Mejorando la Seguridad Alimentaria y Nutrición en Guatemala

Mejorando la Seguridad Alimentaria y
Nutrición en Guatemala:
Logros y Retos1
Renee Hill,2 Wendy Gonzalez3, Edward Frongillo3 and
David Pelletier2
Junio 2008
1
Este reporte fue producido como parte del Mainstreaming Nutrition Initiative, una iniciativa global para la
integración de la agenda de nutrición en los países de bajos ingresos. Información sobre esta iniciativa puede ser
encontrada en www.mainstreamingnutrition.org.
2
Universidad de Cornell; Persona a quien dirigir los comentarios (Renee Hill)
3
Universidad de Carolina Sur
1
Tabla de Contenidos:
Resumen Ejecutivo ......................................................................................................... 3
I. Introduccion y objetivos de la investigacion ........................................................................... 5
II. Hallazgos e analysis ............................................................................................................... 8
A. Temas principales ..................................................................................................... 8
B. Causas y consecuencias ............................................................................................ 16
III. Conclusiones y sugerencias .................................................................................................. 25
Figura 1: Estructura del Sistema Nacional de la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SINASAN) ................................................................................................................................. 34
Figura 2: El Marco Conceptual de las Causas y Consecuencias de la Desnutrición .................. 35
Figura 3: El ciclo triple A para evaluar las causas y soluciones de la desnutrición ................... 36
Figura 4. ¿La comunidad nacional de SAN/DC o rivalidad y fragmentación?
............................................................................................................................ 37
2
Resumen Ejecutivo
Para reducir la alta tasa de denutrición crónica (DC) y mejorar la seguridad alimentaria y nutricional
(SAN), múltiples esfuerzos se han realizado durante los últimos años. En el inicio del período
presidencial de Oscar Berger, se creó el Comisionado del Frente Nacional Contra el Hambre (FNCH).
Durante los siguiente años, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional fue
establecida como la política oficial de país y se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SINASAN) (Decreto Numero 32-2005). Asimismo, se define la estructura
del SINASAN, conformado por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN), la
Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), la Instancia de Consulta y Participación
Social (INCOPAS) y el Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA). Durante este mismo periodo, se
inició la planificación e implementación de dos programas que tienen enfoque en reducir la tasa de
desnutrición crónica - el Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC) y el
Programa “Creciendo Bien” (CB).
La fortaleza de los recientes esfuerzos gubernamentales para mejorar el estado nutricional de la
población no reside únicamente en la creación de estas nuevas estructuras gubernamentales, sino en su
visión multisectorial. Instituciones nacionales e internacionales han jugado un rol clave y se han
realizado esfuerzos para sensibilizar a la sociedad civil sobre la existencia de la desnutrición crónica e
inseguridad alimentaria y nutricional en el país y se han creado espacios para su participación. Estos
esfuerzos se caracterizan por contar con apoyo político, que se refleja en la presencia del tema de la
desnutrición crónica en la agenda política nacional, el desarrollo de cierto nivel de compromiso para el
apoyo de las diversas estrategias, y la mantención de este compromiso en el 2008 con el gobierno
entrante de Álvaro Colom.
Con el fin de apoyar la documentación del proceso de diseño e implementación de las iniciativas
gubernamentales orientadas a reducir la desnutrición crónica, durante el mes de junio 2007, dos
investigadoras, Renée Hill y Wendy González, estuvieron presentes en Guatemala recolectando
información a través de cincuenta entrevistas con funcionarios de instituciones gubernamentales,
organismos internacionales, instituciones no gubernamentales e instituciones académicas, revisión de
documentos y visitas de campo en los municipios de Cobán y Chisec, en Alta Verapaz. La
información recolectada fue analizada sistemáticamente y de este análisis emergieron temas que
representan retos para el avance de estos esfuerzos. Estos temas se encuentran subdividos en dos
secciones: A) Temas principales y B) Causas y consecuencias de estos temas principales. En el
informe se presentan citas textuales de las entrevistas que hacen alusión a estos temas.
Temas principales
i. Orientación frente al problema
ii. Compromiso y liderazgo
iii. Coordinación
Descripción
Hay distintas formas de entender el problema y esto se refleja en diferentes puntos
de vista sobre sus causas y soluciones.
La SAN y la desnutrición crónica han estado presentes en la agenda política de
los últimos años. Algunos actores proclaman su compromiso a acciones
relacionadas con el tema, pero hay diferentes niveles de compromiso y dudas
sobre qué tan sostenible es el mismo. El liderazgo compartido es importante para
convocar y promover este compromiso.
La SESAN tiene el mandato de coordinar a todos los sectores en los temas de
seguridad alimentaria y nutricional, pero la existencia de este mandato no asegura
que esta coordinación sea posible. Se requiere de una visión de coordinación
interinstitucional por parte de todos los actores, recursos adecuados, voluntad y
liderazgo para lograrlo.
3
iv. Ley, estructura y proceso
Causas y consecuencias
i. Comunicación, tensiones,
territorio político y confianza
ii. Planes operacionales
iii. Restricciones y retos para la
implementación
iv. Participación y espacios para
discusión
Existe la definición de estructuras, como instituciones gubernamentales, para
abordar los temas de seguridad alimentaria y nutrición, pero falta clarificación
sobre procesos para la comunicación y coordinación intra e interinstitucional.
Descripción
Aspectos como celos institucionales, diferentes perspectivas y valores, falta de
confianza, intereses y la necesidad de mantener un territorio político dificultan una
adecuada comunicación.
Los planes operacionales para instituciones gubernamentales, ministerios y
programas muchas veces hacen falta o son inadecuadas para realizar actividades y
cumplir con las metas.
Retos en la implementación de los programas están relacionados con la
inadecuada gestión de recursos y actividades, desarrollo e implementación
incompleta de todos los componentes de los programas y con la presencia de un
enfoque limitado.
La participación de actores de diferentes grupos de la población (políticos,
profesionales, grupos de la sociedad civil, etc.) se ha reconocido como importante
en el proceso de tomar varias decisiones. A pesar de estos esfuerzos, existen
oportunidades para mejorar esta participación. Para que esta exista, se requieren
de espacios para la discusión, análisis crítico y deliberación de ideas y temas en
los procesos de toma de decisiones. Hay evidencias de la existencia de estos
espacios en unos casos y de su carencia en otros.
De este análisis emergieron sugerencias para apoyar el proceso de enfrentar y superar estos retos.
Como observadores externos, no contamos con el conocimiento suficiente para sugerir precisamente
cómo lograr estas recomendaciones, pero estamos seguros que este conocimiento sí existe dentro del
país. En Guatemala, parece que existe la necesidad de aclarar: a) las causas y naturaleza de la
desnutrición crónica, b) las causas y naturaleza de la inseguridad alimentaria, c) el estado de estos
problemas como metas en las políticas públicas del país y d) los roles institucionales,
responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas. Una de las principales prioridades es buscar el
acuerdo entre los actores claves sobre el tipo de proceso y participantes que son necesarios y
apropiados para alcanzar esta claridad. Los criterios sobre los procedimientos requeridos para cumplir
con estos objetivos están presentados con mayor detalle en el informe.
Nuestra reseña sugiere claramente que en estos momentos, hay suficientes desacuerdos en estos
aspectos para justificar la inversión de tiempo para el diseño e implementación de un proceso abierto,
inclusivo y transparente para resolver estas diferencias. El proceso sugerido no garantiza que todos los
actores vayan a estar de acuerdo con las decisiones finales; pero generará mayor entendimiento,
confianza y aceptación del proceso, los cuales son las bases para la solidaridad en el esfuerzo y
propósito hacia metas comunes.
El presente informe se dirige tanto a las personas entrevistadas, como a los tomadores de decisiones e
implementadores de las estrategias en nutrición de Guatemala y de otros países. Asimismo, esperamos
que las lecciones aprendidas pueda contribuir a un mayor entendimiento de los retos actuales y de las
diversas perspectivas existentes sobre el tema, lo cual serviría como base para la discusión sobre cómo
resolver estos aspectos en Guatemala.
4
Mejorando la Seguridad Alimentaria y Nutrición en Guatemala: Logros y Retos4
Renee Hill,5 Wendy Gonzalez6, Edward Frongillo3 and David Pelletier2
I. Introduccion y objetivos de la investigacion
En Guatemala, la mitad de los niños menores de cinco años padecen de desnutrición crónica
(DC) (49.3%)7, lo cual se manifiesta en un bajo crecimiento físico, pero además tiene
implicaciones cognitivas y sociales. La tasa de desnutrición crónica es más alta en las
poblaciones indígenas (69.5%), donde la pobreza también es más extrema. Esta tasa es la más
alta en la región centroamericana y es una de las más altas del mundo. El desafío constituye no
sólo desarrollar una estrategia efectiva para disminuir la tasa de desnutrición crónica, sino
también cerrar las brechas de inequidad existentes para poder alcanzar la primera Meta de
Desarrollo del Milenio- erradicar la extrema pobreza y el hambre- y mejorar la calidad de vida de
la población guatemalteca, cuales metas Guatemala como pais se ha comprometido en alcanzar.
Para enfrentar esta problemática, múltiples esfuerzos se han realizado durante los últimos años, y
los de enfoque del presente trabajo son los del gobierno del presidente Oscar Berger (20042007). En el inicio de su periodo presidencial, se creó el Comisionado del Frente Nacional
Contra el Hambre (FNCH), el cual coordinó la elaboración de una propuesta para una política de
seguridad alimentaria y nutricional (SAN). En el 2004, el Congreso Nacional aprobó la Ley del
Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN) (Decreto Número 322005). Este mismo año, después de un largo proceso de análisis y revisiones en el cual participó
la sociedad civil a través de la Mesa Nacional Alimentaria8, la Política Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional fue establecida como la política oficial de país. El SINASAN tiene
como objetivo “establecer y mantener, en el contexto de la Política Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, un marco institucional estratégico de organización y coordinación
para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones de SAN.”9 Asimismo, se define
la estructura del SINASAN, conformado por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria
(CONASAN), la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), la Instancia de
Consulta y Participación Social (INCOPAS) y el Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA). La
Figura 1 muestra la organización institucional del SINASAN.
Durante este mismo periodo, el gobierno inició la planificación e implementación de dos
programas que tienen enfoque en reducir la tasa de desnutrición crónica. El Programa para la
Reducción de la Desnutrición Crónica (PRDC), coordinado por la SESAN, tiene como objetivo
“reducir a la mitad, para el año 2016, la prevalencia de la desnutrición crónica en niños y niñas
4
Este reporte fue producido como parte del Mainstreaming Nutrition Initiative, una iniciativa global para la
integración de la agenda de nutrición en los países de bajos ingresos. Información sobre esta iniciativa puede ser
encontrada en www.mainstreamingnutrition.org.
5
Universidad de Cornell; Persona a quien dirigir los comentarios (Renee Hill)
6
Universidad de Carolina Sur
7
Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI), 2002.
8
Organización de la sociedad civil que vela por la seguridada alimentaria y nutricional del país
9
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2005.
5
menores de 5 años.”10 Está basado en 6 componentes- servicios básicos de salud, educación
alimentaria y nutricional, lactancia materna y alimentación complementaria, agua y saneamiento
básico, mejoramiento de la economía familiar y organización comunitaria. El programa
“Creciendo Bien” (CB) de la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente de la
Republica (SOSEP) tiene como objetivo “desarrollar competencias en la mujer con enfoque de
seguridad alimentaria nutricional, para que a través de su conducta y adecuadas prácticas
contribuya al mejoramiento continuo de la calidad de vida personal, familiar y comunitaria. Y
contribuir al mejoramiento y estado nutricional y seguridad alimentaria de la población de niños
y niñas menores de cinco años y mujeres en edad reproductiva de los municipios identificados
como vulnerables”11 Además las organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales han
realizado esfuerzos importantes durante los últimos años para el mejoramiento de la seguridad
alimentaria y nutricional. Sin embargo, este informe se refiere únicamente a los esfuerzos
gubernamentales realizados a nivel nacional para reducir de la desnutrición crónica previos a
junio del 2007, fecha en que se inició la recolección de datos para este estudio.
La fortaleza de los recientes esfuerzos gubernamentales para mejorar el estado nutricional de la
población no reside únicamente en la creación de estas nuevas estructuras gubernamentales, sino
en su visión multisectorial, la cual reconoce la importancia de involucrar a múltiples sectores,
tanto gubernamentales como no gubernamentales, en el proceso de desarrollo e implementación
de acciones. Instituciones nacionales e internacionales han jugado un rol clave en el apoyo a las
iniciativas del gobierno y participación en el desarrollo de planes de acción. Además, se han
realizado esfuerzos para sensibilizar a la sociedad civil sobre la existencia de la desnutrición
crónica e inseguridad alimentaria y nutricional en el país y se han creado espacios para su
participación en 1) el desarrollo de la Política de SAN, y en 2) el desarrollo de planes para
acciones futuras.
Estos esfuerzos se caracterizan por contar con apoyo político, que se refleja en la presencia del
tema de la desnutrición crónica en la agenda política nacional, el desarrollo de cierto nivel de
compromiso para el apoyo de las diversas estrategias, y la mantención de este compromiso en el
próximo gobierno; puesto que el Presidente electo para el período 2008-2011, Álvaro Colom, ha
proclamado su compromiso hacia el desarrollo social, reducción de la pobreza y reducción de la
desnutrición crónica.
La documentación del proceso de diseño e implementación de las iniciativas nacionales
orientadas a reducir la desnutrición infantil y mejorar la seguridad alimentaria y nutricional en el
país, permite: a) comprender el proceso de desarrollo de compromiso de los actores clave para el
éxito de estos esfuerzos, b) reflexionar sobre las fortalezas, debilidades y cambios clave que
podrían influir en el éxito del proceso, c) reconocer aspectos claves para el desarrollo de
iniciativas para disminuir la desnutrición infantil en otros contextos, ya que muchos países
enfrentan retos similares para la reducción de la desnutrición crónica y mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes.
Con el fin de apoyar esta documentación, durante el mes de junio del 2007, dos investigadoras,
Renée Hill de la Universidad de Cornell y Wendy González de la Universidad de Carolina Sur
10
11
Programa para la Reducción de la Desnutrición Crónica 2006-2016, 2006.
Programa Creciendo Bien, s.f.
6
(EEUU), estuvieron presentes en Guatemala recolectando información a través de entrevistas,
revisión de documentos y visitas de campo. Ellas realizaron cincuenta entrevistas con
funcionarios de instituciones gubernamentales, organismos internacionales, instituciones no
gubernamentales e instituciones académicas. Además realizaron una recopilación y revisión de
información escrita y audiovisual relacionada con el tema y llevaron a cabo visitas al campo en
los municipios de Cobán y Chisec, en Alta Verapaz, donde tuvieron la oportunidad de observar
actividades del Programa de Extensión de Cobertura del Ministerio de Salud, del PRDC y CB,
así como también conversar con los beneficiarios y personal de dichos programas. Esta
investigación contó con el apoyo logístico y financiero de la Organizacion de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacion (FAO) en Guatemala.
La información de las entrevistas, documentos y observaciones en campo ha sido analizada
sistemáticamente para revelar diversos temas. Aparte de las fortalezas citadas anteriormente,
también han emergido varios temas que representan retos para el avance de estos esfuerzos en un
futuro próximo. La siguiente sección de este reporte- Hallazgos y análisis- se dedica a presentar
estos temas principales. El reporte finaliza brindando conclusiones y sugerencias para acciones
futuras.
Es importante aclarar que, a pesar de que aprendimos mucho de esta experiencia, estamos
conscientes que no contamos con un entendimiento total del contexto de Guatemala. Por esta
razón, nuestro objetivo es destacar y desarrollar los aspectos que, como observadores externos,
identificamos como los que parecen ser estratégicamente los más importantes para resolver en el
país, con el fin de lograr un mayor progreso en la confrontación de los retos de presentan la
desnutrición crónica y la inseguridad alimentaria y nutricional en el país. No contamos con el
conocimiento suficiente del contexto guatemalteco para definir precisamente cómo resolver estos
aspectos, pero tenemos la certeza de que este conocimiento existe dentro del país.
El presente informe se dirige tanto a las personas entrevistadas, como a los tomadores de
decisiones e implementadores de las estrategias en nutrición de Guatemala y de otros países.
Asimismo, esperamos que las lecciones aprendidas pueda contribuir a un mayor entendimiento
de los retos actuales y de las diversas perspectivas existentes sobre el tema, lo cual serviría como
base para la discusión sobre cómo resolver estos aspectos en Guatemala.
7
II. Hallazgos y análisis
A continuación, se presentan los temas que surgieron del análisis cualitativo de las entrevistas
realizadas a funcionarios de instituciones gubernamentales, organismos internacionales,
instituciones no gubernamentales e instituciones académicas, beneficiarios y personal de
programas gubernamentales durante junio del 2007. Nos referimos a ellos como actores, debido
al rol que han desempeñado en los diferentes procesos politicos y de toma de decisiones que se
han llevado a cabo. Debido a la distinta naturaleza de los temas, esta sección se encuentra
subdividida en dos partes: A) Temas principales y B) Causas y consecuencias de estos temas
principales. Ambas secciones presentan una descripción y explicación de estos temas emergentes
junto con citas directas de los actores entrevistados, las cuales se encuentran en letra itálica
dentro del texto.
A. Temas Principales
A continuación, se mencionan los temas principales que emergieron de las entrevistas. Estos
temas representan retos para el avance de los esfuerzos para planificar e implementar estrategias
para la reducción de la desnutrición crónica y el mejoramiento de la SAN en un futuro próximo.
Temas principales
i. Orientación frente al problema
ii. Compromiso y liderazgo
iii. Coordinación
iv. Ley, estructura y proceso
Descripción
Hay distintas formas de entender el problema y esto se
refleja en diferentes puntos de vista sobre sus causas y
soluciones.
La SAN y la desnutrición crónica han estado presentes
en la agenda política de los últimos años. Algunos
actores proclaman su compromiso a acciones
relacionadas con el tema, pero hay diferentes niveles de
compromiso y dudas sobre qué tan sostenible es el
mismo. El liderazgo compartido es importante para
convocar y promover este compromiso.
La SESAN tiene el mandato de coordinar a todos los
sectores en los temas de seguridad alimentaria y
nutricional, pero la existencia de este mandato no
asegura que esta coordinación sea posible. Se requiere
de una visión de coordinación interinstitucional por parte
de todos los actores, recursos adecuados, voluntad y
liderazgo para lograrlo.
Existe la definición de estructuras, como instituciones
gubernamentales, para abordar los temas de seguridad
alimentaria y nutrición, pero falta clarificación sobre
procesos para la comunicación y coordinación intra e
interinstitucional.
i. Orientación frente al problema
Para tener un adecuado acercamiento a un problema, es generalmente aceptado que
primeramente es preciso definirlo y luego identificar las metas y estrategias necesarias para
resolverlo. En las entrevistas realizadas, se evidenció que los distintos actores tienen diversas
opiniones sobre lo que es el verdadero problema en el país, por lo que no se ha podido establecer
una definición concertada del mismo. Por ejemplo, los conceptos ‘SA’ y ‘SAN’ se entienden
8
distintamente por los actores. Algunas respuestas a la pregunta “¿Qué le agrega la ‘N’ de ‘SAN’
a la ‘SA’?” muestran las distintas perspectivas conceptuales:
“La ‘N’ es disponibilidad biológica.”
“La ‘N’ es de nutrición y salud, que es el concepto integrado.”
“Para mí ‘SA’ incluye nutrición. Nutricionistas en Guatemala creen que la ‘N’ le da a ‘SA’ la parte de
nutrición.”
Debido a que los distintos actores identificaron la desnutrición crónica y la falta de SAN como
problemas principales, consideramos pertinente referirnos al problema como SAN/DC. Este
acrónimo será utilizado en el resto de este documento y tiene como finalidad ser inclusivo con
las metas identificadas por los distintos actores entrevistados.
Asimismo, las distintas formas de comprender el problema se reflejan en diferentes puntos de
vista sobre las causas y las soluciones del mismo.
“Uno de los grandes problemas que tenemos en este país es la falta de entendimiento del concepto SAN.
No está en su justa dimensión en la consciencia de los diferentes niveles, tanto políticos como técnicos. El
concepto SAN se confunde. Se confunde SA con asistencia alimentaria. Muchos políticos plantean acciones
de asistencia alimentaria, o se oponen acciones porque creen que son acciones de asistencia alimentaria.
No tienen la dimensión amplia de lo que es SA y en los diferentes niveles.”
Estas diferencias también se reflejan a la hora de referirse a los programas que se están
implementando en el país. Los actores tienen entendimientos múltiples sobre las metas
establecidas de estos programas. Por ejemplo, algunos consideraron que las metas de CB no
están claramente vinculadas con el diseño e implementación de sus componentes.
“[CB está] sobresimplificado, porque son acciones de salud, pero no resuelve nada en la vida con esto. Va
mas allá que esto.”
“Creciendo Bien es de educación, pero con estos indicadores, con sólo educación no se va a lograr bajar
la DC.”
A nivel ministerial, también se evidencia una falta de claridad sobre las metas y estrategias a
seguir. Es difícil determinar si los ministerios han establecido sus metas dentro del CONASAN y
si éstas, al igual que sus estrategias actuales, caben dentro del marco multisectorial para la
reducción de la SAN/DC.
“Ahora sí existen intervenciones del MAGA, MSPAS, Ministerio de Educación, de otros ministerios…pero
si uno hace un recuento de todo lo que existe en programas de esos ministerios, siempre hay vacíos que
quedan y que es necesario irlos trabajando...Hay una gran cantidad de programas en el tema de SA pero
hasta ahora, esta gran cantidad de programas no está ni actualizada ni cuantificada para saber cuánto
invierte el país en el tema de SA...pero uno no tiene los datos actualizados y el problema es que a [la
SESAN], como le toca monitorear y coordinar, no tenemos una línea de base de lo que vamos a
monitorear, no hay indicadores de la política, no hay un sistema de monitoreo, no hay una línea de base.
Para empezar habría que contar con ese inventario de acciones gubernamentales en el tema de SA, hay
que construirlo porque no existe.”
9
A pesar de que los actores reconocen el problema SAN/DC y se encuentran “sensibilizados”,
todavía existen diferencias sobre el entendimiento del problema y de las metas.
ii. Compromiso y liderazgo
Como resultado de un gran esfuerzo realizado durante los últimos años, en el gobierno del
presidente Oscar Berger (2004-2007), el tema SAN/DC estaba presente en la agenda política y
social. Varios actores comentaron que un paso importante fue el reconocimiento de la existencia
de hambre y desnutrición crónica en Guatemala. Unos participantes lo explicaron así:
“[Los políticos] están concientes ahora. Se logró después de 15 años. Ha sido un proceso largo, del 91-92.
Primero, demostrarle con pruebas que una gente desnutrida no produce bien, e invertir en esas personas
es bueno porque aumenta su productividad. Si usted escucha a algún político, se escucha desnutrición
crónica.”
“De muchos años viene trabajándose eso. Pero hasta este gobierno se reconoce el tema de IA [inseguridad
alimentaria]. Como Estado, nunca se asumió esa responsabilidad. Siempre decían que no existía hambre.
La posición de gobierno era no aceptar que esto existía. Fue hasta este gobierno en que se aceptó que hay
hambre y es donde se establece el sistema de SA [seguridad alimentaria]...fue una transformación del
consejo de SA del gobierno pasado, que fue el primero que empezó a tomar acciones con carácter de
gobierno.”
“Últimamente el tema ha sido desnutrición, pero no ha sido importante para los gobiernos antes del de
Oscar Berger. Hay discursos de diferentes partidos...está en la agenda social.”
También se han desarrollado acciones para enfrentar los problemas relacionados con SAN/DC.
Los actores reconocen el compromiso del gobierno con el tema, el cual se ve reflejado en la
continuidad de proclamaciones políticas, la aprobación de la ley del Sistema Nacional de SAN
por parte del Congreso Nacional, y en el apoyo para el desarrollo e implementación de los
nuevos programas.
“La aceptación de que el problema existe es fuerte. A nivel del marco legal (ley, política, reglamento) y del
presupuesto para SESAN, implica el cumplimiento del compromiso.”
“Este gobierno dejó muchas cosas. Han desarrollado la política, aprobado la ley, desarrollado un plan en
SAN y empezado los programas PRDC y CB. Este gobierno dejó una visión del futuro....son dos cosas que
dejó, la primera es el marco conceptual... y el segundo acciones concretas que llegaron a las
comunidades.”
Sin embargo, se considera necesario fortalecer este nivel de compromiso para que se refleje en:
a) una mayor colaboración de los distintos actores con la SESAN en su rol coordinador, b) la
contabilización y monitoreo de los planes y acciones de los distintos sectores y c) el apoyo
técnico y financiero a las instituciones que así lo requieran para cumplir con sus propios roles y
responsabilidades.
“Últimamente el tema ha sido desnutrición (…) Hay discursos de diferentes partidos; está en la agenda
social. Se necesita voluntad y liderazgo que se conoce. Voluntad política en cada ministerio para trabajar
con otros porque cada ministerio tiene su agenda.”
10
“Se necesitan compromisos del gobierno y el Congreso. Ahora no hay. SESAN es nuevo, y no se compara
con MSPAS con muchos años y un alto presupuesto.”
“A nivel político se ve como que el tema está de moda. Está en boca de todos. Pero si vamos a ver el
presupuesto nacional, es muy poco el presupuesto asignado.”
Un alto nivel de compromiso gubernamental es necesario no sólo para establecer el tema
SAN/DC en la agenda nacional, sino para asegurar el desarrollo y mantención de compromisos
ministeriales y de otras instituciones, necesarios para cumplir con las metas nacionales. Según
las entrevistas realizadas, el nivel de compromiso ministerial parece no estar consolidado. Esto
se refleja en la falta de planes operacionales específicos de los ministerios distintos al Ministerio
de Salud. A pesar de esto, los ministerios han mostrado señales de compromiso para cooperar
con la SESAN en su rol coordinador.
“Hay un reconocimiento de que la SESAN es la que debe coordinar, de que la SESAN debe dar el
monitoreo de estos procesos. El gran desafío es que [SESAN] mantenga la capacidad de respuesta de esa
necesidad que por ahora tienen los ministerios. En la primera reunión que hubo, hubo una muy buena
respuesta y todos entregaron sus inventarios de acciones. Todos están dispuestos a coordinarse, a
complementarse.”
El establecimiento de un compromiso real sostenido se encuentra condicionado al
establecimiento de liderazgo compartido. Éste implica la identificación de líderes en que cada
organización e institución involucrada que sean capaces de promover este compromiso a través
de los distintos niveles de la institución y entre instituciones. Dado que SAN/DC es considerada
una prioridad nacional y es un tema multidisciplinario, se debe promover el liderazgo en los
diferentes sectores para alcanzar esta meta compartida. Según las entrevistas realizadas, este tipo
de liderazgo no ha sido desarrollado. Por ejemplo, se esperaría poder observar el liderazgo de los
diferentes ministerios, del CONASAN, de la SESAN y de otras instituciones en el trabajo hacia
el cumplimiento de una meta compartida.
Es importante aclarar que a pesar de que la SESAN tiene el rol coordinador, el liderazgo no
puede provenir de una sola institución, sino que debe ser promovido en varios sectores y a todos
los niveles. Se considera clave establecer esta nueva perspectiva de liderazgo compartido, el cual
se aleja de la visión de líder único, citado por algunos actores:
“Falta liderazgo de SESAN, alguien que llegue y convence a la gente."
“Se necesita un líder que lo promueva, porque no hay. SESAN no tiene la capacidad para liderar esto a
este nivel.”
Asimismo, debe haber liderazgo proveniente de la sociedad civil. Para que esto exista, la
población debe reconocer y entender la SAN/DC. Muchos participantes comentaron sobre la
necesidad de sensibilizar a la población guatemalteca sobre la existencia del problema, sus
causas, consecuencias y posibles soluciones. Esta necesidad se hace evidente primero en la falta
de reconocimiento de la existencia del problema:
“El problema de la desnutrición crónica [es que] ni siquiera lo visualizan como problema”
11
También se hace evidente en la variedad de opiniones sobre las causas, consecuencias y posibles
soluciones para la SAN/DC.
“Creen que el cambio de precio de maíz ahora ha causado la desnutrición crónica, pero ha existido por
años...No hay conciencia de cuál es el rol de uno.”
“Para la población en general, si le pregunto a una persona qué es seguridad alimentaria pues no [sabe]”
“La gente no sabe de los efectos de desnutrición, es un desastre invisible.”
En los últimos años, las instituciones gubernamentales y agencias internacionales han realizado
esfuerzos significativos para generar conciencia sobre las causas y consecuencias de la SAN/DC.
“Y se hizo una estrategia de comunicación...Se trabajaron cuñas radiales, a nivel comunitario porque se
encontró que a nivel de las comunidades no se sabe qué es SAN.”
“Cuando hubo la caminata [organizado por el Programa Mundial de Alimentos], todos los estratos
sociales, para sensibilizar a los políticos, a la gente, de que el hambre existe, la desnutrición existe, que la
gente se muere de hambre, de repente no aquí en Guate. Tenemos el rol de sensibilizar a la gente.”
“Y empezar el proceso de sensibilización. El concepto SAN no es de dominio, se ha empezado de manera
incipiente a sensibilizar a los tomadores de decisiones, a los formadores de opinión, los medios de
comunicación, agencias de cooperación, que dentro de sus intervenciones tienen una serie de áreas que
van hacia la SA, pero la visualizan como consecución de metas para focalizar sus recursos, no con una
integralidad de una política o estrategia de gobierno.”
Como resultado de estos esfuerzos, se ha logrado un nivel de presencia y de conciencia más alto
sobre el tema en los diferentes grupos de la población.
“Hace 10 años que entré, nadie hablaba de esto, nadie lo manejaba, no estaba en la agenda política.
Ahora ya se ve y se ha empezado a publicar, ve más gente trabajando en lo mismo. Antes las nutricionistas
eran mínimas y las únicas que existían cuando yo me gradué, la mayoría trabajaba en clínica. Ahora ya
vemos nutricionistas trabajando en proyectos en los departamentos.”
“Hay discursos de diferentes partidos; está en la agenda social.”
A pesar de los logros que se han visto como resultado de estos esfuerzos, aun queda trabajo por
hacer para lograr una mayor sensibilización en todos los grupos de la población guatemalteca, y
de hacerle saber su rol en el mejoramientode estos problemas. Un participante:
“...todavía hay un trecho que caminar.”
iii. Coordinación
Desde la aprobación de la ley del Sistema Nacional de SAN en 2004, la SESAN tiene el mandato
de coordinar a todos los sectores nacionales y locales, para el desarrollo e implementación de la
estrategia multisectorial nacional. La SESAN ha realizado grandes esfuerzos para cumplir con
este mandato.
“Todo lo que se ha hecho por parte de la SESAN ha sido consensuado y coordinado con los distintos
actores, porque el mandato que tiene la SESAN es trabajar de manera coordinada y participativa.”
12
Sin embargo, la existencia de este mandato no es suficiente para asegurar esta coordinación, ya
que a pesar de que éste le transfiere una autoridad formal a través de la ley, la autoridad informal
necesaria para cumplir con este mandato no está implícita.
“La ley deja la rectoría a varios ministerios, al MAGA y al Ministerio de Salud, por ejemplo. El problema
es que ellos tienen rectorías específicas, pero ellos tienen los recursos...Es muy difícil que los ministerios
que tienen los recursos, o plata como se dice ‘El que tiene plata, platica, quien no tiene plata, no platica’.
Esta secretaría no tiene plata, por lo que no puede platicar con los que realmente ejecutan. Eso tiene que
ver con la estructura del Estado, porque es clara la desventaja de poner una persona a monitorear a otra
que tiene la plata.”
Para que una institución como la SESAN o el CONASAN funcione bien y logre a cumplir con
sus responsabilidades efectivamente, se requiere de autoridad formal (dado por ley) e informal
(dado por una coordinación inter-institucional facilitada e fomentada por los distintos actores).
Un aspecto clave de la autoridad informal es contar con un poder ejecutivo (presidente y
vicepresidente) involucrado y comprometido para asegurar que los ministros y otros actores
responsables cumplan con sus roles y responsabilidades. Otros aspectos que influyen la
posibilidad de la autoridad informal tienen que ver con comunicación, tensiones, territorio
político y confianza, cuales temas se presentan en la seccion siguiente de Causas y
consecuencias.
La insuficiencia de presupuestos designados fue mencionada por varios participantes como una
de las barreras para lograr una coordinación efectiva.
“Es una de las grandes limitaciones cuando queremos hacer acciones con recursos del gobierno, porque
hay que plantearlo en un presupuesto que lo aprueba el Congreso. El Congreso generalmente aprueba en
mayo el presupuesto del año que sigue.
La falta de coordinación genera diversas consecuencias, dentro de las que se encuentran la
duplicación de actividades y la fragmentación de esfuerzos que resultan en un gasto excesivo de
recursos y debilitamiento de dichos esfuerzos y sus impactos:
“Mientras no estén armonizadas las intervenciones, eso tiene implicaciones en la eficientización de los
recursos, sino también en la agilización de los procesos. Si uno pide datos de talla y peso, le dicen ‘¿de
cuál quiere? De MSPAS, de CB, de FAO, de SHARE?’ Uno no puede estar con esos niveles de cruces de
acciones. Uno debe tener uno en función de la institucionalidad y todos los demás deben de regirse con lo
que dice la ley y la política; no cada uno con sus propios criterios, porque si no, vamos a tener una
cantidad de información y una mayor atomización de las comunidades.”
Asimismo, hubo referencia a la falta de coordinación de la SESAN con instituciones académicas,
la cual podría ser beneficiosa para ambos sectores.
“En SESAN no hay ningún vínculo con la academia. No se están vinculando. Allí debería haber un
vínculo.”
El tema de la coordinación interinstitucional es fundamental para todos los actores involucrados
en estos esfuerzos, ya que es vista como un reto y como una necesidad para alcanzar los
objetivos propuestos. Como tantas tareas que se abordan cotidianamente, es más fácil hablar
sobre la coordinación que verdaderamente ponerla en práctica.
13
“No estamos bien coordinados y todos dicen que coordinan”
No obstante, los participantes reconocieron que la coordinación entre las instituciones que
trabajan en SAN/DC ha mejorado en los últimos años, debido principalmente, al inicio del
establecimiento de una visión compartida de trabajar coordinadamente.
“Sin embargo yo siento que eso [coordinación] ha cambiado. Incluso entre las mismas agencias, la gente
no se hablaba, no porque se peleaban sino porque no se veía esa visión de trabajo en conjunto.”
Varios factores que dificultan la coordinación se discutirán en las próximas secciones, para luego
presentar, en la última sección de este informe, una reflexión sobre ideas y sugerencias de cómo
lograr mejorarla entre los diferentes sectores.
iv. Ley, estructura y procesos
Para lograr un resultado satisfactorio de la totalidad de esfuerzos realizados en el país, es
necesario tener una mayor claridad de los roles y responsabilidades de cada una de las
organizaciones y estructuras involucradas, así como también de la autoridad y recursos
necesarios para llevarlos a cabo. Las entrevistas sugieren que estos niveles de claridad todavía no
han sido alcanzados.
Diversas estructuras gubernamentales establecidas previas a la ley del Sistema Nacional de SAN
y estructuras creadas por la misma, abordan el tema SAN/DC. Mientras que esta ley define las
estructuras y los roles institucionales, falta claridad sobre los procesos que deben seguirse para la
comunicación y coordinación intra e interinstitucional. Esta carencia puede ser causa,
consecuencia o ambas de que los procesos en general, no son visualizados de la misma manera
en que se visualizan las estructuras.
“Porque adentro a veces no se visualizan los procesos, sobretodo con una visión de política de Estado. O
se queda muy parcial en la visualización o está en una visualización errada.”
Un ejemplo de esto, es que mientras que la ley del Sistema Nacional de SAN define el rol de la
SESAN como coordinador de todos los sectores involucrados en el diseño e implementación de
la estrategia multisectorial, ésta no establece los procesos requeridos para cumplir con los
mandatos del CONASAN. Existen elementos de proceso, tantos formales como informales,
necesarios para que una nueva estructura pueda coordinar sectores acostumbrados a trabajar de
manera aislada. El reconocimiento, el respeto, la confianza, las buenas intenciones, el carisma, la
diplomacia, la conducción de dinámicas grupales y una adecuada respuesta de los actores
participantes, son algunos de estos elementos informales del proceso.
“...la SESAN, su función es de coordinación y monitoreo, pero ustedes saben que uno puede monitorear y
fiscalizar siempre y cuando tenga un posicionamiento efectivo en este tema.”
“Tiene que haber una coordinación sobre acciones muy concretas para que realmente funcione y sin
hacerle sombra a nadie, darle a cada uno su reconocimiento para que se sientan cómodos y contentos.”
Estos procesos deben definirse a nivel central, pero además a nivel departamental, municipal y
comunitario; y requieren ser definidos y concertados para poder lograr una comunicación clara y
14
coordinación sostenida entre instituciones, y entre los diferentes niveles de cada una de estas
instituciones.
Es necesario definir los roles, responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas de los
diferentes actores involucrados en los procesos de toma de decisiones. Este es un aspecto clave
que repercute en otros temas como la coordinación, la operación de acciones, etc. Si estos
aspectos no están definidos, pueden ser la causa de muchas otras restricciones/retos/barreras.
Asimismo, la definición de procesos puede facilitar la transición de gobiernos, el cual fue citado
como una de los grandes limitantes para la continuidad de acciones. Por ejemplo, el año electoral
dificulta avanzar con la agenda, como lo refiere un actor para el año 2007:
“El problema es que ahora tenemos sólo seis meses para hacer todo eso que hace falta…entonces es muy
poco el tiempo que queda”
También, esta definición de procesos puede atenuar los efectos de cambios en el personal que se
realizan durante un mismo periodo gubernamental. A pesar de que estos cambios son parte del
funcionamiento estatal, esta rotación de personal puede dificultar los esfuerzos de planificación,
de toma de acciones y de coordinación intra e interinstitucional. Una clara definición de los
procesos puede prevenir muchos de estos inconvenientes.
A pesar de los retos enfrentados durante la implementaciónde la nueva ley , hubo muchos
avances en un período de tiempo relativamente corto. Es importante reconocer que un proceso
que involucra a los diferentes actores para la creación e implementación de una nueva ley es un
gran desafío que requiere de tiempo y recursos. Los resultados y avances de este proceso no son
inmediatos y deben ser valorados a través del tiempo.
15
B. Causas y consecuencias
Es necesario facilitar el desarrollo e implementación de diferentes acciones efectivas para
mejorar la SAN/DC. Para que esto ocurra, se deben tener planes operativos viables y capacidad
para implementar estas acciones en los diversos sectores. Sin embargo, existe una serie de
factores que dificultan el cumplimento de estas metas. En esta sección, nos referimos a estos
factores que pueden ser vistos tanto como causas y consecuencias de los temas principales
mencionados anteriormente.
Causas y consecuencias
i. Comunicación, tensiones,
confianza
territorio
político
y
ii. Planes operacionales
iii. Restricciones y retos para la implementación
iv. Participación y espacios para discusión
Descripción
Aspectos como celos institucionales, diferentes
perspectivas y valores, falta de confianza, intereses y la
necesidad de mantener un territorio político dificultan
una adecuada comunicación.
Los
planes
operacionales
para
instituciones
gubernamentales, ministerios y programas muchas veces
hacen falta o son inadecuadas para realizar actividades y
cumplir con las metas.
Retos en la implementación de los programas están
relacionados con la inadecuada gestión de recursos y
actividades, desarrollo e implementación incompleta de
todos los componentes de los programas y con la
presencia de un enfoque limitado.
La participación de actores de diferentes grupos de la
población (políticos, profesionales, grupos de la
sociedad civil, etc.) se ha reconocido como importante
en el proceso de tomar varias decisiones. A pesar de
estos esfuerzos, existen oportunidades para mejorar esta
participación. Para que esta exista, se requieren de
espacios para la discusión, análisis crítico y deliberación
de ideas y temas en los procesos de toma de decisiones.
Hay evidencias de la existencia de estos espacios en
unos casos y de su carencia en otros.
i. Comunicación y confianza
Hay dificultades en la comunicación entre individuos e instituciones que generan tensiones, y
éstas a su vez, impiden una comunicación más efectiva. Esta dinámica representa un gran reto
para la coordinación intra e interinstitucional, la cual es fundamental en el proceso. Un
participante se refirió a los celos institucionales como parte de este problema:
“Hay celos institucionales que no dejan operar.”
Estas tensiones y barreras de comunicación se presentan por diferencias en las perspectivas y
valores de los actores. Por ejemplo, existen tensiones entre instituciones por las diferentes
opiniones sobre el uso de asistencia alimentaria (Vitacereal) en el PRDC. Estas diferencias han
creado barreras para la comunicación y colaboración; y estas barreras a su vez, han obstaculizado
la resolución de estas diferencias.
16
“A veces se hacen programas enfocados a aliviar un síntoma de desnutrición, pero no las causas, que son
estructurales y se necesita más. Hay muchos programas que saben que no van a solucionar nada. Por
ejemplo, la distribución de alimentos que no es mejorar el problema.”
“Nuestra visión es de no ser asistencialistas.”
También, se citaron ejemplos de cómo las barreras para la comunicación y coordinación están
basadas en choques de personalidades e identidades institucionales. Un participante explicó que
estas tensiones inhiben la coordinación de esfuerzos:
“Hay muchas luchas entre instituciones. [Institución X] no se lleva bien con [institución Y], entonces no
apoyan [los esfuerzos]. Es un reto muy muy muy grande.”
Los diferentes intereses que tienen las instituciones e individuos, así como el interés por
mantener su territorio político, pueden impedir una adecuada comunicación. La intención de
mantener un territorio político definido para promocionar intereses individuales e institucionales,
tiene un gran impacto en la coordinación, implementación y éxito de los esfuerzos.
Específicamente, esto puede verse reflejado en: a) distintas definiciones del problema (algunos
actores se refirieron a la desnutrición aguda, mientras que otros a la desnutrición crónica), b)
diferentes posiciones sobre el uso de asistencia alimentaria, c) la lucha por la continuidad de un
programa, sin un análisis previo de sus alcances y limitaciones (monitoreo y evaluación), etc.
A pesar de las buenas intenciones de los actores, cuando cada uno de ellos quiere mantener su
territorio político, se crean tensiones que dificultan la comunicación y la coordinación y limita el
éxito de alcanzar las grandes metas que todos se proponen. Explicaciones de este ciclo vicioso se
citan a continuación:
“En Guatemala el problema es que queremos hacer todo, y todo lo queremos hacer bien, entonces al final
no hacemos nada”
“No hay integración o coordinación. Cada uno hace lo que quiere hacer por su lado y cada uno quiere
hacerlo todo...es falta de comunicación y unificación de esfuerzo. Cada quien quiere hacer de todo y eso es
difícil.”
Las luchas para mantener el territorio político deseado se traduce en barreras para la
coordinacion interinstitucional, no sólo porque las instituciones se cierran a la posibilidad de
coordinación entre ellas, pero también porque dificulta la tarea del ente coordinador. Por
ejemplo, la SESAN tiene dificultades con cumplir con su mandato de coordinación a todos los
sectores porque los sectores tienen definidas sus propias agendas e intereses de antemano.
“La parte de coordinación es la más difícil. Todo el mundo quiere tener su propia cosa, sus propias
posiciones”
Tampoco hay claridad sobre los roles institucionales, lo cual resulta en la falta de comprensión y
desacuerdos sobre los territorios que le corresponden a cada institución.
“Mi percepción es que la gente debe juntarse, pero hay una lucha por el poder. Me pregunto ¿Quién
debería liderar nutrición? ¿SESAN? ¿SOSEP? ¿MSPAS? ¿Quién? Todos tienen agendas diferentes. La
pregunta es ¿Quién está dispuesto a soltar su agenda y compartir y colaborar?”
17
Asimismo, la ley define que la SESAN es el ente coordinador interministerial, pero igual existen
diferentes perspectivas sobre el rol de la SESAN en el PRDC.
“El PRDC es de SESAN y no debe ser así.”
Estos ejemplos muestran que las tensiones por mantener el territorio político, con el fin de
posicionar una agenda o interés específico, pueden ser causa y consecuencia de las barreras
comunicacionales. Estas barreras también se reflejan en tensiones relacionadas con la creación
de confianza. La confianza entre individuos e instituciones es un elemento clave para poder
identificar y trabajar hacia identificar intereses comunes. Como sugiere la siguiente cita, la
generación de confianza puede ayudar a que los actores tomen consciencia de su
complementariedad, para que puedan trabajar en conjunto.
“Tiene que generarse mucho conocimiento, mucha confianza en la gente y más en Guatemala que somos
tan desconfiados. Es todo un proceso de relación, de generar información, de conocer, de generar
confianzas, para poder luego llegar a compartir intereses comunes y ya poder ver que no somos
antagónicos sino complementarios. Uno de los puntos medulares es generar confianza, comunicarse para
generar confianza y llegar a un punto en conjunto”
La confianza está relacionada con la honestidad y el respeto. Por ejemplo, si un gobierno es
capaz de hacer proclamaciones políticas con sinceridad y luego traducirlas en voluntad y
desarrollo de capacidad para tomar acciones, se genera más confianza que si se hubiera limitado
a realizar únicamente estas proclamaciones. Al explicar los avances reales del gobierno actual,
un actor se refirió a la honestidad de la siguiente manera:
“Ahora hay más honestidad gubernamental en afrontar el problema entre 2004-2007. No sólo una acción
para que se vea.”
Así como la honestidad se traduce en acciones, el respeto también tiene un rol clave en el
proceso de generar confianza y facilitar la coordinación. Un actor habló sobre el tema
relacionándolo con la SESAN:
“Eso es lo que hemos luchado con SESAN, que fuera fuerte y respetada por los otros sectores…SESAN
coordina los otros sectores. Si respetan y confían en SESAN, sí, se puede que poco a poco los otros se
vayan integrando.”
La SESAN es una institución relativamente nueva y se encuentra en el proceso de consolidación
de la confianza con los actores claves. Esta situación genera preguntas interesantes acerca de la
confianza, tales como ¿cuáles factores influyen en la formación de la confianza?, ¿cómo se crea
y cómo se mantiene la confianza?
ii. Planes operacionales
La falta de planes operacionales adecuados en las instituciones gubernamentales, ministerios y
programas dificulta la realización de actividades y cumplimento de metas. En junio del 2007, no
se había terminado de formalizar el Plan Estratégico para la SAN (PESAN); a pesar de que la ley
establece que éste es el que guía las acciones de coordinación interministerial de SESAN.
18
“No hay montada una estrategia, aunque ya hay borradores, eso no lo desconocemos. Pero a estas alturas,
deberíamos haber aprobado la estrategia general de la SESAN y del CICSAN. Es la hora y la fecha que no
está aprobado por una serie de atrasos.”
“Este fue un proceso participativo donde se diseñó una metodología de hacer talleres regionales. En estos
talleres regionales, se convocó a instancias de gobierno, cooperación y sociedad civil para que diera sus
aportes. Del consenso y formulación, surgió ya un plan estratégico.”
“El plan estratégico debiera dar todas las directrices generales que implica el ordenamiento, pero por
ahora el plan estratégico no tiene ningún alineamiento con la política o con el PRDC, porque primero se
hizo el PRDC y luego el plan estratégico.”
También hay problemas con diferentes definiciones que afectan la operacionalizacion de planes.
Por ejemplo, el PRDC es visto por unos, como una estrategia y por otros, como un programa.
Esta clarificación es clave para el desarrollo de los planes operacionales.
“Yo no estoy de acuerdo de que el PRDC se llame así. PRDC debería llamarse ‘estrategia’. CB es un
programa, es ejecutora de la estrategia PRDC...PRDC es una estrategia, no un programa...CB es un
‘programa’ dentro de la ‘estrategia’ PRDC.”
“El PRDC no es un programa, se llama programa...pero debe de haber una estrategia de SA, y hasta
después de la estrategia van todos los programas...Este es un nivel que hace falta. El PRDC es un
programa específico que funciona en el Ministerio de Salud, pero hace falta una estrategia.”
Así como hace falta el PESAN, también es necesario la elaboración de planes estratégicos a
diferentes niveles para desarrollar la estrategia multisectorial con los actores del CONASAN. La
ausencia de expresión explícita de las metas y niveles de compromiso de los ministerios,
mencionada previamente, está relacionada con la falta de planes operativos específicos para
abordar el tema SAN/DC, a pesar de que están contemplados dentro de la legislación. La
siguiente cita muestra que el desarrollo de planes operativos concretos y coherentes a nivel
ministerial no depende únicamente de cada ministerio, sino también de la coherencia que
demuestren los otros actores, en especial, los niveles más altos de autoridad.
“El plan estratégico debiera dar todas las directrices generales que implica el ordenamiento, pero por
ahora el plan estratégico no tiene ningún alineamiento con la política y el PRDC, porque primero se hizo
el PRDC y luego el plan estratégico...En ese proceso, me imagino que por la premura de tiempo y por la
necesidad de coordinar la parte operativa, lo hicieron de esa manera pero a la hora de que uno empieza a
ver la coherencia y la consistencia técnica entre cada uno de los niveles, uno se da cuenta que hay vacíos
que son fundamentales. No es que uno quiera ser tan riguroso en lo técnico, el problema es que cuando no
están dada esas definiciones, tiene implicaciones en la práctica, en los roles de cada una de las
instancias...”
La falta de un presupuesto definido para cada ministerio para la realización de planes también es
considerada como una barrera:
“En Brasil ahora hay un mandato interministerial que los sectores tienen que dar un cierto porcentaje de
su presupuesto a ciertos temas. Se necesita esto aquí.”
Para un adecuado desarrollo e implementación de los planes de cada ministerio se requiere de un
apoyo sostenido y esfuerzo conjunto con los demás actores, principalmente con la SESAN, que
tiene el mandato de coordinar estos esfuerzos.
19
“Para SESAN el desafío ahorita es tener esa capacidad de respuesta hacia los ministerios, porque todos
los ministerios están urgidos de esa necesidad de ordenar la intervención”
Los ejemplos anteriores demuestran que un actor por sí solo no puede asegurar la coordinación
entre actores. Una verdadera coordinación es posible cuando todos los actores involucrados
llevan a cabo sus roles y responsabilidades mediante un proceso caracterizado por la confianza y
respeto mutuos.
iii. Restricciones y retos en la implementación
Los programas CB y PRDC, orientados a mejorar el estado nutricional de niños(as) y mujeres en
edad reproductiva, se diseñaron e implementaron paralelamente durante el actual gobierno.
Como en toda iniciativa, existen restricciones y retos en la implementación de estos programas
que pueden influir sustancialmente en sus impactos. Las restricciones y retos mencionados por
los actores entrevistados están relacionados con la gestión de recursos y actividades, el desarrollo
de distintos componentes de los programas y el enfoque en el sector de salud.
En cuanto a la gestión de recursos y actividades, hubo referencias a restricciones creadas por la
falta de materiales en CB. En algunos casos, este material didáctico no era entregado a tiempo o
en forma adecuada para su uso en capacitaciones con las mujeres participantes del programa.
“No entregaba los materiales... fue un problema durante todo el programa. La puntualidad con recibir los
materiales fue muy bajo.”
Otra restricción para ambos programas es la gestión del tiempo usado para el desarrollo de sus
distintos componentes. Por ejemplo, resultados de evaluaciones informales de CB demuestran
que hay una gran inversión de tiempo para la toma de mediciones antropométricas, por lo que el
tiempo para actividades educativas con las mujeres es limitado.
“CB hace talla muy frecuentamente, pero no hay cambios en talla por mes.”
“Lo hacen [toman peso y talla] una vez por mes, y yo dejaría el monitoreo de crecimiento para 1 ó 2 veces
al año.”
En el caso del PRDC, las entrevistas sugieren que la entrega del alimento Vitacereal consume
gran parte del tiempo del personal encargado, por lo que se descuida el tiempo invertido para la
educación de las mujeres beneficiarias.
“El Informe de Sistematización es de un piloto de 2 meses de PRDC con Vitacereal. Resultados muestran
que hay más enfoque en Vitacereal que en la educación”
“Se da la consejería...sobre lactancia materna, alimentación complementaria, Vitacereal, uso de servicios
de salud. Pero como la entrega del Vitacereal es tan demandante, se requiere fortalecer más la educación
comunitaria para mejorar, aumentar cantidad y calidad, la educación y el monitoreo de crecimiento...se
observó que a las mujeres se les entrega el Vitacereal y no hay educación o consejería.”
La preparación del Vitacereal en forma de atole, en vez de papilla, constituye otro reto para el
programa. A pesar de que este comportamiento tiene raíces culturales, un actor se refirió al rol de
los implementadores del programa para superar este reto.
20
“Se esta dando el Vitacereal a toda la familia y en forma de atole porque ha fallado la capacitación.”
En cuanto al desarrollo de los componentes de los programas, los actores exteriorizaron sus
dudas sobre la calidad y capacidad de escala de algunos de los mismos. Por ejemplo, un
componente de CB es el desarrollo de proyectos productivos por las mujeres beneficiarias
apoyadas por otras instituciones, como el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
(MAGA) o el Banrural. Hubo referencias a la falta de acceso a estos proyectos y la falta de
entendimiento que tenían las mujeres beneficiarias sobre estos proyectos.
“Si tú tienes que bajar de una montaña para ir a la municipalidad con tu propuesta para MAGA, no lo vas
a hacer”
“CB se quedó corto en lo que es como programa, porque sin acceso a los proyectos productivos, no
pueden hacer nada. Es una gran plataforma, una plataforma excelente, pero falta que las mujeres estén
organizadas y capacitadas. El reto es el próximo paso…CB no supo cómo gestionar los proyectos
productivos...Hubo una nueva etapa en que llego Banrural para dar créditos, pero esto no es la solución.
Hay un vacío en que las mujeres entienden lo que es Banrural y si realmente quieren tomar un crédito. Yo
no me atrevo a darles crédito, o decir que si es lo que quieren o lo que les hace falta.”
El desarrollo de todos los componentes propuestos es un reto para PRDC también. Hasta la
fecha, hay evidencia de que la mayoría de los esfuerzos han sido dedicados a la entrega de
Vitacereal, por lo que algunos consideran que el PRDC es solamente la entrega de un alimento
complementario, dejando de lado sus otros componentes multisectoriales.
“Una de las debilidades, no debilidades sino limitaciones, fue que como el alimento complementario fue
tan nuevo y se invirtió tanto recurso, mucha gente en el interior asocia PRDC con el alimento
complementario. Entonces hay que trabajar duro en comunicar la integralidad del PRDC”
“Yo creo que eso [que la gente cree que el PRDC es equivalente al VC] tiene que ver con la estrategia de
comunicación, de cómo se comunican realmente las cosas. Hay gente que ve igual PRDC sinónimo de
Vitacereal, porque yo creo que no se han comunicado lo suficiente los componentes, los lineamientos del
PRDC.”
“Las otras partes no se han comunicado bien.”
Como se ha presentado en otras secciones del reporte, la implementación de una estrategia
multisectorial requiere del esfuerzo y de la capacidad de todos los actores involucrados, así como
también de una adecuada coordinación entre los mismos. Un participante lo explicó así:
“Porque se requiere de muchos distintos ministerios y organizaciones para poder implementar el
programa. La coordinación interinstitucional e interministerial es muy importante.”
Como el tema de la nutrición no cuenta con su sector propio definido, las actividades sobre
nutrición tienden a ser situadas dentro de otros sectores, comúnmente dentro del sector salud. El
reto para las iniciativas nutricionales, tanto en Guatemala como en muchos países del mundo, es
lograr que éstas sean tan integrales como sus causas y consecuencias, lo cual requiere de un
esfuerzo efectivo multisectorial. Las siguientes citas son referencias a este reto en Guatemala.
21
“A veces el MSPAS por un lado, y el MAGA por el otro, quieren tomar la iniciativa. Ahora no pueden
porque tiene que haber una coordinación entre ellos. El problema va a existir siempre. Nutrición no es
agricultura ni es salud, es todo.”
“No han habido acciones integrales...se ha ido introduciendo poco a poco...es difícil creer que otro sector
tiene algo que ver con nutrición, aparte del Ministerio de Salud.”
“Sólo mejorando los servicios de salud, no se va a poder reducir la desnutrición.”
“El PRDC no es un programa integrado...el sector de salud no tiene capacidad de mantenerlo.”
“Si seguimos sentados sólo en salud, no se va a reducir la desnutrición crónica.”
Enfrentar y superar estas restricciones y retos en la implementación de los programas requiere
del desarrollo de capacidades institucionales e individuales y de un sistema de monitoreo y
evaluación que permite mejorar las acciones a través del tiempo. Estas restricciones y retos están
relacionadas con los temas que se han presentado a lo largo de este reporte.
iv. Participación y espacios para discusión
La participación de actores de diferentes grupos de la población (políticos, profesionales, grupos
de la sociedad civil, etc.) ha sido reconocida como importante en los procesos de toma de
decisiones. A pesar de esto, existen oportunidades para mejorar el proceso y hacerlo más
inclusivo. Por ejemplo, ciertos actores comentaron que no fueron incluidos en el proceso de toma
de decisiones sobre temas nutricionales, sobre el cual estaban interesados en participar. Hubo
otros comentarios sobre la falta de espacios para la participación efectiva de todos los actores
relevantes en los procesos políticos para la toma de decisiones.
“En el escenario técnico, no hay mucha congruencia con la decisión política. En ir generando espacios de
participación, que creemos que se tienen que ir fortaleciendo, tanto de las instancias de gobierno, sociedad
civil y de cooperación, es un debate encausado. No se generan esos espacios”
En cuanto a la participación de la sociedad civil, existen diferentes opiniones sobre si los
distintos esfuerzos contaron con una participación efectiva.
“Una de las grandes fortalezas ha sido la participación de la sociedad civil, no con la madurez que se
debería de tener, pero sí hay, están esos espacios”
Muchos actores se refirieron al rol clave de la Mesa Nacional Alimentaria en involucrar a la
sociedad civil en el desarrollo de la Política Nacional de SAN.
“En total éramos 65 instituciones que conformaban la mesa ...Nuestro camino, nuestra ruta crítica era
elaborar la política, hacer una propuesta de ley, y esa propuesta de ley, hablarla con los diputados de la
comisión de agricultura, de la comisión de SA, para que ya se convierta en iniciativa la ley.”
Asimismo, nos encontramos con opiniones diversas sobre la naturaleza de la participación de la
sociedad civil, la cual también se refleja en INCOPAS del SINASAN. Su estructura ha sido
definida por la ley del Sistema Nacional de SAN y llevan más de un año en funcionamiento; no
obstante, hay diferentes opiniones sobre el tipo de participación que permite.
22
“...se establece una instancia de consulta y participación social, INCOPAS, que para eso se hizo un
proceso participativo increíble, se fue a trabajar a todos los departamentos, a comunicar qué era la
INCOPAS, a convocar a todos los actores de los distintos sectores para informarles y que nombraran a sus
delegados para luego venir a hacer aquí la selección. Finalmente, se hizo la selección. Y el propósito es
que la INCOPAS, que tiene 8 sectores representantes y ahí ellos eligen a los 5 que están en el consejo.”
“El rol de la SESAN debe ser coordinar los sectores, pero es difícil en el sistema que existe, porque hay
poca participación de la sociedad civil. INCOPAS no se ha desarrollado, es una cosa política y necesita
ser de participación real”
A pesar de que estas diferencias pueden representar barreras para la coordinación de los distintos
actores en la toma de decisiones, existe una oportunidad para mejorar la forma en la que se
genera el proceso participativo. Por ejemplo, se requieren espacios para la discusión, análisis
crítico y deliberación de ideas y temas en los procesos de toma de decisiones. Estos espacios,
creados con una participación efectiva y un proceso consensuado y adecuado, pueden permitir la
consideración de distintas opiniones y perspectivas antes de llegar a un acuerdo. Hay evidencias
de la existencia de estos espacios en algunos casos, y hubo referencias específicas de su carencia
en otros. El Grupo Interagencial sobre la Seguridad Alimentaria y Nutricional (GISAN), la Mesa
Nacional Alimentaria y el Instancia de Consulta y Participacion Social (INCOPAS) representan
ejemplos de estos espacios, y hay evidencia que hubo discusión, análisis crítico y deliberación de
ideas y temas en unas instancias.
“[El GISAN] fue un grupo que se integró bien, con instituciones diversas... habían aproximadamente 12 a
15 organizaciones”
“[La MESA] constituyó el espacio físico, constituyó el espacio de participación, poniendo personas que
generaran esas dinámicas. Se construyó ese espacio como un foro de análisis sobre todo del tema
alimentario. De ahí fue surgiendo el análisis de políticas de SAN.”
“[La INCOPAS] está bajo una visión de país. Que se esté haciendo es una situación diferente. Qué hacer
depende de los espacios y voluntades políticas.”
Se han tomado decisiones sin contar con espacios previos para la discusión, análisis crítico y
deliberación de ideas y temas. Un ejemplo fue la decisión para usar la entrega de alimentos
fortificados (Vitacereal) como componente del PRDC. Hay evidencia de que, a pesar de que hay
un desacuerdo sobre este asunto, esta decisión no se discutió extensivamente como parte de un
proceso reconocido por todos los actores, antes de tomar la decisión y ponerla en acción.
“No se discutió si dar alimentos es lo mejor para las comunidades pobres... faltó hacer un análisis crítico
de qué se debe hacer. No estoy contra dar alimentos cuando se sabe que se debe dar alimentos.”
Otro ejemplo de la aparente falta de estos espacios fue en la presentación del análisis de la
SOSEP sobre los cambios antropométricos de los niños en el programa CB. Los resultados
fueron presentados en un evento político en promoción del programa, pero no se difundió
públicamente un informe con detalles sobre el programa y la metodología del análisis. Hasta la
fecha hay desacuerdo sobre la calidad y interpretación del análisis, y no hay evidencia de que
hubo un espacio para su discusión.
“Muchas personas han tenido opinión de este análisis sin ver los detalles, sin analizar bien...porque [las
personas] están acostumbrados a ver las cosas como quieren.”
23
Se necesitan estos espacios no sólo para la toma de decisiones al inicio de un esfuerzo, sino
también durante el monitoreo y evaluación del mismo. La recolección de datos para el monitoreo
y evaluación es una etapa y la aplicación de estos resultados es otra etapa posterior. La existencia
de espacios para discutir, analizar críticamente y deliberar sobre los temas generados en la etapa
de monitoreo y evaluación es fundamental para realizar ajustes o cambios pertinentes.
Por ejemplo, un proceso así puede ser útil para el análisis de los resultados de un estudio
cualitativo del componente de alimentación complementaria del PRDC. Hasta el junio de 2007
no hay mucha evidencia de que se hayan generado discusiones o análisis de cómo superar las
barreras identificadas en dicho estudio, como la dilución familiar y preparación del Vitacereal.
“Se pusieron [el Vitacereal] en diferentes empaques para que la mujer lo prepare como atol y para los
niños como papilla. Pero culturalmente no tenemos en el campo cultura de papilla. Como eso ya se sabía,
se prepararon campañas de formación y de comunicación en las que se invirtió muchísimo esfuerzo, con
afiches, con capacitación, con cuñas radiales. No es que la papilla sea porque sí...hay una serie de
elementos positivos de por qué papilla. Pero se hizo una evaluación de cómo está y hay mucha dilución
familiar y la gente lo consume como atol.”
“Hay cosas que faltan, que cuestan lograr...carencia de gente técnica en comunidades para que las
mujeres siguen la receta de VC dilución y cantidad de consumo.”
Los procesos para la toma de decisiones descritos aquí podrían beneficiarse al contar con una
participación efectiva y espacios para la discusión, análisis crítico y deliberación de ideas y
temas. También estos espacios pueden ser bien utilizados en los procesos de desarrollo de planes
operacionales en distintos niveles y además, en el desarrollo de otros procesos políticos y
sociales.
Seguidamente, se presentan las conclusiones generales sobre estos hallazgos y sugerencias para
enfrentar los diversos retos.
24
III. Conclusiones y sugerencias
La sección anterior resume los temas principales que surgieron en nuestra relativamente corta
visita a Guatemala durante junio del 2007. Durante esta visita, tuvimos la oportunidad de
conversar con cincuenta individuos con gran experiencia en el tema de SAN/DC en el país, así
como también la oportunidad de realizar visitas a zonas rurales para la observación de la
implementación de algunos programas. Estábamos sumamente impresionados con el alto nivel
de compromiso mostrado por cada una de las personas con quien hablamos; con su orgullo por
los recientes logros alcanzados en el país, sus esperanzas para el futuro, y su apertura en
compartir sus inquietudes sobre las acciones y esfuerzos actuales dirigidos al tema de SAN/DC.
Nos sentimos muy optimistas sobre el futuro de la nutrición en Guatemala, debido en parte, al
gran nivel de compromiso mostrado por los participantes para resolver las diferentes opiniones
sobre aspectos claves y avanzar en el mejoramiento de la SAN/DC. Esperamos que este informe
pueda serles de utilidad para sus avances.
A pesar de que aprendimos mucho en muy poco tiempo, estamos conscientes que hay mucho que
no conocemos del contexto de Guatemala. Por lo tanto, nuestro propósito en esta sección del
informe es destacar los aspectos que identificamos, como observadores externos, que parecen ser
estratégicamente los más importantes para resolver en el país, para lograr un mayor progreso en
la confrontación a problemas de SAN/DC. No contamos con el conocimiento suficiente del
contexto guatemalteco para definir precisamente cómo resolver estos aspectos, pero tenemos la
certeza de que este conocimiento existe dentro del país.
A. Aclarando las metas y acciones12
Uno de los retos más comunes que enfrentan los países en la lucha contra la desnutrición, es
lograr claridad y acuerdo sobre las metas, la naturaleza del problema y, por tanto, sobre la
naturaleza de las acciones requeridas. Esto puede parecer obvio y muchos actores pueden asumir
que esta etapa ya ha sido realizada. Sin embargo, nuestras entrevistas revelan que Guatemala, al
igual que otros países, continúa enfrentando este reto.
En Guatemala, parece que existe la necesidad de aclarar: a) la naturaleza de la desnutrición
crónica, b) la naturaleza de la inseguridad alimentaria, c) el estado de estos problemas como
metas en las políticas públicas del país y d) la relación entre éstos. Sólo entonces, se pueden
generar discusiones significativas sobre el tipo de acciones necesarias para resolver cada uno de
estos problemas. Esto es porque los esfuerzos para mejorar la seguridad alimentaria no
necesariamente reducen la desnutrición; y la reducción de la desnutrición no siempre requiere de
esfuerzos para mejorar la seguridad alimentaria. Estas dos metas tienden a solaparse, pero no son
reemplazables entre ellas. Esto no siempre es entendido por todos los actores.
La figura 2 es un marco conceptual desarrollado por UNICEF en 1991 que detalla las causas de
la desnutrición y que puede servir de utilidad para futuras discusiones en Guatemala. Este marco
12
El término ‘acciones’ es empleado en esta sección para referirnos tanto a las estrategias (características generales
como estrategias multisectoriales, basadas en la comunidad, participatorias, y/u otros criterios), como a las políticas
específicas, programas e intervenciones (ejemplo: Vitacereal, educación nutricional, fortificación de alimentos,
proyectos productivos familiares, etc)
25
conceptual fue reconocido internacionalmente en los años noventa y ha ayudado a muchas
organizaciones y países a alcanzar una mayor claridad y acuerdo en las metas y acciones. Los
puntos que, según nuestros hallazgos, parecen ser más importantes para Guatemala son:
•
La desnutrición puede ser causada por problemas relacionados con la inseguridad
alimentaria, el cuidado del niño y la madre y con la pobre calidad del agua,
saneamiento, higiene y servicios de salud. Los alimentos, la salud y el cuidado son las
tres condiciones necesarias para una buena nutrición. Cada una es necesaria, pero
ninguna es suficiente por sí sola. Las tres condiciones deben ser aseguradas
simultáneamente en los mismos hogares y comunidades si es que la verdadera meta
es la prevención de la desnutrición en mujeres embarazadas, infantes y niños
pequeños. Esto significa que el mejoramiento de la seguridad alimentaria no
necesariamente se traduce en mejoramiento del estado nutricional de los niños. Puede
haber una necesidad de prestar atención simultánea a los factores relacionados con
salud y prácticas de cuidado/alimentación.
•
La importancia relativa de los alimentos, salud y cuidado como causas de la
desnutrición varía según países, municipios y hogares. En algunos casos, el problema
más urgente es la inseguridad alimentaria; en otros, la situación de salud; y en otros,
el cuidado/alimentación del niño o la habilidad de la madre de proveerlo de forma
adecuada. La habilidad de la madre puede ser comprometida debido a la falta de
conocimiento, recursos o apoyo social de la familia o comunidad. Esto significa que
la educación nutricional es insuficiente por sí sola.
•
Debido a que las causas de desnutrición varían a través de los hogares, comunidades
y países, existe la necesidad de evaluar la situación en cada nivel previo a definir
acciones. Rara vez, un único enfoque es apropiado para abarcar la totalidad de un
país. La excepción es el caso de las prácticas de alimentación para niños e infantes,
las cuales, en el mayor de los casos, constituyen una prioridad. No obstante, siempre
es necesario determinar cuáles hogares y municipalidades también necesitan ayuda
complementaria relacionada con la inseguridad alimentaria y/o los servicios de salud,
agua, saneamiento e higiene. El ciclo Triple A (Figura 3) puede emplearse para
evaluar la importancia relativa de la alimentación, salud y cuidado en los diferentes
niveles.
Muchos de los desacuerdos en los países sobre el tema de la nutrición suceden debido a que:
• los actores no comparten un entendimiento común sobre el problema, como se muestra en
la Figura 1; o
• los actores tienen un entendimiento general del problema, como se muestra en la Figura
1, pero no aprecian los detalles del marco conceptual explicados en las viñetas anteriores;
o
• los actores sí comparten un entendimiento detallado, pero tienen metas que van más allá
de las metas para mejorar el estado nutricional. Por ejemplo, la educación y
empoderamiento de las mujeres es un objetivo relevante, así como la distribución de
alimentos a comunidades pobres o escuelas puede ser justificada en términos de derechos
humanos o mejoramiento del rendimiento escolar. Sin embargo, estas acciones no
26
necesariamente mejoran el estado nutricional de infantes y niños pequeños, a menos que
sean parte de una estrategia de “alimentos, salud y cuidado” más integral, diseñada
específicamente para tomar en cuenta las necesidades de las mujeres embarazadas y niños
menores de 24 a 36 meses.
Tomando en cuenta lo citado anteriormente, es necesario para un país aclarar sus metas y
desarrollar acciones apropiados para cumplirlas. Nuestras entrevistas evidenciaron que esta
claridad no ha sido lograda en Guatemala, a pesar de que se han realizado esfuerzos importantes
para alcanzarla. Una de las principales prioridades es buscar el acuerdo entre los actores claves
sobre el tipo de proceso y participantes que son necesarios y apropiados para alcanzar esta
claridad y acuerdo. Algunas sugerencias se presentan en la sección final de este informe.
B. Aspectos institucionales: roles, responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas
Para desarrollar un esfuerzo integral, efectivo y sostenido dirigido a solucionar cualquier
problema sobre políticas públicas, es crucial tener claridad y delegación sobre los roles
institucionales, responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas. Asimismo, las decisiones
concernientes a estos aspectos institucionales deben ser consistentes con las metas y acciones
requeridas para dirigirse al problema, especialmente cuando éste es multisectorial, como en el
caso de la desnutrición crónica. Esto significa que los aspectos institucionales, las metas y
acciones deben de ser compatibles entre ellos.
Guatemala ha dado un paso importante en esta dirección al promulgar la ley del Sistema
Nacional de SAN, un logro no visto en muchos otros países. La ley identificó a los sectores que
deben estar involucrados en el tema de la seguridad alimentaria y nutrición, creó al SINASAN, al
CONASAN para proveer una autoridad de alto nivel, a la SESAN para coordinar acciones; y…
Mientras que la Ley realiza un avance importante en la clarificación de roles institucionales,
responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas, parece que existen varios aspectos que
necesitan una mayor aclaración. Éstos incluyen:
•
•
•
•
•
•
•
las metas y la naturaleza de los problemas, como está descrito anteriormente
los tipos de acciones necesarias para enfrentar los problemas y metas
los roles y responsabilidades específicas de cada sector
cómo asegurar que los sectores cuenten con la capacidad y los recursos para desempeñar
sus roles
cómo poder supervisar y asegurar que los sectores están desempeñando sus roles
qué tipos de actividades de monitoreo y evaluación son necesarios para la supervisión y
cómo se pueden proveer
los roles, responsabilidades y autoridad específicos del CONASAN, SESAN y de otras
estructuras
A pesar de que la ley hace referencia a muchos de estos aspectos, un punto importante que surge
de las entrevistas es que parece haber una falta de claridad y acuerdo entre los diversos actores
sobre los mismos. Esto puede ser porque la ley no es suficientemente precisa, o porque existen
diferentes interpretaciones que se han aplicado al lenguaje de la ley. Como observadores
27
externos, nosotros no estamos en posición de juzgar estos asuntos, pero podemos decir que
nuestras entrevistas revelan que mayor claridad y acuerdo son necesarios.
Para referirse a estos aspectos, es importante distinguir entre los relacionados con: a) la
estructura y el proceso (por ejemplo, cuáles estructuras tienen la autoridad para tomar diversas
decisiones y cuáles tipos de procesos deben de ser implementados) en comparación con b) los
aspectos de las estrategias, políticas y programas (por ejemplo, cuáles tipos de acciones son
necesarias en cada sector para combatir la desnutrición). Tanto la estructura como los procesos
deben ser definidos y mantenidos como características sostenidas del esfuerzo en Guatemala por
enfrentar la desnutrición, y por lo tanto, debe ser establecido en la ley. Las estrategias, políticas y
programas se encuentran sujetos a cambios en el tiempo, reflejando los nuevos conocimientos
técnicos y experiencias prácticas ganados en el proceso de enfrentar la desnutrición. Por lo tanto,
puede ser importante preservar cierta flexibilidad en la definición de las acciones, mientras se
aclaran las estructuras y procesos autorizados para tomar estas decisiones. Como mencionamos
anteriormente, no estamos en la posición de juzgar si la ley ha establecido un balance adecuado
en este tema.
C. Causas y consecuencias de la falta de claridad
Como observadores externos, nos pareció que existe una falta de claridad en : a) las metas; y b)
los aspectos institucionales (roles, responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas), los
cuales han contribuido a crear una diversidad de malentendidos, desacuerdos, tensiones
interinstitucionales, e ineficiencias en el diseño e implementación de programas efectivos sobre
SAN/DC. Al mismo tiempo, estas tensiones interinstitucionales han fortalecido las diversas
interpretaciones de las metas, acciones para la SAN/DC y los roles, responsabilidades y
autoridades de diversas instituciones. Tomando en cuenta el compromiso y buenas intenciones
que observamos, consideramos que estos aspectos interinstitucionales pueden ser superados si: a)
hay una mayor claridad y acuerdo con respecto a los aspectos institucionales (roles,
responsabilidades, autoridad y rendición de cuentas), metas y acciones; y b) hay confidencia y
confianza en los procesos utilizados para establecer acuerdos en estos aspectos. Nuestras
sugerencias para superar estos aspectos se encuentran descritas en la próxima sección.
D. Sugerencias para la continuación del proceso
Nuestro análisis sugiere que existen dos prioridades para la continuidad del proceso: a) aclarar
las metas y acciones, y b) aclarar los aspectos instituciones (roles, responsabilidades, autoridad y
rendición de cuentas). Si se cuenta con un buen proceso para cumplir con estas tareas, éste puede
también ayudar a resolver muchos de los otros aspectos problemáticos identificados en las
entrevistas, como las tensiones interinstitucionales, la coordinación, los planes operacionales, la
implementación, la asignación de recursos, el compromiso y liderazgo, entre otros. En esta
sección, damos algunas sugerencias acerca de un “buen proceso.”
La tarea de buscar claridad y acuerdo en estas dos prioridades es difícil porque: a) es compleja,
debido a la variedad de consideraciones técnicas, operacionales y políticas involucradas; y b) es
política, debido a los muchos actores con diferentes metas, perspectivas y poder. Por lo tanto, un
28
“buen proceso” para aclarar las metas, acciones y aspectos institucionales debe tomar en cuenta
estos dos aspectos.
La complejidad debido a consideraciones técnicas, operacionales y sociopolíticas: Las acciones
para mejorar la SAN/DC deben cumplir con ciertos criterios claves: deben ser efectivas; factibles
en términos de capacidades administrativas y operacionales; política y socialmente aceptables;
sostenibles; y no deben crear consecuencias no deseadas que las harían política o socialmente
inaceptables. Cada uno de estos criterios se ve afectado por el contexto y, usualmente, requieren
de juicios colectivos, en vez de información cuantitativa. Por lo tanto, un buen proceso para
tomar decisiones sobre acciones debe incluir a los actores que poseen el conocimiento y la
experiencia relevante sobre cada uno de estos criterios; requiere de procedimientos para ayudar a
estos actores emitir buenos juicios colectivos; y debe anticipar la necesidad de realizar ajustes en
las acciones con el paso del tiempo, mientras se obtiene más experiencia en la implementación y
evaluación de diversas acciones.
Políticas debido a la diversidad de actores, perspectivas y poder: Las decisiones nacionales
acerca de las políticas y acciones relacionadas con la desnutrición crónica en países en desarrollo
se hacen o son influenciadas por muchos actores, a los que nos referiremos normalmente como
“el sistema nacional de nutrición.” Este término refiere a todos los actores de todos sectores y
niveles que trabajan en los temas relacionados con la nutrición en un país. Dado que en
Guatemala la desnutrición crónica se conceptualiza y se enfrenta dentro del marco de la SAN, y
que no queremos que se confunda este termino con el existente Sistema Nacional de la Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SINASAN), aquí nos referiremos a este sistema como “la comunidad
nacional de SAN/DC.” Los actores de este sistema tienen distintas perspectivas acerca de las
metas y acciones. Esto complica enormemente las acciones sobre las prioridades discutidas aquí.
Un buen proceso debe tomar en consideración la naturaleza de este ambiente dinámico, político e
institucional. La Figura 4 ilustra los tipos de actores en la comunidad nacional de SAN/DC en
países en desarrollo. Nos recuerda que el poder, el conocimiento, los intereses y los recursos se
encuentran altamente distribuidos entre muchos de los actores en un sistema, cada cual con su
propia visión del problema y soluciones más apropiadas. El gobierno nacional ciertamente es uno
de los más poderosos actores en este sistema y juega el rol central en la articulación y
autorización de metas y acciones. Sin embargo, esta tarea es complicada debido a que:
•
•
•
el gobierno nacional no es unitario; está compuesto por diversos sectores y
ministerios, cada uno con su distintivas perspectivas sobre las metas y acciones.
La SAN/DC generalmente no es una meta prominente en estos sectores y las
acciones actuales en estos sectores no necesariamente mejorarán la SAN/DC;
el gobierno depende de los socios internacionales y de otros grupos para el apoyo
técnico y financiero en las políticas y programas; este apoyo técnico generalmente
refleja la predisposición y perspectivas de los socios sobre las metas y acciones; y
los socios nacionales e internacionales y las organizaciones tienen metas y
perspectivas diversas y tienden a trabajar más de cerca con ciertos ministerios, de
este modo refuerzan las distintivas perspectivas sectoriales.
Una importante consecuencia de lo anterior es que las decisiones de estos actores sobre las metas
y acciones de SAN/DC están siendo hechas e influenciadas en un sistema político informal (esto
29
significa fuera del Congreso o hasta fuera del mismo gobierno). Por un lado, esto es una ventaja
porque permite una mayor flexibilidad sobre quiénes pueden participar, cómo pueden participar
y cuánto tiempo puede ser utilizado para el análisis y la discusión. Esto es crucialmente
importante para dirigirse a la complejidad discutida anteriormente, lo cual es difícil para los
cuerpos legislativos. Por otro lado, las discusiones y decisiones en este sistema político informal
no tienen protecciones o criterios formales de procedimientos, relacionados con quién puede
participar, cómo pueden participar, quién define la agenda, quién modera la discusión, la
transparencia de las decisiones, rendición de cuentas para la implementación de las decisiones,
etc. Esto puede llevar a sospechas y desconfianzas sobre cómo fueron tomadas las diversas
decisiones, falta de apoyo a las decisiones y tensiones interinstitucionales e ineficiencias. Un
“buen proceso” dirigido a las metas, acciones y aspectos institucionales debe, de alguna manera,
buscar tomar ventaja sobre las fortalezas del sistema político informal mientras también
desarrolla salvaguardias y criterios de procedimientos más explícitos y fuertes.
Aspectos que requieren mayor claridad
Como se menciona anteriormente, existen algunos aspectos claves que requieren mayor claridad
y acuerdo entre los varios actores de la comunidad nacional de SAN/DC:
1. el estado de la seguridad alimentaria y la desnutrición crónica como metas de políticas
públicas, y la relación causal entre ambas condiciones;
2. los tipos de acciones necesarias para estas metas; los aspectos específicos que necesitan
discutirse deben ser definidos temprano en el proceso, pero algunos ejemplos incluyen:
a. el rol del Vitacereal y otros tipos de asistencia alimentaria
b. la relación entre el PRDC y CB y posiblemente entre otros esfuerzos
gubernamentales en el futuro
c. el significado de “integral” a nivel de hogares, municipalidades y comunidades y
cómo asegurar la implementación balanceada de varios componentes
d. los requerimientos técnicos y operacionales para implementar las acciones citadas
de una manera sostenible y efectiva
e. el rol de la focalización: cuáles acciones deben ser o no focalizadas, y cómo
deben ser focalizadas;
f. si es necesario y cómo especificar acciones que tomen en consideración la
variación en los problemas y causas subyacentes (alimentos, salud y cuidado)
entre las municipalidades, comunidades y hogares
g. otros aspectos que deberían ser identificados tempranamente en el proceso.
3. Tomando en cuenta lo anterior, ¿cuáles son los roles específicos y responsabilidades de
cada sector?, ¿Quién debe decidir? ¿Quién debe diseñar?, y ¿Quién debe implementar las
varias acciones?- ¿Cada uno de los correspondientes Ministerios de Estado? SESAN?
CONASAN? ¿Quién debe participar de estas decisiones para asegurar que las
consideraciones técnicas, operacionales y políticas sean tomadas en cuenta
adecuadamente?
4. ¿Cómo se puede asegurar que los sectores tengan los recursos y la capacidad para llevar a
cabo sus roles e implementar sus acciones de una manera efectiva? ¿Debe ser esto dejado
en manos de cada uno de los Ministerios de Estado? ¿Cuál es el rol del CONASAN en
30
asegurar que esto se lleve a cabo? ¿Requiere esto de una directiva o acción del Presidente
de la República o del Congreso?
5. ¿ ¿Cómo se puede supervisar y asegurar que los sectores están cumpliendo con sus roles;
¿es éste el rol de la SESAN? ¿del CONASAN? ¿de cada ministerio?
6. ¿Qué tipos de actividades de monitoreo y evaluación son necesarias para mejorar las
acciones a lo largo del tiempo? ¿Cuál información se necesita para propósitos de
supervisión de rutina? ¿Quién debe recolectar esta variedad de datos? ¿Quién debe
analizarlos? ¿Cómo se puede asegurar la objetividad e independencia?
7. Más allá de lo anterior, ¿cuáles son los roles, responsabilidades y autoridad específica del
CONASAN, SESAN y de otras estructuras? ¿Cómo se pueden ampliar y profundizar el
liderazgo y el compromiso entre los diversos actores en el sistema nacional de seguridad
alimentaria y nutrición?
Opciones para aclarar los aspectos
En principio, existen distintas opciones para aclarar los aspectos anteriores, y puede ser que estas
diferentes opciones sean necesarias para diferentes aspectos. Esta gama de opciones podría
incluir como mínimo:
1. La búsqueda de claridad y acuerdos mediante discusiones incluyentes entre actores en el
sistema político informal
2. La búsqueda de claridad mediante el CONASAN
3. La búsqueda de claridad mediante directivas presidenciales
4. La introducción de un lenguaje más preciso en la ley
Existen otras opciones que pueden ser utilizadas para aclarar los aspectos anteriores, las cuales
deben ser definidas y consideradas por los mismos actores dentro de Guatemala.
Como notamos anteriormente, los aspectos relacionados con metas y acciones son complejos;
ellos requieren de la consideración de factores técnicos, operacionales y sociopolíticos; y
requieren de la participación de diferentes grupos. Los aspectos institucionales, por otro lado,
deben ser aclarados sólo después de que las metas y acciones hayan sido identificadas, para
asegurar que son consistentes y compatibles. Por esta razón, parece ser lo más apropiado
explorar la Opción 1 y después buscar la aprobación de las autoridades de cada una de las
instituciones superiores (CONASAN, Presidente, Congreso), cuando lo sea necesario.
Criterios sobre procedimientos (el “buen proceso”) en la comunidad nacional de SAN/DC
Como se refirió anteriormente, la fortaleza del sistema político informal de seguridad alimentaria
y nutrición es su flexibilidad y capacidad para brindar un análisis apropiado y discusiones sobre
aspectos complejos; y su debilidad usualmente es la ausencia de reglas, procedimientos y
salvaguardias explícitos. El desarrollo y uso de estas reglas y procedimientos es fundamental
para crear confianza y apoyo para el proceso y las decisiones entre los diversos actores de la
comunidad nacional de SAN/DC, término que se refiere a todos los actores de todos sectores y
niveles que trabajan en los temas relacionados con la nutrición dentro del país. También es
esencial en la creación de la capacidad institucional de la comunidad nacional de SAN/DC para
que funcione como un sistema verdadero, y se movilice de acuerdo a las metas comunes y en
31
apoyo a la agenda nacional, en vez de tener una colección de actores que buscan sus propias
metas y oportunidades.
Los objetivos de alto nivel para la discusión entre actores en la comunidad nacional de SAN/DC
serían:
•
•
asegurar que las decisiones sobre las metas, acciones y aspectos institucionales estén
basados en la mejor información y experiencias disponibles, que incluyan
consideraciones técnicas, operacionales y sociopolíticas;
asegurar que el proceso para la toma de estas decisiones sea justo, competente, de
confianza y que tenga legitimidad para los actores en la comunidad nacional de SAN/DC.
Los criterios sobre los procedimientos requeridos para cumplir con estos objetivos necesitan
incluir lo siguiente, como mínimo:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
una institución apropiada que sea responsable de la convocación
un grupo asesor, apropiado y diverso para el desarrollo de procedimientos detallados para
a) análisis, b) discusiones y c) decisiones
un mecanismo para el grupo más grande de actores en la comunidad nacional de
SAN/DC para comentar sobre los procedimientos detallados propuestos por el grupo
asesor, y para que estos comentarios sean incorporados en el plan
participación diversa e inclusiva en el proceso, para asegurar que el conocimiento y
experiencia relevante sea parte del proceso y que los actores relevantes tengan
oportunidades adecuadas para expresar sus puntos de vista
apertura y métodos apropiados para fijar las agendas para la discusión y la moderación de
la discusión
transparencia en las decisiones y en las bases para las decisiones
expectativas claras sobre las responsabilidades para la implementación
expectativas claras sobre la búsqueda de la aprobación de las autoridades para las
diversas decisiones y sobre cómo esta búsqueda se llevará a cabo
guías claras para cuándo y cómo las diversas decisiones pueden ser revisadas en el futuro
tomando en cuenta la experiencia acumulada.
Es importante notar que la Política Nacional de SAN también aboga por alguno de estos
principios, tales como la transparencia y participación amplia. Por lo tanto, nuestra sugerencia
sobre la necesidad de tener mayor claridad y acuerdo entre los actores para diseñar e
implementar un buen proceso, es consistente con estos principios citados en la política.
Comentario Final
Este reporte documenta que Guatemala ha realizado avances históricos en los últimos años para
enfrentar la seguridad alimentaria y nutricional y la desnutrición crónica, mediante el desarrollo
del compromiso político, la aprobación de una ley clave, la creación de instituciones nacionales y
subnacionales y la movilización de intereses, talentos y recursos de muchos individuos y
organizaciones. Guatemala se encuentra en este momento encarando algunos de los mismos retos
principales de muchos otros países: la necesidad de buscar claridad y acuerdo sobre acciones
32
(estrategias, políticas y programas) y acuerdos institucionales (roles, responsabilidades, autoridad
y rendición de cuentas). Guatemala ha dado pasos significativos y ha tomado algunas decisiones
claves sobre estos temas, por lo que algunos de los actores nacionales pueden sentir que éstos no
deben ser reconsiderados. Ese también fue nuestro entendimiento previo a nuestra visita. Sin
embargo, las entrevistas realizadas revelaron un nivel significativo de preocupación sobre
algunas de las decisiones y procesos mediante las cuales éstas fueron tomadas. Los actores que
manifestaron esta preocupación piensan que las acciones que se están llevando a cabo no
conducirán a las reducciones en la desnutrición crónica deseadas por todos los participantes. Esta
preocupación no fue manifestada por todos; también hay muchos actores que piensan que las
acciones actuales se encuentran dirigidas exactamente hacia la dirección correcta, aun cuando
todavía se necesita de mucho trabajo para mejorar la escala y calidad de la implementación.
Como observadores externos, no estamos en una buena posición para juzgar el proceso mediante
el cual diversas decisiones fueron tomadas en el pasado. Sin embargo, sí sabemos que el éxito en
la reducción de la desnutrición crónica depende vitalmente de la toma de las decisiones correctas
en el presente, sobre las metas, acciones y aspectos institucionales. Nuestra reseña sugiere
claramente que en estos momentos, hay suficientes desacuerdos en estos aspectos para justificar
la inversión de tiempo, talvez de 2 a 4 meses, para diseñar e implementar un proceso abierto,
inclusivo y transparente para resolver estas diferencias. Un proceso como éste no garantiza que
todos los actores vayan a estar de acuerdo con las decisiones finales; pero generará mayor
entendimiento, confianza y aceptación del proceso, los cuales son las bases para la solidaridad en
el esfuerzo y propósito hacia metas comunes.
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Figura 1: Estructura del Sistema Nacional de la Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SINASAN).
(Figura extraida de presentación Marco Institucional de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Guatemala
de Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), Guatemala, junio, 2007)
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Figura 2: El Marco Conceptual de las Causas y Consecuencias de la Desnutrición
35
Figura 3: El ciclo triple A para evaluar las causas y soluciones de la desnutrición
36
Figura 4. ¿La comunidad nacional de SAN/DC o rivalidad y fragmentación?
37