Elementos de continuidad y cambio en el proyecto de

IN FORME:
ELEM ENTOS D E CONTINUID AD
Y C AMBIO EN EL PROYECTO DE
LEY QUE CREA EL D ESARROLLO
PR O FES IO NAL D OCENTE
Grupo de Estudios de Educación
Centro de Estudios Fundación Nodo XXI
Mayo 2015
INFORME:
E L E M E N TO S D E C O N T I N U I D A D
Y C A M B I O E N E L P R O YE C T O D E
L E Y Q U E C R E A E L D E S A RRO L L O
P R O F E SI O NA L D O C E N T E
— Contenidos
I. LAS REFORMAS NEOLIBERALES A LA PROFESIÓN DOCENTE
A. Reformas dictatoriales: la profesión docente en la lógica de la competencia
B. La profesión docente en las reformas post-dictadura: responsabilizando a los profesores
4
5
6
II. PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
A. Formación de profesores
B. Carrera profesional
C. Remuneraciones y condiciones laborales
11
11
12
14
III. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
A. Formación de profesores
B. Carrera profesional
C. Remuneraciones y condiciones laborales
16
16
18.
19
IV. CONCLUSIONES
21
CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
I. LAS REFORMAS NEOLIBERALES A LA PROFESIÓN DOCENTE
La profesionalización docente y su emplazamiento en las instituciones públicas han sido rasgos
característicos del desarrollo educacional en los siglos XIX y XX, parte inseparable de la construcción
y expansión de las democracias occidentales. En Chile, durante gran parte del siglo pasado, la política
del Estado Docente dio a los profesores un papel protagónico en la construcción cultural del país. Los
profesores impulsaron activamente la dictación de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria en 1920, y
fueron eje en las políticas de experimentación pedagógica de los años 40, por mencionar dos ejemplos.
Este modelo de desarrollo -también imperfecto e incapaz de universalizar la educación básica en Chilees interrumpido y reemplazado durante la dictadura militar, que amplió la determinación del mercado
en distintos espacios sociales. La mercantilización de la educación, impuesta desde entonces, se planteó
erosionar y eventualmente expropiar al profesor la tuición profesional sobre su labor, y terminar con su
estatus de funcionario público. El profesor sería subalterno de una nueva figura: el sostenedor privado.
Tales funciones -la representación del Estado en la educación y la tuición profesional sobre la misma- se
entregaron a técnicos expertos, como reverso de la expulsión del Estado de los sectores sociales que
habían protagonizado el régimen político y social que la dictadura intentaba superar1.
Los neoliberales argumentan este proceso diciendo que la cultura burocrática y estatal de los
docentes les impediría una inserción satisfactoria en las nuevas dinámicas de creación y distribución
del conocimiento de la “sociedad de la información”, que demandaría más iniciativa, autonomía y
orientación al logro individual. Una estructura rígida de salarios y una sobre-valoración de la experiencia
impiden que los maestros, bajo un régimen jurídico de funcionarios públicos, compitan entre sí, y por
ende, pueda operar el mérito como diferenciación entre ellos. Del mismo modo, la cultura burocrática
de las escuelas impediría su mejoramiento y modernización2.
Así, una de las transformaciones neoliberales más relevantes, orgánicamente enlazada a la expansión
del mercado en la educación y el papel subsidiario del Estado respecto a ella, es el desplazamiento de
la actividad docente hacia un modelo de “producción de números”3, de tal modo que su desempeño
pueda ser objetivamente medido y habilitar, por esta vía, la diferenciación salarial en virtud de distintas
calidades de trabajo atribuidas a cada maestro. El axiomático precepto neoliberal de la despolitización
del salario, y su reducción a la medición objetiva de productividad individual, se aplica así al campo
educativo.
1 Martínez, J. & León, A. (2001). La estratificación social chilena hacia fines del siglo XX. En: Serie Políticas Sociales CEPAL, N° 52.
2 Chubb, J. E. & Moe, T. M. (1990). Politics, markets and America’s schools. Washington D.C.: The Brookings Institution.
3 Hay varias formas de describir este fenómeno desde la sociología e incluso desde la economía. Charles Goodhart, un monetarista, en 1975 expresaba que “cuando una medida se convierte en el objetivo, la medida deja de ser una buena medida”. Ver
Goodhart, Charles (1975). Monetary Relationships: A View from Threadneedle Street. Papers in Monetary Economics (Reserve
Bank of Australia), V. 1.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Por cierto, este principio no ha estado exento de críticas. El uso de estas mediciones para controlar
la actividad docente significa, para algunos, más incentivos a la corrupción que a orientarse hacia el
aprendizaje escolar, como se ha descrito en Estados Unidos4. Por un lado, el discurso neoliberal justifica
estos cambios al decir que los docentes son lo más importante. Pero por otro, los docentes ven que
esa importancia se refleja, casi exclusivamente, en producir un número o un conjunto de indicadores,
más que en su labor propiamente pedagógica. Estos indicadores, por su relación con la estimación
de productividad, y de ésta con los salarios, terminan siendo más señales de mercado que genuinos
instrumentos de evaluación pedagógica.
Entonces, la tensión eje en la reforma a los docentes de las últimas décadas es cuánto habilitan o
restringen el emplazamiento de la educación en el mercado, o en las instituciones democráticas.
Como resulta evidente, la mercantilización de la educación en Chile ha implicado políticas docentes
de mercado.
A. REFORMAS DICTATORIALES: LA PROFESIÓN DOCENTE EN LA LÓGICA DE LA COMPETENCIA
La desvinculación de los profesores de su carácter de funcionarios públicos se realizó a la par del proceso
de municipalización de la enseñanza, una de las primeras “modernizaciones” de la dictadura militar.
Con el propósito declarado de introducir el mercado en la enseñanza para aumentar su eficiencia5, el
Estado se desentendió de su rol como conductor del proceso educativo.
El cambio de régimen jurídico de los profesores fue regulado por el Reglamento de la municipalización6,
determinando la supresión de los cargos públicos del personal docente transferido a los municipios y la
sujeción a las normas aplicables al sector privado en cuanto a régimen previsional, sistemas de reajustes,
sueldos y salarios, contenidas en el Código del Trabajo, modificado por el “plan laboral” implementado
desde 1979 por el gobierno militar7. Ello, sumado a la disminución significativa de los salarios durante
la década de 1980, empobreció y debilitó las condiciones de desempeño de los profesores. Si bien
en 1987, una ley estableció normas especiales sobre contrato, jornada laboral e indemnizaciones de
los profesores8, en lo sustantivo no se revirtió la radical precarización de sus condiciones jurídicas y
laborales que perpetró la dictadura.
El sentido de otorgar a los profesores el estatus de empleados particulares fue extenderles la lógica de
competencia que, en el paradigma subsidiario, prometía un aumento de calidad, pues promovería el
perfeccionamiento y mejoramiento de sus funciones9. Al mismo tiempo, se producía el efecto político
deseado por el Gobierno de desarticulación y disciplinamiento de la fuerza docente10.
En cuanto a la formación de los profesores, la dictadura militar también tuvo un papel despolitizante.
Los programas de formación fueron intervenidos removiendo aspectos ideológicos de su currículum,
considerados “peligrosos”11. En 1974, las escuelas normales fueron cerradas a pesar de contar con un
4 Nichols, S. L. & Berliner, B. C. (2007). Collateral Damage. How High-Stakes Testing Corrupts America’s Schools. Cambridge:
Harvard Education Press.
5 Espínola, V. & De Moura, C. (1999). Economía política de la reforma educacional en Chile: la reforma vista por sus protagonistas. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
6 DFL N° 1, que reglamenta aplicación del inciso 2° del artículo 38° del DL N° 3.063, de 1979, 13 de junio de 1980.
7 Romero, A. & Zárate M. (2013). Introducción al derecho educacional chileno. Santiago: Legal Publishing.
8 Ley N° 18.602, que establece normas especiales para personal docente que indica, 23 de febrero de 1987.
9 Prieto, A. (1983). La modernización educacional. Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile.
10 Ruiz, C. (2010). De la República al mercado. Ideas educacionales y política en Chile. Santiago: LOM.
11 C ontreras-Sanzana, G. & Villalobos-Clavería, A. (2010). La formación de profesores en Chile: una mirada a la profesionalización docente. Educación y Educadores, V. 13, N° 3, pp. 397-417. Inzunza, J., Assaél, J., & Scherping, G. (2011). Formación docente
inicial y en servicio en Chile: tensiones de un modelo neoliberal. Revista mexicana de investigación educativa, V. 16, N° 48, pp.
267-292; Pastrana, J.P. (2007). Subtle Tortures of the Neo-liberal Age: Teachers, Students, and the Political Economy of Schooling
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
alto prestigio12. La formación docente quedó en manos de las universidades e institutos que estaban
controladas por autoridades militares13. En 1981, las universidades e institutos privados fueron
autorizados para operar, incentivando la inversión del sector particular, mientras que los fondos para
las universidades públicas fueron reducidos en un 50%14. Las reformas instaladas durante la dictadura
debilitaron así la calidad de los programas de formación y sus fines democráticos15. Si bien, la dictación de
la LOCE en 1990 le otorgó estatus universitario a las pedagogías, ello no ha significado un fortalecimiento
del papel de las universidades públicas en la formación de profesores ni la reversión de las reformas
tecnocratizantes.
Todo este cambio se hizo en el contexto de más amplias transformaciones: se universalizó la subvención
escolar por alumno, estableciendo un único régimen de financiamiento tanto para el sistema público
como particular subvencionado (voucher), lo que provocó un crecimiento de la participación privada
en educación escolar. Dicha tendencia, que continúa durante los años 90, particularmente a partir del
establecimiento del financiamiento compartido en 199316, ha implicado un aumento creciente de la
proporción de profesores que se desempeñan en el sector particular y que han quedado, por tanto,
fuera de la legislación especial introducida por la mencionada ley de 1987 y, posteriormente, por el
Estatuto Docente de 1991 y sus modificaciones.
B. LA PROFESIÓN DOCENTE EN LAS REFORMAS POST-DICTADURA: RESPONSABILIZANDO A LOS
PROFESORES
A inicios de los 90, la presión del magisterio por restituir el estatus jurídico, social y económico de los
profesores, da lugar al Estatuto Docente de 199117. Mediante esta ley, se estableció una regulación
nacional de condiciones laborales, respecto a jornadas, horarios y régimen de vacaciones. Asimismo,
se conquistaron significativos aumentos salariales, mediante una estructura común de remuneraciones
y bonificaciones al perfeccionamiento, experiencia profesional y desempeño en condiciones difíciles18.
No obstante, el aumento de remuneraciones no es suficiente a ojos del Colegio de Profesores y los
docentes en general. Los profesores no alcanzan a acortar la brecha salarial y de estatus respecto a
otros profesionales liberales.
Por otro lado, la regulación del Estatuto Docente se hace cargo únicamente de las condiciones
laborales de los profesionales de la educación municipal. Respecto a los profesores del sector particular
subvencionado -que crecen hasta ser mayoría hoy- sólo se dictan requisitos mínimos sobre su contrato,
quedando el resto de sus relaciones laborales reguladas por las normas generales del Código del Trabajo.
En definitiva, ni la política de remuneraciones ni el Estatuto Docente resuelven la expulsión de los
in Chile. Journal for Critical Education Policy Studies, V. 5, N° 2.
12 Ávalos, B. (2014). La formación inicial docente en Chile: Tensiones entre políticas de apoyo y control. Estudios Pedagógicos,
V. XL, N° Especial 1, pp. 11–28
13 Inzunza et al., op. cit.; Cornejo, R. & Reyes, L. (2008). La cuestión docente. Chile: experiencias organizacionales y acción
colectiva de profesores. Buenos Aires: FLAPE.
14 Inzunza et al., op. cit.
15 Ávalos, B. (2010). Educational change in Chile: Reform or improvements? (1990-2007). En A. Hargreaves, A. Lieberman, M.
Fullan, & D. Hopkins (Eds), Second international handbook of educational change (pp. 383-396). New York, NY: Springer.; Cox, C.
(2005). Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX. En C. Cox (Ed.), Políticas educacionales en el
cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile (2° ed., pp. 19–113). Santiago: Editorial Universitaria.
16 Cox, op. cit.
17 Ley N° 19.070, que aprueba estatuto de los profesionales de la educación, 1 de julio de 1991.
18 Cox, op. cit.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
profesores del proceso de construcción del Estado que sufrieron en los 80. Las demandas de los docentes
a principios de la transición no se limitaban a una cuestión salarial, sino que abogaban por recuperar el
carácter público de la expansión educativa que había caracterizado la modernización de las décadas
precedentes. Por el contrario, la política impulsada por los gobiernos concertacionistas alejó aún más a
los profesores de la toma de decisiones sobre educación, cuyo diseño es asumido por otros profesionales,
principalmente asociados a las ingenierías o la economía.
Durante los años 90, la Concertación impulsa una reforma educacional que de manera explícita rehúye
alterar la herencia dictatorial, fundada en la municipalización de la enseñanza, los mecanismos de
financiamiento y los sistemas de medición de logros de aprendizaje19. La reforma es esencialmente de
transformación curricular20. Utiliza como justificación el discurso de la sociedad del conocimiento y del
constructivismo pedagógico, muy divulgado en los años 90. Este relato intenta legitimar una reforma
educacional construida al margen del gremio docente y que elude el problema político de la relación
entre educación y sociedad que la dictadura impusiera, galvanizada en el carácter subsidiario del Estado.
Las modificaciones realizadas al Estatuto Docente en 199521 dan cuenta de ello. Mediante esta ley, por
un lado, se continuó con la tendencia al alza de las remuneraciones reales de los profesores; mientras,
por otro, se introdujeron nuevos mecanismos de continuidad con la agenda neoliberal basada en la
competencia. Estos son el aumento de las facultades a los municipios para reducir plantas docentes y
la creación del Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño de los Establecimientos Educacionales
(SNED), que permitió establecer premios e incentivos a los equipos docentes que obtengan mejor
posición en un ranking cuyo componente principal es el SIMCE. Este último constituye el primer
mecanismo de vinculación competitiva entre remuneraciones y evaluaciones de desempeño (que en
esta primera etapa, son colectivas).
La insuficiencia de las políticas educativas de los 90, incapaces de mejorar resultados en los propios
términos de las pruebas estandarizadas formuladas por la dictadura y promovidos por las políticas
concertacionistas, volvió a centrar la atención en los docentes a partir de principios de los 200022. Las
respuestas dadas por los técnicos en educación ligados a la Concertación apuntaron la incapacidad de
tales políticas educativas de transformar las prácticas de los docentes como la causa de su escaso éxito23.
La solución pasaría por establecer los incentivos adecuados24, expresándose en el avance decidido
de la política de pago por desempeño, tímidamente introducida con la reforma de 1995, a través de
evaluaciones individuales de desempeño el año 200125 y de múltiples formas de incentivos económicos
asociados durante los 2000. Por cierto, todas estas medidas prometieron “modernizar” la profesión
docente.
19 Donoso, S. (2005). Reforma y política educacional en Chile 1990-2004: el neoliberalismo en crisis. Estudios Pedagógicos, V.
31, N° 1, pp. 113–135.
20 Donoso, op. cit.
21 Ley N° 19.410, que modifica la Ley N° 19.070, sobre estatuto de profesionales de la educación, el Decreto con Fuerza de
Ley N° 5, de 1993, del Ministerio de Educación, sobre subvenciones a establecimientos educacionales, y otorga beneficios que
señala, 2 de septiembre de 1995.
22 Acuña, F. (2015). Incentivos al trabajo profesional docente y su relación con las políticas de evaluación e incentivo económico
individual. Estudios Pedagógicos [por publicar].
23 En ese sentido, ver Bellei, C. (2001). El talón de Aquiles de la reforma. Análisis sociológico de la política de los 90 hacia los
docentes en Chile. En Martinic, S. & Pardo, M. (editores). Economía política de las reformas educativas en América Latina (pp.
227-257). Santiago: CIDE-PREAL.
24 Mizala, A. & Romaguera, P. (2003). El Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño Docente (SNED) en Chile. Recuperado de: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=774186; OECD. (2004). Revisión de Políticas Nacionales de
Educación: Chile. Paris: OECD Publishing.
25 Ley N° 19.715, otorga un mejoramiento especial de remuneraciones para los profesionales de la educación, 31 de enero de
2001.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
El año 2008 se dictó la Ley de Subvención Escolar Preferencial (Ley SEP), que estableció la categoría de
“estudiantes prioritarios”, definidos por su condición de vulnerabilidad socioeconómica, para aumentar
respecto a ellos la subvención escolar26. Junto a esta subvención, se estableció un sistema de clasificación
y ordenación de establecimientos de acuerdo a los puntajes obtenidos en la prueba SIMCE, relacionando
mejores resultados con mayor subvención. Asociado a ello, se estimuló la creación de las Agencias
de Asistencia Técnica Educativa (ATE), entidades privadas cuya finalidad es otorgar asistencia a los
establecimientos para la implementación del Plan de Mejoramiento Educativo (orientado principalmente
al incremento de puntajes SIMCE27), y que por lo tanto, son destinatarios autorizados de los recursos
estatales asociados a esta ley. Esta reforma, aunque no planteó explícitamente modificar la labor de
los profesores, produjo transformaciones significativas de las prácticas docentes, en la medida en que
la mejora de las escuelas se orienta a incrementar los resultados en el SIMCE más que a enriquecer el
aprendizaje28.
En relación a la formación docente, los gobiernos democráticos continuaron con la lógica neoliberal
que fue instalada en la dictadura29. Las políticas de mejoramiento empezaron a mediados de los años
90 con el programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente (FFID), que entre 1997 y
2002 destinó recursos públicos a las instituciones de manera competitiva y creó un sistema de apoyo
desde el MINEDUC. Las medidas centradas en rendición de cuentas se intensificaron desde el 2000.
Las políticas que focalizan en formación de profesores pasaron desde entregar apoyo y fondos a las
universidades para mejorar su currículum y prácticas, a la entrega de fondos a un número reducido de
instituciones que pueden demostrar y comprometer resultados, entendidos estos como valor agregado
en estudiantes y el desempeño de los estudiantes de pedagogía en pruebas estandarizadas30. Estas
políticas han sido criticadas porque focalizan en control y rendición de cuentas en vez de mejorar las
condiciones de los programas de formación31.
En el mismo sentido, el 2008 se comenzó a implementar la Prueba INICIA cuyo propósito declarado
fue fortalecer la formación inicial docente32. Esta evaluación, que mide el nivel de conocimientos de
los egresados de pedagogía -conocimientos que no están relacionados con estándares curriculares
orientadores-, es de carácter voluntario33. Sin embargo, ello se explica por la oposición social de los
profesores, ya que el diseño original fue darle un carácter obligatorio y habilitante.
El discurso de la responsabilización de los profesores del fracaso educativo no es desinteresado. Tras
la expulsión de los docentes de la conducción del sistema educativo, estas tareas han sido entregadas
a expertos, más ligados a la técnica económica que a la pedagogía.
26 En un principio abarcó hasta 8° básico, lo que se extendió a toda la educación escolar en 2011.
27 Los incentivos económicos de la Ley SEP y la posibilidad de cerrar establecimientos de bajos resultados incorporada con la
Ley de Aseguramiento de la Calidad determinan que la orientación principal de la mejora educativa sea el aumento de resultados
SIMCE.
28 Lira, A. & Pérez, O. La privatización de la mejora escolar. 13 de agosto de 2014. Recuperado de: http://www.elmostrador.cl/
opinion/2014/08/13/la-privatizacion-de-la-mejora-escolar/
29 Ávalos (2004) La formación inicial docente en Chile., op. cit.
30 Ávalos (2004) La formación inicial docente en Chile., op. cit.
31 MONTECINOS, C. (2014) Análisis Crítico de las Medidas de Presión Propuestas para Mejorar la Formación Inicial de Docentes
en Chile por el Panel de Expertos para una Educación de Calidad. Estudios pedagógicos, V. 40, N° Especial, pp. 285-301.
32 García-Huidobro, J. E. (2010). La prueba INICIA: usos y abusos. Santiago: CIDE. Recuperado de: http://www.cide.cl/Download/destacados/actualidad_adjunto.pdf.
33 Ávalos (2004) La formación inicial docente en Chile., op. cit.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Para someter la labor docente a dicho control tecnocrático y, por su intermedio, al sostenedor privado,
se requiere transformar el oficio de los profesores en una práctica laboral genérica, cuyos resultados
no son evaluados mediante estándares y controles propios de la profesión, y por ende del profesional
mismo, sino por evaluaciones establecidas por una autoridad externa, al que no se le exige formación
pedagógica ni experiencia en el aula (y que tiene, en un sentido sociológico, un carácter de clase distinto
del profesorado). Con esto, la expropiación de los docentes de la tuición sobre su propia profesión,
iniciada al quitarles el carácter de funcionarios públicos, se completa con el control del desempeño
individual. Todo lo contrario de las ocupaciones características de la sociedad de la información, que
por su tuición profesional tiene autonomía y discrecionalidad en el trabajo34.
A nivel internacional, la evidencia a favor del pago por desempeño es débil, y no es valorado por los
profesores35. En nuestro país, se ha venido implementando durante más de una década, a través de
incentivos individuales y colectivos, y no ha significado una transformación cultural de los profesores en
una dirección cercana a la prometida, ni ha producido un incremento salarial que acorte la brecha con
las profesiones más dinámicas. Tampoco ha mejorado resultado alguno. Al contrario, ha reducido aún
más los estrechos grados de autonomía y discrecionalidad en el trabajo de los profesores, desconociendo
de manera sistémica su derecho a decidir cómo hacer clases, escoger contenidos y evaluar a sus
estudiantes. Habría que preguntarse en qué medida no son sino estas políticas, de hecho, las que
alejan a los estudiantes de mejores desempeños de la pedagogía, y luego a los mismos profesores de
la práctica en el aula.
En este contexto, las movilizaciones sociales de los años 2006 y 2011 ayudaron a poner en el tapete
el escaso éxito de las sucesivas reformas implementadas por los gobiernos civiles. Más allá de las
promesas, no lograron mejorar los deficientes resultados generales -incluso definidos en sus propios
términos- y la profunda inequidad del sistema educativo. El modelo educativo de mercado, heredado
de la dictadura, no sólo persiste, sino que se desarrolla a un grado único a nivel mundial.
Como vimos, las reformas que respondieron a las masivas movilizaciones estudiantiles del año 2006,
no cambiaron el rumbo seguido por la política educacional desde 1990. Utilizando la retórica de la
calidad y la mejora escolar, se profundizó el camino tecnocrático y de competencia. Se introdujeron
más controles externos, a través de la evaluación de resultados del aprendizaje y la asignación de
recursos asociada, sin cuestionar el esquema institucional ni de financiamiento heredado de las reformas
dictatoriales. Esta misma lógica está en las propuestas de 2010 de la Comisión de Expertos convocada
por el gobierno de Piñera (entre estos elementos se encuentra otorgar carácter habilitante a la Prueba
INICIA, por ejemplo); y se expresan en las modificaciones a la profesión docente introducidas por la
Ley N° 20.501, de calidad y equidad en la educación36, que facilitó el despido de profesores y aumentó
los incentivos económicos asociados a desempeño, entre otras cosas.
El ciclo de movilizaciones abierto el año 2011 ha vuelto a poner la reforma educacional en el centro del
debate público. En ese contexto, la transformación de la profesión docente sigue como una reforma
pendiente. Claro, hay un mayor papel del Estado, pero este rol, lejos de democratizar y expandir lo
público, fortalece la tuición del mercado al regularlo y legitimarlo. No por existir más Estado hay
menos mercado, sino todo lo contrario. Hoy hay más competencia que ayer, más responsabilización
individualizante al docente, más presencia del mercado en su formación, y más tuición jurídica del
34 Goldthorpe, J. H. (1992). Sobre la clase de servicio, su formación y su futuro. Zona abierta. Fundación Pablo Iglesias.
35 Hargreaves, A. (2005). Profesorado, cultura y postmodernidad. Cambian los tiempos, cambia el profesorado. Madrid: Ediciones Morata.
36 Ley N° 20.501, de calidad y equidad en la educación, 26 de febrero de 2011.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
Código del Trabajo sobre el magisterio. En definitiva, la política de los 90 y los 2000, al profundizar
el modelo de mercado, encuentra su principal dique de contención en el Estatuto Docente, de 1991,
aprobado por el gobierno de Aylwin como una restitución parcial -y criticada por lo mismo entonces- de
los derechos de los profesores. Resulta irónico que los cambios acometidos en las últimas dos décadas
no se propongan desmantelar la herencia de la política docente dictatorial, sino justamente la mínima
restitución democrática de Aylwin. La derogación del Estatuto Docente, con tal de flexibilizar más
todavía la labor de los profesores, ha sido fervientemente apoyada por la derecha política, siendo sólo
la movilización de los profesores lo que lo ha impedido.
Los profesores han planteado diversas propuestas de reforma, que pueden sintetizarse en tres ejes
fundamentales37:
1. Fortalecimiento de la formación docente. Se plantea el fortalecimiento de la formación de profesores
mediante el establecimiento de un sistema de acreditación público, centralizado y obligatorio de las
carreras de pedagogía; la creación de un currículum nacional; y la planificación estatal de la oferta de
carreras. Asimismo, se propone el carácter universitario obligatorio de la carrera de pedagogía y se
rechaza de plano la existencia de una prueba habilitante.
En relación al perfeccionamiento, se plantea que éste debe ser continuo, coordinado y ejecutado por
el Estado de manera descentralizada y fuertemente vinculado con el trabajo en la sala de clases.
2. Carrera docente universal. Se propone la creación de una carrera docente universal para todos los
profesores del sistema financiado con recursos estatales, cuyos dos primeros años deberán corresponder
a un proceso de inducción.
Para el avance en la carrera docente, se propone la elaboración de un nuevo sistema de evaluación
docente más integral, que reconozca la experiencia y se centre en la enseñanza, no en la medición
estandarizada de los resultados en los estudiantes o en pruebas de contenidos abstractos.
3. Condiciones laborales. Se busca terminar con el agobio laboral y mejorar las condiciones salariales. Para
ello, se propone la disminución de las horas lectivas a un 50% de las horas trabajadas y la disminución
del tamaño de los cursos a 30 alumnos máximo. Respecto al aumento salarial, se propone la elevación
del sueldo base, financiado directamente por el Estado sin mediación de la subvención escolar y la
eliminación de los incentivos salariales individuales basados en la competencia.
Asimismo, se propone la creación de un plan de retiro especial para mejorar las jubilaciones de los
profesores y retribuir adecuadamente el ejercicio de la docencia
37 Colegio de Profesores. Propuesta de carrera profesional docente. Recuperado de: http://www.colegiodeprofesores.cl/images/carreraprofesional/carreradocentefinal.pdf
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
II. PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
El 21 de abril de 2015, mediante Mensaje de la Presidenta de la República, ingresó a tramitación a
la Cámara de Diputados el proyecto de ley que “crea el sistema de desarrollo profesional docente y
modifica otras normas” (Boletín 10.008-04), en adelante el “Proyecto”.
Aunque en la discusión prelegislativa, el MINEDUC se reunió en reiteradas ocasiones con los
representantes del Colegio de Profesores para consensuar un proyecto de reforma con el que el gremio
se sintiera representado, finalmente el Proyecto no cuenta con el apoyo de los profesores, quienes
han anunciado que seguirán movilizándose para que sus propuestas sean incorporadas a la reforma38.
El Proyecto, que se encuentra en la etapa de Primer Trámite Constitucional en tramitación en las
comisiones de Educación y de Hacienda de la Cámara de Diputados, consta de 10 artículos permanentes
y 47 artículos transitorios. A la fecha, el debate en la Comisión de Educación ha dado cuenta de la
futura presentación de diversas indicaciones por parte del Gobierno que vendrían a precisar anuncios
y resolver ambigüedades.
El Proyecto modifica diversos cuerpos legales pero principalmente el Estatuto Docente, aplicables
a los profesionales de la educación de establecimientos de educación básica y media, municipales y
particulares subvencionados; de establecimientos de educación parvularia particulares subvencionados;
y, de establecimientos de educación técnico-profesional de administración delegada; con excepción
del Título III -que pasa a ser IV-, que sólo aplica a la educación municipal.
En términos generales el proyecto consiste en lo siguiente:
A. FORMACIÓN DE PROFESORES
1. Formación inicial de profesores. Se modifica la definición de “profesional de la educación” para
otorgarle carácter universitario a la actividad docente, eliminando la autorización a profesionales o
licenciados distintos de profesionales de la educación para ejercer docencia en la educación media,
como requisito de reconocimiento oficial del Estado.
38 Diario Pulso, “Bachelet envía plan docente y profesores mantienen sus demandas”, 20 de abril de 2015, http://www.pulso.
cl/noticia/actualidad---politica/politica/2015/04/5-62006-9-bachelet-envia-plan-docente-y-profesores-mantienen-sus-demandas.shtml
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
Asimismo, se establece la acreditación obligatoria tanto de las universidades que imparten la profesión,
como de las carreras de pedagogía. Relacionado con esto, se establecen como requisitos para el ingreso
de los estudiantes, alguno de los siguientes: a) encontrarse en el percentil 70 o superior de la PSU o
el instrumento que la reemplace; b) obtener un NEM dentro del 30% superior de su establecimiento
educacional; o, c) haber realizado un programa de preparación y acceso de estudiantes de enseñanza
media para continuar estudios de pedagogía en la educación superior reconocido por el Ministerio de
Educación.
Se agrega como requisito de acreditación la aplicación obligatoria de la evaluación diagnóstica de la
formación inicial, que la universidad deberá aplicar a todos los estudiantes de sus carreras de pedagogía,
según determinación del Ministerio.
2. Formación para el Desarrollo Profesional. El perfeccionamiento, ahora denominado “Formación para
el Desarrollo de los Profesionales de la Educación” tendrá aplicación universal, es decir, tanto para los
profesores de la educación municipal como de la educación particular subvencionada.
El Proyecto amplía su objeto, estableciendo de manera específica la actualización de conocimientos
disciplinarios y pedagógicos, dominio de instrumentos curriculares vigentes y actualización de nuevas
metodologías y técnicas para el mejor desempeño de sus funciones. Asimismo, se agrega que la
formación debe relacionarse con la función desempeñada por el profesional, el proyecto educativo
institucional, el plan de mejoramiento educativo y el territorio del establecimiento donde se desempeña.
Para lo anterior, se mantiene la autorización a las mismas instituciones actuales para ofrecer estos
cursos o programa, es decir, a) sostenedores; b) el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e
Investigaciones Pedagógicas del MINEDUC (CPEIP); y, c) instituciones públicas o privadas con cursos
o programas certificados por el CPEIP.
La certificación y facultad de sancionar a las instituciones que incumplan las condiciones de ejecución
se mantiene en el CPEIP, con algunos requisitos adicionales que se agregan con el Proyecto.
Asimismo, se modifican algunos de los criterios para la asignación de becas, incorporando la alta
concentración de alumnos prioritarios del establecimiento donde se desempeña el profesor entre ellos.
B. CARRERA PROFESIONAL
1. Inducción y mentoría. Se crea el proceso de inducción y mentoría de aplicación universal a todos los
profesores que trabajan en establecimientos financiados por el Estado.
El proceso de inducción tiene por objeto apoyar y acompañar a un docente principiante (aquél que no
ha ejercido la docencia o lo ha hecho por menos de 10 meses) en su inmersión al ejercicio profesional,
que tiene carácter de voluntario y una duración de hasta 10 meses dentro de un año lectivo. Para esto,
la mentoría es entregada a docentes mentores que requieren formación específica y estar inscritos en
un registro llevado para tal efecto por el CPEIP.
El CPEIP es la institución a cargo de administrar el proceso de inducción, coordinar con los sostenedores
y administradores de establecimientos y supervigilar la labor de los docentes mentores.
En cuanto a los requisitos, para participar del proceso de inducción se exigirá: a) contar con un título
de profesor o educador; b) no estar inhabilitado para el ejercicio de la profesión; c) estar contratado
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
para ejercer actividades profesionales docentes; y, d) estar contratado por una jornada laboral entre 15
y 38 horas lectivas. Mientras, para ejercer como mentor: a) aprobar cursos específicos para tal efecto;
b) encontrarse en el tramo avanzado del desarrollo profesional; c) haber ejercido la profesión docente
por al menos 6 años; d) no tener un resultado vigente en la evaluación docente básico o insatisfactorio;
y, e) en caso de trabajar en un colegio particular subvencionado, contar con la recomendación por
escrito de su respectivo sostenedor.
Los cursos para la formación de mentores son certificados por el CPEIP según las mismas reglas que
los cursos y programas de “Formación para el Desarrollo Profesional”.
La participación en el proceso implica mejoras salariales por un monto mensual de $81.084 por hasta 10
meses. Esta asignación puede ser revocada si el docente es desvinculado del establecimiento o incumple
gravemente sus obligaciones. Y para los mentores, la suma total de $1.105.280 por cada docente
principiante a su cargo (cada mentor tener un máximo de tres docentes principiantes), pagadera en
hasta 10 cuotas mensuales.
Los cupos disponibles para el proceso serán determinados según el presupuesto anual establecido en
la Ley de Presupuestos. Para efectos de la asignación de los cupos, el Proyecto establece que deberá
priorizarse en función de los siguientes criterios: a) alta concentración de alumnos prioritarios en el
establecimiento en que trabaja el docente; b) bajo desempeño del establecimiento en los términos de
la Ley de Aseguramiento de la Calidad; y, c) mayor número de horas lectivas.
Por su parte, los criterios para la asignación de mentores son: trabajar en la misma comuna e impartir
el mismo nivel de enseñanza que los docentes principiantes postulantes. En caso de existir más de un
mentor que cumpla dichos criterios, se preferirá a los mentores con mejor evaluación docente, que
cuenten con grados universitarios de magíster o doctor asociados a la labor de mentoría y con mayor
experiencia profesional.
2. Desarrollo Profesional Docente. Se define como un sistema progresivo de avance en la experiencia
profesional y certificación de competencias pedagógicas y conocimientos disciplinarios de los
profesionales de la educación, que se estructura en base a tramos que reflejan dicho avance. El ingreso
a esta estructura, que es obligatoria para los profesionales de la educación que se desempeñan en
la educación que recibe subvención del Estado y los cargos directivos y técnico-pedagógicos de
la educación municipal, da derecho a percibir una Asignación por Desarrollo Profesional Docente.
Este sistema también se hace aplicable, con algunas limitaciones, a los profesionales de la educación
parvularia que se desempeñan en establecimientos de educación parvularia que reciben subvención
permanente del Estado.
Los docentes principiantes tienen un plazo de tres años desde el inicio de su ejercicio profesional para
certificarse en el Desarrollo Profesional Docente, que se extiende a cuatro si el docente no ha podido
acceder a la inducción por causas que le son ajenas a su voluntad. El incumplimiento de este plazo, da
origen a la desvinculación, sin que pueda ser contratado por el mismo sostenedor por 2 años. Es decir,
si bien el proceso de inducción es voluntario y tiene recursos limitados, este requisito establecido al
inicio de Desarrollo Profesional Docente lo convierte en una exigencia prácticamente obligatoria.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
El Desarrollo Profesional Docente se compone de dos fases, estructuradas en cinco tramos:
— Fase obligatoria:
• TRAMO INICIAL: tiene como requisito al menos dos años de ejercicio profesional
docente y tiene una duración de cuatro años. Los docentes certificados en este
tramo tienen un plazo máximo de nueve años para certificarse en el tramo
siguiente. El incumplimiento de este plazo genera la pérdida de la certificación
en el tramo inicial y la desvinculación, sin poder ser contratado por el mismo
sostenedor durante cinco años.
• TRAMO TEMPRANO: tiene como requisito al menos seis años de ejercicio
profesional docente y tiene una duración de cuatro años.
• TRAMO AVANZADO: tiene como requisito al menos seis años de ejercicio
profesional docente. La certificación en este tramo habilita para ejercer funciones
docente directiva y de unidad técnico pedagógica, formar parte de las comisiones
calificadoras que eligen los directores de establecimientos municipales y
desempeñar la función de mentor.
— Fase voluntaria:
• TRAMO SUPERIOR: tiene como requisito al menos diez años de experiencia
profesional docente y cuatro años de ejercicio en el tramo avanzado.
• TRAMO EXPERTO: tiene como requisito al menos catorce años de experiencia
profesional docente y cuatro años de ejercicio en el tramo avanzado.
La certificación de competencias pedagógicas y conocimientos disciplinarios para la avance a cada
tramo queda a cargo del CPEIP. Estas se relacionan con las bases curriculares y el cumplimiento de
estándares de desempeño profesional.
Los instrumentos de medición se aplicarán cada cuatro años y los niveles de logro determinan el
tramo del desarrollo profesional al que dan acceso. Estos son: a) una prueba escrita de conocimientos
disciplinarios; y, b) un portafolio profesional de competencias pedagógicas para medir la práctica de la
función docente, que es el mismo instrumento ya contemplado por el sistema de evaluación docente.
C. REMUNERACIONES Y CONDICIONES LABORALES
1. Asignaciones y bonificaciones. El Proyecto reorganiza las asignaciones y bonificaciones, prácticamente
igualando en este respecto a los profesionales de la educación municipal y particular subvencionada.
Estas asignaciones son: a) Asignación de Experiencia (que se reduce a la mitad); b) Asignación por
Tramo de Desarrollo Profesional (que reemplaza la Asignación de Perfeccionamiento); c) Asignación de
Reconocimiento por Docencia en Establecimientos de Alta Concentración de Alumnos Prioritarios (que
reemplaza la Asignación de Desempeño en Condiciones Difíciles); d) Asignación de Responsabilidad
Directiva y Asignación de Responsabilidad Técnico-Pedagógica, e) Bonificación de Reconocimiento
Profesional (que reemplaza la Unidad de Mejoramiento Profesional); y, f) Bonificación de Excelencia
Académica. La única excepción establecida para la educación particular subvencionada, es que se excluye
la Asignación de Responsabilidad Directiva y Asignación de Responsabilidad Técnico-Pedagógica.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Se mantiene la posibilidad del sostenedor de otorgar asignaciones especiales de incentivo profesional
asociadas al mérito, que no pueden superar al 20% de la Asignación por Tramo de Desarrollo Profesional.
Asimismo, se eliminan la Bonificación por Años de Servicio, la Bonificación por Carga Horaria y la
Asignación Variable por Desempeño Individual. A su vez, se ajusta la remuneración total mínima por IPC.
Con el Proyecto, la más importante de estas partidas es la Asignación por Tramo de Desarrollo
Profesional, que vehiculiza el aumento salarial más sustantivo y es base de la determinación de otras
asignaciones. Los montos máximos de esta asignación, según tramo, para un contrato de 44 horas
semanales y 15 bienios de antigüedad, son los siguientes:
•
•
•
•
•
Tramo inicial: $299.992
Tramo temprano: $330.000
Tramo avanzado: $511.500
Tramo superior: $792.836
Tramo experto: $1.228.876
Respecto al financiamiento de las nuevas asignaciones y bonificaciones, el Proyecto dispone de fondos
nuevos, al establecer que la Bonificación por Alta Concentración de Alumnos Prioritarios y los nuevos
recursos de la Asignación de Reconocimiento Profesional serán financiadas por el MINEDUC. Respecto
a la Asignación por Tramo de Desarrollo Profesional, se establece que el financiamiento de los dos
primeros tramos corresponde a los sostenedores, y a partir del tercer tramo, la diferencia es financiada
por el MINEDUC.
2. Causales de despido y negociación colectiva. El proyecto incorpora dos causales de despido asociadas
al desempeño para los profesionales de la educación municipal (que se encuentran regulados por el
Estatuto Docente). Estas se relacionan con el incumplimiento de las exigencias de: a) los profesionales
principiantes de certificarse en el tramo inicial del Desarrollo Profesional Docente dentro del plazo de
tres o cuatro años, según corresponda; y, b) de acceder a los tramos superiores del Desarrollo Profesional
Docente en un plazo de nueve años desde la certificación en el tramo inicial. Junto con ello, se otorga
el derecho a una bonificación o indemnización de cargo del empleador.
Los profesionales desvinculados por estas causales, no podrán ser contratados en ninguna dotación
docente (Estatuto Docente) en el plazo de cinco años.
Por otra parte, el Proyecto autoriza siempre la negociación colectiva, teniendo en consideración que en
la actualidad se autoriza a los sostenedores de la educación particular que remunera a los profesionales
de la educación bajo contrato indefinido, a excluir este mecanismo.
3. Horas Lectivas. El Proyecto disminuye el máximo de horas lectivas a 65% de la jornada semanal, que
corresponde a 28:30 hrs. en una jornada de 44 horas.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
III. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
Resulta evidente que una transformación desmercantilizante de la labor docente, y que restituya en
el profesor su carácter profesional, hoy jurídica, social y económicamente erosionado; no puede sino
ser de implementación gradual. El proyecto del Gobierno es analizado a continuación bajo la pregunta
de si inicia este camino de cambio, necesariamente lento e incremental, o profundiza el modelo ya
establecido con anterioridad.
A. FORMACIÓN DE PROFESORES
1. Formación inicial de profesores. Fortalecer la formación inicial de profesores es uno de los elementos
fundamentales para revertir la desprofesionalización de la labor docente y en ese sentido son valorables
varias de las reformas propuestas por el Proyecto. En particular, otorgar carácter universitario a la
formación docente y exclusividad en el ejercicio de la docencia a los profesionales de la educación
son demandas fuertemente sentidas por el gremio docente, y apuntan correctamente a reconocer
la pedagogía como un saber de carácter profesional cuya transmisión debe realizarse de manera
institucionalizada en entidades encargadas de su investigación, cultivo y enseñanza, como son las
universidades.
Sin embargo, estas propuestas parecen insuficientes a efectos de revertir el debilitamiento de la
formación inicial provocada por el abandono del Estado de su rol como principal formador y conductor
del sistema de educación superior. Las propuestas relativas a la acreditación, que buscan elevar los
estándares de las carreras de pedagogía se presentan como la solución de este problema. Sin embargo,
la acreditación ha demostrado no favorecer la mejora de los programas de formación39. Se continúa con
las políticas de calidad basadas en procesos externos de certificación que se han aplicado durante casi
una década en la educación superior. Éstas pueden significar un control -débil- a los excesos del diseño
de mercado en una lógica de garantía a los consumidores, pero no otorgar una orientación pública
al sistema educativo. El proyecto no avanza un ápice en recuperar para las instituciones públicas la
formación docente, y legitima, por lo mismo, su emplazamiento en el mercado.
Ante esta propuesta de regulación de la formación docente que mantiene la lógica del sistema de
educación superior implantado con la reforma de 1981, queda abierta la interrogante acerca de si este
diseño de mercado será modificado con la reforma de la educación superior anunciada por el Gobierno
para este año. En definitiva, desde una perspectiva democrática, se plantea el desafío de recuperar
para el ámbito público la definición de las orientaciones centrales del sistema educacional. Este es un
rasgo característico de la mayoría de los países occidentales democráticos.
39 Ávalos (2004) La formación inicial docente en Chile., op. cit.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Por su parte, en una dirección contraria al fortalecimiento de la profesión docente, aparece la propuesta
de una evaluación diagnóstica obligatoria para las carreras de pedagogía. Esta medida, aunque su
objetivo declarado sea de carácter diagnóstico, por su obligatoriedad y aplicación universal, aparece
más bien como un mecanismo de información al mercado para orientar la demanda40. La aplicación de
este tipo de instrumentos, en el contexto de un sistema educativo con fuertes incentivos estatales a la
competencia, permite suponer que la labor docente de las universidades se orientará significativamente
por los contenidos externamente evaluados, por sobre sus propias definiciones pedagógicas. Cabe
destacar que durante el gobierno de Piñera se destinaron unos 25 mil millones de pesos a la firma de
convenios de desempeño para la formación docente, cuyos términos de referencia hacían mención
explícita a que las instituciones receptoras se comprometan a mejorar sus puntajes en la Prueba INICIA
y a mostrar resultados de sus egresados con medidas de valor agregado. Este efecto perjudicial se puede
ver agravado con el sistema de certificación del desempeño profesional, que otorgará información
adicional de orientación al mercado de formación inicial con el tramo profesional de los egresados de
cada universidad. Esta evaluación diagnóstica, además de ser lo limitada que es cualquier indagación
estandarizada sobre saberes disciplinares en relación a la complejidad del rol docente, sigue el rumbo
iniciado con la implementación de la Prueba INICIA.
Por último, en relación a la formación de profesores, el Proyecto promete mejorar el nivel de los
docentes a través de la elevación de requisitos de ingreso a las carreras de pedagogía. Esta propuesta
si bien busca un sistema que “seleccione a los mejores estudiantes para las carreras de pedagogía”41 y,
a simple vista, puede parecer bien orientada, es más bien superflua y sitúa la responsabilidad sobre el
desempeño de los profesores en las características personales y sociales de los postulantes más que en
la formación que reciben. Como es sabido, los profesores siempre han sido reclutados de capas sociales
populares y medias. El problema no estriba aquí, sino en la eficacia de su formación. Poner el énfasis
en la selección, aun cuando como medida parcial pueda ser comprensible, sólo desnuda las carencias
de nuestra educación obligatoria.
2. Formación para el desarrollo profesional. El perfeccionamiento docente, o “formación para el
desarrollo profesional” como es redefinido por el Proyecto, es un aspecto significativo de la formación
de profesores, confesión de que ésta no se agota en la etapa inicial, sino que es un desafío permanente.
Sin embargo, al respecto, el Proyecto no introduce innovaciones importantes, salvo al modificar los fines
de dicha formación, agregando que ésta debe considerar la función desempeñada por el profesional, el
proyecto educativo institucional, el plan de mejoramiento educativo y el territorio del establecimiento
donde se desempeña. Estas modificaciones, aunque se encuentran a un nivel conceptual y no es posible
adelantar cómo se implementarán en la práctica, aparecen como problemáticas porque asocian el
perfeccionamiento, más que a la formación profesional en un sentido pedagógico y disciplinar, a las
competencias específicas requeridas por los empleadores para los que se desempeña el profesor. En
particular, las referencias al “proyecto educativo institucional” y al “plan de mejoramiento educativo”
las asocia más con las necesidades definidas por el sostenedor que con desarrollo profesional.
En relación a las instituciones que pueden impartir cursos y programas de perfeccionamiento, sin duda,
40 Sobre el efecto de las evaluaciones diagnósticas como instrumento de información a la competencia, ver Orellana, V. (2014).
Medición para la competencia, calidad para el mercado: el SIMCE en el mercado de la educación escolar chilena. Cuadernos de Coyuntura Fundación Nodo XXI, Año 2, N° 4. Recuperado de: http://www.nodoxxi.cl/wp-content/uploads/cuaderno_4_cultura.pdf
41 Proyecto de Ley Boletín N° 10.008-04, Mensaje, p. 5.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
es un avance el aumento de requisitos y el mayor control del MINEDUC a través del CPEIP. Sin embargo,
estas medidas se limitan a una lógica de control externo basado en la certificación y no implican una
mayor presencia pública en el mejoramiento de la formación de profesores.
Esta política, junto al rol que se le otorga al CPEIP en la estructura del Desarrollo Profesional Docente,
fortalece la dimensión de certificación de esta entidad, relegando a un segundo plano las funciones de
experimentación e investigación que justificaron su creación durante la reforma educacional de 1965.
B. CARRERA PROFESIONAL
1. Proceso de inducción y mentoría. El establecimiento de un proceso de acompañamiento al inicio de
la carrera profesional docente es uno de los avances más positivos del Proyecto. Esto responde a una
demanda planteada por el Colegio de Profesores e implica el reconocimiento de que el aprendizaje
docente requiere, además de la formación universitaria, espacios de desarrollo ligados a la experiencia
en el aula. El proceso de inducción apunta a resolver una importante dificultad que enfrentan los
profesores principiantes cuando se encuentran en condiciones de aislamiento profesional, reconociendo
las capacidades desarrolladas por la comunidad profesional para resolver los desafíos iniciales en la
práctica de la docencia.
Sin perjuicio de ello, se echa de menos en esta dimensión del Proyecto una reflexión sobre el tipo de
profesor que el país necesita. Sin espacio para ese debate al interior de la comunidad docente, los
procesos de mentoría pueden terminar simplemente reproduciendo las prácticas docentes performativas
que se buscan transformar. Al establecer el diseño de la mentoría como un proceso en el que se participa
de manera individual, no se reconoce a la profesión como comunidad de aprendizaje. En esta línea,
una forma de mejorar el diseño del proceso de inducción propuesto debería contemplar formas de
retroalimentación que permitan a los docentes principiantes identificar aspectos del ejercicio profesional
que buscan transformarse. Dichos criterios podrían ser incorporados en la regulación sobre los cursos de
formación de mentores. En ese sentido, una debilidad del Proyecto en este aspecto -ya identificada en
la sección anterior- es privilegiar la libertad a todo tipo de instituciones para crear cursos y programas
de perfeccionamiento sin mayor orientación pública que la certificación externa.
Por último, una de las limitaciones del proceso planteado es que el Proyecto no asegura que éste tenga
amplia cobertura, lo que queda sujeto anualmente a la Ley de Presupuestos. Esto es problemático pues,
si bien la inducción tiene carácter de voluntario, tiene una relación directa con el ingreso al Desarrollo
Profesional Docente y una de las nuevas causales de despido asociadas a éste.
2. Desarrollo Profesional Docente. En principio, la idea de una Carrera Docente con tramos, por medio
de la cual los profesores avancen y se desarrollen, es positiva. Sin embargo, el grueso de las reformas
propuestas apunta en la dirección contraria al reconocimiento de una trayectoria profesional, y ahondan
la desprofesionalización ya descrita.
Cabe destacar que el Desarrollo Profesional Docente, que es la innovación más importante introducida
por el Proyecto, se estructura de manera independiente al Estatuto Docente, que regula las relaciones
laborales de los profesionales de la educación municipal. Por tanto, el Proyecto no extiende la aplicación
de la carrera docente a todos los profesores sin importar la dependencia del establecimiento donde
ejercen, sino que crea una nueva adscripción, relacionada con la certificación de desempeños.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Hay dos aspectos críticos en esta propuesta que pueden tener graves efectos. En primer lugar, el avance
en los tramos no queda determinado principalmente por la experiencia profesional, el perfeccionamiento
o las evaluaciones generadas al interior de la profesión misma, sino que es definido por certificaciones
externas, cuyos instrumentos no refieren a lo que sucede en el aula ni centralmente a la enseñanza.
Aunque la experiencia y el perfeccionamiento siguen considerándose, su participación relativa respecto
del “desempeño” baja radicalmente, y es esta transformación el eje del Proyecto. El desempeño de
los profesores es medido no por su ejercicio profesional y colectivo, sino que depende de su respuesta
individual a procesos de evaluación externamente determinados y pruebas estandarizadas de
conocimiento disciplinar. En simple, la presión al profesor no lo fuerza, como incluso se supone que
ocurra en el argumento neoliberal, a obtener mejores resultados en el aula, sino a obtener mejores
resultados en una evaluación que ignora la sala de clases.
En segundo lugar, el efecto de estas formas de certificación se agrava al relacionar el avance profesional
con el mejoramiento de las condiciones salariales. Ello constituye un incentivo perverso a que la
preocupación y dedicación principal de los profesores se oriente a los procesos de certificación, más
que al perfeccionamiento de las prácticas docentes.
Esto no sólo puede afectar las prácticas docentes, sino que podría transformar la orientación de todas
las estructuras relacionadas con el sistema educacional. Así, una porción significativa de los recursos
tanto profesionales como financieros de la administración se destinarán al desarrollo de una burocracia
capaz de administrar los instrumentos de certificación. Predeciblemente, ello además implicaría un
estímulo estatal significativo al mercado de elaboración, validación y evaluación de instrumentos.
En definitiva, esta propuesta lleva al extremo la paradoja del “estado evaluador”, que en vez de destinar
recursos a producir mejores desempeños, como indica cualquier lógica racional y productivista -incluso
neoliberal-, se reduce a medirlos, basado en la confianza -más ideológica que real- de que producto
de la competencia adecuadamente organizada y señalizada se elevará la calidad general del sistema.
C. CONDICIONES LABORALES
En primer lugar, cabe señalar que uno de los aspectos que más expectativas ha generado del Proyecto
es el incremento salarial que promete. Esto responde a una demanda de justicia y reconocimiento de
la profesión docente que por más de 25 años ha sido postergada. En ese sentido, la destinación de un
monto significativo de recursos para este fin se valora como un aspecto positivo.
Sin embargo, el aumento salarial no puede ser juzgado con independencia de los mecanismos mediante
los que éste se implementará. En efecto, el principal medio por el que se canaliza es la Asignación por
Tramo de Desarrollo Profesional, y no el salario base, lo que genera graves efectos que distorsionan la
labor docente, como ya ha sido explicado.
En segundo lugar, uno de los avances importantes propuestos por el Proyecto es la disminución de horas
lectivas, que representa el reconocimiento de una demanda ampliamente sentida por los profesores,
que desempeñan sus labores en condiciones extremas de agobio laboral. Sin embargo, la disminución
de 75% a 65% si bien constituye un avance, se encuentra aún lejos de la situación de otros países y del
50% propuesto por los profesores. Alterar de manera significativa esta estructura horaria es un elemento
fundamental para mejorar el trabajo de los profesores en el aula. En el mismo sentido, se echa de menos
en el Proyecto la disminución de la cantidad de alumnos por curso demandada por los profesores.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
Por último, un aspecto definitivamente positivo del Proyecto es la eliminación de la disposición que
autoriza a los sostenedores de establecimientos particulares subvencionados a excluir la negociación
colectiva de los profesores. Sin embargo, esta reforma es el único elemento del Proyecto que avanza
en la tutela de los derechos laborales de los profesores, estando prácticamente ausente la protección
de la estabilidad en el trabajo, necesaria para disminuir la incertidumbre y agobio de los docentes.
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
IV. CONCLUSIONES
Tras esta revisión, resulta evidente que el Proyecto incorpora elementos positivos de fortalecimiento
de la profesión docente. Estos son, el carácter universitario y la exclusividad de la profesión docente
para impartir educación, la creación de un proceso de inducción, el incremento salarial y la disminución
de horas lectivas. Se trata de tibios avances, pero que van en la dirección correcta. Tales aspectos, si
se analiza la discusión de política pública y de los movimientos sociales en las últimas dos décadas,
encuentran su origen más en la presión social -sobre todo del Colegio de Profesores- que en la acción
de los gobiernos post-dictadura. Por lo mismo deben ser defendidos y profundizados por las fuerzas
sociales y políticas de cambio.
Dicho esto, la orientación general del Proyecto se enmarca en la lógica del estado subsidiario, en
especial del “estado evaluador”. No expresa un avance sustantivo de la responsabilidad pública sobre
la formación docente -omite la centralidad de las universidades públicas- y su ejercicio profesional -que
sería recuperar a los docentes como funcionarios públicos y mejorar con claridad sus condiciones-.
En general, se lleva el paradigma de mercado a un grado más profundo, elaborándose una regulación
más sofisticada por medio del Desarrollo Profesional Docente y los incentivos económicos asociados
a éste, que realiza y contiene sus mismas lógicas competitivas y tecnocráticas. Pero el problema no
termina aquí. Por sus propias deficiencias técnicas e incoherencias, analizadas bajo un lente neoliberal
inclusive, el Proyecto podría no sólo expandir el mercado y sus efectos, sino también tener consecuencias
imprevistas de grave impacto en la educación chilena. Básicamente, introducir tensiones para que tanto
la formación docente como el ejercicio del profesor se dirijan a satisfacer instrumentos de certificación
-muy limitados como técnicas de evaluación-, pues por medio de ellos se canalizan recursos, atendiendo
menos la sala universitaria y la sala escolar respectivamente. El Proyecto se limita en este punto a aplicar
mecanismos de medición del desempeño, con incentivos económicos a la competencia tan significativos
que permiten prever que la mayor capacidad, tiempo y disposición de los actores se dedicará a mejorar
el rendimiento performativo en los instrumentos de medición. Podría ser perfectamente posible que
en una escuela de paupérrimo SIMCE y “valor agregado”, los docentes sean excelentes, y viceversa,
porque no hay ligazón lógica ni metodológica entre ambos instrumentos. Incluso, aunque en promedio
la correlación sea positiva, si se toma en cuenta el complejo enjambre de políticas evaluativas, no sería
de extrañar que la incoherencia entre ellas se manifestara como señal contradictoria en un número
no descartable de casos. La pretensión universal e individual de estas políticas (léase, evalúo a todos
los docentes y atribuyo un puntaje a cada uno) hace que, aun con correspondencia a nivel promedio,
se cometan injusticias.
Por otro lado, más que construir una carrera propiamente tal, el proyecto reduce la estabilidad del actual
Estatuto Docente, sin extenderla a los profesores de los establecimientos particulares subvencionados.
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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIÓN NODO XXI
En cambio, el sistema del “Desarrollo Profesional Docente”, que se aplica a todos los profesionales de
la educación financiada por el Estado, no tiene las características de una carrera profesional, sino de
un indicador de calidad en un diseño de mercado de profesionales de la educación. Ello se expresa,
por un lado, en que el avance en esta estructura no se relaciona con más estabilidad laboral y, por
otro, en que las principales consecuencias del fracaso se producen respecto a cada empleador y no el
sistema educativo en su conjunto. De hecho, incluso dentro de la lógica tecnocrática de la medición
de desempeños, la certificación propuesta cumple más funciones de asignación de precio (salario
de profesores) que de evaluación de la pertinencia de los docentes para enseñar en el sistema. Está
más en el campo de la “rendición de cuentas” que de la “mejora”. Si el sentido era profundizar la
lógica tecnocrática, se debiese tener algún indicador de “valor agregado”, para, con rigor, vincular el
desempeño al desarrollo profesional, y éste con el salario. Pero como los indicadores de “valor agregado”
son políticamente polémicos y técnicamente muy deficientes42, además de muy compleja atribución
al individuo, se termina optando por instrumentos de medición que poco tienen que ver con la sala de
clases, y por ende, con la enseñanza.
Incluso, para que todo este instrumental tuviese sentido en sus propios términos, las evaluaciones de
desempeño deficientes tendrían que implicar no una causal de despido (que representa el problema
privado del sostenedor) sino una exclusión del sistema (que resolvería un problema público). La obvia
consecuencia de esta omisión es la concentración de profesores “de menor valor”, en los términos de
la certificación, en determinadas instituciones.
No se trata de negar la necesidad de evaluar la educación, y en ese ejercicio, también a los docentes.
Es que por su enfoque de mercado, tanto de la política que le antecede como del propio Proyecto,
la evaluación de la educación es justamente lo que nunca se realiza, reemplazada ideológicamente
por certificaciones concebidas como señales de mercado. Éstas son incluso incoherentes bajo sus
propios parámetros. Queda pendiente un debate profundo sobre la orientación de la educación, su
sentido, y los mecanismos para evaluarla con seriedad y complejidad. La técnica, entonces, tiene el
papel fundamental de vehiculizar tal consenso ciudadano, pero no puede reemplazarlo, menos ocultar
orientaciones políticas como mejoras técnicas neutrales. Mientras predominen los abordajes de mercado
y tecnocráticos, esta pregunta de fondo sobre la evaluación no sólo no se hace, sino que se responde
falazmente. Un indicador de desempeño, con enormes ripios, como el SIMCE, se suma a un indicador
de desempeño docente, sin que ninguno esté relacionado, o su construcción haya sido pensada como
conjunto, o siquiera se enmarque dentro de un proceso más general y cualitativo de evaluación. Esa
es la ironía del Proyecto: bajo la promesa de la evaluación, se sepulta definitivamente la comprensión
racional de lo que ocurre en el aula y en el conjunto del proceso educativo. Es decir, no se evalúa.
Las “variables duras” del desempeño docente, incluso concebido como lo hace la discusión dominante
en Chile, están en la formación inicial, la proporción de horas lectivas, el número de alumnos por sala,
la estabilidad laboral, y la remuneración como expresión del valor social del docente. Sin centrarse
en cambiar estos aspectos directamente, como lógicas de producción y trabajo, el Proyecto más
bien intenta medir y regular desde fuera. Supone aumentos salariales, pero sobre la base de medidas
competitivas cuestionables y disminución del valor de la experiencia y el perfeccionamiento; trae
una tenue disminución de las horas lectivas, pero por debajo de lo esperado; y se preocupa de la
formación, pero simplemente tensando a las capacidades ya instaladas del mercado sin privilegiar por
las públicas -de mejor desempeño a la sazón-. Se omiten aspectos clave: una mayor estabilidad laboral
y la disminución del número de estudiantes por sala.
42 Ver American Statistical Association. (2014). Statement on Using Value-Added Models for Educational Assessment. Recuperado de: https://www.amstat.org/policy/pdfs/ASA_VAM_Statement.pdf
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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE
Como se sabe, la discusión mejor recibida por el Gobierno sobre la reforma docente fue la instancia “Plan
Maestro”. Este esfuerzo, que no puede reemplazar el debate con los protagonistas de la educación, y que
fue presentado por algunos sectores con mayor importancia incluso que la opinión de los profesores,
se recibió en La Moneda como la reforma docente ya hecha. El Ministro dijo al respecto que “le habían
hecho la pega”. Pero el Proyecto no cumple con sus estándares mínimos en los aspectos clave: en el
piso de reducción de horas lectivas, remuneraciones y número de alumnos por sala. Desde la propia
perspectiva del Plan Maestro, el Proyecto no satisface las expectativas.
Considerando este balance, el aumento de remuneraciones, la disminución de horas lectivas,
la acreditación obligatoria a los programas de formación, la imposibilidad de negar el derecho de
negociación colectiva a los docentes de escuelas privadas subvencionadas, y la incorporación de un
proceso de inducción -aspectos tenues pero positivos del Proyecto-; son eclipsados por la orientación
general y las incoherencias de la propuesta.Si el Ejecutivo no presenta una alternativa con otras
orientaciones -elaborada en estrecha relación con los actores principales de la educación-, los avances
que pudiera haber serán mínimos en comparación a los problemas irresueltos y las nuevas dificultades
creadas.
Una reforma profunda a la educación sólo puede surgir de un acuerdo social amplio. La transversalidad
del apoyo al Proyecto en los sectores conservadores puede estimular la falsa idea de que la reforma
actual descansa en una legitimidad suficiente. Pero ese consenso es el de los actores que nos han llevado
a la bizarra condición actual de la educación chilena, y no el de la ciudadanía, la fuerza que nos permitió
la conciencia de la crisis actual, y la única que puede permitir virar de rumbo. Una reforma genuina -no
un ajuste tan ambicioso como paradójico- sólo puede ser acometida en acuerdo con las fuerzas sociales,
que con su movilización, han abierto la posibilidad de realizar los cambios. Los profesores tienen un
rol protagónico que jugar en esta perspectiva, así como la ciudadanía organizada. La oportunidad de
cambio sigue abierta. No podemos desperdiciarla.
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