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Nº de Resolución:
Procedimiento:
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Tipo de Resolución:
28079130052008100359
Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Madrid
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4610/2004
RECURSO CASACIÓN
MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Sentencia
Resumen:
Infracción del principio de la Autonomía Local.Facultades de la Comunidad Autónoma para
introducir modificaciones en la Normas Subsidirarias con motivo de su aprobación definitiva.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto
por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contra
la Sentencia de 23 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso- Administrativo nº 1609/1998, sobre aprobación
de Normas Subsidiarias.
Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Ascó, representado por el Procurador de los Tribunales D.
Julián Caballero Aguado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 1609/98, deducido contra el Acuerdo
de la Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona, de 10 de diciembre de 1997, relativo a la aprobación
de las Normas Subsidiarias de Ascó, y contra la desestimación presunta de recurso ordinario interpuesto
contra la citado Acuerdo.
SEGUNDO.- La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña
dictó Sentencia, con fecha 23 de marzo de 2004 , cuyo fallo es el siguiente: Estimar en parte el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Ascó, contra la resolución arriba expresada,
que se anula en cuanto a la imposición de las prescripciones de ubicación concreta de un paso por debajo
de la carretera N.230, así como la relativa al establecimiento de un espacio libre destinado para parque
urbano en la zona de ampliación del suelo urbano, prescripciones estas que se anulan por no resultar
ajustadas a Derecho".
TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone,
después ante esta Sala, recurso de casación, que la Generalitat de Cataluña sustenta sobre un único
motivo de casación, deducido al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , en el que denuncia la infracción de
los artículos 137 y 140 de la CE .
CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 25 de junio de 2008,
en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia impugnada estima en parte el recuso contencioso administrativo interpuesto
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por el Ayuntamiento de Ascó, contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona, de
10 de diciembre de 1997, relativo a la aprobación de las Normas Subsidiarias de Ascó, y contra la
desestimación presunta de recurso ordinario interpuesto contra la citado Acuerdo.
Considera la citada sentencia que la previsión de un espacio destinado a parque urbano, y la
ubicación de un paso inferior bajo la carretera C-230, constituyen dos prescripciones que la Comunidad
Autónoma no puede introducir al aprobar definitivamente las expresadas normas, por no resultar afectados
intereses públicos supramunicipales. La sentencia recurrida únicamente considera que resultan afectados
intereses públicos superiores a los puramente locales en lo atinente al ensanchamiento de la carretera
C-230 a su paso por el núcleo urbano.
Debemos tener en cuenta que el expresado Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 1998 impone
tres previsiones en la aprobación de las Normas Subsidiarias, la primera, ensanchar hasta 10 metros un
tramo de la carretera C-230 a su paso por el núcleo urbano, concretamente el comprendido entre las Calles
Placeta y Pedrola; la segunda, la concreta ubicación de un paso inferior de peatones bajo la citada carretera
junto a la vía de ferrocarril; y, en fin, la tercera el destino a parque de un espacio dentro de la de ampliación
de suelo urbano.
La impugnación por la parte ahora recurrida -el Ayuntamiento de Ascó-, en el recurso contencioso
administrativo precedente, cuestionaba la legalidad de las tres modificaciones incluidas por la Comunidad
Autónoma, por considerar que las mismas infringían el principio de la autonomía local.
La Sentencia recurrida estimó en parte el recurso y anula dos de las citadas prescripciones, por
considerar que vulneran la autonomía local. Concretamente, razona la Sentencia impugnada, en el
fundamento jurídico tercero, respecto de la prescripción de destinar a parque urbano un espacio dentro de
la ampliación del suelo urbano que " por lo que se refiere a la prescripción del espacio libre destinado a
parque en una zona de ampliación del suelo urbano, resulta de entrada difícil el determinar cuál es la
concreta justificación aducida por la Administración autonómica para la imposición de semejante
prescripción (...) en cualquier caso, la contestación a la demanda tampoco aclara una posible justificación
desde el punto de vista legal de la imposición del espacio libre destinado a parque urbano". Añadiendo que
"en consecuencia, en ausencia de determinación del cumplimiento de los estándares urbanísticos, dada la
improcedencia, por otra parte a la vista del carácter reglado y conforme lo expresado en líneas anteriores,
de clasificar el terreno urbano, y en definitiva a la vista de la argumentación hasta el momento expresada, se
está en la necesidad de anular la prescripción impuesta por la Administración autonómica, dejando intacta,
al no haber sido objeto de impugnación, la clasificación de dichos terrenos como suelo urbano."
Por otro lado, respecto a la realización de una paso inferior de peatones bajo la carretera se declara
que "al no apreciarse intereses de carácter supralocal o comunitarios, toda vez que dicho paso inferior bajo
la carretera, vendría a ser un vial que comunicase las dos parte en que queda dividido físicamente la ciudad
de Ascó, como consecuencia de resultar cruzada por la carretera N-230, por lo que no resulta justificable la
previsión autonómica al respecto. (...) Ni siquiera por la dificultad de carácter técnico que entrañase la
realización de dichas obras, ni por un punto de vista diferente del mantenido por la corporación municipal,
en cuanto a la mayor o menor comodidad de la que dispondrán los ciudadanos de Ascó para pasar a la
zona de equipamientos, deportiva y cementerio desde el otro lado del pueblo, la Comisión de urbanismo
puede ordenar la ubicación específica del paso inferior bajo la carretera por un lugar distinto del previsto por
el Ayuntamiento, siempre cuando no (sic) concurran intereses supralocales, ausentes conforme lo razonado
en este particular".
SEGUNDO.- El único motivo en torno al que la Comunidad Autónoma recurrente articula el presente
recurso de casación, atribuye a la sentencia impugnada la interpretación errónea y aplicación indebida de
los artículos 137 y 140 de la CE . Se señala que "la única cuestión controvertida (...) se refiere a la
interpretación del principio de autonomía municipal y de las normas jurídicas que lo reconocen (...) en
relación con los límites y el alcance de la intervención de la Comunidad Autónoma en la aprobación
definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Ascó".
Sostiene la Administración autonómica recurrente que aunque comparte la doctrina general expuesta
en la Sentencia impugnada sobre la autonomía local, sin embargo considera que su aplicación al caso
resulta errónea y no ajustada a Derecho, en la conclusión que alcanza sobre la imposibilidad de que la
Comunidad Autónoma pueda introducir modificaciones en las Normas Subsidiarias, con motivo de su
aprobación definitiva, para calificar como espacio libre destinado a parque determinados terrenos del suelo
urbano, y para la determinación de la ubicación de un paso inferior bajo la Carretera C-230.
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En relación con la calificación de un espacio libre destinado a parque en los terrenos de suelo urbano
destaca la Generalidad de Cataluña que el destino previsto en la aprobación provisional resultaba irracional
y, por tanto, arbitrario, lo que facultaba a la Comunidad Autónoma a modificar la calificación pasando los
terrenos de zona edificable residencial a espacio libre para parque urbano, en aplicación del principio de
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Teniendo en cuenta que la topografía de los
terrenos dificulta la edificación y supone la concurrencia de riesgos derivados de su accidentada
configuración. Estas características determinan la aplicación del "principio de precaución", con
independencia de su reconocimiento en una norma legal, posterior al Acuerdo de aprobación impugnado,
pues la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo en Cataluña efectivamente, como señala la sentencia
impugnada, no estaba en vigor al tiempo de la aprobación de Normas Subsidiarias.
En relación con el paso de peatones inferior bajo la carretera sostiene la Administración recurrente
que si la Sala de instancia ha considerado que existen intereses supramunicipales en la ampliación de la
carretera, lo cierto es que --se arguye-- los mismos intereses han de concurrir en la determinación de la
ubicación del paso inferior que atraviesa la misma carretera, pues tales modificaciones responden a la
necesidad de garantizar la seguridad vial y la fluidez del tráfico de la carretera afectada que constituye un
interés público supramunicipal.
Por su parte, el Ayuntamiento recurrido considera que el presente recurso de casación carece de
objeto, en relación con la específica ubicación del paso inferior a la carretera, pues las obras de dicho paso
ya se han realizado por la Administración ahora recurrente, y precisamente en lugar donde señaló el
Ayuntamiento en la aprobación provisional de las Normas Subsidiarias. Y, por otro lado, respecto al destino
de un espacio destinado a parque en el suelo urbano, señala que el núcleo municipal de Ascó se encuentra
enclavado en una ladera, y limitado al Este por el rió Ebro y al Norte por la carretera, por lo que no pueden
existir otros posibles terrenos de crecimiento urbano que la zona colindante con el núcleo urbano objeto de
discusión y que comprende --según señala-- a los terrenos, precisamente, de menor pendiente.
TERCERO.- Suscitado el debate procesal de la presente casación en los términos antes expuestos,
nos corresponde ahora examinar el único motivo de casación invocado, pues no concurre la carencia de
objeto que opone el Ayuntamiento recurrido en casación, toda vez que la realización o la consumación de
las obras, relativas al paso de peatones bajo la carretera, no desvirtúa el objeto de la presente casación. Si
tenemos en cuenta que el recurso de casación es el remedio procesal para depurar las infracciones en la
interpretación y aplicación del Derecho en que pueda haber incurrido la Sentencia impugnada, debemos
concluir que este caso no se aprecia la desaparición del substrato jurídico sobre el que ha de incidir la
resolución del citado recurso.
El único motivo esgrimido en casación imputa a la Sentencia impugnada una lesión al principio de
autonomía local (artículos 137 y 140 de la CE ), por haber anulado dos de las modificaciones introducidas,
por la Administración autonómica, al tiempo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias.
Debemos, por tanto, determinar, en primer lugar, la naturaleza y alcance del principio constitucional citado y,
luego, si ha sido observado o infringido por la interpretación realizada en la Sentencia recurrida.
Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía
local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador
debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de
órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad
de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de
tales asuntos o materias" (STC 240/2006, de 20 de julio, recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC
32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la
Autonomía Local de 1985 , ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de
1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.
A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido
legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir,
del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe
necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como
entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás
Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina
del Tribunal Constitucional.
Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias
municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por
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tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006, recordando lo declarado en la
también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente
naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente
cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control
sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.
CUARTO.- Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con
motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no
previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales
exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la
Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por
el respeto a la autonomía local.
En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva
de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de
la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue
según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.
En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna
matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de
2006 , que no hace al caso abundar ahora.
Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que
afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público
concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente
municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa
al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos,
ex artículo 9.3 CE .
Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan
sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten
intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones
discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible
control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del
planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de
intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos.
Aquí radica, precisamente, la cuestión que ahora se suscita en casación, si, de un lado, la alteración
de la calificación para destinar un espacio a parque en el suelo urbano, a pesar de constituir un aspecto
discrecional del plan que afecta a intereses locales, resulta arbitrario como se denuncia en casación; y, de
otro lado, si la concreta ubicación de un paso de peatones inferior a la carretera, pretende proteger
intereses públicos locales, como concluye la Sentencia impugnada, o concurre un interés público de
carácter supramunicipal como postula en casación la Generalidad recurrente.
La determinación de la ubicación del paso inferior de la carretera o el destino de un espacio para
parque, en el suelo urbano previsto en el plan, constituyen aspectos discrecionales en los que la legalidad
del control, por la Administración de la Comunidad Autónoma, en la aprobación definitiva se encuentra
subordinada a la circunstancia de que tales determinaciones trasciendan de los intereses puramente
locales, por afectar a un modelo territorial superior al puramente local, con proscripción en todo caso de la
arbitrariedad.
QUINTO.- Siguiendo el orden de los dos apartados del único motivo de casación esgrimido, debemos
señalar que la determinación referente a la calificación de espacio libre de determinados terrenos de suelo
urbano es un aspecto discrecional del plan que no afecta a intereses públicos superiores al municipio, de
modo que esa ausencia de trascendencia supralocal determina que la norma deba de calificarse como
estrictamente local, sin que puedan introducirse al tiempo de la aprobación definitiva este tipo de
prescripciones, por la Administración de la Comunidad Autónoma, cuando no se encuentran afectados
intereses públicos superiores a los puramente municipales. A salvo el control de la Administración
autonómica tendente a evitar que se consume una lesión del principio de interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos, que invoca precisamente la Administración recurrente en el escrito de interposición de
la casación.
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El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos comporta que la actuación
enjuiciada no aparezca como carente de contenido, o revista un contenido imposible o inverosímil,
resultando arbitraria por ilógica, irracional, absurda o inconsecuente. Y lo cierto es que el destino previsto en
la aprobación provisional para dichos terrenos a la edificación residencial no puede ser tildado de una
determinación arbitraria, en los términos expuestos, pues al margen de lo razonado por la Sentencia
impugnada sobre cuestiones no suscitadas en el recurso contencioso administrativo, debe recordarse que la
orografía de la zona que invoca la Administración recurrente, las dificultades técnicas a la edificación que se
expresan, y la invocación del principio de precaución en el ámbito urbanístico no evidencian, ni ponen de
manifiesto, una lesión a la interdicción de la arbitrariedad al no revestir la determinación cuestionada el
carácter de caprichosa o incoherente, por falta de razonabilidad. Debemos tener en cuenta, a estos efectos,
que la configuración y el relieve del terreno es común a todo el municipio que se encuentra enclavado en
una ladera con las limitaciones geográficas que señala el Ayuntamiento recurrido.
Además, el principio de prohibición de la arbitrariedad, cuya infracción se alega, también va ligado al
concepto de imprevisibilidad de la decisión municipal que tampoco concurre, pues el destino previsto en la
aprobación provisional para dichos terrenos a la edificación residencial, en relación con el postulado por la
Administración autonómica recurrente, no nos puede hacer concluir ese carácter arbitrario o caprichoso,
sino que se trata de una decisión municipal adoptada conforme a los criterios generales propios de este tipo
de decisiones, que evidencia una mera discrepancia de la Administración recurrente sobre la solución
adoptada por el Ayuntamiento recurrido, en torno a una materia en la que no se encuentran convocados
intereses supralocales.
SEXTO.- En relación con la ubicación del paso inferior, segundo apartado del único motivo de
casación, el recurso se fundamenta en que aún tratándose de un aspecto discrecional del plan, sin embargo
resultan afectados intereses públicos supralocales. Sostiene la Generalitat que la sentencia es contradictoria
porque el mismo interés público que se protege con el ensanche de la carretera C-230, se protege con la
ubicación del paso inferior que postula la Administración recurrente, y la Sentencia ha apreciado la
concurrencia de dicho interés superior al meramente local en el primer caso y no en el segundo, cuando los
intereses públicos son los mismos. Añadiendo que el lugar designado por el Ayuntamiento fue rechazado
por el informe de la Dirección General de Carreteras de la Generalitat. Por tanto, el cambio de ubicación
obedece a la salvaguarda de intereses relativos a la seguridad vial y la fluidez del tráfico en las carreteras.
Por el contrario, la sentencia impugnada considera que la concreta ubicación del paso inferior de
peatones, que transcurre bajo la carretera y que comunica las dos partes en que queda dividida la ciudad de
Ascó, para proporcionar una comunicación adecuada con la zona de equipamientos, deportiva y
cementerio, es un aspecto de las Normas que afecta únicamente a intereses municipales. Se trata, por
tanto, no de determinar si se realiza un paso de peatones bajo la carretera, sino cual sea la ubicación más
idónea por donde deba transcurrir el mismo.
La específica ubicación de un paso inferior bajo la carretera C-230 afecta a intereses puramente
locales, atendida la naturaleza del paso, la finalidad que cumple, y la configuración y ubicación de la
carretera. Así es, la decisión de designar el lugar concreto por el que resulta más adecuado enlazar una
zona de la ciudad con la otra --destinada a equipamientos --y separadas por la sutura que representa la
carretera a su paso por el núcleo urbano, es de carácter local al estar únicamente concernidos intereses
municipales. En este sentido, la comunicación o conexión entre las dos zonas de la ciudad, facilitando un
fácil y fluido acceso a la citada zona de equipamientos afecta a los ciudadanos del municipio, al no haberse
justificado la existencia de problemas específicos relacionados con la seguridad vial, sin que de las
sugerencias del informe de la Dirección General de Carreteras de la Generalitat (folios 456 y 457 del
expediente administrativo) pueda inferirse esa justificación, o la extensión de los intereses a una esfera
superior a la municipal.
La conclusión, por tanto, no puede ser otra que la que se alcanza en la sentencia impugnada, pues el
interés público descrito no traspasa los contornos puramente municipales. No se divisa, en este sentido, una
presencia de intereses supralocales como presupuesto legitimador de la acción de la Administración
autonómica al aprobar definitivamente la Normas Subsidiarias.
SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la Administración
recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de
los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.
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Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo
español, nos concede la Constitución.
FALLAMOS
Que no ha lugar y, por tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por la Generalitat de
Cataluña contra la Sentencia de 23 de marzo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en el recurso contencioso-Administrativo nº 1609/1998, con
imposición de las costas causadas en el recurso a la Administración recurrente, con el límite fijado en el
último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la
publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos,
mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia porj la Excma. Sra.
Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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