos relacionados suelen ser aquellos crímenes relacionados de alguna manera con la
inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos como son desde la falsificación de
documentos y el proxenetismo al tráfico de armas y de drogas. En algunos países en donde
los delitos específicos de la asistencia a la inmigración ilegal (paso ilícito de fronteras) y el
tráfico de personas no existen como tal, se suelen imputar a los criminales otros delitos
como el robo de documentos o la privación de libertad o rapto. Esta situación es una de las
principales causas que motivan la armonización de las legislaciones tanto entre los estados
miembros como entre los países candidatos. La severidad de las penas para delitos como el
tráfico para propósitos de explotación sexual o contrabando de personas necesitan también
de una armonización y revisión ya que muchas de estas penas no reflejan la seriedad del
delito o la implicación de las redes de criminales altamente profesionalizadas y organizadas.
Los inmigrantes son especialmente vulnerables al crimen cometido tanto por las redes de
contrabando como por otros elementos criminales. Existen denuncias de robos a
inmigrantes, debido a que éstos suelen llevar grandes cantidades de dinero consigo y
también de incidentes en donde los inmigrantes han sido asaltados por grupos organizados
para más tarde ser asistidos por otro grupo que ofrece protección a cambio de dinero.
221
Ibid
Contribución portuguesa al HIO de Europol.
223
Contribución eslovena al HIO
222
105
a) La implicación de los grupos del crimen organizado en la Inmigración Ilegal y el
Tráfico de Seres Humanos224
La organización de la inmigración ilegal requiere de muchos pasos siguientes al
“reclutamiento” de las víctimas/ solicitantes. Éstos incluyen:
La recolección de las solicitudes;
la adquisición de la documentación formal necesaria o la falsificación de éstos (carné de
identidad, pasaporte o visado);
la selección del punto de entrada;
la evaluación de los “niveles de seguridad” del viaje;
el transporte a través de los países de tránsito;
medidas para contrarrestar a las fuerzas de seguridad;
proporcionar casas seguras temporales o refugios.
Existen algunos indicadores que reflejan los diferentes Modi Operandi descritos, que
apuntan ciertas similitudes con otras actividades del crimen organizado:
es necesario que se impliquen distintos delincuentes especializados en diferentes áreas
del crimen;
se puede identificar una estructura definida dentro de los grupos con diferentes niveles
de responsabilidad;
es necesario disponer de miembros con capacidades en cuestiones de seguridad y
escoltas con amplios conocimientos, tanto de la geografía como de la política legislativa
y de las fuerzas de seguridad;
todas las tareas y funciones realizadas durante el proceso están bien definidas
(reclutadores, escoltas, empleados, conductores, falsificadores);
planificación ejecución muy cuidada de todas las actividades ilegales;
la existencia de un código de conducta (muy sofisticado en el caso de las organizaciones
chinas);
frecuentes vínculos con otros tipos de áreas criminales.
Otros datos que incluyen una actividad criminal organizada incluyen:
la distancia que los inmigrantes han recorrido (a mayor distancia, mayores son las
posibilidades de que se requiera de la asistencia de grupos organizados para realizar el
viaje);
el hecho de que los inmigrantes suelen viajar en grupos numerosos;
las grandes sumas de dinero pagadas por el viaje;
las rutas cambian y /o el acercamiento al país de destino a través de rutas alternativas que
no son las directas;
la implicación de agencias de viaje y “centros de apoyo” especializados para la
falsificación de todo tipo de documentos, incluyendo visados y pasaportes;
el reciclaje de la documentación utilizada por los inmigrantes ilegales;
el complejo flujo de dinero que hay detrás de los beneficios ocultos;
el uso de las tecnologías más sofisticadas y modernas usadas como herramientas de
comunicación durante los viajes, sistemas de teléfono a través de satélite, teléfonos
móviles con tarjetas pre-pago y códigos y técnicas de encriptación;
224
Este capítulo se ha redactado a través del seguimiento trimestral del Boletín sobre Tráfico de Seres
Humanos de Europol. File Nº 2565, del 2002- agosto de 2004
106
la disponibilidad inmediata de la asistencia legal (ofrecida por algunos abogados) cuando
las cosas van mal en los países de destino o de tránsito;
la rápida reacción para evitar las medidas que los gobiernos de los estados miembros
ponen en marcha, como el cambio de rutas, de casas seguras y de documentación.
La presencia de dichos indicadores apoya la tesis del alto nivel de implicación de las redes
del crimen organizado que apoyan y asisten a la inmigración en su actividad ilegal y al
tráfico de seres humanos. Algunas contribuciones de los estados miembros proponen un
porcentaje en el número de inmigrantes que se piensa que son ayudados a entrar a estos
países,225 no obstante, cualquier tipo de estimación tiende a ser muy conservadora ya que los
datos que demuestran esta implicación son muy evidentes.226
En todos los estados miembros y los países candidatos se disponen de datos que indican la
implicación de las redes del crimen organizado en el tráfico de seres humanos y en la
inmigración ilegal. Es una tema que necesita ser abordado ya que representa el principal
obstáculo en el control y seguimiento de estas cuestiones en el futuro. Las investigaciones
han revelado que las redes organizadas han sido el instrumento que ha movido a un gran
número de grupos de personas a la UE, sin ser detectadas, utilizando gran número de medios
y rutas. Los grupos del crimen organizado son difíciles de detectar ya que constantemente
cambian sus medios de transporte, métodos de comunicación (especialmente, cambios
frecuentes de teléfonos móviles) y rutas, lo que evita el poder ser detectados.227 A los
inmigrantes se les dice que no digan nada sobre la organización y se les informa de cómo
deben actuar en caso de ser cogidos o expulsados.228
Los principales datos que indican que el tráfico y la inmigración ilegal o contrabando de
personas son actividades organizadas se refleja en el hecho de que los grupos que se mueven
suelen ser una mezcla de nacionalidades, tienen diferentes puntos de arranque, tienen la
misma historia aprendida de memoria y, aunque esto solo se sugiere en relación a Eslovenia,
disponen de excelentes conocimientos de los procedimientos nacionales en relación a los
extranjeros.229 Es un tema que necesita ser canalizado, al menos por el uso extendido de la
coerción y la violencia para obtener dinero de las víctimas del tráfico y el contrabando. Las
redes ucranianas son especialmente famosas por usar métodos que limitan la libertad
personal y amenazan con métodos violentos a sus víctimas, aunque éstos no sean el único
grupo que actúen así.230 Además, es más usual que los grupos criminales no se limiten solo a
cometer estos dos delitos, ya que también están implicados en otras formas de criminalidad.
Algunas veces, esto no solo se pone de manifiesto cuando se observa la forma de los delitos
cometidos para facilitar el contrabando de seres humanos (robo y falsificación de
documentos, fraude, reclutamiento de personas como trabajadores ilegales, extorsión,
coerción, etc...) sino también cuando se echa un vistazo a las diferentes áreas criminales
como el tráfico de drogas y de armas, y la explotación sexual, en las que en algunos casos se
implican directamente las personas que son asistidas para pasar la frontera.231
225
Por ejemplo, la contribución de Austria al GSR de inmigración ilegal sugiere que el 52% de los ilegales
detectados han entrado a Austria con ayuda de los pasadores. Aunque es más probable que sean detectados
aquellos que no reciben esa “ayuda profesional”
226
Informe de la situación general de la Inmigración Ilegal de Europol, 1999
227
Contribuciones española y húngara al HIO
228
Contribuciones húngara y polaca al HIO
229
Contribuciones eslovena y polaca al HIO
230
Contribuciones griega y húngara al HIO
231
Contribuciones portuguesa y española al HIO
107
Las investigaciones realizadas por distintos países tienen el objetivo de asignar una
‘estructura modelo’ a un grupo criminal organizado implicado en la inmigración ilegal y en
el tráfico de seres humanos. Generalmente, la organización criminal es llevada y organizada
por una persona que a su vez tiene vínculos con persona o personas en el extranjero
formando una red internacional a lo largo de los países de origen, de tránsito y de destino.
Por debajo de éste, existe una clara división del trabajo entre los organizadores,
contrabandistas, los que alquilan los vehículos, conductores, intermediarios, guías y correos
de dinero entre otros. Además, existe gente que asisten en el contrabando de seres humanos
y que no son miembros de las organizaciones criminales como por ejemplo habitantes de las
zonas locales que ayudan a los inmigrantes a cruzar la frontera polaca usando sus
conocimientos de la región y de la geografía. 232
No hay nada que confirme una constante en la nacionalidad de las personas con las que
trabaje un grupo, aunque algunas veces esto se confirma por un motivo ulterior. Las redes
albanesas en Albania, Croacia, Bosnia y Eslovenia, están tan bien organizadas que disponen
también de correos que devuelven los beneficios del contrabando de seres humanos a
Kosovo.233 Aunque existen casos en los que grupos de diferentes nacionalidades se mueven
juntos, por lo general, los estados miembros y los países candidatos han observado que las
personas que ayudan a los inmigrantes en tránsito no son de su propio país y muchas redes
criminales se fían de la asistencia de aquellos que son compatriotas. En términos generales,
ciertos grupos pueden ser vistos en compañía de grupos específicos de inmigrantes. De esta
manera, los organizadores de las redes de inmigración ilegal kurda son turcos e iraquíes y
utilizan los servicios de kurdos ya asentados en los países de tránsito, las redes chinas
generalmente son acompañados por organizadores chinos, coreanos o japoneses; los
albaneses por los griegos e informaciones de carácter reservado sugieren que los kurdos
están siendo acompañados por armenios que viven en Estonia.234
Una de las principales razones de porqué esta actividad criminal es vista todavía como un
problema es debido a los grandes beneficios que sacan los grupos criminales que la
organizan. Hoy en día, estos beneficios han servido para financiar la sofisticación y
adquisición del equipamiento usado por los grupos del crimen organizado. Muchos de ellos,
disponen actualmente de equipamiento especializado para rastrear y vigilar a la guardia
costera, lanchas rápidas para cruzar las fronteras marítimas, dispositivos de visión nocturna
para mapear amplias áreas y walkie-talkies para interceptar las conversaciones de la policía
y de la guardia costera.235 Esto, al igual que la tendencia a cambiar de teléfono móvil de
manera regular, quiere decir que estos grupos del crimen organizado han desarrollado la
capacidad de eludir a las autoridades policiales de los estados miembros y de los países
candidatos. El blanqueo de los beneficios de la inmigración ilegal y del tráfico de seres
humanos se lleva a cabo de diferentes formas. Algunas de estas incluyen la compra de
mercancía que se puede revender en los mercados de los países de origen como zapatos de
niños, aunque también compran propiedades.
Además del uso de las nuevas tecnologías por parte de las organizaciones criminales,
disponen de otras tapaderas y medios que parecen usar en todos los países para facilitar la
inmigración ilegal a la UE: “Agencias de viaje”. Virtualmente, todas las contribuciones de
los estados miembros y de los países candidatos han tocado este tema y parece ser que esta
232
Contribuciones polaca, española y eslovena al HIO
Contribución francesa al HIO
234
Contribuciones francesa y estona al HIO
235
Contribuciones húngara y polaca al HIO
233
108
tapadera ha sido usada por la mayoría de los grupos de personas que se trasladan hacia la
UE. La mayoría de las redes chinas se organizan usando esta tapadera,236 al igual que las
redes albanesas en Albania, Croacia, Bosnia y Eslovenia que se valen de las agencias de
viaje con sede en Alemania, Suiza e Italia 237 y los albaneses kosovares que cruzan la Ex república yugoslava y Hungría para llegar hasta Austria.238 Estas agencias de viaje son
especialmente importantes ya que pueden representar el pretexto para la obtención de un
visado, contratar un transporte y trasladar grupos de país a país. Muchos de estos negocios
son legítimos o comenzaron siéndolo pero existe un pequeño número de transacciones
criminales llevadas a cabo por uno o varios trabajadores de estas empresas. No obstante,
existen pruebas de que agencias enteras únicamente operan con fines criminales.
Finalmente, las autoridades portuguesas cada vez más informan de vínculos entre las redes
criminales y personas nacionales de Brasil y Portugal asentadas en territorio portugués, y
que cada vez hay más portugueses que cometen actos ilegales como fraudes y falsificación
de documentos relacionados con el tráfico y el contrabando de inmigración ilegal. Según
éstos, aunque todavía no se tiene conocimiento de casos que corroboren esta versión, la
corrupción de altos funcionarios juega un papel especialmente importante si se quiere llegar
a parar la lucha contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos.239
b) “Law Enforcement” y la Lucha contra el Tráfico de Seres Humanos
La información que indica la situación en la que se dan las condiciones para la inmigración
ilegal y el tráfico, son la mejor esperanza que tienen las fuerzas de seguridad para predecir el
contrabando y el tráfico y, por consiguiente, prevenir esos delitos antes de que se cometan.
Aunque existan distintos factores “Pull & Push”, todos investigados, que puedan determinar
los países de origen y destino o los inmigrantes y personas asistidas, los factores que
determinan la ruta a tomar y los distintos países transitados están más diversificados y son
menos conocidos.
Los factores que algunos de los estados candidatos y de nueva incorporación a la UE tienen
en común, tanto de manera individual como en su conjunto, y que pueden hacerles más
vulnerables como países en tránsito para la entrada en el espacio Schengen, incluyen:
Controles fronterizos débiles;
falta de delimitación de fronteras;
la amplia extensión de las fronteras- tanto terrestres como marítimas;
diversificación de las tareas entre diferentes cuerpos de seguridad;
vestigios de controles militares; y
un nuevo y por consiguiente inexperto cuerpo para el control fronterizo de carácter civil;
susceptibilidad de las fuerzas de seguridad para la corrupción;
inexperiencia en los diferentes tipos de documentos de identidad y de viaje;
falta de capacidad en el control de la inmigración a través de visados;
incapacidad para costearse una tecnología efectiva de control;
falta de comunicación entre las autoridades;
falta de comunicación entre los puntos de control fronterizos;
falta de capacidad/ derecho a la investigación;
236
Contribución estona al HIO
Contribución francesa al HIO
238
Contribución austriaca al GSR de Inmigración Ilegal de Europol, 2000
239
Contribución portuguesa al HIO
237
109
Redes de transportes lógicas;
Falta de recursos humanos en el campo de la gestión de fronteras; incluyendo la
recolección y el análisis de datos;
La presencia de redes preparadas de pasadores.
La amenaza que supone para los estados miembros el uso de los países con los que hacen
frontera directa como puntos de tránsito para la inmigración ilegal y el tráfico de seres
humanos es, sin duda alguna, significativa y creciente. Los principales indicadores de la
inmigración ilegal son evidentes y existe una posibilidad de que se reduzcan en un futuro
próximo. Los factores push/ pull y todo lo que les rodea están muy claros y son de tal
magnitud que incluso la UE en su conjunto puede hacer poco para cambiarlos. Incluso los
pequeños pasos para aliviar la deuda y proporcionar la ayuda para el desarrollo de las
estructuras sociales pueden hacer poco para cambiar los efectos negativos de la
globalización.
Aunque la amenaza de la inmigración ilegal sea defendible ante una sociedad en su
conjunto, la amenaza del tráfico de seres humanos es un sector menor para la comunidad,
más identificable. Aunque las vulnerabilidades frente a la inmigración ilegal estén
relacionadas con factores como la corrupción y el control de fronteras, las vulnerabilidades
del tráfico lo están ante las condiciones sociales de mujeres y niños que, a la larga, son las
víctimas de ese tráfico de seres humanos.
Aunque se siguen dando las condiciones para que los problemas de la inmigración a los que
se enfrenta la UE continúen y se incrementen, la evidencia también sugiere que la
implicación de los grupos del crimen organizado en delitos relacionados con la inmigración
está creciendo en tamaño, intensidad y profesionalismo.
Aunque parece que algunos de los grupos del crimen organizado implicados han
diversificado sus actividades hacia los delitos relacionados con la inmigración, es decir, que
éstos suelen proceder de otros sectores del crimen, también es evidente que grupos pequeños
e inter-conectados permanecen a veces operativos en una pequeña área geográfica. Tanto si
son redes establecidas o menos experimentadas, lo que les continúa asegurando el éxito es la
continua evolución de sus propios grupos para identificar y adelantarse en las oportunidades
y vulnerabilidades que ellos explotan.
Sus sofisticadas técnicas de contra- vigilancia, sus avanzados canales de comunicación y las
desarrolladas redes de información les proporciona unas formidables posibilidades de éxito
frente a las fuerzas de seguridad.
Los grupos que antes estaban exclusivamente formados por miembros de una sola
nacionalidad, ahora se han abierto a contratar personal altamente cualificado como
falsificadores de los tipos más avanzados de documentos de identidad, cuales quiera que
fuese la nacionalidad del experto, y cada vez es más común que las fuerzas de seguridad
detecten tanto redes de inmigración como grupos de inmigrantes de nacionalidades distintas.
Es en sectores como la cooperación internacional, el desarrollo de las habilidades, la
obtención avanzada de información delicada y la flexibilidad llevada a cabo sin ningún
esfuerzo, en los que estos grupos criminales continúan dando problemas a las fuerzas de
seguridad y en donde las agencias policiales necesitan aprender del crimen organizado. La
inmigración ilegal es un negocio para los grupos criminales, proporciona grandes beneficios
110
y les supone un menor riesgo de ser cogidos. Ellos invierten en equipamiento y formación
de la misma manera que lo haría cualquier negocio que quiera mejorar sus beneficios. De la
misma manera que cualquier organización con ánimo de lucro. Ellos toman posiciones
rápidamente en los nuevos mercados y se adaptan según la situación; se posicionan de
manera efectiva y animan el cada vez mayor mercado de la inmigración. Muchos de los
elementos organizacionales de los que se requiere son los mismos y, como se demuestra en
la ruta de los Balcanes, las rutas tomadas y los medios de transportes son frecuentemente los
mismos, y son pasados de la mano.
Aunque parece probable que el uso de los países candidatos como puntos de tránsito vaya
incrementándose o, al menos, continúe con la misma intensidad, existen puntos vulnerables
que están siendo mejorados como el control de fronteras que si se desarrollase más, podría
impactar favorablemente en la explotación de sus posibilidades.
La situación política y económica de los países del centro y este de Europa necesita
estabilizarse más antes de que se pueda realizar ninguna reducción apreciable del uso de
éstos como puntos de tránsito para la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos a la
Unión Europea.
Como ya se ha dicho antes, cualquier mejora en el control de fronteras en los países del Este
de Europa, podría desplazar los puntos finales de tránsito de los inmigrantes, o hacia otros
países candidatos o hacia otras regiones como a las costas del norte de África. Esto podría
repercutir en las fronteras más vulnerables de la UE como son las costas de España, Italia,
Francia y Grecia y sus territorios insulares.
Capítulo 15 Las políticas desde la Unión Europea240
a) Las Políticas en la Lucha contra el Crimen Transnacional
El contexto de la Unión Europea proporciona a los criminales un campo abonado para sus
actividades internacionales. Los tratados establecidos en la Unión Europea desde el Tratado
de Maastricht, se garantiza una total libertad en el movimiento de capitales, mercancías,
servicios y personas a través de las fronteras de los estados. Por esto se puede entender como
el entorno del Crimen Organizado se aprovecha de esta situación, adquiriendo una alta
especialización en las diferentes conductas del crimen transnacional y explotando al máximo
las posibilidades de movimiento dentro de la Unión Europea aprovechando al máximo los
vacíos legales y los puntos débiles de los estados. Esto ha provocado que los criminales,
además de organizados sean también transnacionales, lo que provoca que formen empresas
ilegales, transporten mercancía ilícita y muevan los beneficios procedentes del crimen de un
país a otro, estableciendo su centro de operaciones en países más seguros para ellos y a
partir de aquí realizan sus incursiones en los diferentes sectores en los que perciben la
posibilidad de ganancias en la Unión Europea, siempre intentando minimizar los riesgos.
El tráfico de drogas, el blanqueo de dinero, el fraude (especialmente contra los intereses de
la Unión Europea), la corrupción, el tráfico de extranjeros con el fin de explotarlos
laboralmente y todas las conductas ilícitas que cada vez más son una amenaza, no solo para
un estado en particular sino para el conjunto de la Unión Europea. De manera particular, el
240
Comisión Europea. Dirección General X, Task Force on Priority Information Project, Security Supporting an
Area of Freedom in Europe, Bruselas 1997. B. Nascimbene (ed.), Da Schengen a Maastricht. Aperture delle
frontiere, cooperazione giudiziariae di polizia, giuffrè editore, Milano, 1999.
111
blanqueo de dinero se aprovecha de las nuevas tecnologías presentes en la sociedad
moderna. Las instituciones de la Unión Europea intentan definir el problema de la siguiente
manera: “Cada vez más el Crimen Organizado está siendo una amenaza para la sociedad
tal y como la conocemos y pretendemos preservarla. La conducta criminal ya no solo
pertenece al dominio de los individuos, sino que también se inscribe en el ámbito de las
organizaciones que saturan las distintas estructuras de la sociedad civil y además de la
sociedad en su conjunto. El crimen organizado tiende a cruzar cada vez más las fronteras
nacionales y se aprovechan del libre movimiento de mercancías, capitales, servicios y
personas. Las innovaciones tecnológicas como Internet y la banca electrónica han resultado
ser vehículos extremadamente cómodos, o para cometer delitos o para realizar
transferencias de los beneficios resultantes aparentemente de actividades ilícitas. El fraude
o la corrupción está adquiriendo grandes proporciones, defraudando a los ciudadanos y a
sus instituciones por igual.”241
¿Cómo pueden los organismos de la Unión Europea reaccionar a esta compleja situación?
Desde la creación de la Unión Europea, con su legislación y sus objetivos, ella misma ha
constituido un incentivo para la propagación del crimen organizado, pero ¿afronta Europa
este problema, dotándose a sí misma de los medios necesarios para combatir el Crimen
Organizado? A pesar de que el estado nación delega competencias a las instituciones
europeas dentro del marco económico de la Unión, la situación se presenta grandes
diferencias hasta donde el crimen, la cooperación legal en asuntos criminales y la
inmigración preocupa.
Se ha creado un debate a nivel nacional, regional e internacional sobre la implantación de las
políticas más apropiadas para aliviar el problema creciente que suponen la inmigración
ilegal y el crimen transnacional. Actualmente se están discutiendo varias políticas
específicas, que tomadas en su conjunto, podrían dar como resultado un acercamiento lógico
e integrado al problema242:
Una política así tiene que tener en cuenta un desarrollo sostenible. El objetivo aquí es
estabilizar las economías de los países de origen de los inmigrantes en situación ilegal
por lo que se deben potenciar mejores condiciones de vida y oportunidades de trabajo,
dando a los potenciales inmigrantes un incentivo para permanecer en sus lugares de
nacimiento. Por supuesto, esto solo se puede alcanzar si los estados industrializados
adoptan planes a largo plazo relativos al desarrollo de los estados más pobres. La
implementación de políticas comerciales que animen al libre intercambio entre países
pobres y ricos en el mundo podría también ayudar a mejorar la actual situación. También
podría ser de gran valor un plan concertado para publicar información, el cual
consciencia a los posibles inmigrantes de las posibilidades de la migración legal y de los
peligros asociados a la inmigración ilegal.
Otra opción política tiene que ver con las propias políticas de regulación de los estados
industrializados. Para obtener una mejor coordinación entre las leyes de inmigración de
los estados industrializados, se tendría que ayudar a crear flujos de inmigrantes estables
241
Plan de acción para combatir el crimen organizado, adoptado por el Consejo Europeo el 28 de abril de 1997,
parte I, capítulo 1, párrafo 1.
242
Vid. Op. Cit. Savona, E.U. “The Organisational Framework of European Crime in the Globalization Process”.
Transcrime. Working Paper Nº 20. Febrero 1999. UNAFEI, Seminario Internacional 108º sobre “Actuales
problemas en la lucha contra el Crimen Organizado”. Fuchu, Tokio, Japón. Del 26 de enero al 27 de febrero de
1999. pg. 3
112
y predecibles y reducir la posibilidad de que esos flujos se desplacen hacia países que no
estén preparados para soportar la entrada de nuevos residentes.
Otra serie de políticas son las relativas a las medidas de control del crimen. A este
respecto, los estados deben firmar acuerdos de cooperación entre ellos, distribuyendo
tecnología e información. También se tendría que mejorar el control de las fronteras y se
deberían dictar leyes que persigan el tráfico de extranjeros cuando sean necesarias
reforzarlas o no existan, acompañadas de una uniformidad dentro de las regiones que
evite el desplazamiento. Los estados deberían estar preparados para asistirse en los
procedimientos llevados a cabo contra los traficantes de seres humanos, incluyendo la
posibilidad de extradición.
También es necesario crear políticas diseñadas para proteger y reintegrar víctimas, tanto
mujeres como niños víctimas del tráfico por motivos sexuales. Se les tendrá que dar a
esas víctimas la posibilidad de permanecer en los países a los que fueron traficados bajo
un programa de integración por razones humanitarias e idear mecanismos de
reintrodución para aquellos que deseen regresar a su país natal.
Se tendrán que desarrollar otras políticas para llevar a cabo la integración de los
inmigrantes en situación legal. Es importante dar algún tipo de beneficio a los
extranjeros en situación legal en los estados receptores. No se tendrían que tolerar leyes
discriminatorias. Además, se debería garantizar el acceso a la sanidad y a la educación.
A partir de noviembre de 1993, aparece en el título VI del Tratado de Maastricht, a través
del denominado “tercer pilar” de la Unión, referencias específicas en el campo de la justicia
y asuntos internos, que incluían la inmigración, las drogas y la cooperación en el campo
policial, penal y civil, y en temas de aduanas, iniciando un proceso especial de decisiones.
Los estados no ceden completamente sus competencias en estos temas a la Unión Europea,
ya que aquí las decisiones siguen tomándose por unanimidad. La cooperación que hasta
ahora se había realizado de una manera informal, pasó a institucionalizarse. Esto es que los
procesos de toma de decisiones están a medio camino entre el sistema tradicional
comunitario y una cooperación intergubernamental a nivel diplomático.243 Mientras el
Parlamento Europeo y la Comisión tengan un papel tan reducido, será el Consejo Europeo el
que tenga que adoptar las decisiones y acciones conjuntas, de forma unánime (lo que obliga
a los estados miembros a que incluyan en su legislación estos acuerdos), además de crear
seminarios de encuentros. El objetivo principal por el que se crea este marco de trabajo es
que la lucha contra el crimen organizado de resultados, al menos a nivel de la Unión
Europea.
Es difícil realizar un dibujo detallado de las acciones más recientes desarrolladas en el
contexto de la Unión Europea contra el Crimen Organizado. De cualquier manera, el criterio
que he adoptado se basa en las diferentes actividades ilegales contrastadas, en la importancia
de los instrumentos establecidos y en los métodos utilizados para la lucha. Debido a que el
tráfico de seres humanos y la inmigración ilegal es un problema que afecta a todos los
estados miembros, se han emprendido una serie de esfuerzos para reforzar la cooperación y
el intercambio de información. Estas acciones llevadas a cabo por la Unión Europea en este
sector tienen su base en las comunicaciones que se realizaron en 1994 entre la Comisión y
el Consejo y las Conclusiones de los Consejos Europeos y Cannes y Dublín (celebradas en
243
Vid. Op. Cit. Sáenz de Santa María, Paz Andrés, González Vega, J., Fernández Pérez, B. “Introducción al
Derecho de la Unión Europea”. Pp, 39, 41-42, 47, 78-80
113
junio de 1995 y en diciembre de 1996 respectivamente). El objetivo de estos instrumentos es
combatir el tráfico de seres humanos, el tráfico de drogas y potenciar la cooperación entre
estados.244
Durante el Consejo Europeo de Dublín celebrado el 13-14 de diciembre de 1996 se subrayó
la necesidad de armonizar las legislaciones nacionales, desarrollar más la cooperación entre
las diferentes unidades de las Fuerzas de Seguridad del Estado, realizar una labor de
vigilancia de las fronteras exteriores e implementar completamente la Directiva de la Unión
Europea sobre blanqueo de dinero, teniendo en cuenta las necesidades de aplicarlas también
fuera de los sectores financieros más clásicos.245
En relación con el fraude contra intereses financieros de la Unión Europea, en 1994 la
Comisión Europea decidió poner en marcha la UCLAF (Unitè contre la lutte anti frode).
Esta Unidad está cargo de la lucha contra el fraude que afecte a la Unión. La UCLAF cuenta
entre sus funciones, tanto con la legislativa como la puramente operativa, y es la
responsable, no solo del estudio de todo tipo de medidas que se puedan poner en marcha
para proteger los intereses europeos, sino también para desarrollar estrategias contra los
delitos económicos y financieros y medidas operativas contra la falsificación de
documentos. La UCLAF publica un informe anual con sus resultados obtenidos.246
Las principales acciones reseñables puestas en marcha por la Unión Europea en la lucha
contra el fraude han sido:
Algunas regulaciones comunitarias tienen como objetivos coordinar la cooperación
administrativa entre los estados miembros y la Comisión Europea en el control aduanero.
El 18 de diciembre de 1995, se decretó una directiva sobre la protección de los intereses
financieros de la Unión Europea. Esta directiva define las actividades que se consideran
dañan estos intereses.
La Convención sobre la Protección de los Intereses Financieros de la Unión Europea
(adoptada por el Consejo el 26 de julio de 1995) fija la definición común de fraude y
delimita el término que los Estados Miembros utilizan con el fin de penalizar esta
actividad como delito criminal en sus propios sistemas penales.247
b) La Lucha contra el Tráfico de Seres Humanos
Una cuestión que tiene muy sensibilizada a la opinión pública europea es el tráfico de seres
humanos e inmigrantes. En este aspecto dos de los colectivos más débiles son las mujeres y
los niños, que son explotados sexualmente en los países de recepción. El 16 de octubre de
1996, la Comisión Europea adoptó el “Green Paper” sobre la protección del menor y la
Dignidad del Ser Humano, en donde se incluyen los pasos a dar para combatir la pornografía
infantil en Internet. Respecto al tráfico de mujeres con fines de explotación sexual la
Comisaria europea Anita Gradin emitió una comunicación cuyo objetivo fue estimular el
debate político y promover un acercamiento europeo sobre este punto. Este acercamiento
244
Vid. Regan, Eugene (ed.), “Overview of the New Third Pillar” En: The New Third Pillar: Co-operation against
crime in the European Union.- Institute of Europeans Affairs, Dublín 2000 pp.1-22
245
Esta directiva (n. 91/308, 10 junio 1991) tiene como objetivo impedir que los traficantes blanqueen su dinero
en los circuitos legales financieros europeos, y pide a los estados miembros que criminalicen esta actividad y
alas instituciones financieras que sean más estrictas en el control de la identidad de sus clientes.
246
Vid. Comisión de la Comunidades Europeas “Protecting the Comunity’s Financial Interests, The fight against
fraud”. Informe anual 1995. Bruselas, 1996
247
Para esta definición ver el texto en: op. cit Comisión de la Comunidades Europeas Protecting the Comunity’s
Financial Interests, The fight against fraud. Informe anual 1995, Bruselas, 1996.
114
debería incluir medidas para mejorar tanto la cooperación europea como la internacional.248
El Consejo Europeo adoptó a este respecto:
Una acción Conjunta para ampliar las obligaciones a las Unidades antidroga de Europol
en materia de tráfico de seres humanos.249
Acción conjunta por la cual se establece un programa de distribución de la información
entre los estados miembros sobre comercio y explotación sexual de niños. Este programa
recibió el sobrenombre de STOP.250
Acción conjunta por el que se introduce un programa de adiestramiento y entrenamiento,
intercambio de información y cooperación en el campo de los documentos de identidad.
Este programa recibe el sobrenombre de SHERLOCK y tiene como objetivo la lucha
contra la falsificación de documentos de identidad, muy común entre las redes de
inmigración ilegal. 251
Otro forma de luchar contra el crimen organizado y el tráfico de seres humanos dentro de la
Unión Europea es reforzando la cooperación legal entre los estados miembros. En este
camino se enmarcan los esfuerzos realizados para simplificar los procesos de extradición
para criminales que han cometido este tipo de delitos y acelerar los procesos contra
personas implicadas en el crimen organizado y la inmigración ilegal. La Convención sobre
Procedimientos de Extradición Simplificados entre los Estados Miembros de la Unión
Europea, adoptada por el Consejo Europeo el 10 de marzo de 1995, tiene como fin el reducir
el número de trabas burocráticas cuando se acuerda que una persona en cuestión sea
extraditada. Esta adopción fue reforzada por la Convención relativa a la Extradición entre
los Estados Miembros de la Unión Europea, adoptada por el Consejo de Europa el 27 de
septiembre de 1996.
Teniendo en cuenta que los grupos del crimen organizado prosperan gracias a las
discrepancias existentes entre los sistemas legales de los países de la Unión Europea, no es
difícil darse cuenta, que es de imperiosa necesidad que los estados miembros armonicen sus
sistemas penales para luchar contra este fenómeno. A este respecto un ejemplo a tener en
cuenta es la Resolución del Consejo sobre Individuos que cooperan con el proceso judicial
en la lucha contra el crimen organizado internacional, adoptada el 20 de diciembre de 1996.
En este sentido el Consejo insta a los estados miembros que tomen medidas para obligar a
las personas que participan o han participado en una asociación de criminales u otra
organización criminal de cualquier tipo a cooperar con los sistemas judiciales.
La elaboración de una estrategia eficiente contra los sindicatos internacionales del crimen
tendría que dar como resultado una cooperación a escala internacional, que permita la
circulación de la información policial entre las diferentes unidades de las fuerzas de
seguridad del estado en los estados miembros, al menos tan rápido como ésta viaja a través
de las fronteras entre las bandas criminales. La Unión Europea ha sentido siempre la
necesidad de crear un estamento policial que potencie la cooperación en la lucha contra el
Crimen Organizado. A este respecto además de la Unidad Europea antidroga (EDU), en
junio de 1991 en Luxemburgo, los Jefes de Gobierno y Estado acordaron la propuesta del
Canciller alemán Kohl de crear una fuerza policial que llamaron Europol.
248
Gradin A. “Communication on Trafficking in Women for the Purpose of Sexual Exploitation”.- Comisión
Europea. Bruselas, Noviembre 1996.
249
Acción conjunta 96/748/JHA, adoptada el 16 de diciembre de 1996
250
Acción conjunta 96/700/JHA, adoptada el 29 de noviembre de 1996
251
Acción conjunta 96/637/JAI, adoptada el 28 de octubre de 1996
115
El papel de Europol se basa en facilitar el intercambio de información entre los estados
miembros; obtener, recoger y analizar información; notificar a las autoridades competentes
de los estados miembros sin retraso alguno cualquier información o datos relacionados con
los delitos criminales que ya he nombrado; ayudar en las investigaciones dentro de los
estados miembros; mantener un sistema informático para recoger información. En cada
estado miembro hay establecida una unidad que sirve de enlace entre las autoridades y
Europol.
En el Consejo del 28 de abril de 1997, se acordaron las medidas, dentro de un Plan de
Acción, más importantes en la Unión Europea en la lucha contra el Crimen Organizado. En
este sentido, las líneas a seguir por las recomendaciones de este consejo contra el Crimen
Organizado están muy claras. Las más significativas son:
Recomendación nº 1 & 2: La cooperación policial entre los estados miembros, que tendrán
que establecer un alto nivel de coordinación entre sus unidades y organizar una sede central,
punto de contacto para intercambiar información y mantener el contacto con las autoridades
de otros estados miembros.
Recomendación nº 6: Políticas contra la corrupción y una mayor transparencia de la
administración pública. Esta cuestión se debe centrar en los elementos preventivos;
“Centrarse en cada punto como el impacto de la legislación defectuosa, relaciones entre el
sector público y el privado, transparencia de la gestión financiera, reglamentación sobre la
participación de las licitaciones públicas y criterios para los nombramientos de cargos de
responsabilidad pública...”, pero tampoco hay que olvidar “ el área de las sancione, sea de
carácter civil, penal o administrativa y el impacto en las políticas de la Unión en las
relaciones con terceros países”
Recomendación nº12: La Comisión, el Consejo y los Estados Miembros junto con las
Organizaciones Profesionales implicadas, deberán estudiar y difundir métodos para reducir
la inclinación de las profesiones liberales hacia el crimen organizado, por ejemplo, adoptar
códigos de conducta.
Recomendación nº 24: Se posibilita a Europol colaborar con terceros países y
Organizaciones Internacionales.
Recomendación 26: Se sugiere al Consejo, a la Comisión y a Europol que centren sus
esfuerzos en:
- mejorar el intercambio de información;
- Homogeneizar lo que sea posible la criminalización del blanqueo de los beneficios
procedentes del crimen;
- introducir en el sistema legal de los estados miembros leyes de confiscación que permita
confiscar sin tener en cuenta la presencia del confiscado, que puede haber muerto o estar
desaparecido;
- Extender la obligación que supone el artículo 6 de la Directiva Europea sobre blanqueo
de dinero a todos los delitos y personas relacionados con los diferentes sectores de las
instituciones financieras;
- Centrarse en el tema del blanqueo de dinero a través de Internet y otros medios
electrónicos de pago;
- Intentar reducir el uso de los pagos e intercambios monetarios en efectivo por personas
legales con la intención de encubrir la procedencia ilegal del dinero;
116
-
Plantear posibles estrategias comunes en el campo de la falsificación, tanto económica y
comercial, como de divisa y moneda, con vistas a la introducción de la moneda única.
Capítulo 16 Los puntos de tránsito para la inmigración ilegal y el tráfico de seres
humanos hacia la Unión Europea252
Como ya se ha apuntado, la Comisión Europea ha propuesto unas nuevas reglas para
coordinar la política de inmigración a lo largo de los estados miembros. Esta política
facilitará a los ciudadanos de fuera de la Unión Europea encontrar trabajo en los estados
miembros además de imponer fuertes penas al tráfico de personas. Se prevé que los estados
miembros establezcan sus propias cuotas y requerimientos para dicha inmigración
controlada, pero la Comisión ha sugerido que se de preferencia, en primera instancia, a los
ciudadanos de los estados miembros. Tanto Bélgica como Alemania están considerando la
posibilidad de las cuotas de inmigrantes. Todavía, mientras se desarrollan las cuotas
correctamente, Alemania ha mostrado su preocupación sobre el influjo de los trabajadores
procedentes de los países candidatos y ha solicitado un periodo de tiempo, durante el cual
los ciudadanos de estos países no podrían trabajar dentro de los 15 estados miembros
originales, aún después de que estos estados miembros se unan a la UE.
El hecho de que dichas cuestiones de criminal importancia lleven consigo dicha complejidad
de dilema político, económico y social, lo que hace es agravar el problema. Además, como
la inmigración llega a ser una cuestión de prioritaria importancia a la hora de plantear la
ampliación de la UE, la cuestión de los controles fronterizos se agrava en su aspecto
financiero. Aunque pueda ser fácil esperar que los países candidatos inicien una política y
una legislación para luchar contra el contrabando y el tráfico de personas antes de su
adhesión a la UE, no está tan claro que tengan posibilidad financiera para implementar y
apoyar dicha legislación. Es vital el apoyo de los estados miembros.
Los progresos de los estados candidatos a lo largo del camino hacia su adhesión a la UE se
mide por la propia legislación europea adoptada. Esta legislación, el acervo comunitario,
tiene treinta capítulos a adoptar e implementar por los países candidatos. El desarrollo de la
economía de mercado en los países candidatos también está siendo supervisada por la UE,
todo ello en relación con los derechos humanos de los ciudadanos en dichos países. De los
treinta países, Chipre y Hungría son los más adelantados con veintidós capítulos cerrados.
Rumania se encuentra a la zaga de este grupo con solo seis capítulos cerrados, Turquía tiene
que comenzar todavía sus negociaciones debido a las carencias básicas del funcionamiento
democrático en el país. Incluso aquellos países que continúan adelante en la lista tienen,
aparentemente, cuestiones insalvables, como es la división de Chipre tras la invasión turca
de 1974.
a) Situación General relativa al Tráfico de Seres Humanos y la Inmigración Ilegal en
la Europa Central y del Este: La gestión de las fronteras
En sus recientes siempre turbulentas historias, los estados del Centro y Este de Europa han
sido, por excelencia, los países de origen de la inmigración y el tráfico de seres humanos a la
UE. No obstante, recientes desarrollos de en la estructura de estos países en áreas como la
252
Vid. Europol. “El uso de los nuevos países de la Unión Europea y de los países candidatos como puntos de
tránsito para la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos hacia la Unión Europea” Documento 2530- 66.
Noviembre 2001
117
económica o la política, incluida la nueva situación de ciudadanos europeos de algunos de
estos países, han introducido cierta estabilidad a la región y por extensión, se ha reducido el
número de ciudadanos que emigran.
Estas estructuras continúan en desarrollo y los propios estados del centro y este de Europa
han equiparado sus legislaciones a la de la UE en áreas como, por ejemplo el asilo, aunque
siguen teniendo una pequeña amenaza como origen de inmigrantes. No obstante, sus
posiciones como países de origen de las víctimas del tráfico muestran que todavía existen
sectores de la sociedad que permanecen más vulnerables al crimen.
En áreas como la legislativa y el control de fronteras, los estados del Centro y Este de
Europa se están desarrollando aunque a diferentes velocidades. Países como Hungría, han
desarrollado bien la recepción de los requerimientos legislativos de la UE, a diferencia de
sus vecinos rumanos que todavía tienen muchos obstáculos en su camino para igualarse con
el resto de los países candidatos a la UE.
La gestión de las fronteras en los estados del Centro y Este de Europa se ejecuta
formalmente por el estamento militar. En la mayoría de estos países se desarrollan procesos
de ‘desmilitarización’ del control de las fronteras, al menos en parte. No obstante el proceso
de iniciación para el establecimiento de un cuerpo para el control de las fronteras,
específicamente adiestrado y dedicado a ello, ha traído consigo sus propios problemas;
principalmente por la falta de experiencia y de recursos financieros.
En algunos de los estados candidatos, el control de las fronteras se lleva a cabo a través de
personal policial y militar. Esto lleva consigo problemas de cooperación y coordinación ya
que la división de este control no está clara. La policía se encuentra, en su mayoría, bajo el
control del Ministerio del Interior y, por consiguiente, bajo control de una autoridad
diferente al estamento militar. En otros países todavía la seguridad de diferentes tipos de
fronteras, como las marítimas y las terrestres, también se mantiene a través de diferentes
cuerpos. Los oficiales de fronteras en los países candidatos parecen haber establecido un
buen nivel de cooperación. No obstante, las relaciones con otros países que no pertenecen a
esta lista parecen menos intensas, especialmente cuando la adhesión a la UE demanda
acuerdos a largo plazo con sus vecinos253. La mayoría de los estados de reciente
incorporación a la UE y en su día países candidatos tomaron parte en marcos de trabajo de
cooperación anti criminal, como las fuerzas de seguridad del Báltico, con resultados
claramente positivos tanto en el incremento de la cooperación como a la hora de compartir
las experiencias acumuladas.
Incrementar la cooperación, la experiencia, el adiestramiento y el equipamiento es, por
consiguiente, elementos cruciales para el desarrollo del control fronterizo en los estados de
reciente incorporación a la UE y en los países candidatos. Como con muchas otras
cuestiones relacionadas con la recepción de normas comunitarias, las restricciones
financieras son el principal aspecto que tiende a frenar la adopción de esas normas por parte
de estos estados. La mayoría de estos países prevén que los controles de sus fronteras se
adecuarán a la normativa Schengen en los próximos años.
b) Países Bálticos
253
Por ejemplo, los requerimientos de visados para residentes en lugares fronterizos de cruce habitual.
118
La forma de los movimientos migratorios y del tráfico de seres humanos a través de los
estados bálticos –Letonia, Lituania y Estonia- ha estado muy influenciada por el colapso de
la antigua Unión Soviética y la obtención de su independencia el 27 de agosto de 1991.
Durante el periodo soviético, el movimiento en las fronteras era prácticamente imposible, ya
que entonces la zona era controlada por los militares. Aunque se han realizado grandes
avances, las fronteras siguen debilitadas con la retirada del ejército ruso los estados bálticos
son percibidos como una región de fácil acceso tanto por los traficantes de seres humanos
como por los propios inmigrantes.254
De entre las razones que existen para la inmigración en esta área están el bajo nivel de vida,
las limitadas oportunidades de trabajo y los decrecientes niveles de seguridad que sufrió la
sociedad con el colapso del bloque soviético. De manera especial, son las mujeres las que
abandonan sus países en busca de trabajo, en respuesta a las ofertas de trabajo que se
demandan como bailarinas o en la hostelería. Los estados bálticos vienen a ser percibidos
como países de origen del tráfico de mujeres o de la inmigración para fines sexuales
(prostitución), aunque, debido a que comparativamente en los estados bálticos se movía
poco dinero, no se cree que se haya incrementado demasiado.255 No obstante, según la
ODIHR, desde 1998 los estados bálticos junto a otros países de la OSCE descubrieron que
ellos mismos, cada vez más, eran países de destino y de tránsito de inmigrantes y solicitantes
de asilo.256
La llamada “Ruta Báltica” se cree que llega desde Asia del este, central y del sur hasta Rusia
(Moscú) o a los estados bálticos y hasta los estados nórdicos y Europa Occidental.257 Usando
documentación falsa era la ruta elegida por grupos de hasta 100 o más afganos, iraquíes,
kurdos, turcos, somalíes, iraníes, tamiles, bengalíes, de Sri Lanka y algunos palestinos y
pakistaníes.258 Los inmigrantes ilegales intentarían alcanzar Escandinavia a través de un
aeropuerto, o llegara Suecia en barcos de pesca en un arriesgado viaje por el Mar Báltico.259
Ellos también son asistidos en el paso ilícito de fronteras en camiones-contenedores de
leche, vehículos refrigerados, autobuses con dobles fondos y falsos compartimentos para
equipajes.260
254
IOM News Release Nº783: “Trafficking in Migrants: The Baltic Route”; 24 de enero 1997; & Informe SOPEMI
de la OCDE, “Trends in International Migration”, 1999.
255
Informe sobre la “misión fact-finding” llevada a cabo en noviembre del 2002 por el Comisario Nacional de
Policía para los países del Báltico en relación al tráfico de mujeres para las fuerzas de seguridad encargados
del tráfico de mujeres en la Región del mar Báltico – wwwbalticseataskforce.dk ; ACNUR: “La conexión báltica”
por Odd Iglebaek en: Asilo en Europa, nº 101.- http://www.unhcr.ch/pubs/rm10107.htm ; Kvinnoforum “Trafico
de mujeres con fines de explotación sexual: Análisis de la situación y Organizaciones existentes que trabajan
en Bielorrusia, Rusia y en los estados bálticos y nórdicos” por la Fundación del Forum de mujeres, agosto 1998
– www.qweb.kvinnoforum.se
256
Vid. Informe de la Oficina para las Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (ODIHR) “Tráfico de
Seres Humanos: Implicaciones para la OSCE septiembre 1999 www.osce.org/odihr/docs/i3_index.html
257
Vid. Contribución británica y holandesa al HIO; “¿El tráfico y el contrabando de refugiados como fin del
juego en la política de asilo europea? John Morrison & Beth Crosland, julio 2000.
258
Contribución británica y holandesa al HIO; “¿El tráfico y el contrabando de refugiados como fin del juego en
la política de asilo europea?” John Morrison & Beth Crosland, julio 2000; ACNUR, “El Asilo bajo Amenaza” por
Christiane Berthiaume, y “La Conexión báltica” por Odd Iglebaek en: Asilo en Europa, nº 101- .http://www.unhcr.ch/pubs/rm10101.htm & rm10107.htm; Savona, Di Nicola & da Col, “Dinámicas de los
movimientos migratorios y del Crimen en Europa: un Nuevo patrón de un viejo nexo. Grupo de Investigación
sobre Crimen Transnacional, Universidad de Trento. Transcrime Working Paper nº 8, octubre, 1996; & Vid. Op.
Cit. Ulrich C. “Alien Smuggling and Uncontrolled Migration in Northern Europe and Baltic Region” HEUNI Paper
nº 7 para el Instituto Europeo para la Prevención del Crimen y el Control relacionado a las NN.UU. Helsinki,
1995.
259
Vid Op. Cit. Ulrich C. “Alien Smuggling and Uncontrolled Migration in Northern Europe and Baltic Region”
HEUNI Paper nº 7, 1995.
260
IOM News Release nº 7: Tráfico de inmigrantes: La ruta del Báltico, 24 de enero de 1997.
119
Hoy, con los refuerzos de los controles fronterizos, esta ruta ha cambiado necesariamente.
Según una reciente información, la gente que transitaba a través de Rusia y los estados
bálticos, ahora lo hace a través de Polonia, Eslovaquia y la Rep. Checa y la ruta llega hasta
Austria y Alemania.261 Un nuevo fenómeno es el uso de la ruta báltica por parte de
inmigrantes chinos que vuelan a Rusia y desde allí hasta los estados bálticos antes de tomar
las rutas terrestres hacia Europa Occidental.262
Existe una tendencia emergente entre los inmigrantes a utilizar pasaportes de países que no
necesitan visado para entrar en Europa. Los ciudadanos de la CEI llegan a los países bálticos
con documentos válidos de viaje, luego se hacen con otros documentos de viaje de estos
países bálticos para usarlos y poder viajar a los países europeos sin visado. Tanto en Letonia
como en Estonia, se ha podido identificar este modus operandi que resulta de la introducción
de los nuevos carnés de identidad y pasaportes en estos países.263
El enfoque que se le da a los movimientos migratorios en los tres países bálticos se
estableció a principio de los noventa, cuando el refugiado se percibía, generalmente, como
un inmigrante ilegal, haciéndole sujeto de un tratamiento y una legislación específica de
inmigración y objeto pues de detención como una cuestión rutinaria.264 No obstante, las
continuas detenciones de solicitantes de asilo, a lo largo de la región báltica, llegó a
convertirse en la principal preocupación para el ACNUR. De esta manera, cuando los
estados bálticos comenzaron los procesos de adhesión a la UE, se tendió a equiparar y
actualizar una serie de elementos prioritarios que incluían la problemática de las políticas de
inmigración y asilo. Éstas son percibidas como particularmente urgentes debido al temor
suscitado entre los estados miembros de la UE al flujo de inmigrantes ilegales hacia sus
futuras fronteras. De esta manera los estados bálticos comenzaron a introducir en sus
ordenamientos estatutos humanitarios para los refugiados además de enmendar sus
legislaciones locales para ajustarlos al ordenamiento comunitario.265
Para los países nórdicos es crucial que los estados bálticos se conviertan en “estados seguros
de retorno”; minimizando su atracción como puntos de tránsito hacia occidente. Según el
ACNUR, si los estados bálticos fuesen vistos como tal y a los refugiados no les fuese
posible alcanzar Escandinavia a través de ellos, entonces “el flujo pasaría a convertirse en un
sencillo goteo”. Con este fin, los estados bálticos han incrementado la cooperación entre
ellos mismos, poniendo en marcha estrictos controles fronterizos y han comenzado a
estudiar las solicitudes de asilo en un intento de frenar el flujo.266
La cooperación internacional es funcional. Los que cruzan las fronteras son comprobados a
la entrada y a la salida, aunque existen ciertos acuerdos entre los estados bálticos que todavía
no se adecuan a la normativa comunitaria, como es descrito en los correspondientes
261
Contribución Británica y holandesa al HIO
Contribución holandesa al HIO
263
Contribución letona al HIO; Consejo de la UE: “Análisis de la información sobre Migraciones y Asilo en
Estonia”- Bruselas, 6 de marzo del 2001; Borderline Daily Intelligence Report del 1 de diciembre de 2000
264
Vid. Op. Cit. Iglebaek, Odd “La conexión báltica” en: Asilo en Europa, nº 101.- ACNUR
www.unhcr.ch/pubs/rm10107.htm : “Tercer País Seguro” políticas en los países Europeos: los países bálticos.
14 de enero de 1998- www.drc.dk/dk/publikationer/boegerogpjec/boeger/safe3rd/baltic.html Informe SOPEMI:
“Tendencias en las Migraciones Internacionales”, 1999.
265
SOPEMI “UNHCR Regional Overview in 2000 Mid-Year Report: Central Europe and the Baltic States”;
OCDE, 2001
266
Vid. Op. Cit. Iglebaek, Odd “La conexión báltica” en: Asilo en Europa, nº 101.- ACNUR
www.unhcr.ch/pubs/rm10107.htm; HEUNI Paper nº 7, “Alien Smuggling and Uncontrolled Migrations in Northern
Europe and Baltic Region, C. Ulrich para el Instituto Europeo para la prevención y el control del Crimen afiliado
a las NN.UU, Helsinki, 1995
262
120
puntos.267 Una mayor cooperación entre los estados bálticos se percibe cada vez más en un
elemento importante, especialmente en relación al control conjunto de las fronteras.
Simplificar las regulaciones sobre el movimiento de personas en la observación de
principios comunes para la obtención de visados dentro de las fronteras entre estos países
bálticos, les acercaría aún más a la normativa comunitaria. La creación de una red de
intercambio de información entre sus gobiernos también aseguraría el desarrollo de una
infraestructura conjunta pa la gestión de la información en la región.268
El cambio en la legislación y en el control fronterizo ha sido, o está siendo, implementado en
los tres estados bálticos. El número de inmigrantes que cruzan estas fronteras se ha frenado,
demostrando que dichos cambios han sido efectivos. Hoy ningún estado báltico es percibido
como una fuente real de peligro o como rutas para el tráfico de seres humanos, ya que las
fronteras y las instituciones están funcionando cada vez mejor.
c) Países de la Europa Central
En este informe nos referimos como países de la Europa Central a Polonia, Hungría, La
República Checa y Eslovaquia, que clásicamente se han percibido como países de origen
para el tráfico de seres humanos y de contrabando de inmigrantes. No obstante, en los
últimos años se han convertido en países de destino, en particular desde que se anunció que
estos países formarán parte en un futuro de la UE y como países de tránsito de inmigrantes
que tienen como destino final Europa Occidental.
Esta tendencia alarmante continua, ya que el flujo irregular de solicitantes de asilo e
inmigrantes ilegales hacia países de la Europa Central tiende a crecer año tras año. Los
numerosos puntos permeables en la región, las emergentes economías de mercado, los
vacíos legales y los procesos vinculados a la continua globalización son tan solo unos
pequeños factores push/pull que parecen jugar un importante papel cuando se valora la
actual situación migratoria en los países de la Europa Central.
Otro factor crucial es la insuficiente respuesta de las fuerzas de seguridad en relación al
constante incremento de los flujos migratorios en la región. Se cree que esto es causado,
alternativamente, por la corrupción, la falta de personal, la escasez de equipamiento
suficiente y la pobre infraestructuras en las fronteras orientales. La Comisión Europea ha
declarado repetidamente que la respuesta de los gobiernos de los estados de la Europa del
Este tendría que ser más efectiva. Esta presión política ha demostrado ser efectiva en
algunas áreas en donde son necesarias medidas represivas. Eslovaquia, por ejemplo, adoptó
recientemente un plan nacional para la lucha contra la corrupción tanto en la vida política
como en la económica. Polonia también ha reconocido algunos de estos problemas y se han
anunciado preparativos para mejorar su situación.
Muchas de las rutas de pasadores de inmigrantes descritas en este trabajo implican a
Polonia, la Rep. Checa y Eslovaquia. Por ejemplo, la llamada “ruta báltica” y la “ruta
central” generalmente parten de Moscú y/o Ucrania a través de los estados bálticos y/o
Polonia/ Eslovaquia/ Hungría/ Rep. Checa hacia Europa Occidental a través de Austria o
Alemania. Estas rutas, identificadas en numerosas contribuciones realizadas por los estados
267
Consejo de la Unión Europea, “Analysis of Information on Border Security” para Estonia (Bruselas, 12 de
marzo de 2001) y para Letonia (Bruselas, 27 de junio de 2000)
268
“Cooperación entre los estados Bálticos”(abril de 2001)
www.mfa.gov.lv/ENG/POLICY/Region/Baltija/_bscoop.htm
121
miembros de la Convención de Europol, son usadas por numerosos inmigrantes ilegales
procedentes de diferentes países asiáticos, cuyos viajes, en la mayoría de los casos,
comienzan con vuelos hacia Moscú o Kiev.
d) Países del Sur y la Ruta Balcánica
Los países candidatos del sur incluyen Bulgaria y Rumania. Su situación al este de las
fronteras de la Unión Europea es complicada por el hecho de que a la vez lindan con los
países de antigua Yugoslavia, lo que sitúa a esta región entre las principales zonas de la UE
y estos nuevos futuros estados miembros.
Los conflictos en los Balcanes en los últimos diez años han llevado a un incremento de la
inestabilidad en la zona; en particular en la antigua Yugoslavia, pero también ha afectado a
la región entera. El primer resultado visible fue el gran éxodo de ciudadanos que resultó de
cada conflicto. Esta cuestión continúa hoy en día con, por ejemplo, el gran número de
inmigrantes ilegales procedentes de Bosnia-Herzegovina que siguen llegando a Suecia. Por
otro lado, otro problema resultante inmediato al conflicto fue el gran número de ciudadanos
procedentes de China, Iraq, Irán y Turquía que utilizan los aeropuertos de Belgrado y
Sarajevo para llegar a los Balcanes debido a la falta de controles de visado y continuar así
su viaje a la UE. La última consecuencia de ello ha sido la falta de controles fronterizos en
los países recientemente independizados y las economías y estructuras debilitadas en toda la
región balcánica.
La Ruta de los Balcanes, conocida por el contrabando de diferentes tipos de artículos desde
cigarrillos hasta armas, se encuentra todavía en uso, y las agencias de las fuerzas de
seguridad a lo largo de toda el área balcánica se encuentran impotentes para controlar estos
movimientos. Como si la falta de una autoridad estructurada no fuese suficiente para alentar
la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos, el aumento de la demanda de prostitutas
en la Antigua Yugoslavia y, especialmente, la demanda creada por las fuerzas de la OTAN
en la región, ha incitado aún más la vuelta de la actividad comercial en la región.
La presión internacional ha provocado que se reintroduzcan los controles de visados en la
Antigua Yugoslavia y los resultados se han apreciado de manera instantánea en los países
vecinos. El apoyo de la comunidad internacional; proveyendo fondos, adiestrando y
apoyando para la implementación de controles fronterizos, la permeabilidad de las fronteras
en solo un estado se ha demostrado que puede influir de manera adversa en un gran número
de otros países de destino y de tránsito. No obstante, los golpes de efecto de una
concentración de apoyos como esta no han sido evaluados. El reforzamiento de los controles
fronterizos en los Balcanes simplemente ha desplazado el problema o a otro estado
candidato o, como se ha visto en España, hacia Marruecos. ¿La ruta española? Aunque
dichos esfuerzos no sean criticables, se debería asegurar que la armonización de los
programas y el apoyo financiero sean satisfactorios y que no tengan un impacto negativo
sobre otro punto diferente de las fronteras de la UE.
La región de los Balcanes es la que ha recibido una cobertura más negativa por parte de los
medios de comunicación debido al alto porcentaje de inmigrantes que la están utilizando o
como punto de llegada o como punto de tránsito antes de intentar entrar en un estado
miembro. El hecho de que incluso después del acceso de los países candidatos del sur, haya
122
una serie de países balcánicos fuera de la UE269 dentro de las propias fronteras comunitarias,
hace de estos estados un punto central en cuestiones de inmigración y de tráfico de seres
humanos.
El País candidato en observación es Turquía ya que es parte integral de las fronteras
exteriores de la UE. El hecho de que disponga de una extensa frontera marítima le
proporciona otros elementos especiales a tratar respecto a los movimientos migratorios,
además de los que afectan también a otros estados candidatos. Mientras muchas de estas
cuestiones se pueden detectar en países como Gran Bretaña, España, Grecia e Italia, a estas
hay que añadirles una serie de vulnerabilidades de estos países que todavía están
desarrollando sus propias formas de control de la inmigración.
Chipre: Los africanos utilizan Chipre como punto de parada en su ruta a través de Turquía
hacia Chicago, llevando pasaportes británicos con la foto sustituida y sellos de visados
turcos falsificados o fraudulentos.270 Del mismo modo, en octubre del 2000, los palestinos
que viajaban a través de Egipto, seguían utilizando Chipre como país de tránsito en su
camino a los EE.UU.271 Hoy muchos iraquíes están siendo pasados a través de Chipre desde
Siria y Líbano en grupos de hasta 50 personas. Muchos de estos inmigrantes son víctimas de
contrabandistas que, debido a los cada vez más estrechos controles fronterizos de la UE, les
abandonan en Chipre en vez de en un país de Occidente. A su llegada, son detenidos sin
cargo alguno, a veces, durante semanas.272
Malta: Su posición estratégica y su condición de isla es percibida, generalmente, como una
especie de puente hacia las costas mediterráneas de los estados miembros y, en especial,
hacia las costas del sudeste de Sicilia. Kurdos iraquíes y turcos, egipcios, libaneses, libios y
asiáticos procedentes del subcontinente indio son trasladados a Siracusa y Ragusa desde
Malta, en su mayoría, en pequeñas lanchas rápidas.273 Malta también es un punto de tránsito
en la ruta usada por los iraquíes que viajan desde Trípoli hasta Amsterdam, Viena o Zurich
usando pasaporte sueco (obtenido de la ya considerable población iraquí de Suecia).274
Turquía: Tradicionalmente los kurdos iraquíes han representado el principal flujo de
inmigrantes. El primer gran contingente entró en 1988, con el final de la guerra entre IranIraq, cuando el ejército iraquí empujó a los kurdos a través de la frontera. El segundo flujo
fue desencadenado por la Guerra del Golfo entre 1990-1991, y el tercero ocurrió en abril de
1991, cuando los kurdos de nuevo cruzaron la frontera huyendo de la ofensiva militar
iraquí.275
Turquía sigue siendo el principal punto de tránsito hacia Europa Occidental para iraníes e
iraquíes, principalmente. Cerca del 27% de los inmigrantes ilegales escogieron esta ruta,
contratando los servicios de contrabandistas en las fronteras occidentales de Turquía para
cruzar a Bulgaria o Grecia. Desde aquí, o cruzan a Albania o a por el Mar Adriático hacia la
región de Puglia al sur de Italia, o directamente a Alemania usando las rutas controladas por
bandas yugoslavas, checas y alemanas. El vuelo Estambul-Sarajevo se ha identificado
269
Los países balcánicos fuera de la UE serán entonces Bosnia-Herzegovina, Croacia, la Rep. Federal de
Yugoslavia y la Antigua Rep. Yugoslava de Macedonia.
270
Borderline Newsletter, 02/05/2001, 28/11/2000, 19/09/2000
271
Borderline Newsletter, 17/10/2000
272
Borderline Newsletter, 08/01/2001, 25/07/2001, 28/11/2000, 19/09/2000
273
Contribución Italiana al GSR de inmigración ilegal, 2002
274
Borderline Newsletter, 01/02/2000
275
Borderline Newsletter, 16/02/2001
123
también como parte de la ruta utilizada por los pasadores hacia Occidente por parte de
turcos, iraquíes e iraníes.276
A lo largo del año 2000, las autoridades fronterizas turcas detuvieron y deportaron a 95.000
personas intentando pasar de Turquía a Grecia y a otros países europeos. De nuevo, este
colectivo lo constituían principalmente iraníes, iraquíes, palestinos y afganos, aunque
algunos también procedían de Pakistán y Bangladesh.277
El enfoque de Turquía frente a la inmigración y el asilo tiene que ver con la misma actitud
hacia los inmigrantes que se puede apreciar en otros estados candidatos, aunque aquí
también depende en gran medida de la presencia del ACNUR. Es exactamente igual en la
Chipre turca, en donde todos aquellos que llegan sin documentación o con documentos
falsificados eran, y todavía siguen siendo, considerados inmigrantes ilegales y pueden ser
detenidos durante semanas sin necesidad de cargos, y en donde son habituales las historias
de abusos cometidos por parte de la policía.278 Antes de que Chipre introdujese los
mecanismos necesarios para implementar su legislación, el ACNUR era el responsable de
proteger a los refugiados.279 Turquía depende más directamente de la presencia del ACNUR
en dos aspectos; primero. Existen informes de abusos en la frontera, por ejemplo en el 2001
al menos once inmigrantes fueron disparados por intentar cruzar la frontera de los que al
menos ocho de ellos resultaron heridos. Las lejanías de estas zonas, dificulta el seguimiento
por parte de las autoridades centrales.280 No obstante, la presencia del ACNUR ha permitido
una mejora en el seguimiento y en la intervención a favor de los refugiados y solicitantes de
asilo.281 Segundo, el ACNUR lleva un proceso de determinación del estatuto paralelo al del
Gobierno Turco. Aunque, este partenariado funciona en la práctica, porque Turquía tiene
reservas de carácter geográfico a la Convención del Refugiado de 1951, los no europeos
insisten en presentar sus solicitudes en las oficinas del ACNUR, ya que creen que así es más
probable que se les conceda el asilo.282 El Ministerio del Interior desarrolló un borrador de
un proyecto a 3 años vista junto al ACNUR, que cubría el periodo desde octubre de 2000 a
octubre de 2003, e incluía adiestramiento, asistencia técnica y cambios de orientación en el
campo internacional y en el nacional en cuestiones de asilo y refugio.283
Turquía sigue siendo un problema por dos razones fundamentales; primero carece de
cualquier forma de control centralizado sobre las fronteras (esto lo llevan cinco autoridades
diferentes)284, lo que continúa dificultando el seguimiento por parte de las organizaciones
internacionales. Sin la posibilidad de este tipo de monitorización, es difícil que Turquía se
276
Borderline Newsletter, 16/02/2001
Comité norteamericano para los Refugiados; Informe de país 2001 sobre Turquía;
http://www.refugees.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm
278
Borderline Newsletter, 25/07/2000; Comité Norteamericano para los Refugiados: Informe de país sobre
Chipre para el 2000-2001 – http://www.refuges.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm
279
Borderline Newsletter, 25/07/2000; Comité Norteamericano para los Refugiados: Informe de país sobre
Chipre para el 2000-2001 – http://www.refuges.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm
280
Comité Norteamericano para los Refugiados: Country Report sobre Turquía para el 2001http://www.refuges.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm [posible error]
281
Informe de País del ACNUR sobre Turquía de septiembre de 2001.
282
Comité norteamericano para los Refugiados; Informe de país 2001 sobre Turquía;
http://www.refugees.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm; Informe regular de la Comisión sobre los
progresos de Turquía hacia la adhesión del 8 de noviembre de 2000; Borderline Daily Intelligence Report del 16
de febrero 2000; ACNUR Country Profile sobre Turquía de septiembre 1999.
283
Informe Regular de la Comisión sobre los Progresos de Turquía hacia la adhesión del 8 de noviembre de
2000.
284
Informe regular de la Comisión sobre los progresos de Turquía hacia la adhesión del 8 de noviembre de
2000
277
124
sacuda las acusaciones de violaciones de Derechos Humanos285 lo que perjudica el trabajo
en favor de su adhesión a la UE. Segundo, la estructura paralela entre el propio gobierno
turco y el ACNUR para determinar el estatuto de refugiado, aunque funcional, evita que
Turquía adquiera una responsabilidad a largo plazo en el control del movimiento de
personas hacia la UE. De esta manera, tampoco se deben escatimar esfuerzos en el
adiestramiento del personal y en la puesta al día del equipamiento, para acelerar el
procedimiento de determinación del estatuto. El proyecto de cooperación con el ACNUR a
tres años, como ya se ha mencionado antes, es un paso vital para que Turquía asuma su
completa responsabilidad en el futuro, en la monitorización de los movimientos migratorios.
Capítulo 17 Ejemplo de inmigración Ilegal y el Tráfico de Seres Humanos: Desde
África hacia la Unión286
Es del todo cierto que las actividades de los grupos nigerianos y del África occidental tiene
un impacto directo sobre todos los estados miembros de la Unión Europea y que sus
actividades tienen un alcance continuado. Los grupos del crimen organizado en del África
occidental en general y los grupos del crimen organizado nigeriano en particular han estado
operativos en la Unión Europea desde hace muchos años. Sus principales actividades
criminales incluyen:
?
Tráfico de drogas
?
Fraude
?
Tráfico de seres humanos/prostitución
?
Inmigración ilegal
?
Delitos contra la propiedad
Para alcanzar estos objetivos estos grupos se apoyan en delitos como el fraude en los
documentos y el blanqueo de dinero. Estos grupos normalmente tienen una base familiar o
tribal, sin embargo, ellos podrían también funcionar con otros africanos o no africanos si
fuese conveniente. Algunas veces, esos otros africanos son, en realidad, nigerianos con
pasaporte falso. En otros casos, por ejemplo en Gran Bretaña, las nacionalidades son
principalmente nigerianos y ganeses, y en Holanda hay pruebas de combinaciones de
ganeses holandeses trabajando con nacionales del Surinam, nigerianos, afro-americanos y
canadienses, y turcos e iraníes holandeses.287
De manera similar a otros grupos del Crimen Organizado, los grupos criminales del África
occidental cambian las tarjetas SIM de los teléfonos y disponen de ellos frecuentemente para
reducir las posibilidades de actividades que están vinculadas a través de facturas detalladas.
Dicha actividad puede consistir incluso en abrir una tienda de teléfonos móviles para
dificultar más el seguimiento de sus telecomunicaciones.288 El uso de Internet es común en
las actividades de los grupos del Crimen Organizado del África Occidental, en las que se
puede diferenciar diferentes categorías.
285
Comité Norteamericano para los Refugiados: Country Report on Turkey from 2001http://www.Refugees.org/world/countryrpt/europe/cyprus.htm
286
Strategic Assessment: the impact of west african organised crime groups on the European Union. unidad de
análisis de Europol. file n. 2530-62. abril 2001.
287
th
D. Fielding, HM Customs & Excise, 27 October 2000
288
Ibid
125
Los tipos de delitos en los que son activos estos grupos del África Occidental se pueden
dividir en grados aproximados en relación a la amenaza que suponen para la Unión Europea.
El tráfico de drogas es designado como de primera prioridad debido al cada vez mayor
impacto social de este comercio ilegal, con los cuatro tipo de drogas con las que se trafica,
que a su vez son tratadas según la amenaza que supone cada una. El fraude era la segunda
área criminal en el que se centran los grupos del Crimen Organizado debido a sus
posibilidades de beneficios y las posibilidades que da al poder financiar otras áreas del
crimen. El tráfico de seres humanos y la inmigración ilegal, que ya ha superado en volumen
de beneficios al fraude y se acerca cada vez más al tráfico de drogas, supone un sector con
diversas y múltiples oportunidades de negocio. El blanqueo de dinero es difícil de clasificar
ya que es un proceso vital para alcanzar el fin principal en todas las categorías del crimen y
la gestión de las ganancias que estas actividades generan.
Los grupos organizados del África occidental utilizan las posibilidades que les brinda la
inmigración de mujeres africanas con menores a países como Holanda. Después de esto,
ellas suelen ser trasladadas y explotadas en Bélgica, Italia y Alemania.
En la mayoría de los casos las víctimas se encuentran en situación ilegal en los países en los
que son explotadas. Esto también es una de las principales razones por las que, con
frecuencia, son trasladadas a otros países o ciudades. Algunas veces, los traficantes
seleccionan los países cuyas leyes de inmigración facilitan su entrada de forma más fácil.
Por ejemplo, en Holanda es fácil para un menor conseguir el permiso de residencia cuando
ellos solicitan el asilo. Esta es una de las razones mencionadas de porque los menores
nigerianos y mujeres de Malawi son trasladadas por estas redes a la UE a través de Holanda.
Estas niñas son consideradas como AMA’s o menores solicitantes de asilo No acompañados
que posteriormente desaparecen de los centros de solicitantes de asilo a los que son
enviadas. Consecuentemente son explotadas sexualmente y son forzadas a ejercer la
prostitución.289
En el Informe de Europol sobre el Crimen Organizado de 2000 se muestra que este
fenómeno también se aprecia en las contribuciones francesa, italiana y británica.290 En
particular, el tráfico de mujeres para la prostitución desde Nigeria hacia Italia ha sido un
hecho evidente durante la década de los 90 y al menos desde 1996 en Holanda. En Francia y
Gran Bretaña, los datos indican que este tipo de explotación sexual de menores, a menudo
va acompañado del tráfico de drogas ya que también son utilizadas como correos. Las niñas
que son objeto de este tipo de explotación suelen tener problemas de integración y acogida
en sus comunidades de origen con los problemas que eso acarrea para su deportación.
En una reunión en Europol,291 en referencia al tráfico de mujeres para la prostitución por
parte de las organizaciones del África occidental, se descubrió que existía una uniformidad
en la práctica de esta actividad en Bélgica, Alemania, Italia, Holanda, España y Gran
Bretaña. La utilización del Budú y la presión familiar ejercida para controlar a las niñas y
obligarlas a realizar esta actividad es una característica común que asegura su cooperación y
las disuade de ponerse en contacto con las agencias de las fuerzas de seguridad. Además,
está claro el hecho de cómo esta explotación se extiende, ya que algunas de las prostitutas
llegan a convertirse en “Madame” y a su vez enganchan a otras chicas africanas para que
ejerzan la prostitución en su propio beneficio.
Otras tendencias denunciadas en el tráfico de menores nigerianos es la que indica que Italia
se está constituyendo como el país de entrada y España el país en donde se hacen con
289
Vid. Europol “Tráfico de seres humanos: General Situation Report”.- La Haya, 1999
Ibid
291
Reunión operativa de expertos, Europol, 8 de febrero 2001
290
126
documentos de identificación falsos y por lo tanto obtienen un status legal para entrar en la
UE.
No existen muchos informes sobre la implicación de africanos implicados en la inmigración
y el Crimen Organizado. No obstante, un informe menciona el hecho de que inmigrantes
ilegales africanos han viajado a Gran Bretaña e Irlanda.292 La inmigración ilegal puede ser
vista tanto como un apoyo a las actividades de los grupos criminales africanos como una
actividad delictiva en sí.
Para facilitar todo tipo de delitos, los criminales africanos prefieren establecer su residencia
permanente en países alternativos que ellos eligen.293 Para conseguir esto, utilizan métodos
comunes a muchos estados miembros que incluyen permisos de estudiantes u otro tipo de
visados, matrimonios de conveniencia con residentes locales o solicitan el asilo. Una vez en
el país elegido, intentan integrarse en la comunidad iniciando negocios para poder dificultar
cualquier posible proceso de deportación. Como una consecuencia necesaria, dicho proceso
requiere el apoyo de un sistema de fraude en documentos como certificados de nacimiento o
defunción, pasaportes y visados.
Cada vez se pueden encontrar más solicitudes de asilo que no lo son, que van acompañadas
de informes falsos de represiones y utilizan documentación falsificada. En algunos casos,
estos solicitantes de asilo utilizan falsas nacionalidades para reforzar las posibilidades de
obtención del estatuto de refugiado, por ejemplo, los nigerianos tienden a decir que son de
Sierra Leona o de Ruanda.294
Irlanda está experimentando actualmente un ascenso significativo en el número de
solicitantes de asilo, aumentando de 37 en 1992 a 10.938 en 2000. Los nigerianos
conforman un número importante de éstos con 3.404 registrados en el año 2002. Según el
volumen de un informe del ACNUR sobre asilados en Europa295, el 48% de los nigerianos
solicitantes de asilo en Europa, lo hacen en Irlanda. En respuesta al rápido crecimiento del
número de solicitudes de asilo, Irlanda ha introducida enmiendas a su legislación diseñadas
para mejorar los procedimientos a seguir en determinados procesos y posibilitar la
deportación de aquellos cuyas solicitudes no sean satisfactorias.
Mientras se sospeche que una proporción de los solicitantes de asilo en Irlanda provienen de
las redes del Crimen Organizado, no habrá ninguna fecha para los procesos. El tráfico de
seres humanos solo es delito en Irlanda a partir de septiembre de 2000. Paralelo a esto, se ha
constituido una Oficina de Inmigración Nacional y en este momento está investigando
activamente todos los asuntos relativos a la inmigración. Como resultado de estas nuevas
medidas se han sucedido deportaciones que incluye la repatriación de nigerianos. La Unidad
también está investigando posibles fraudes en donde se sospeche de la existencia de
múltiples solicitudes de asilo bajo diferentes identidades en Gran Bretaña e Irlanda.
Las actuales iniciativas para combatir a los grupos del crimen organizado del África
occidental se pueden enmarcar tanto a nivel político como a nivel de las fuerzas de
seguridad.
Iniciativas de las fuerzas de seguridad
292
Documento informativo de Europol, septiembre 1999.
Vid. D. Karen Whazen, Presentación del GATI, Madrid, 25 al 27 octubre 2000
294
La contribución británica al OCSR 2000
295
European Report, Mercyhurst, October 4th 2003
293
127
La flexibilidad y amplitud global de los grupos del crimen organizado del África occidental
necesitan de una respuesta más rápida y coordinada a nivel internacional, como parte
fundamental para todas las iniciativas de las fuerzas de seguridad diseñadas para combatir
sus actividades.
Apoyo operativo en Europol
Las actividades de los grupos del crimen organizado africanos respecto al tráfico de seres
humanos son principalmente de naturaleza internacional, de forma que uno solo de estos
grupos puede tener impacto en varios estados miembros. Es vital que las operaciones
llevadas a cabo para combatirles se realicen a nivel de la Unión Europea. Europol se
encuentra en una buena situación para ayudar en este proceso proporcionando apoyo
analítico a dichos trabajos operativos a través de la apertura de “Analysis Working Files”
(Archivos de trabajo) y la implicación del apoyo de Europol en las operaciones de los
estados miembros. En el futuro, dicho apoyo puede ser presentado en el marco de trabajo de
un equipo conjunto.
128
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131
Conclusiones Globales
Los movimientos migratorios escapan al control del estado. En este caso
podríamos identificar los movimientos migratorios internacionales como un factor
más dentro de los procesos de globalización, con vida propia y una lógica
autónoma que escaparían al control del estado. Responderían, según lo analizado y
en función a su interacción dentro de los procesos de globalización, a una dinámica
generada en su inicio por las necesidades del mercado. Dentro de la oferta y la
demanda que se plantea, siendo la oferta la sociedad receptora del “Norte”; la
demanda la sociedad emisora del “Sur”, se llega a la conclusión de que se podría
realizar un paralelismo entre procesos migratorios internacionales y Mercado.
El Proceso se complica al incluir otros factores de índole socio-cultural, e incluso
político y legislativo, a través del Estado. Este elemento, por supuesto, influye en el
proceso, pero nunca lo controlará. El Estado debe asumir su papel no predominante
dentro de las Migraciones Internacionales, aunque si debe ser consciente de su
cuota de poder y de beneficio en estos procesos. Los flujos actuales se alejan
recientemente de un modelo único, ya que hay refugiados de guerra, refugiados
económicos, mano de obra barata, trabajadores altamente cualificados, estudiantes,
directivos etc. Coexisten diferentes tipos de flujos, aunque todos responden a
fenómenos globalizados en inicio, aunque puedan mostrar diferentes caras respecto
a la Globalización.
A este respecto, las consecuencias de la globalización son realmente
contradictorias. A pesar de la tendencia homogeneizadora, se van generando
también la aparición de elementos locales fragmentadores, que suponen un desafío
a esa homogeneización. La globalización también supone una pérdida de las
distancias físicas y temporales. Internet ha permitido crear un espacio
supraterritorial y atemporal en el que el intercambio de información es
inmediato y simultáneo.
Los flujos de población, en realidad, son un síntoma de otro problema de mayor
alcance, que tiene que ver con la existencia de desigualdades económicas y
políticas a escala mundial. En el contexto de la división Norte/Sur, una parte de las
familias empobrecidas de los países del sur se siente atraída por el nuevo “El
Dorado” de los países ricos y pone en marcha la cadena migratoria que, una vez
afianzada, se convierte ella misma en reclamo de nuevos migrantes.
Los estados del norte se han “fronterizado” y adoptan por lo general políticas
restrictivas y selectivas de inmigración en función de sus intereses económicos y
demográficos. De este modo los estados siguen siendo los gestores y legitimadores
de los derechos de sus nacionales, excluyendo de los mismos a los no nacionales
sin considerar el reconocimiento de los Derechos Humanos universales.
El control de la inmigración tiene efectos perversos como el de convertir en
“ilegales” a los que ponen en práctica su “derecho a emigrar” y, en general,
criminalizar a cuantos agentes mediadores tratan de facilitar los flujos migratorios,
desde las organizaciones humanitarias que los acogen, a las agencias de viaje y
financiadores que facilitan el desplazamiento.
132
Ante la insuficiencia de las medidas de fronteras, algunos gobiernos y organismos
internacionales han comenzado a referirse a acciones sobre las “causas
estructurales” de las migraciones. Hasta la fecha no está claro que exista un
diagnóstico acertado acerca de cómo intervenir sobre las estructuras que generan
las migraciones: ¿liberalizar el comercio internacional?, ¿aumentar las inversiones
en el sur?, ¿incrementar la cooperación para el desarrollo? Difícil de responder,
parece claro que una intervención en las causas estructurales de las migraciones
Sur-Norte debería cuestionar tanto el recorte de los Derechos Humanos por parte
de los Estados, como la lógica neoliberal-individualista del capitalismo global. En
esta dirección habría que potenciar un nuevo concepto de ciudadanía universal
ligado a la defensa de los derechos sociales y políticos de todos y todas, más allá
del corsé impuesto por los nacionalismos y apoyar los movimientos sociales que
responden a estos planteamientos y tratan de promover nuevas formas de cohesión,
participación y equilibrio político y económico a nivel mundial.
La dimensión legal de la libertad de movimiento pone de relieve la ambigüedad
intrínseca de la realidad social de las migraciones. El derecho a marcharse de
cualquier país y regresar al propio está expresamente garantizado en varios tratados
multilaterales universales y regionales ratificados por la mayor parte de la
comunidad internacional. Por ello el problema va más allá del reconocimiento de
este derecho en la legislación internacional. Tras la caída del bloque del Este, se
puede observar un crecimiento en el reconocimiento del derecho de salida y
retorno, a través del cual hoy en día se puede considerar como una norma
consuetudinaria con las restricciones que se han mencionado en este trabajo.
Es por ello que la libertad de movimiento no garantiza que un individuo tenga un
lugar a donde ir. Por un lado, el derecho internacional público no reconoce el
derecho de un individuo a dejar un país, sin embargo, por otro lado si reconoce el
derecho a retornar al suyo propio. En medio de estos dos puntos se encuentra el
deber no correlativo del estado a admitir extranjeros. La perspectiva general para
una solución a los movimientos migratorios en términos de derechos individuales
no es muy realista. Los estados, cada vez más, son rehaceos a introducir nuevas
obligaciones legales que restrinjan sus derechos soberanos a decidir sobre la
admisión o no de extranjeros.
Desde Europa, Irónicamente, aunque la preocupación de la opinión pública en
general sobre estas cuestiones está aumentando, los políticos parecen haber
cambiado su enfoque. Debido al cambio del perfil demográfico en la Unión
Europea – el envejecimiento progresivo de la población y el descenso de la mano
de obra cualificada – se está considerando la posibilidad de usar la inmigración de
una manera controlada para cubrir las necesidades. La actitud, típicamente
negativa, de los gobiernos occidentales que han intentado reforzar un modelo de
control de fronteras que erradicase por completo toda la inmigración ilegal y crease
una “Europa Fortaleza”, está cambiando hacia otra actitud de aceptación a cupos
limitados de inmigración legalizada. Un modelo como el de la inmigración
gestionada es el que se puede ver en los Estados Unidos de América, en donde la
selección de los inmigrantes ‘aceptables’ ha ido, cada vez más, reforzando el
control de la inmigración ilegal.
133
La inmigración controlada puede ser más aceptable políticamente, pero al igual que
con otras muchas cuestiones relacionadas con los movimientos de población, en
este punto las migraciones se convierten más en una cuestión de carácter políticoeconómico que en un problema meramente penal ¿Sería concebible desde el punto
de vista de los Derechos Humanos aceptar cierta permisibilidad con todos aquellos
que asisten y ayudan a pasar fronteras ilegalmente eludiendo el filtro que establece
el estado, aunque esta asistencia sea remunerada? ¿No afectarían las políticas de
control de inmigración que imponen los estados del norte a la universalidad de los
Derechos Humanos?
Verdaderamente, que se permita cierta inmigración podría llegar a ser más
aceptable desde el punto de vista de los Derechos Humanos, pero el proceso de
selección está lleno de dificultades. Adicionalmente, aunque algunos caminos
legales pudiesen, teóricamente, eliminar la necesidad de los inmigrantes de
contratar la ayuda de una red de pasadores organizados, en realidad no van a ser
estos mismos inmigrantes los que sean buscados por las autoridades de los países
de destino.
Por lo general, es imposible cuantificar de manera precisa ni el volumen de la
inmigración ilegal ni el tráfico de seres humanos a la UE a través de terceros
países. Esto es debido a una serie de razones, y la principal de ellas es que los
hechos criminales no salen a la luz hasta que no son detectados por las autoridades
nacionales. Así, de la misma manera que se estima el tráfico de drogas, se pueden
sacar cálculos de datos como el número de detenciones, por lo que las estadísticas
de tráfico y contrabando de personas no dejan de ser conjeturas cultivadas. No
obstante, existen datos que indican un crecimiento y un cambio de tendencias en la
inmigración ilegal y en el tráfico de seres humanos que pueden ser utilizados para
describir el fenómeno.
La dificultad que parecen tener los estados europeos para frenar la inmigración
ilegal a través de controles en frontera está, cada vez más, creando problemas
estructurales en las sociedades europeas de acogida. Esto debe obligar a ampliar los
enfoques de las políticas europeas hacia la integración. Que los Derechos
Humanos sean el referente para estas políticas sociales es, sin duda alguna, un
avance fundamental. No es necesario afirmar que aunque la universalización de los
Derechos Humanos más allá de la “Europa Fortaleza” es el verdadero caballo de
batalla y objetivo que se percibe aún lejano en el tiempo, este respeto por la
dignidad del ser humano es algo que se antoja imprescindible dentro del marco
jurídico de la UE. Ante todo es necesario que dicho respeto sea la base de las
políticas de integración y de todo el marco legal que pretenda reglar la convivencia
entre europeos y nacionales de terceros países. Es necesario integrar al inmigrante
para evitar que la excesiva polarización de las sociedades europeas nos lleve a una
crisis social sin precedentes. Para ello la herramienta más útil no es ya la propia
pretendida ciudadanía europea, sino el acceso a ella por parte de los recién
llegados.
Ya se ha establecido en este trabajo que el concepto actual de ciudadanía no nos
sirve para fomentar un modelo integrador. En efecto, hoy en día es ciudadano
europeo el que es nacional de un Estado Miembro de la Unión Europea, dejando a
cada Estado la libertad de decidir como otorgar la nacionalidad a un extranjero. Es
134
decir, los extranjeros no tienen los mismos derechos según el país donde viven:
algunos tendrán más derechos o más facilidad para obtener la nacionalidad del país
receptor que otros, sólo por el hecho de vivir en un país de la Unión y no en otro.
Además, a un extranjero que resida legalmente en un país de la Unión Europea,
aunque sea desde generaciones, se le niegan ciertos derechos por no tener la
nacionalidad. Con lo cual, la ciudadanía europea definida en la actualidad no
facilita la integración del extranjero, porque no resuelve la desigualdad de
condiciones.
Por estas razones es necesario definir un nuevo concepto de ciudadanía europea
que fomente la integración de los inmigrantes de terceros países asegurándoles una
igualdad de condiciones, fundamental para su integración, aunque previamente hay
que subrayar que la dificultad a la hora de obtener un permiso de residencia o de
trabajo es un obstáculo a la integración de los inmigrantes.
Por otro lado, tampoco es suficiente la igualdad jurídica entre extranjeros y
nacionales. Un concepto de ciudadanía europea integradora tiene además que ir
más allá del simple espacio político. Hay que ampliarlo al espacio civil y social. La
convivencia es fundamental. A partir de ahí se pueden definir tres tipos de
sociedades: una en que la convivencia es, prácticamente, inexistente: una sociedad
“moralmente politeísta” en la que el grupo acepta una jerarquía de valores y nada
tiene en común con los otros grupos; otra, que se puede calificar de sociedad
moralmente “monista” en la que un grupo impone a los demás, a través de su poder
político, su proyecto de vida feliz; la última, la más deseable, es una sociedad
moralmente pluralista, donde hay que desentrañar si hay valores que todas las
doctrinas comparten, aunque no coincidan en el conjunto de su cosmovisión.
De ahí que una ciudadanía europea integradora tiene que fomentar una ética de
mínimos para que cada uno, sea extranjero o no, pueda reconocerse en la sociedad
donde evoluciona, en la medida en que la sociedad se acerca al hombre
reconociendo valores y principios comunes. Una ciudadanía europea integradora
tiene que promover una aceptación y un reconocimiento mutuos, así como una
participación en la vida en un mismo espacio.
Por último y en referencia a la relación entre migraciones y seguridad, es necesario
destacar que Europa vive hoy un momento políticamente apasionante. La
interrelación de los tres fenómenos que conforman nuestro triángulo (la
inmigración, el crimen organizado y la integración de diez nuevos países) puede
valorarse desde dos puntos de vista:
De un lado, es importante considerar a los responsables de involucrar a la Unión
Europea en la tarea de hacerles frente. Estas tres cuestiones constituyen los retos
más importantes con los que se va encontrar, no sólo la Unión Europea como
organización de carácter supranacional, sino también todos los europeos como
ciudadanos de la misma. Si bien puede pensarse que la integración de los nuevos
compete sólo a los dirigentes políticos, no es así. A éstos corresponde,
indudablemente, adoptar las normas necesarias para la aproximación de las
legislaciones en todos los ámbitos. Pero integrar, supone mucho más que aunar
disposiciones jurídicas, económicas, políticas. Requiere unidad social y ello es una
tarea que sólo son capaces de llevar a cabo con éxito las personas. Por ello, para
135
que la ampliación-integración de instituciones, ciudadanos e inmigrantes sea un
hecho, todos, seamos nacionales del Estado europeo que sea, debemos colaborar.
En caso contrario, jamás nos sentiremos ciudadanos de esta Europa que tantos años
ha costado construir y que tantos beneficios nos está reportando.
De otro, es necesario poner de manifiesto los hechos que han propiciado el clima
de acción-reacción que se ha generado en Europa y que la mueven a actuar
afrontando cada uno de los retos que se le plantean con ahínco. Recuérdese como,
a pesar del primer ”fracaso” en la aprobación del Proyecto de Constitución Europa
en diciembre de 2003, los dirigentes estatales decidieron seguir adelante e intentar
el consenso unos meses después, consiguiéndolo, como es bien sabido, en el
siguiente Consejo Europeo, en junio de 2004. Fue así porque sólo un nuevo texto
nos haría dar un paso más en la evolución de la Unión Europea y cumplir con la ya
vieja teoría del funcionalismo, legado de los Padres Fundadores, que hace mover
esta organización paso a paso. Ejemplo de esta actitud de reacción son también las
medidas adoptadas en la lucha contra el terrorismo, puestas en marcha como
respuesta a dos acciones exteriores a la Unión: los atentados terroristas de 2001 y
2004. La intensificación de esta lucha, empleando no sólo los mecanismos de los
que ya se disponía, sino también abriendo la puerta al diseño y puesta en práctica
de otros nuevos, permite regular determinados flujos migratorios: los vinculados a
redes criminales, que usan a las personas que salen de sus países de origen en
busca de nuevas oportunidades como medios de transporte de planes, ideologías,
tácticas para cometer atentados contra las estructuras sociales y políticas de los
países que los acogen.
Así las cosas, en el peor de los escenarios posibles, Europa como área regional
podría verse debilitada, con lo que ello supondría en relación con la estructura
geopolítica y estratégica configurada a escala internacional, en la que Europa
empieza a consolidar su papel de gran potencia.
Madrid, a 18 de enero de 2005.
Juan Antonio Sánchez Giménez
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