Gobernabilidad para ciudades y pueblos sanos

Gobernabilidad para ciudades y
pueblos sanos:
De salud a desarrollo humano
sostenible
Presentación preparada para la
Primera reunión del Foro de Salud
Urbana
Ciudad de México 27–30 de
noviembre de 2007
Por
Dr. Trevor Hancock, Consultor de
Promoción de la Salud1
1
Dr. Hancock es uno de los fundadores del movimiento mundial para las ciudades y comunidades
saludables y ha trabajado como consultor y asesor a la OMS en Europa, las Américas y a nivel mundial.
Mas recientemente, fue miembro de la Red de Conocimiento en los Asentamientos Urbanos (KNUS),
parte de la Comisión de la OMS para los Determinantes Sociales de la Salud, y contribuyó a un
documento sobre `la gobernabilidad` urbana saludable. Trabaja como consultor de salud pública para el
Ministerio de Salud de Columbia Británica, Canadá. Los puntos de vista expresados en este documento
no necesariamente representan los puntos de vista de Ministerio de Salud de BC, KNUS u OMS.
Victoria BC
Cuenta Clinton que cuando era candidato a Presidente, tenía famosamente un póster
grande en la pared de su oficina de campaña que decía: "¡Es la economía, estúpido!”.
Mientras que en mandatos políticos él bien puede haber estado en lo correcto, (después
de todo fue elegido dos veces), yo alegaría que en cuanto a la finalidad general de la
política pública él y todos los que piensan como él están equivocados. ¡El foco real de
la política, la política pública, el gobierno y `la gobernabilidad` es – o deben ser – las
personas, estúpido!
El éxito verdadero debe estar medido por en qué medida estos procesos – de los cuales
hablo más posteriormente – permiten a tantas personas como sea posible lograr su
potencial humano total. No es coincidencialmente que esta afirmación sea muy parecida
a la definición de una ciudad sana que Len Duhl y yo ya habíamos formulado hace 21
años y que ha sido la base para el movimiento mundial de las ciudades y comunidades
saludables:
“Una ciudad sana es una ciudad que se está creando continuamente, que está
mejorando sus ambientes físicos y sociales, y que está ampliando los recursos para la
comunidad que les permitan a las personas apoyarse mutuamente a realizar todas las
funciones de vida y el desarrollo de su máximo potencial". (Hancock y Duhl, 1986)
Es importante entender que cuando nos referíamos al potencial humano, nosotros
estábamos identificando un concepto más amplio que salud. El potencial humano
abarca "desarrollo de motivaciones, inteligencia humana, desarrollo social y emocional,
ética y moralidad y un sentido de responsabilidad cívica"2 así como salud y bienestar y,
agregaría yo, creatividad e innovación. Si, como proclamó la Declaración de 1986 de las
Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, "la persona humana es el foco central
del desarrollo", entonces creo que nuestra meta debe ser potenciar al máximo el
desarrollo de cada persona individual para que pueda lograr su potencial máximo,
cualquiera que pueda ser.
La suma de las capacidades o potencial hecho realidad de cada individuo en una
comunidad o una ciudad constituye lo que podría adecuadamente denominarse el
“capital humano” de esa ciudad, y que es la riqueza de una cierta ciudad o nación;
claramente, potenciar al máximo ese capital beneficia a la ciudad y a la sociedad en su
totalidad. El capital humano esta determinado por el individuo, y no debe confundirse
con, o ser asimilado en, el capital social – aunque esto sucede a menudo. Según
Coleman (1988):
"El capital social no existe dentro de cualquier único individuo pero en cambio está
determinado por la estructura de las relaciones entre los individuos".
Entonces capital social es la ‘riqueza' que tiene sus raíces no en el individuo sino en las
relaciones entre personas dentro de una comunidad, ciudad o nación. Estas relaciones
2
El Centro para Potencial Humano y Política Pública en la Universidad de Chicago
www.harrisschool.uchicago.edu/investigación/chppp
pueden pensarse de tres maneras diferentes, aunque lamentablemente “capital social”
ha venido a entenderse sólo en términos de la primera de ellas:
o
Primero, el capital social se refiere a la trama de relaciones sociales, en gran
parte informales, que constituyen las redes sociales, y le dan cohesión a una
comunidad.3 Yo llamo a este “capital social informal”.
o
Segundo, hay lo que llamo salud “capital social formal” – grandes inversiones en
programas sociales – (educación, servicios sociales, asistencia social, seguro de
desempleo, etc.) que hacemos como naciones, provincias, estados o ciudades.
Esta inversión es un esfuerzo colectivo que ayuda a las personas a vivir sus
vidas de la mejor manera que puedan y logrando su potencial.
o
Tercero, hay lo que yo llamo “capital social invisible”; la infraestructura legal,
política y constitucional que ha evolucionado en los pasados cientos de miles de
años. Esta infraestructura “suave” – para usar el término de Len Duhl –
estructura y reglamenta nuestras relaciones sociales de una manera formal y,
eventualmente, nos permite a nosotros vivir juntos comparativamente en paz y
armonía. Lo llamo ‘invisible' porque, en general como parte de nuestro capital
social, cuando funciona bien, no tenemos casi conocimiento de ello.
Figura 1: Capital Comunitario
Capital
Social
Capital
Natural
Capital
Humano
3
Las “redes” de relaciones entre personas, compañías e instituciones en una sociedad, junto con normas
asociadas de comportamiento, confianza, cooperación, etc., que permiten a una sociedad funcionar
eficazmente" (Deardorff, Glosario de Economía Internacional)
Capital
Económico
Aquellos de usted que están familiarizados con el concepto de la sostenibilidad – tantos
de ustedes seguramente están – reconocerán que me he referido hasta ahora a dos de
las cuatro formas de capital que forman parte de la “nueva economía” que mantiene que
las otras dos formas de capital son el capital económico y el natural (Ekins, Hillman y
Hutchinson, 1992). Pero ustedes también habrán notado que lo que he distinguido aquí
como “capital humano” no es parte de la butaca usual de tres patas con que se ha
comparado la sostenibilidad: el capital natural, el social y el económico. ¿Pero entonces
dónde tiene cabida el capital humano – y el logro del potencial humano –? En mi
opinión, el capital humano no es una cuarta “pata”, pero de hecho es el punto de
superposición de estas otras tres formas de capital. Esto se muestra en la figura 1, que
es mi modelo de lo que llamo “capital de comunidad”. El capital humano es tanto el
foco central de este modelo – poniendo a la persona humana como el foco central del
desarrollo – como el resultado del desarrollo de capital social y económico y la
preservación – y aun el perfeccionamiento – del capital natural.
Es más, desarrollo humano y el logro de potencial humano se potencian al máximo
cuando se desarrollan cada una de las otras tres formas de capital y también cuando la
superposición entre ellas se potencia al máximo. Por el contrario, el desarrollo humano
se compromete cuando disminuye cualquiera de las otras formas de capital, o cuando se
tratan de manera aislada. Otro punto importante es que, a la larga, no podemos
potenciar al máximo el capital humano al construir solo una forma de capital –
generalmente el capital económico – y al agotar una o más de las otras formas de
capital: social, natural o, desde luego, humano. ¡Por eso se trata de personas, no de
economía, estúpido!
Y por eso que el reto con que nos enfrentamos hoy – como ciudades, como naciones o
como empresas – es aumentar simultáneamente las cuatro formas de capital, y hacerlo
de una manera de que aumente la superposición entre ellas.
Esto, afirmo yo, es el reto central de la “gobernabilidad” para las ciudades hoy: poner a
las personas en el centro, aumentar las cuatro formas de capital simultáneamente y
aumentar la superposición entre estos - con demasiada frecuencia separados objetivos de política.
Lo que implica la `Gobernabilidad`
Hay aquí unos retos significativos con respecto a la manera en la cual gobernamos
nuestras ciudades – y en realidad nuestras naciones y nuestro mundo cada vez más
globalizado -. ¿Primero, qué se entiende por `la gobernabilidad`? Es el "manejo del
curso de los sucesos en un sistema social" (Burris, Drahos y Shearing, 2005), y en el
entorno urbano es "la suma de las muchas maneras en que individuos e instituciones,
públicas y privadas, planean y administran los asuntos de la ciudad" (*UN Habitat,
2002). Vale la pena subrayar aquí varios puntos:
o
Primero, `la gobernabilidad` es más que gobierno, incluye a todos los `directos
interesados` en la ciudad, y no solo el gobierno mismo. En particular, incluye tanto
el sector privado y el sector de la comunidad, así como individuos.
o
Segundo, y como consecuencia de lo anterior, mientras la política pública es
importante, también es lo que llamo "política privada" – con lo cual me refiero a las
políticas del sector privado que tienen un efecto público -. Dos ejemplos bastarán:
1) Las políticas de las instituciones de crédito privadas determinan entre otras cosas
la forma de la tierra (porque, como he visto yo mismo, quizá sean renuentes a
prestar dinero a desarrollos innovadores – tales como comunidades sostenibles, que
no tienen antecedentes de retorno financiero comparado con desarrollos más
convencionales – como crecimiento urbano) o quién llega participar en la creación
de empresas –pensar micro-crédito. 2) En una época donde están aumentando la
obesidad y otras enfermedades relacionadas con el régimen alimentario, las
políticas de la comida rápida e industrias de refrigerio son de gran importancia.
Hasta cuando estamos preparados para reglamentar tales temas – y tal vez nunca
lo estemos – temas como el tamaño de las porciones y el contenido de grasa,
azúcar y sal, seguirá siendo decidido por “políticas privadas”.
o
Tercero, `la gobernabilidad` requiere incluir tanto organizaciones comunitarias como
los ciudadanos individuales, lo cual indica que se requieren procesos de
empoderamiento del sector de la comunidad y la ciudadanía.
o
Cuarto, la `gobernabilidad` de las ciudades está preocupada con los "asuntos
comunes de la ciudad", lo cual requiere un convenio tanto, a cuales son los temas
comunes y cuales deben ser las respuestas a esos temas.
Las implicaciones están claras – mejorar la salud de una ciudad y su nivel de desarrollo
humano requerirá combinar esfuerzos complementarios de todos los `directos
interesados`. Pero tal esfuerzo conjunto no es la norma en muchas de nuestras
sociedades y ciudades - parecemos identificarnos más fácilmente con lo que nos divide
en lugar de lo que nos une -. Estoy convencido, y es mi experiencia, que una de las
cosas que puede – y debe – unirnos es una meta compartida de potenciación al máximo
del desarrollo humano para todos, dentro de las limitaciones del desarrollo sostenible
desde el punto de vista ambiental. Según lo puso la Asociación de Salud Pública del
Canadá, en 1992 en un informe sobre la salud humana y del ecosistema:
“El desarrollo humano y el logro del potencial humano requieren una forma de actividad
económica que sea ambiental y socialmente sostenible en estas y en futuras
generaciones".
Esto presupone, sin embargo, que comprendemos las repercusiones de nuestras
políticas medio ambientales, sociales y económicas - tanto públicas y privado – sobre el
desarrollo humano. Así entonces, otro desafío es desarrollar los métodos de medición
que nos permitirán no solo medir el desarrollo humano en general – de una manera que
sea tanto sofisticada como sencilla y fácil de comprender – y evaluar las repercusiones
sobre el desarrollo humano de la formulación de nuestras prácticas y políticas, públicas
y privadas, actuales y propuestas.
De las Implicaciones a la Acción
Aunque no puedo pretender que poseo el plan detallado para `la gobernabilidad` urbana
para el desarrollo humano sostenible, sí tengo algunas sugerencias.
1.
El liderazgo político de la comunidad, ya sea de su propio acuerdo o porque el
sentimiento público lo exige, debe estar comprometido con una visión centrada en el
desarrollo humano - que sea sostenible y equitativo.
2.
Un proceso de sector de la comunidad, sector privado y diálogo de ciudadanos y
participación debe implantarse para tratar, debatir y estar de acuerdo sobre qué se
entiende por desarrollo sostenible, equitativo y centrado en la potenciación humana, y
cómo quizá se pueda lograr.
3.
Establecer los mecanismos formales y las estructuras – quizás un Consejo
centrado en el Desarrollo Humano – que seguirán este diálogo y se establecerán como
el lugar donde todos los jugadores clave de los sectores públicos, privados y de la
comunidad se reúnan para concentrarse en su meta compartida de desarrollo
sostenible, equitativo y centrado en la potenciación humana.
4.
Los métodos de medición del desarrollo sostenible, equitativo y centrado en la
potenciación humana deben desarrollarse y adoptarse. (Esto requerirá esfuerzos
nacionales e internacionales, ya que no es razonable esperar que cada ciudad lo haga
sola). Deben hacerse informes regulares a los ciudadanos sobre el progreso.
5.
Un proceso de evaluación integrada de las repercusiones debe desarrollarse para
permitir evaluar las políticas y prácticas, públicas y privadas, y para evaluar los
procedimientos y sus repercusiones sobre las cuatro formas de capital – económico,
social, natural y humano -. Nuevamente, se necesita la colaboración nacional e
internacional. Es más, las herramientas para tal evaluación integrada deben adaptarse
tanto a la escala de la política siendo evaluada y como a probable repercusión, y a la
escala del gobierno que está aplicándolas; ¡no necesitamos un martillo para
desenroscar una tuerca!
6.
Crear un mecanismo formal dentro del ayuntamiento para emprender las
evaluaciones integradas de repercusiones para todas las políticas públicas que se crea
van a tener – o sea probable que vayan a tener - una repercusión significativa sobre el
desarrollo humano.
7.
El sector privado debe ser incorporado en el proceso de aplicar las evaluaciones
integradas de repercusiones a sus propias políticas, de una manera transparente.
Afortunadamente, los procesos ISO, el Paso Natural y otros procesos de
responsabilidad institucional ambiental y social ya han establecido el modelo para tales
procesos; ahora el foco tiene que desplazarse al desarrollo humano y a una evaluación
integrada que considera las cuatro formas de capital.
En el siglo XIX, el Señor Benjamin Ward Richardson, un ‘discípulo' auto reconocido de
Edwin Chadwick, el ‘padre' de la salud pública, usada como el título de su periódico “El
Sanitarista” la siguiente frase: ¡La salud de una Nación es la Riqueza de una Nación!
Hoy, un siglo y medio después, todavía necesitamos reconocer y actuar con respecto a
esta importante realidad. Lo que es decir, en palabras menos poéticas, en términos
modernos y en el contexto urbano:
"El nivel de desarrollo humano de una ciudad es su riqueza – y la marca de su éxito".
El reto para los que viven y trabajan en las ciudades, y especialmente para los que
rinden cuentas a sus ciudadanos en términos de la "administración del curso de los
sucesos" en esas ciudades – que abarca encargados de adoptar las decisiones de los
sectores públicos y privados a nivel estatal, provincial, nacional e internacional - es
organizar la `gobernabilidad` de la ciudad de manera que se potencie al máximo el nivel
del desarrollo humano para todos sus ciudadanos de una manera que sea sostenible
desde el punto de vista ambiental y socialmente equitativo. Les deseo a todos ustedes
suerte – y mucho éxito – al afrontar este reto.