Consultoría para los Derechos Humanos y

Desafíos
para construir
nación
El país ante el desplazamiento,
el conflicto armado
y la crisis humanitaria
1995-2005
Conferencia Epsicopal de Colombia
Secretariado Nacional de Pastoral Social
Sección de movilidad humana
Consultoría para los Derechos Humanos
y el Desplazamiento
CODHES
Desafíos para construir nación
ISBN 958-33-8853-X
Primera edición 2006
El país ante el desplazamiento,
el conflicto armado y la crisis humanitaria
1995-2005
SECRETARIADO NACIONAL DE PASTORAL SOCIAL
Mons. Héctor Fabio Henao
Director
CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS
Y EL DESPLAZAMIENTO -CODHESJorge Enrique Rojas
Presidente
EQUIPO DE INVESTIGACION
Investigadores principales
Harvey Danilo Suárez Morales
Ernesto Fabián Mieles González
Fanny Uribe Idárraga
Padre Maurizio Pontin, c.s.
Elaboración del texto base del Capítulo II
Ana Rico de Alonso y Olga Lucía Castillo
Apoyo en la sistematización de bases de datos
Helbert Guevara (CODHES) y Rodrigo García (SNPS)
Apoyo en la elaboración de mapas
Sala de Situación Humanitaria,
Oficina de Coodinación Humanitaria
de las Naciones Unidas, OCHA
Coordinación Editorial
CODHES
Diseño y Diagramación
Nadeyda Suárez [email protected]
Impresión
Ruben´s Impresores,
Carrera 62 # 8-35 – Bogotá D.C.
©Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –
CODHES©Secretariado Nacional de Pastoral Social
Impreso y hecho en Colombia – Printed and made in Colombia
Esta investigación se desarrolló con el apoyo financiero del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- / Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR / Consejo Noruego
para Refugiados.
Las opiniones expresadas por los autores en nada comprometen a las
instituciones financiadoras.
Contenido
Prólogo
7
Introducción
13
Capítulo I
Magnitud e impacto del desplazamiento forzado:
1995-2005
19
Una crisis humanitaria crónica y sostenida
Expansión e intensificación del conflicto
21
25
• Impacto diferenciado del desplazamiento
en los municipios del país
• Municipios expulsores y receptores:
un análisis desde las cifras gubernamentales
- Principales municipios afectados
por la expulsión de población
- Principales municipios de llegada de población
• Municipios expulsores y receptores
desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia
29
33
33
40
47
- Principales municipios afectados
por la expulsión de población
48
- Principales municipios de llegada de población
53
• Tendencias emergentes
60
Capítulo II
Perfil sociodemográfico de la población
en situación de desplazamiento
63
Introducción
Grupos poblacionales y fuentes de información
Características demográficas
63
64
66
• Población y familias
• Composición por sexo y ciclo vital
• Parentesco
• Estado conyugal
66
67
68
69
Desafíos para construir nación
Trayectorias y tipos de desplazamiento
• Departamento, región de origen y de residencia actual
• Tipos de desplazamiento
Presuntos autores de desplazamientos forzados
Bienes abandonados
Perfil socioeconómico
• Educación
- Asistencia escolar
- Nivel educativo
• Salud
70
70
76
76
78
80
80
80
82
84
- Discapacidad
- Fecundidad
- Afiliación al sistema de salud
• Actividad, ocupación e ingresos
84
85
86
87
- Actividad
- Ocupación
- Ingresos mensuales
87
88
89
• Consumo de alimentos
• Tenencia y superficie de la tierra
• Necesidades actuales y entidades
que han prestado ayuda
90
91
93
- Necesidades
93
- Entidades que han prestado ayuda
95
• Intención de permanencia
Síntesis del perfil socio-demográfico
96
96
Capítulo III
Respuestas institucionales y sociales
al desplazamiento: Avances,
estancamientos y retrocesos
Introducción
La consolidación de la agenda pública
sobre desplazamiento forzado en Colombia
El marco normativo y sus alcances
• Avances en la protección normativa
y en la garantía de derechos
4
101
101
103
105
107
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
• Legislación nacional
• Normas internacionales aplicables
• Línea jurisprudencial constitucional
• Estancamientos y retrocesos
Evolución del marco programático
Evolución del marco institucional
Evolución del marco presupuestal
110
114
116
121
126
133
136
Capítulo IV
Conclusiones y recomendaciones
141
Conclusiones
Conflicto armado y crisis humanitaria
Impacto sociodemográfico de la migración forzada
Población más afectada
Principales efectos socioeconómicos
Respuestas institucionales y sociales
Marco Normativo e institucional
Avances en la respuesta social
Barreras y dificultades de la respuesta institucional
y social
141
141
143
143
144
150
150
151
Recomendaciones
Al Estado Colombiano
A los actores armados
Al Sistema de las Naciones Unidas
A las entidades de cooperación internacional
A las organizaciones sociales y ONG
A las entidades de Iglesia
156
156
158
158
159
160
161
Las recomendaciones del estudio
de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994
163
Textos consultados
172
152
5
Prólogo
El desplazamiento
Problema de humanidad, estado de emergencia social,
tragedia nacional e indiferencia general
Sentados en mi oficina, hablaban en forma casi telegráfica.
Apenas nos avisaron que nos iban a matar -relata la mamá- cogimos una muda de
ropa y algo más que pudimos echar y salimos corriendo. Tomamos la embarcación
y no miramos para atrás. Allá quedaron los marranitos, las gallinas, los cultivos, la
tierra y la casa. Ese domingo nos salvamos. Al miércoles siguiente llegaron para
buscarnos, es decir, para matarnos, pero ya no estábamos allí. Ahora necesitamos
que nos ayuden de verdad pero nos dicen que no hay recursos. Mi esposo
encontró trabajo por unos días en una mina de carbón, desgraciadamente se
enfermó.
El relato, en la simplicidad de sus expresiones, es un paradigma de lo que ha
sido una situación dolorosa repetida muchísimas veces casi de la misma manera, y que ha generado el fenómeno cruel y masivo del desplazamiento forzado.
Este reciente diálogo (noviembre 2005) nos revela una serie de elementos
que ya conocemos por ser el desplazamiento una trágica repetición:
* El desplazamiento más que de individuos es de hogares completos.
* El mayor número de desplazados lo constituyen las mujeres y los niños.
* Es una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario por parte
de los grupos alzados en armas.
* El motivo principal del desplazamiento es la protección de la vida seriamente amenazada.
Desafíos para construir nación
* Algunas regiones de Colombia han sufrido el desplazamiento con mayor
intensidad.
* Las personas desplazadas no sólo quedan desarraigadas sino necesitadas de protección y asistencia de tal manera que puedan responder a sus necesidades básicas: seguridad, techo, comida, vestido, trabajo.
* Las familias requieren no sólo una ayuda en términos de derecho sino de
hecho y es éste el talón de Aquiles de todos los programas de ayuda que de suyo
deberían tener el carácter de mayor inmediatez, y que terminan mediados, atorados y demorados por la multiplicidad de disposiciones legales: “Si se tienen
principios elevados, buenas leyes, pero no existe voluntad política para hacerlas
cumplir, entonces valen tanto como papel mojado” (M.Beelman).
* Las propiedades de los desplazados requieren ser amparadas con normas precisas así que en justicia las puedan recuperar, aunque hayan pasado a
terceras manos.
* Las ayudas del Estado a los desplazados parecieran restringirse cada vez
más por no contar con los recursos suficientes, o no tener la claridad necesaria,
porque la figura del desplazado se va mezclando con una multiplicidad de
pseudodesplazados.
* Si el desarraigo es doloroso, tanto en su aspecto ecológico como social y
cultural, no menos lo es el encarnarse en una nueva tierra, en una nueva forma
de vivir y de trabajar, si es que el desplazado encuentra esta posibilidad.
* La vida está hecha de sueños que forjan el futuro, de proyectos que se van
gestando con la ilusión de elevar la calidad de vida y de responder a los desafíos
de educación y promoción de los hijos. Todo ello se derrumba en un abrir y
cerrar de ojos.
* El relato que habla de marranitos y de gallinas, repetido miles de veces,
deja inferir que el fenómeno del desplazamiento forzado engendra en su totalidad unas pérdidas económicas de dimensiones inimaginables.
* No hay que dejarse despistar por la poquedad de los bienes perdidos
como marranitos o gallinitas. El no hacer justicia a hechos que tocan tan hondo
8
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
a las personas sencillas, como la pérdida de las gallinas, generó la subversión
que ya lleva medio siglo de protesta y de conflicto armado.
* Es necesario proceder a identificar a todos aquellos que con amenazas
generaron los desplazamientos masivos para obtener ventajas económicas, políticas o de otro tipo. La impunidad no tiene cabida en este caso.
* El drama de los desplazados requiere soluciones a largo plazo y está
conectado por lo general con la superación del conflicto armado.
* Los desplazados que deseen volver a sus lugares de origen requieren ser
ayudados para su retorno, pero también para su seguridad y la recuperación de
sus bienes.
* El desplazamiento se encuadra dentro de las luchas por el poder local y
dentro de los vacíos de presencia dejados por el Estado.
* Es necesario que la academia y las organizaciones nacionales e internacionales continúen estudiando esta tragedia, signo doloroso de un problema
estructural de la nación.
* Los desplazados suelen recurrir también a la Iglesia en búsqueda de
orientación, de apoyo y de consuelo. De allí que sea para nosotros un gran
desafío el saber responder con efectividad y creatividad cotidiana al llamado que
nos hacen, a la solidaridad que brota de la fe y a las exigencias de la verdad en
torno a este drama que ha sido definido como problema de humanidad, estado
de emergencia social y tragedia nacional.
Pero, desde el relato inicial nos podemos preguntar: ¿Qué es ser desplazado? El P. Javier Sanín, S.J. respondía así a esta pregunta:
Es pasar de la arboleda a los cráteres urbanos, es habitar en las dunas de polvo
gris extendidas hasta el horizonte de los barrios marginales de nuestras selvas de
cemento, mal llamadas ciudades. Es ser un trozo de .madera a la deriva, excluido
del bien, de la cultura, del progreso porque la pobreza física y mental aísla de la
civilización. Es tratar de ganarse un espacio entre el desprecio, como lo siguen los
animales con los olores pútridos. Es estar arraigado en la violencia, en la venganza,
en la hostilidad y el desajuste. Con el pasado lavado y el futuro empapado de odio.
Sabiendo de dónde se llega pero sin noción de hacia dónde se va...
9
Desafíos para construir nación
Ser desplazado es no entender nunca por qué te hicieron huir de los fuegos
encontrados de bandas a las que jamás llamaste, de gentes que vinieron a sacarte
de lo tuyo, de un Estado que no respondió al pacto fundamental de defenderte la
vida, los bienes y la honra. Ser desplazado es haber quedado víctima de una
batalla estratégica donde otros se jugaron tu existencia para obtener dividendos en
una balanza de poder en la cual no pesabas. Ser desplazado es arrancarte a la
fuerza de tus eras de rábanos y zanahorias, de la platanera y el naranjal, para llegar
cansado a comprar papas fritas empacadas, sardinas enlatadas y refrescos cuyo
gas rebota en la garganta.
¿Cuántos son los desplazados? Las cifras oscilan entre unos millares y unos
millones. No hay duda de que están al lado de los millones. Pero, ¿por qué esas
cifras son tan vagas? La razón es una: la indiferencia general. Al usar el término
general busco referirme tanto al Estado como a la sociedad.
El primero ha sido regañado más de una vez por la Corte Constitucional
debido a la lentitud en su respuesta a este problema de humanidad y de emergencia social. De allí la declaratoria del estado de cosas inconstitucional.
La segunda ha sido aguijoneada por la Iglesia, por CODHES, por el ACNUR,
por la OIM, por la academia y por muchas otras organizaciones, incluidas las de
los mismos desplazados, para que despierte el sentido de la solidaridad y de la
justicia ante esta tragedia nacional.
Como en tantas otras ocasiones, la ley avanza mucho más rápido que los
hechos. Colombia cuenta con la ley general de desplazamiento forzado interno
(Ley 387 de 1997) y con otras poderosas herramientas para responder a muchos
interrogantes y para apoyar jurídicamente las acciones necesarias para responder a los desplazados. La ley, como se anotó, debe pasar del papel a la realidad
concreta.
¿Tendrán los desplazados en la nueva ley de justicia y paz una segura respuesta en términos de verdad, justicia y reparación? ¿O terminarán siendo doblemente desplazados, así que para no ser objeto de reparación se les niegue la
condición de víctimas? Todo es posible, así que es necesario estar vigilantes.
10
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Precisamente, la Sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal
de Colombia, se constituye en vigía permanente, en centinela que día y noche
sigue con su mirada atenta el drama de los desplazados y los desafíos que nos
lanza a la Iglesia, al Estado, a la nación entera y a la comunidad internacional.
De esta vigilancia solidaria y fraterna es signo el trabajo que ahora Movilidad
Humana, con la colaboración de entidades tan sensibles al drama de los desplazados, nos ofrece a nuestra reflexión y como una motivación a la acción en
favor de los mismos. Luchar con ellos, en aras de que en el horizonte de sus vidas
aparezcan la verdad, la justicia y la reparación, es construir la paz del país, una
paz no minimalista sino completa. El Papa Benedicto XVI nos lo ha hecho notar
en su mensaje de paz del 2006:
La paz se presenta de un modo nuevo: no como simple ausencia de guerra, sino
como convivencia de todos los ciudadanos en una sociedad gobernada por la
justicia, en la cual se realiza en lo posible, además, el bien de cada uno de ellos. La
verdad de la paz llama a todos a cultivar relaciones fecundas y sinceras, estimula
a buscar y recorrer la vía del perdón y la reconciliación, a ser transparentes en las
negociaciones y fieles a la palabra dada.
Mons. LUIS AUGUSTO CASTRO Q.
Arzobispo de Tunja
Presidente de la Conferencia Episcopal
11
Introducción
Hace diez años la Conferencia Episcopal de Colombia publicó los resultados
de una investigación que puso en evidencia ante el país y el mundo la tragedia de
miles de personas que huían en medio del conflicto armado. Este estudio titulado “Derechos Humanos: Desplazados por Violencia en Colombia” estableció
que entre 1985 y 1995, más de medio millón de personas fueron obligadas a salir
de sus sitios de origen para reasentarse en las grandes ciudades.
“El desplazamiento forzado causado por violencia es un problema socio demográfico relevante en el contexto de la situación nacional toda vez que representa el 2% del total de la población nacional, es decir, uno de cada sesenta
colombianos fue obligado a migrar por factores de violencia en los últimos diez
años (1985-94)”, precisa el informe.
La reacción del Estado, la sociedad y la comunidad internacional frente a
este informe divulgado en el marco de la LIX Asamblea Plenaria del Episcopado
en julio de 1994, fue diversa y osciló entre la incredulidad, la indiferencia y la
preocupación.
Incredulidad, a pesar de que en 1995 ya se tenía noticia de éxodos de población en medio de la guerra, ocurridos tras el fracaso de los procesos de paz
realizados durante el gobierno del presidente Belisario Betancourt. Indiferencia,
aunque el país empezaba a percibir en las grandes ciudades la llegada de gente
“extraña” que presionó un crecimiento repentino y caótico de las zonas urbanas.
Preocupación de algunos sectores que advirtieron sobre la crisis estructural que
se gestaba en Colombia como consecuencia de un conflicto armado sin regulaciones humanitarias, y por la posibilidad de que el desplazamiento derivara en un
reordenamiento poblacional mediado por el uso de la fuerza de consecuencias
impredecibles.
Desafíos para construir nación
El logro más importante de este estudio de la Iglesia Católica fue presentar el
desplazamiento forzado como una violación masiva y múltiple de los derechos
humanos y una infracción grave del Derecho Internacional Humanitario y, en
consecuencia, a las personas en situación de desplazamiento como sujetos de
derechos. Esta perspectiva cambió la tendencia impuesta desde mediados del
siglo XX cuando el desplazamiento por violencia se asimiló a la “normalidad
migratoria del país”, en un intento por desconocer esta tragedia humanitaria.
Desde este momento, el desplazamiento forzado ya no podía ser ignorado por la
sociedad.
Cabe anotar que este informe sirvió de base para el debate que contribuyó a
incorporar tardíamente a la legislación interna el Protocolo II Adicional a los
Convenios de Ginebra de 1977 mediante la Ley 171 de 1994, que establece la
protección de la población civil en situaciones de conflicto armado y prohíbe los
desplazamientos forzados.
Así mismo, la investigación de la Conferencia Episcopal y esfuerzos de instituciones como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), la naciente Defensoría del Pueblo, algunas asociaciones de la población desplazada y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos,
hicieron posible el trámite en el Congreso de la República de un proyecto de
origen parlamentario, convertido posteriormente en la Ley 387 de 1997. Esta ley
permitió el reconocimiento del desplazamiento forzado en el marco del conflicto
armado interno, y ordenó al Estado acciones para prevenir este fenómeno migratorio, atender y proteger a las víctimas del desplazamiento, garantizar soluciones
duraderas y condiciones de reestablecimiento de la población afectada.
Este avance normativo permitió determinar un marco de derechos que posteriormente incorpora también al ordenamiento interno los Principios Rectores
sobre Desplazamiento Forzado de las Naciones Unidas, el más completo compendio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional de los Refugiados y del Derecho Internacional Humanitario para las
personas en situación de desplazamiento.
El examen retrospectivo de las recomendaciones planteadas por el informe en
1995, permite ver con mayor claridad el aporte de la Conferencia Episcopal de
Colombia a la construcción de una perspectiva de respuesta social e institucional.
14
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
En ese momento, el informe destacaba la responsabilidad primordial que
tiene el Estado para la prevención del desplazamiento forzado, la protección de
las personas afectadas y el desarrollo de políticas eficaces para la realización de
los derechos humanos de todos los colombianos. En el mismo sentido, demandaba la búsqueda de la paz a partir del dialogo, la creación de formas de convivencia basadas en el respeto a la diversidad y la solución de los problemas
sociales de las poblaciones mas desprotegidas. En particular, el informe demandaba profundizar la descentralización democrática, el diseño de una política pública, la implementación de la reforma agraria, la adopción de modelos
incluyentes de desarrollo, la superación de los problemas de corrupción en el
manejo de los asuntos públicos, y la defensa integral de los derechos de ciudadanía.
En relación con la población desplazada por la violencia, el informe sentó
bases conceptuales que posteriormente se incorporarían a las acciones del
Estado y a las respuestas sociales:
• La vigencia del Derecho Internacional Humanitario como instrumento de
protección de la población civil.
• El acompañamiento de las comunidades para garantizar el retorno, la
reubicación o la integración voluntaria de las personas desplazadas en nuevos
territorios sobre bases ciertas de justicia y dignidad.
• El apoyo de los incipientes procesos de organización autónoma de las
comunidades desplazadas.
• La necesidad de desarrollar políticas de estímulo a procesos de integración entre las personas desplazadas y las comunidades de llegada.
• La reconstrucción del tejido social, antes que el desarraigo cultural y la
estigmatización.
• La adopción de lecciones procedentes de las experiencias latinoamericanas de desplazamiento, migración y refugio; y
• La necesidad de desarrollar procesos de coordinación que impidan la
fragmentación de los recursos de la ayuda, así como la ineficacia de las acciones institucionales y sociales.
15
Desafíos para construir nación
Sin embargo, el optimismo generado por los procesos exitosos de paz y por la
adopción de una formula de Estado Social de Derecho en la Constitución de
1991, se vio confrontado al desarrollo exponencial de la guerra y de la crisis
humanitaria en la década siguiente.
La expansión del paramilitarismo provocó una disputa abierta con las guerrillas por el control del territorio y por la apropiación de recursos; así como la
creciente interrelación entre el narcotráfico, el conflicto armado y la vida política
en general. Es decir, el afianzamiento de la economía política de la guerra, procesos de usurpación y despojo, un promedio de 300 mil personas desplazadas
por año —con un alto porcentaje de mujeres, niñas y niños—, la expansión del
conflicto a los territorios habitados por comunidades étnicas, y la concentración
violenta de la tenencia de la tierra. En fin, la erosión profunda de las garantías
para el desarrollo de la organización social y política de las comunidades en el
marco de la concurrencia de diversas prácticas de guerra en los territorios. Todo
esto con el telón de fondo de una crisis social de carácter estructural y de la
adopción de políticas económicas contradictorias con el espíritu solidario e incluyente de la carta de derechos de 1991.
Pero en este período también se multiplicaron las acciones de resistencia,
los esfuerzos sociales por la paz, las tentativas de constituir fuerzas políticas
democráticas, y la conciencia de los colombianos sobre la importancia de los
derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
La política pública para las comunidades en situación de desplazamiento es
un espejo de esta realidad. A partir de 1997, el Estado asumió la responsabilidad
por la existencia de una falla en el deber de protección y se inició el proceso de
reglamentación de la Ley. Pero han pasado varios años sin que las instituciones
públicas logren trascender del nivel normativo a la práctica efectiva de los derechos consagrados formalmente. Así lo puso en evidencia la Corte Constitucional
por medio de la Sentencia T-025 de 2004, que declaró la existencia de un “estado de cosas inconstitucional” para señalar la ausencia y la precariedad de las
políticas en este campo.
Esta sentencia constituye el avance más importante del Estado colombiano
en materia de protección efectiva de los derechos de un grupo social determinado. Por esta vía el Tribunal Constitucional establece un conjunto de derechos
16
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
básicos que deben ser garantizados objetivamente a todas y cada una de las
personas en situación de desplazamiento y exige el desarrollo progresivo de los
demás derechos fundamentales.
En este sentido, la sentencia T-025 se convierte en uno de los pilares fundamentales para hacer del Estado Social de Derecho una realidad y no sólo una
formula retórica. Indica el sentido profundo en el que debe fortalecerse el Estado
colombiano y ratifica la importancia de un tribunal constitucional independiente.
A su vez muestra la eficacia de la acción de tutela referida a derechos económicos, sociales y culturales, así como la necesidad de proteger estos mecanismos
de realización de derechos de los constantes ataques de que han sido objeto en
los últimos años. Si la Sentencia T-025 se cumple cabalmente, la carta de derechos de 1991 y los recursos de protección de los derechos habrán ganado un
lugar definitivo en la conciencia de los colombianos y colombianas. Pero si este
proceso culmina en una respuesta formal sin contenidos materiales verificables
en las condiciones de vida de las personas desplazadas y excluidas, el país
seguirá transitando el tradicional santanderismo de contar con legislaciones y
políticas que no se aplican.
Ahora bien, lo más importante de la Sentencia T-025 es que constituye una
respuesta a las acciones organizativas y las luchas de las comunidades desplazadas que son el sujeto central de este proceso. En este sentido, las comunidades de desplazados y la Corte Constitucional le están aportando al país una
nueva experiencia de relación entre el Estado y la sociedad. Nuevamente es
preciso recordar las palabras de Arturo Alape sobre la necesidad de ver a estas
comunidades como constructores de nación y no solamente como victimas o
como clientes de una política. El desplazamiento forzado es el espejo que refleja
la manera como se ha construido la nación colombiana.
Pero la lucha de los desplazados ya no es una causa solitaria. El informe de
la Conferencia Episcopal cumplió el papel histórico de hacer una convocatoria
nacional e internacional para enfrentar este problema. Afortunadamente esta
convocatoria ha tenido respuesta por parte de múltiples y diversas organizaciones sociales; por algunos servidores del Estado que entienden su tarea desde el
horizonte axiológico de la Constitución de 1991; por las universidades y las academias comprometidas con un conocimiento útil en términos sociales, humanitarios y democráticos; y por la comunidad internacional que desde diversas ini17
Desafíos para construir nación
ciativas ha prestado su concurso a la búsqueda de alternativas de convivencia y
justicias social en Colombia.
Hoy los desafíos siguen siendo descomunales, pero también existe una mayor conciencia nacional y un acumulado complejo de experiencias sociales y
desarrollos institucionales sobre los cuales construir una nueva Colombia. Sin
lugar a dudas, la suerte que corran los desplazados será también la suerte que
corramos todos los ciudadanos y ciudadanas como proyecto nacional.
De allí el sentido que se quiere dar a la presente investigación como parte de
un proceso de monitoreo de la migración forzada, en esta ocasión a través de
una revisión documental y el análisis de sistemas de información, que tiene
como punto de cierre parcial este informe conjunto de la Conferencia Episcopal
de Colombia y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES).
Queremos por último expresar nuestro agradecimiento con las instituciones
que brindaron su valioso apoyo con miras a realizar este trabajo conjunto, en
particular a la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el Consejo Noruego para los Refugiados (CNR). Igualmente
al Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Brookings Institution por el
constante interés en la problemática de la migración forzada en Colombia.
Mons. Héctor Fabio Henao
Director
Secretariado Nacional de Pastoral Social
18
Jorge Enrique Rojas R.
Presidente Junta Directiva
CODHES
Capítulo I
Magnitud e impacto
del desplazamiento forzado:
1995-2005
En los últimos diez años el número de personas, familias, comunidades y
sectores sociales que han sido forzados a abandonar su lugar habitual de residencia o de trabajo ha crecido exponencialmente. Mientras que en el acumulado abordado en 1994 en el informe de la Conferencia Episcopal de Colombia se
estimó un promedio de 586.261 personas en situación de desplazamiento1, en el
monitoreo realizado a partir de este estudio por la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) entre 1985 y septiembre de 2005, el
acumulado alcanza la cifra de 3.662.842 personas2. Entre tanto, la cifra gubernamental correspondiente al periodo comprendido entre 1995 y 2005, asciende a
1.716.662 personas incluidas en el Sistema Único de Registro3 (con corte a
noviembre 30 de 2005).
De hecho, en la última década uno de los principales avances respecto de la
ampliación de la base social de conocimiento sobre la problemática del despla1
Conferencia Episcopal de Colombia. Derechos Humanos: Desplazados por violencia en Colombia. Investigación sobre ”Derechos Humanos y Desplazamiento Interno en Colombia”. Bogotá.
1995.
2
www.codhes.org. Recuperado el día 11 de enero de 2006.
www.accionsocial.gov.co. Recuperado el día 11 de enero de
2006.
3
Desafíos para construir nación
zamiento forzado en Colombia consiste en la posibilidad de contar con sistemas
de información gubernamentales (Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, antes Red
de Solidaridad Social), no gubernamentales (CODHES), agencias humanitarias
(Comité Internacional de la Cruz Roja) e Iglesia Católica (Sistema RUT de la
Conferencia Episcopal de Colombia, Secretariado Nacional de Pastoral Social).
Estos sistemas realizan el monitoreo periódico de la asistencia brindada, las
condiciones de vida de la población en situación de desplazamiento, y en algunos casos análisis de las tendencias del conflicto y las dinámicas de la migración forzada interna y transfronteriza.
El Estado colombiano reconoció mediante la Ley 387 de 1997 la existencia
del desplazamiento forzado de personas en el marco del conflicto armado interno, y en consecuencia creó el SUR como un sistema de información y registro.
Sin embargo, resulta de especial preocupación que la fuente gubernamental no
reconoce la existencia de un flujo migratorio forzado en la década comprendida
entre 1985 y 1995, años críticos en la dinámica de la confrontación armada.
Asimismo preocupa que “Colombia carece de un sistema estadístico que recoja
adecuadamente la realidad en cuanto a las violaciones de los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario”, y que “al carecer de
estadísticas desagregadas sobre desplazamiento forzado de indígenas y
afrocolombianos, no está en capacidad de establecer lo suficientemente bien la
situación de comunidades y poblaciones más vulnerables”.4
4
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos. Declaración de la Alta Comisionada de las de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos ante el 61° período de sesiones de la Comisión de
Derechos Humanos al presentar su informe sobre Colombia. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre Colombia (del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2004). E/CN.4/2005/10. Pág.71.
20
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Una crisis humanitaria crónica y sostenida
Gráfico 1
Según datos de CODHES, en el período comprendido entre 1985 y 2005, han
sido desplazadas de sus lugares habituales de residencia o de trabajo 3.662.842
personas, de las cuales 2.942.842 en la última década (se resaltan con columnas en color claro en el Gráfico 1). En razón a la magnitud e impacto en la vida
individual, familiar y social esta situación configura una de las crisis humanitarias
más graves en la actualidad.
Las crisis humanitarias son aquellos fenómenos en los que convergen distintas
formas de sufrimiento humano vinculadas a factores económicos, sociales,
demográficos, medioambientales, militares o políticos. Tales crisis suelen darse en
contextos de pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en los que un
desastre natural o un conflicto armado genera la aparición de una crisis alimentaria,
enfermedades, desplazamientos forzados de población dentro del país o hacia el
21
Desafíos para construir nación
exterior, y una movilización importante de recursos internacionales en términos de
ayuda.5
Esto significa, en primer lugar que la noción de “crisis humanitaria”6 obedece
al reconocimiento de una serie de condiciones, factores y circunstancias objetivas. Es decir, la crisis humanitaria y de derechos humanos es tal, en tanto que
existan y permanezcan elementos fácticos que requieren atención específica y
respuestas institucionales y sociales para mitigarla y, en el mejor de los escenarios posibles, superarla.
Las sistemáticas violaciones de los derechos humanos, las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario (DIH) y otras formas de violencia sociopolítica
e intolerancia social, configuran, entre otros, algunos elementos de la crisis
humanitaria por la que atraviesa Colombia.
Las consecuencias del conflicto y de las diversas violencias aplicadas en
contra de la población civil, en particular aquella sometida a procesos de expulsión, destierro, despojo, despoblamiento y eventual repoblamiento, son profundas y prolongadas, e incluso abarcan varias generaciones que han tenido que
afrontar en distintos momentos de su vida el desplazamiento forzado.
Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana en su calidad
de máxima autoridad nacional encargada de la protección de los derechos
fundamentales, la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta por
la que atraviesan las personas en situación de desplazamiento, constituye una
Escuela de Cultura de Paz. Universidad Autónoma de Barcelona. Alerta 2003: Informe sobre conflictos, derechos humanos y
construcción de paz. Barcelona. Icaria Editorial. 2003. Pág. 43.
5
Este apartado del documento está basado en Harvey Danilo
Suárez. Dimensiones de la crisis humanitaria y de derechos
humanos en Colombia. Ponencia presentada en la Reunión Subregional de Sociedad Civil preparatoria de la Conferencia sobre el
Vigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena, convocada por el Consejo Noruego para Refugiados con asistencia de
representantes de Ecuador, Perú, Panamá y Colombia. Bogotá 7
y 8 de octubre de 2004.
6
22
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
“compleja, sistemática y continuada violación de los derechos fundamentales
[…] que testimonia la ocurrencia de una verdadera crisis humanitaria”7.
En esta perspectiva es necesario evidenciar y relacionar algunos de los
elementos constitutivos de la crisis humanitaria en Colombia que pueden ayudar a entender la gravedad de la misma y la urgencia de abordar sus causas
estructurales:
• Las múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectores
sociales por parte de los diversos actores de la guerra y de otros agentes
violentos.
• La desprotección a la que se ven sometidas personas, familias, comunidades y amplios sectores sociales.
• La desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estado
colombiano como obligado principal de la protección, atención, vigencia y realización de los derechos humanos.
• Los obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes realizan acciones humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a las
comunidades en riesgo, en situación de desplazamiento, o víctimas de otras
vulneraciones de derechos fundamentales.
• Los bloqueos, sitios o confinamientos a comunidades para impedir su libre
movilización, abastecimiento y búsqueda de protección o apoyo humanitario, lo
que constituye un severo menoscabo, o en algunos casos la imposibilidad real
de solicitar, prestar o recibir ayuda humanitaria.
• La desinformación e invisibilización de las violaciones a los derechos humanos y de las infracciones al DIH, que en muchos casos obedece a la imposi-
7
Corte Constitucional. Sentencia de Tutela T-602 de 2003.
23
Desafíos para construir nación
bilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos, o a la dificultad
para el contacto directo con las víctimas, el silencio de éstas o sus familiares por
temor a nuevas agresiones, y por último, al desinterés o la decisión de no dar a
conocer la situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación.
• Los altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violencia, agresiones, despojo y destierro, cerrando así las posibilidades de esclarecer
los hechos (verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas responsables (justicia), y resarcir moral, material y socialmente a las y los afectados
(reparación).
• La progresiva desintegración del tejido social. Las agresiones contra la
población civil desestructuran unidades familiares, comunidades y procesos comunitarios y sociales largamente construidos. En consecuencia se altera profundamente la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de las
redes sociales de aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, generación de
ingresos, gobernabilidad, control social interno, control cultural y territorial, socialización, solidaridad, comunicación y apoyo recíproco, entre otras.
• El deterioro creciente del nivel de vida de cada vez más personas y grupos
sociales en el país. El desplazamiento forzado, el despojo y las pérdidas materiales y simbólicas que implican las vulneraciones de los derechos humanos y las
infracciones al DIH asociadas al mismo, aceleran los procesos de empobrecimiento, exclusión y desigualdad.
• La contracción y desdibujamiento de la respuesta estatal respecto de los
derechos y libertades fundamentales de la población en riesgo o en situación de
desplazamiento, así como de sus obligaciones primarias de protección, prevención y atención integral.
Mientras persista la situación de extrema vulnerabilidad de la población en
situación de desplazamiento y no se den respuestas efectivas y duraderas a sus
necesidades y derechos no es posible superar la crisis humanitaria asociada a
los procesos de destierro, despojo y empobrecimiento.
24
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Expansión e intensificación del conflicto
Gráfico 2
Más allá de cualquier debate metodológico o político sobre las cifras del
desplazamiento forzado, se mantiene una preocupante tendencia de expulsión
de población y recomposición territorial y poblacional relacionada con este crimen de guerra y delito de lesa humanidad.
El mapa del desplazamiento forzado ha incluido cada vez más zonas de
conflicto, convertidas en áreas de intensa disputa territorial, poblacional y de
recursos por parte de quienes participan en las hostilidades o de quienes esperan ganancias económicas, políticas y sociales de las mismas. Es decir, de
quienes financian, promueven o facilitan el uso estratégico de diversas formas
de violencia en aras de sus intereses.
Al listado de zonas expulsoras y receptoras evidenciado en el estudio de la
Conferencia Episcopal de Colombia realizado en 1994, se suman nuevos departamentos y casi la totalidad de municipios del país, los cuales han tenido que
afrontar el despoblamiento de sus territorios, la llegada de población en situa-
25
Desafíos para construir nación
ción de desplazamiento, o procesos de repoblamiento con habitantes afines a
los proyectos que buscan dominio local, regional o nacional.
Los departamentos expulsores identificados en el estudio de 1994 fueron:
Antioquia, Santander, Meta, Córdoba, Boyacá, Cauca, Bolívar, Norte de Santander,
Cesar, Arauca, Magdalena, Cundinamarca, Caquetá, Valle, Tolima, Huila, Sucre
y Caldas. En el transcurso de la década 1995-2005 han sido incorporados en las
dinámicas de la confrontación armada y otras formas de violencia, los departamentos de Chocó, Putumayo, Risaralda, Quindío, Atlántico, Guajira, Vichada,
Guainía, Vaupés y Amazonas.
La dinámica de recepción en la última década tampoco ha sido ajena a la
expansión del conflicto armado. Todos los departamentos del país, incluido el
Archipiélago de San Andrés y Providencia, recibieron población desplazada. Sin
embargo, los principales núcleos de reasentamiento corresponden a las principales ciudades capitales y ciudades intermedias: Bogotá, Medellín, Santa Marta,
Sincelejo, Valledupar, Cartagena, Buenaventura, Florencia, Cali, Barranquilla,
Villavicencio, Cúcuta, Quibdó, Bucaramanga, Barrancabermeja, Montería, Soledad, Ibagué y Pasto, según cifras del SUR con corte a agosto 31 de 2005.
En el Gráfico 3 se relacionan cifras de los sistemas de información sobre
desplazamiento más relevantes en Colombia. La tendencia de crecimiento sostenido de los índices de desplazamiento se referencia por medio de la línea
identificada como “lineal (Acción Social)” que señala el comportamiento de las
cifras del Sistema Único de Registro de Acción Social. Debido a que la población
en situación de desplazamiento puede declarar los hechos que generaron su
expulsión hasta un año después de ocurridos, las cifras presentadas con corte a
noviembre 30 de 2005 con toda seguridad van a incrementarse, manteniendo la
tendencia histórica de crecimiento de dicha población.
26
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 3
La expansión e intensidad del desplazamiento forzado guarda estrecha relación con el desarrollo del conflicto armado interno y otras formas conexas de
violencia. Independientemente de la fuente que se consulte sobre el número de
municipios y departamentos afectados por el desplazamiento forzado en Colombia ya sea en razón a la expulsión, el tránsito o la llegada de población, la principal tendencia evidenciada en los últimos diez años es la expansión y
profundización del conflicto armado interno en Colombia.
Es preciso tomar en cuenta en este análisis que los sistemas de información
analizados asumen metodologías de trabajo distintas, criterios diversos y diferentes coberturas y esquemas de aproximación a la población en riesgo y en situación de desplazamiento8. No obstante estas diferencias se presenta una clara
Para ampliar este aspecto véase: Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Cifras e
indicadores del desplazamiento forzado y Derechos Humanos en
Colombia. Bogotá. 2005.
8
27
Desafíos para construir nación
tendencia que muestra cómo, en la medida en que se recrudece el conflicto
armado interno, se incrementan los ataques a la población civil y, en consecuencia, se expande la cifra de personas y municipios afectados.
Esta realidad ha obligado a todos los sistemas de información a ampliar su
cobertura y realizar ajustes metodológicos y operativos para responder a las
exigencias relacionadas con el mayor conocimiento de su existencia por parte
de los agentes concernidos. Además de lo anteriormente mencionado, se ha
hecho más relevante la utilidad de la información en función del acceso a la
prestación de apoyos estatales y gubernamentales, del conocimiento de la problemática y de la formulación y aplicación de políticas públicas.
Por otra parte, es preciso tomar en cuenta que las cifras disponibles presentan un considerable subregistro de población en riesgo o en situación de desplazamiento, debido al desconocimiento que las víctimas tienen de sus derechos y
de la oferta institucional; a la desconfianza en entidades estatales o gubernamentales; al temor a nuevas amenazas o agresiones; o a interpretaciones restrictivas del marco de protección, que dejan por fuera de los mecanismos de atención gubernamental a personas que objetivamente se encuentran en riesgo o en
situación de desplazamiento.
Cabe también aclarar que la información del Sistema Único de Registro
(SUR), y la del Sistema RUT, se actualiza periódicamente. En el primer caso
según mandato legal, debido a que las personas en situación de desplazamiento
pueden realizar la declaración de los hechos generadores de la expulsión, hasta
un año después de su ocurrencia, y por lo tanto las cifras de cada año pueden
tomar al menos otro más para consolidarse. En el caso del Sistema RUT, las
personas pueden ser encuestadas independientemente del tiempo transcurrido.
Las cifras de estos dos sistemas son dinámicas y con tendencia al incremento, a
medida que se recoge información de la población que acude a Acción Social,
o es encuestada en las jurisdicciones eclesiásticas. Mientras esto ocurre, la cifra
de monitoreo, que permite consolidar el estimativo de población en situación de
desplazamiento anual realizado por CODHES, tiene fechas anuales de cierre
definitivo que no se actualizan con posterioridad, en razón al diseño metodológico
establecido en aras de la consistencia y confiabilidad del modelo.
28
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
En la siguiente sección de este capítulo se presentan algunos datos que
permitan establecer el impacto territorial y poblacional del desplazamiento forzado por medio de la identificación de los municipios más afectados. Los mapas
incluidos permiten visualizar el proceso de expansión, la intensidad y la cobertura geográfica y poblacional del desplazamiento forzado. En los mapas es posible
identificar con claridad las áreas o regiones que concentran el mayor impacto:
Urabá, Catatumbo, Montes de María, Oriente Antioqueño, Sierra Nevada de Santa Marta, el área de influencia de la antigua zona de distensión con las FARC
(Meta, Caquetá, Putumayo), Chocó y Nariño, entre otras. Estas áreas aparecen
en los mapas con tonos más fuertes en relación con la intensidad de los procesos de expulsión y recepción de población. Así, se seleccionaron los 50 municipios más afectados por la expulsión y recepción en el período de análisis y se
elaboraron mapas de contraste de los dos extremos de la serie: 1995 y 2005.
Asimismo, es necesario precisar que se retomaron las cifras de los dos sistemas
de información que aplican encuestas continuas (SUR y RUT).
Impacto diferenciado del desplazamiento en los municipios del país
El impacto provocado por la expulsión o llegada de población en situación de
desplazamiento varía según el número de habitantes del municipio, la capacidad de respuesta local y la dinámica del conflicto, entre otros factores.
La expulsión de población en municipios o ciudades grandes tiene un impacto distinto al de pueblos pequeños, que en cortos períodos deben afrontar la
expulsión violenta de un número significativo de sus habitantes, o que en otros
casos deben brindar atención a un número de personas que desborda la capacidad instalada local. Las tasas de expulsión y de recepción o llegada de personas por cada cien mil habitantes son el resultado del contraste entre la población
forzada a salir, o que busca protección y atención en un determinado municipio,
y el número total de habitantes estimado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).
Al diferenciar el impacto de la expulsión o de la llegada de población en cada
unidad territorial (municipio o departamento) y en el ámbito nacional, es posible
establecer los puntos de la geografía nacional, la institucionalidad y las socieda-
29
Desafíos para construir nación
des locales y regionales que afrontan de manera más intensa los efectos del
desplazamiento forzado.
En este sentido, las tasas de expulsión o de llegada (recepción) permiten
evidenciar aquello que las cifras absolutas ocultan. Es decir, si se revisa el impacto del desplazamiento exclusivamente sobre números absolutos de expulsión o recepción de población, los resultados son muy distintos a los analizados
con las tasas correspondientes.
Por ejemplo, a partir de las cifras absolutas consignadas en el SUR el listado
de los 20 municipios más afectados entre 1995 y 2005 es el siguiente:
Tabla 1
30
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Con base en este tipo de análisis por años y según la información proveniente
del SUR, entre 1995 y 2005, la mayoría de los municipios más afectados por la
llegada de población en situación de desplazamiento corresponde a las principales capitales departamentales del país, con excepción de los municipios de
El Carmen de Bolívar y Buenaventura en 2000 y 2001, con el arribo de 15.372 y
12.372 personas respectivamente. El caso más grave, bajo esta perspectiva es
el de Santa Marta, con la llegada en 2002 de 33.339 personas.
No obstante la validez inicial de los análisis basados en cifras absolutas, es
necesario complementarlos con miradas más ajustadas a los contextos y realidades locales y regionales. En otras palabras, para lograr una comprensión más
cabal del impacto diferenciado del desplazamiento forzado en los distintos ámbitos territoriales, es indispensable tomar en cuenta otras variables. Contar con
esta información permite aplicar de manera más efectiva medidas de prevención, protección y atención integral de comunidades en riesgo y en situación de
desplazamiento.
En términos del diseño, aplicación y ajuste de la política pública dirigida a los
lugares de llegada, si sólo se acogen los análisis que parten exclusivamente de
las cifras absolutas, el mayor esfuerzo presupuestal y de gestión se concentra en
las capitales departamentales, dejando de lado la situación de municipios lejanos de los centros de mayor interés, inversión y visibilidad en las agendas estatal,
gubernamental y social.
Otro tanto ocurre con las cifras de expulsión vistas tan sólo desde la lectura
de los números absolutos. Desde esta mirada el listado de los 20 municipios con
mayores guarismos de expulsión son los siguientes:
31
Desafíos para construir nación
Tabla 2
La aproximación al impacto territorial y demográfico del desplazamiento forzado en términos de la expulsión de población, a la luz de las cifras absolutas,
muestra una serie de municipios cómo los más afectados. Sin embargo, esta
lectura no permite correlacionar la expulsión de población con la población total
del municipio en cuestión, y por lo tanto no visibiliza adecuadamente las dimensiones del proceso de destierro. De esta manera las políticas de prevención y
atención no se concentran en las situaciones más graves de acuerdo con las
tasas de expulsión.
Es relevante considerar que en muchos casos los municipios son escenario
simultáneo y en otros escalonado de eventos de expulsión y recepción de población. Por este motivo las tablas y mapas presentados en esta sección del documento muestran cómo algunos lugares de recepción son también lugares de
expulsión, lo que a su vez demuestra la intensificación del conflicto en estas
zonas.
32
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Municipios expulsores y receptores:
un análisis desde las cifras gubernamentales
A continuación se presentan algunas cifras basadas en los datos del SUR,
con el propósito de identificar las localidades del país que han recibido el
mayor impacto del desplazamiento forzado entre 1995 y 2005.
Principales municipios afectados por la expulsión de población
Gráfico 4
33
Desafíos para construir nación
La información consignada en el Gráfico 4 da cuenta del incremento del
número de municipios afectados por la expulsión de población entre 1995 y
2005. De manera resumida, en este gráfico es posible colegir el crecimiento del
número de municipios expulsores en el período de análisis, situación que alcanza su punto más crítico entre 2002 y 2005, especialmente en 2002 donde cerca
del 87% de los municipios del país, 982 de 1119, fueron escenario de la expulsión de segmentos significativos de su población.
Así es posible evidenciar cómo la reducción en el número de personas expulsadas en los dos últimos años, no ha significado necesariamente una disminución del impacto territorial del conflicto armado por medio de las estrategias de
expulsión. La tendencia en el impacto del desplazamiento en los ámbitos locales entre 2002 y 2005 permanece sobre la línea de los 900 municipios de los
cuales se expulsa población.
El total de personas incluidas en el Sistema Único de Registro a noviembre
30 de 2005 era de 1.772.662 personas, correspondiente a 386.106 hogares.
A partir de los datos del SUR se elaboró el listado que contiene los cincuenta
municipios más afectados por la expulsión de población (Tabla 3).
34
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 3
35
Desafíos para construir nación
En el periodo 1995-2005 los casos más graves de expulsión de población se
presentan entre los años 2000 y 2002, que además corresponden a los años de
mayor intensidad de la confrontación armada y, a su vez, a los registros de mayor
expulsión de población en la historia reciente de la migración forzada en el país.
A partir de esta información Antioquia presenta 18 municipios expulsores
dentro de los primeros 50 del país y 6 dentro de los primeros 10. Los casos más
relevantes corresponden a Peque con la expulsión de aproximadamente el 77%
de su población en 2001, Buriticá, Yondó, Alejandría, Cocorná y San Francisco,
con porcentajes de expulsión en el rango comprendido entre el 45% y el 48% de
su población.
Los siguientes casos de mayor impacto ocurrieron en Chámeza (Casanare),
Bojayá (Chocó) y Colosó (Sucre) con la expulsión de cerca del 59%, 57% y 56%
de la población, respectivamente. El caso más conocido por la opinión pública
corresponde a Bojayá en donde murieron 119 personas a causa del lanzamiento
de un cilindro bomba que explotó en el interior de la iglesia de la cabecera
municipal de Bellavista, en la cual se intentaba refugiar la población civil en
medio de los combates entre guerrillas y grupos paramilitares, que se disputaban al control del río Atrato y sus afluentes.
Los departamentos de Sucre, Chocó, Bolívar, Norte de Santander y Magdalena con 7, 6, 5, 3 y 2 municipios dentro de los primeros 50 más afectados por la
expulsión de población, corresponden a zonas de intensa disputa armada. Cauca,
Casanare y Caquetá tienen un municipio cada uno en el listado de los 50 municipios más afectados por la expulsión de población.
36
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Mapa 1
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Desafíos para construir nación
Mapa 2
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Mapa 3
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Desafíos para construir nación
Principales municipios de llegada de población
Gráfico 5
Los municipios de llegada de población en situación de desplazamiento
pasan de 506 en 2000 a 799 en 2004, lo cual implica un incremento de cerca del
36% en este guarismo en cinco años. En otras palabras, este es el nivel más alto
de recepción en el período analizado, al 71.4% (799 de 1119) de los municipios
del país arribó población en búsqueda de protección y atención integral.
Esta situación cobra dimensiones críticas en pequeños poblados que en
lapsos muy cortos se ven abocados a prestar asistencia a un gran caudal de
personas que han sido forzadas a abandonar sus lugares de origen. En la gran
mayoría de municipios todavía no existen medidas preventivas puestas en marcha por medio del diseño de planes de contingencia, que permitan afrontar
desplazamientos masivos o la paulatina llegada de población en situación de
desplazamiento. Los 50 principales municipios receptores del país se identifican
en la Tabla 4.
40
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 4
41
Desafíos para construir nación
Mapa 4
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
En términos de los principales municipios que han recibido el mayor impacto
de la llegada de población en situación de desplazamiento, el departamento de
Antioquia presenta algunos de los casos más significativos. En este departamento se reportaron 14 de los 50 municipios en los que más personas llegaron en
búsqueda de protección y atención integral, con 6 de sus municipios entre los
primeros 10. A Murindó, en 2001, arribó el equivalente al 92% de su población —
es el caso de mayor afectación en el registro de Acción Social entre 1995 y
2005—, el 34% en 2000, y el 14% en 2002. A San Francisco llegó en 2003 un
volumen de población en situación de desplazamiento equivalente al 17.4% de
su población, el 16.8% en 2004, y el 12.2% en el 2000; en esa misma situación
se encontraron San Luis en los años 2001 (24%), 2003 (17%) y 2000 (13.7%), y
Cocorná en los años 2000 y 2001 con el 22.8% y el 11% respectivamente.
El segundo caso más grave de llegada de población entre 1995 y 2005 fue el
de Bojayá, que en 2004 recibió el equivalente al 54.9% de su población, seguido
de Alejandría (Antioquia) con el 46%, en 2001; Betulia (Antioquia) con el 35%, en
2000; el ya reseñado caso de Murindó, en 2000; Convención (Norte de Santander)
con el 29.2%, en 2002; Montecristo (Bolívar) con el 25.4%, en 2000; nuevamente
Bojayá (Chocó) en 2005, con el 24.4%; y los ya mencionados casos de San Luis
y Cocorná (Antioquia) en 2001 y 2000.
Entre 1995 y 2005, los departamentos con mayores tasas de recepción, luego de Antioquia, son: Bolívar, con 5 municipios entre los primeros 50, con
especial gravedad en el caso de El Carmen de Bolívar con tasas de recepción
del 19.4% y el 10% en 2000 y 2001 respectivamente; Caldas, con 3 municipios
de llegada, que en el caso de Samaná presentó tasas de recepción del 11% y
9%, en 2005 y 2002 respectivamente; Chocó, con 3 municipios, que además
de Bojayá (ya reseñado) incluye los casos de El Carmen y Bahía Solano, que
en 2001 presentaron tasas del 11.4 y el 10% respectivamente; y Sucre que
presentó en 2000 los casos de San Onofre y Guaranda con tasas en su orden
del 18% y el 10%.
Entre tanto, en Cundinamarca se presentaron los casos de Viotá (2003), El
Peñón y La Palma (2002) con guarismos del 16.8%, 14.8% y 12.6% respectivamente. Los departamentos de Norte de Santander y Magdalena, cuentan en el
listado con dos municipios cada uno, con los casos de Convención y El Tarra,
43
Desafíos para construir nación
con tasas del 29% y el 10% en 2002 y 2001; y Pueblo Viejo y Fundación en el
Magdalena con tasas del 17.9% y del 10% en 2000 y 2001.
El listado antes mencionado lo completan municipios de los departamentos
de Meta, Cesar, Cauca, Córdoba, La Guajira, Putumayo y Risaralda con un municipio cada uno, con tasas de recepción comprendidas entre los rangos del
17% y el 9% de la población estimada por el DANE.
Una vez más las cifras analizadas guardan concordancia con los estimativos
de CODHES, los registros de Acción Social y las cifras del RUT, que señalan en
los años 2001 y 2002 las cotas más altas de agudización de la expulsión de
población en los últimos 10 años e incluso en los últimos 20 años (según el
Sistema de información de CODHES).
En esta lógica, la mayor agudización del conflicto mantiene relación estrecha con los casos más dramáticos de migración forzada en el país. La presión
sobre la población civil se refleja de manera muy intensa en las sociedades
locales. Aunque no se debe desconocer el impacto acumulado generado por las
dinámicas de desplazamiento forzado en las ciudades medianas y grandes del
país, que terminan siendo el lugar de llegada de muchas de las personas que no
encontraron respuestas adecuadas de protección y atención en la proximidad
de los lugares de los cuales fueron expulsados.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Mapa 5
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Desafíos para construir nación
Mapa 6
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Municipios expulsores y receptores
desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia
En esta sección del texto se analizan las cifras del Sistema RUT, cuyos objetivos son analizar las principales tendencias del desplazamiento, identificar zonas expulsoras, receptoras y de tránsito, caracterizar la población forzada a migrar (personas y familias), reconocer sus necesidades prioritarias y la oferta
institucional y social, así como conocer los motivos de expulsión y la intención de
permanencia, reubicación o retorno.
Resulta indispensable en los análisis que siguen tomar en cuenta que el
número de encuestas de familias y personas en situación de desplazamiento
incluidas en el RUT, es significativamente menor al acumulado del registro del
SUR de Acción Social. A diciembre 31 de 2005, el Sistema RUT incluye registros
de 306.522 personas, equivalentes a 63.064 hogares. Sin embargo, esta base
de datos permite realizar algunos contrastes con el propósito de identificar tendencias relacionadas con el impacto territorial y demográfico del desplazamiento forzado.
En esta sección del análisis comparativo no se incluye la encuesta anual
aplicada por CODHES debido a que su sistema tiene dos componentes: el de
estimación, basado en el monitoreo diario y acumulativo de cifras a través de la
contrastación de diversas fuentes; y el de caracterización sociodemográfica,
basado en diseños estadísticos a partir de la cifra estimada anual. En este caso,
a diferencia de las cifras de CODHES, las del RUT y la del SUR proceden de la
aplicación continua de una encuesta de registro familia por familia.
47
Desafíos para construir nación
Principales municipios afectados por la expulsión de población
Gráfico 6
En el caso de la información proveniente del Sistema de Información RUT de
la sección de Movilidad Humana del Secretariado Nacional de Pastoral Social,
el número de municipios que reportaron expulsión de población pasa de 287 en
1995 a 529 en 2005. Sin embargo entre 2001 y 2004 se presentó la serie mayor
de municipios expulsores: 2001 con 596 municipios, 2002 con 644, 2003 con
634 y 2004 con 647.
48
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
La última cifra corresponde a cerca del 60% del total de municipios del país.
Los municipios afectados están ubicados en la totalidad de los departamentos
del país, lo que muestra el grado de expansión territorial y poblacional relacionado con la aplicación de formas de violencia que generaron el desplazamiento
forzado de población.
Según la información del Sistema RUT, los municipios más afectados por la
expulsión de población hacen parte de los departamentos de Caquetá con 8
municipios, Antioquia con 6, Bolívar con 5, Chocó y Meta con 4, Guaviare,
Tolima y Sucre con 2, y finalmente Cauca con un municipio. Excepto el caso de
Caquetá, en donde se realizó un exhaustivo estudio de caso por parte del Sistema RUT en 2004, las cifras de los demás departamentos guardan correspondencia con las consignadas en el SUR.
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Mapa 7
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Mapa 8
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Mapa 9
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Principales municipios de llegada de población
Gráfico 7
Según las cifras del Sistema RUT, cuya cobertura geográfica y poblacional
está ligada al trabajo de acompañamiento y asistencia a las comunidades realizado por las distintas jurisdicciones eclesiásticas, el número de municipios de
llegada se duplicó entre 1995 y 2000 (79 y 145 respectivamente), se incrementó
en 2001 y mantuvo una tendencia por encima de los 150 municipios registrados
en dicho sistema como principalmente receptores.
Una vez más es necesario aclarar que este sistema es dinámico en términos
de captura de información puesto que realiza encuestas a familias y personas,
independientemente del año en el cual ocurrió el primer desplazamiento forzado. Esta situación implica que las cifras anuales se modifican al alza en tanto
que ingresa nueva información.
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Gráfico 8
Desafíos para construir nación
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
En el Gráfico 8 es posible identificar una leve tendencia a la reducción del
número de municipios de llegada entre 2004 y 2005. Sin embargo, en los casos
de la información de Acción Social y de CODHES los municipios de llegada
permanecen por encima de los 670, es decir cerca del 60% de los municipios
del país.
Las diferencias en el volumen de información consignado en cada sistema
corren por cuenta de las distintas coberturas territoriales, la infraestructura
efectiva y los recursos disponibles, en particular considerando que el Sistema
RUT funciona a partir del compromiso que de manera autónoma adquiere
cada jurisdicción eclesiástica respecto de la aplicación de las encuestas base
del sistema.
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Tabla 5
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Mapa 10
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59
Desafíos para construir nación
Tendencias emergentes
Finalmente, en este análisis deben tomarse en cuenta algunos de los factores que intervienen en la reducción del número de personas que los sistemas de
información reportan como desplazadas en los últimos tres años (2002-2005):
* La existencia de comunidades bloqueadas y confinadas, es decir, aquellas a las cuales: (i) se les impide de manera sistemática el libre acceso a bienes
indispensables para la supervivencia, tales como alimentos, medicinas, combustibles, insumos agrícolas y agua potable; (ii) se les obstruye la posibilidad de
solicitar o recibir ayuda humanitaria; y (iii) se les prohíbe la movilización tendente
a salvaguardar su vida e integridad. Esta estrategia, relativamente reciente, es
sin duda una de las caras menos visibles del conflicto armado interno colombiano. Comunidades campesinas, afrocolombianas e indígenas han sido sometidas al confinamiento en sus propios territorios de tal forma que literalmente ya no
pueden desplazarse como medida de protección.
* Los desplazamientos dentro de una misma unidad territorial7, que siguen
en muchos casos ignorados y desatendidos, pese a la decisión de la Corte
Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003 que establece la perentoria necesidad de atención estatal de estos casos.
* El número creciente de colombianos(as) que solicitan asilo en otros países como consecuencia de persecución política, violaciones masivas de los
derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violencia generalizada, entre otros factores. Entre 1999 y 2004, más de 90 mil
colombianos(as) han presentado solicitudes de asilo: Ecuador: 28.742 personas; Estados Unidos: 18.967; Costa Rica: 12.802; Canadá: 10.844, España: 5142;
Reino Unido: 3.631; Venezuela: 1.739; Panamá: 853, y otros países suman 8. 67
personas)8.
8
Es decir, los desplazamientos forzados en el interior de un
mismo municipio, ciudad, resguardo o territorio colectivo.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, ACNUR. ”Principales países receptores de solicitantes de asilo de colombianos. Infografía cifras”.
En: www.acnur.org. Recuperado el 12 de diciembre de 2005.
9
60
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
* El no reconocimiento gubernamental de casos de desplazamientos por
causa de las fumigaciones de cultivos de uso ilícito. Las solicitudes de inclusión
en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) presentadas por las
personas que se ven forzadas a desplazarse por causa de las fumigaciones no
son consideradas por Acción Social, antes, Red de Solidaridad Social.
Pese a los esfuerzos institucionales y sociales el desplazamiento forzado en
Colombia sigue constituyendo una crisis humanitaria crónica y sostenida que
requiere aún de mayor compromiso por parte del Estado colombiano, de la
sociedad y la comunidad internacional.
Mientras no sea posible superar las causas estructurales que generan impunidad, tan profundas desigualdades y el imperio de agendas de exclusión y
violencia como las que todavía prevalecen, el desplazamiento y sus nefastas
consecuencias seguirán siendo un tema prioritario en el presente y en el inmediato futuro.
61
Capítulo II
Perfil sociodemográfico de la población
en situación de desplazamiento
Introducción
En este capítulo se hace una caracterización de la población en situación de
desplazamiento incluida en los principales sistemas de información existentes
en el país. Se retoman datos del Sistema RUT del Secretariado Nacional de
Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia; de la Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES); y de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional1.
Cada una de estas entidades tiene misiones, mandatos, coberturas geográficas, temáticas y poblacionales distintas, así como metodologías y programas
en muchos aspectos similares, en otros complementarios y, en algunos casos,
posturas bien diferenciadas. Tomando como base estas consideraciones fueron seleccionados los datos que mayor consistencia, posibilidad de contrastación
y fuerza analítica aportaran al presente documento.
El Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS) presta una labor de acompañamiento, atención y ayuda a la población en situación de desplazamiento por
medio de las parroquias y los centros de Pastoral Social en todo el país. El SNPS,
incluye información de población que ha sido desplazada desde 1990 por medio
de una encuesta a las personas y familias que llegan a las jurisdicciones eclesiásticas y, en otras ocasiones, a personas ubicadas en zonas de asentamiento
en las comunidades donde ejerce su acción pastoral.
1
Antigua Red de Solidaridad Social.
Desafíos para construir nación
CODHES es una organización no gubernamental de derechos humanos que
extiende su acción en diferentes regiones del país, realiza registros periódicos y
ha ido configurando una base de datos de monitoreo sobre la migración forzada
en Colombia.
Acción Social, en tanto entidad del Estado colombiano, se encarga de prestar atención a la población que realiza la respectiva declaración de su situación
de desplazamiento y que, posteriormente, es admitida en el Sistema Único de
Registro (SUR).
Con base en la información facilitada por estas tres entidades se ha elaborado el diagnóstico que aquí se presenta y que tiene como objetivos:
• Analizar las principales características sociodemográficas y económicas de
las personas y familias que han padecido el desplazamiento forzado en Colombia en los últimos 10 años.
• Identificar las regiones de expulsión y recepción, así como los actores del
desplazamiento.
• Construir la tipología del desplazamiento forzado.
• Aportar información sobre la tenencia y tipo de bienes abandonados por la
población afectada en sus lugares de origen.
• Presentar un inventario de necesidades, ayudas recibidas y entidades que
han prestado atención.
Grupos poblacionales y fuentes de información
Las fuentes en que se basa este análisis son las siguientes:
• Sistema RUT. La información que aquí se considera abarca el período
comprendido entre 1990 y diciembre de 2004. Cabe precisar que a diciembre de
2005 este sistema tiene registradas 63.064 familias para un total de 306.522
personas.
64
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
• La encuesta de hogares en situación de desplazamiento realizada y
sistematizada por CODHES en 2003. Es preciso aclarar que se retoma esta
encuesta en razón a la cobertura nacional y la fiabilidad de la información allí
consignada.
• La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que cuenta con los siguientes instrumentos de registro:
• Ficha de información de familias desplazadas
• Formato Único de Declaración
• Formulario Único de Declaración: información complementaria
Tabla 6
Total de personas, familias y períodos de recolección según fuente
Fuente
Total personas Total familias Período
RUT
242.565
49.748
1990-2004
CODHES
– 7.249
1933
2003
Encuesta
SUR
1.240.592
282.990
Registros continuos
Aunque hay información básica que se recoge en todos los instrumentos,
como edad y sexo, hay variables de análisis que sólo se registran en una de las
fuentes.
Dada la magnitud de la información incluida en las bases de datos y la heterogeneidad de procesos de recolección, fue necesario establecer algunas correcciones en el procesamiento y elaboración de los cuadros estadísticos:
• Se excluyeron aquellos registros “sin información”.
• Los registros referidos a la edad y al último año de escolaridad aprobado
fueron corregidos o se eliminaron cuando su asignación no era coherente con
los rangos válidos de la variable correspondiente.
65
Desafíos para construir nación
• Con fines de comparación se homologaron algunos términos de las variables, sin afectar el contenido. Por ejemplo: la región del primer desplazamiento se ha denominado “región de origen”.
Los datos analizados configuran tres segmentos poblacionales distintos que
pueden considerarse universos independientes. Por ello, la comparación se realiza con base en indicadores de las distintas características. En esta sección del
documento no se abordan análisis sobre el volumen de toda la población desplazada en Colombia, pues se realizaron en el capítulo anterior.
Características demográficas
Población y familias
Los promedios de personas por hogar varían entre 4.9 en el Sistema RUT, 4.4
en el SUR, y 3.7 de acuerdo con la información de CODHES. Estas variaciones
pueden explicarse en razón a las diferencias en la composición demográfica de
las familias, a las formas de desplazamiento que fragmentan los hogares, o a las
distintas metodologías de registro.2
Tabla 7
Fuente
RUT
CODHES
SUR
Total de personas y familias
Total
Total
personas
familias
242.565
49.748
7.249
1.933
1.240.592
282.990
2
Para realizar el registro en Acción Social se requiere presentar el registro civil de todas las personas de la familia que se
desplazaron.
66
Personas
por familia
4.9
3.7
4.4
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Composición por sexo y ciclo vital
La composición por sexo entre hombres y mujeres es muy similar en las
distintas fuentes. En cada caso representan la mitad de la población en situación
de desplazamiento. Según un análisis del ciclo vital, es posible concluir que
dicha población es extremadamente joven, puesto que cerca del 50% son menores de 15 años. La media de edad oscila entre 21.8 y 25.2 años. Entre tanto, las
personas mayores registradas en el SUR corresponden al 12%. Con el fin de
tener referentes de comparación se incluyen los datos totales de la población
colombiana.
Tabla 8
Fuente
RUT
CODHES
SUR
COLOMBIA 1
Hombres
50.1
50,2
49.7
47.6
Ciclo vital y edad media
Mujeres 0 - 14 15 a 64 65 y +
49.9
47%
50%
3%
49.8
41%
57%
2%
50.3
43%
45%
12%
52.4
31%
62%
7%
Total
100
100
100
100
Edad media
21.8
23.0
25.2
29.4
Estas características demográficas deben ser tomadas en cuenta al diseñar
y aplicar políticas de prevención y atención, en especial al definir necesidades
específicas y ofrecer servicios sociales diferenciados según los grupos de edad
y género. En términos generales la niñez y las personas jóvenes requieren educación preescolar y escolar, mientras que los adultos necesitan capacitación
adecuada a los nuevos entornos y fuentes de trabajo. Cada grupo requiere atención en salud, en especial los niños y niñas, las mujeres en edad reproductiva y
las personas mayores.
1
Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2005.
Bogotá. Noviembre 2005.
67
Desafíos para construir nación
Parentesco
En la gran mayoría de los casos las familias desplazadas están conformadas
por jefaturas de hogar, cónyuges e hijos. De la diferencia numérica entre cónyuges y jefaturas se infiere una presencia de hogares monoparentales, lo cual se
corrobora con las elevadas tasas de jefatura femenina, entre 32% según CODHES,
41% en RUT y 48% en SUR. La tasa nacional es de 32% a la fecha.
Los otros parientes representan entre 10% y 15% de las unidades familiares
en situación de desplazamiento. En este grupo se encuentran hermanos, nietos,
padres, e incluso, personas sin vínculo de parentesco que son asumidas en la
estructura familiar. Las mujeres predominan como cónyuges y como otras parientes, mientras que en los hijos hay una menor proporción de mujeres.
Tabla 9
Familias según parentesco y proporción de mujeres
CODHES
SUR
%
% Mujer
%
% Mujer
%
% Mujer
Jefe del Hogar
20.5
40.6
21,1
32.4
22.8
48.3
Cónyuge o compañero/a
12.7
77.6
14,8
84.7
11.1
63.9
Parentesco
RUT
Hijos
53.1
47.3
53,3
46.6
51.0
47.9
Otros parientes
13.7
54.3
10.9
51.8
15.1
51.1
TOTAL
100.0
68
100.0
100.0
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 9
60
50
40
30
RUT
20
CODHES
10
Otros
parientes
Hijos
Jefe del
Hogar
Cónyuge o
compañero/a
ACCIÓN SOCIAL
0
Estado conyugal
La situación de conyugalidad difiere según el sexo: entre las mujeres, el 55%
se encontraba sin compañero al momento de realizar la encuesta, en comparación con el 6% de hombres sin pareja. Se identificó además una elevada incidencia de viudez entre las mujeres: ocho veces mayor que la población de hombres viudos. En este análisis es preciso tener en cuenta que los hombres son las
principales víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violaciones a los derechos humanos (homicidios, desapariciones forzadas y
masacres, entre otras).
Tabla 10
Situación de conyugalidad
Fuente
Estado conyugal
Sexo
Unido(a)
Casado (a)
Viudo(a)
Separado(a)
Soltero(a)
TOTAL
Mujeres
33
15
16
14
22
100
Hombres
30
64
2
3
1
100
RUT
CODHES
Mujeres
36
21
8
7
28
100
Hombres
37
22
1
2
38
100
69
Desafíos para construir nación
Gráfico 10
Alrededor de una tercera parte de hombres y mujeres está en unión libre, los
solteros representan entre 22% a 38%, según la fuente. Los hombres en unión
legal o consensual son el 94% en el RUT y 59% según CODHES. Las mujeres que
conforman uniones libres son 45% y 47% respectivamente en las dos fuentes.
Trayectorias y tipos de desplazamiento
Departamento, región de origen y de residencia actual
El sitio de destino constituye la residencia actual, entendiendo por “actual” el
lugar en donde fue obtenida la información al momento de la aplicación de las
encuestas. La información presentada en este apartado del documento aborda
una perspectiva de análisis regional, de tal forma que sirve de contraste del
enfoque del impacto diferenciado abordado en el capítulo inicial.
70
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 11
Departamento de origen de la población en situación de desplazamiento
Departamento de Origen
RUT
CODHES
SUR
No.
%
No.
%
No.
%
Antioquia
5.499
11,1
111
5,7
194.762
15.7
Atlântico
49
0,1
23
1,2
1.952
Bogotá, D.C.
34
0.0
282
14,6
712
0,2
0,1
Bolívar
6.351
12,8
36
1,9
132.413
10,7
Boyacá
156
0,3
29
1,5
5.587
0,5
Caldas
939
1,9
46
2,4
19.191
1,6
Caquetá
5.019
10,1
37
1,9
69.396
5,6
Cauca
684
1,4
93
4,8
11.476
0,9
Cesar
2.843
5,7
76
3,9
32.844
2,7
Córdoba
1.436
2,9
15
0,8
84.778
6,8
Cundinamarca
674
1,4
128
6,6
26.374
2,1
Chocó
2.565
5,2
79
4,1
57.410
4,6
Huila
889
1,8
69
3,6
18.366
1,5
La Guajira
146
0,3
16
0,8
19.729
1,6
Magdalena
1.040
2,1
105
5,4
79.300
6,4
Meta
2.853
5,8
56
2,9
41.298
3,3
Nariño
2.543
5,1
56
2,9
25.061
2,0
Norte Santander
1292
2,6
90
4,7
48.440
3,9
Quindío
98
0,2
31
1,6
61.385
5,0
0,2
Risaralda
272
0,5
28
1,4
2.337
Santander
919
1,9
29
1,5
8.934
0,7
Sucre
1.143
2,3
56
2,9
64.295
5,2
Tolima
3.489
7
106
5,5
36.445
2,9
Valle del Cauca
2.777
5,6
43
2,2
34.820
2,8
Arauca
302
0,6
53
2,7
16.140
1,3
Casanare
305
0,6
32
1,7
11.476
0.9
Putumayo
2.849
5,7
99
5,1
61.385
5,0
Amazonas
19
0
2
0,1
323
0.01
Guainía
25
0,1
867
0.02
Guaviare
1.874
3,8
99
5,1
17.172
1.4
Vaupés
85
0,2
1
0,1
1.584
0.1
Vichada
161
0.3
7
0,4
2.716
0,2
Fronteras
7
0,0
5
5
20.448
1.7
49.586
100.0
100
1.240.592
100.0
Sin Información
TOTAL
1.933
Nota: En el Sistema RUT y
en el Sistema de CODHES
el total corresponde a familias; en el SUR el total es de
personas.
71
Desafíos para construir nación
En la Tabla 12 se puede observar la clasificación de departamentos según el
rango de expulsión de población.
Tabla 12
Nivel de
expulsión
ALTO
MEDIO
BAJO
Departamentos expulsores según nivel y rango de expulsión
Rango
RUT
CODHES
10% y
más
5% a
9.9%
Menor
a 5%
Bolívar, Antioquia,
Caquetá
Tolima, Meta,
Putumayo, Cesar,
Valle, Chocó y Nariño
Los demás
departamentos
SUR
Bogotá
Antioquia, Bolívar
Antioquia, Tolima,
Magdalena,
Putumayo, Guaviare
Los demás
departamentos
César, Magdalena,
Caquetá, Sucre,
Putumayo
Los demás
departamentos
Puede concluirse que prácticamente ningún departamento del país escapa
a la acción de la violencia sobre la población civil. No obstante, un grupo de
departamentos —en los rangos medio y alto— concentra el 50% de la población
desplazada. En todas las fuentes, pese a las diferencias metodológicas, aparecen Bolívar, Antioquia, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle,
Chocó, Nariño y Guaviare como departamentos más expulsores.
En la Tabla 13 se registra el movimiento poblacional de acuerdo con los
departamentos de llegada (receptores).3
3
Cabe anotar que esta categoría varía según la fuente: en
CODHES se tomó el lugar donde se hizo la encuesta; en RUT
está la información de “residencia actual”; y en el SUR es el
departamento receptor.
72
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 13
Departamento de llegada
%
CODHES
%
ENCUESTA
RUT
Antioquia
Atlântico
Bogota, D.C.
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Cauca
César
Córdoba
Cundinamarca
Chocó
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nariño
N Santander
Quindío
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Arauca
Casanare
Putumayo
Amazonas
Guainía
Guaviare
San Andrés
Vaupés
Vichada
Sin información
TOTAL
3.356
1.140
3.346
7.600
189
1.067
3.810
43
2.673
1.422
858
1.872
1.814
13
237
3.472
4.756
1.168
219
1.011
864
988
2.770
3.114
70
133
52
67
17
1.424
6,7
2,3
6,7
15,3
0,4
2,1
7,7
0,1
5,4
2,9
1,7
3,8
3,6
0,0
0,5
7,0
9,6
2,3
0,4
2,0
1,7
2,0
5,6
6,3
0,1
0,3
0,1
0,1
0,0
2,9
2
13
49.586
89
22
280
28
29
44
32
84
72
14
127
75
64
14
101
47
53
81
29
27
23
54
90
38
49
30
92
2
5,0
1,2
15,8
1,6
1,6
2,5
1,8
4,7
4,1
0,8
7,2
4,2
3,6
0,8
5,7
2,6
3,0
4,6
1,6
1,5
1,3
3,0
5,1
2,1
2,8
1,7
5,2
0,1
79
4,4
0,0
0,0
7
0,4
100.0
1.776
100.0
SUR
%
155.143
64.519
95.543
89.361
6.586
10.235
40.164
20.214
63.985
54.704
29.641
34.585
27.697
25.019
60.000
38.572
37.212
39.844
10.298
21.001
56.032
92.372
29.679
64.910
7.814
7.976
31.617
476
986
8.396
27
948
1.157
13.875
1.240.588
12.5
5.2
7.7
7.2
0.5
0.8
3.2
1.6
5.2
4.4
2.4
2.4
2.2
2.0
4.8
3.1
3.0
3.2
0.8
1.7
4.5
7.4
2.4
5.2
0.6
0.6
2.5
0.0
0.1
0.7
0.0
0.1
0.1
1.1
100.0
73
Desafíos para construir nación
En la Tabla 14 se ordenan los departamentos según la proporción de población que reciben.
Tabla 14
Departamentos según nivel de recepción
Nivel de
recepción
ALTO
MEDIO
BAJO
Rango
10% y más
5% a 9.9%
RUT
Bolívar
Antioquia, Bogotá,
Caquetá, Meta,
Nariño, Tolima, Valle
Menor a
5%
Los demás
departamentos
CODHES
Bogotá
Antioquia,
Cundinamarca,
Magdalena,
Tolima,
Putumayo
Los demás
departamentos
SUR
Antioquia
Atlántico, Bogotá,
Bolívar, César,
Sucre, Valle
Los demás
departamentos
Fuente CODHES
Es posible inferir que los departamentos expulsores en general son a su vez
receptores, pues la gran mayoría de las personas en situación de desplazamiento se movilizan a municipios cercanos en el mismo departamento de origen tal
como se evidenció en Capítulo I, en algunas ocasiones a departamentos vecinos, y en algunos casos a zonas alejadas del lugar de expulsión. Los departamentos con mayor nivel de recepción son Bolívar, Bogotá y Antioquia en primer
lugar; en un segundo grupo se encuentran los departamentos de la Costa Atlántica, Caquetá, Tolima y Valle del Cauca. No obstante, al menos una cuarta parte
de las personas se desplaza a distancias mayores, como se presenta en la misma tabla. De acuerdo con los datos del Sistema RUT, la población que permanece en la región de expulsión se encuentra en la región Caribe (85%), en la
Pacífica, la Central y Oriental (70%).
Para efectos del análisis se asumieron regiones con agrupaciones departamentales consignadas en la Tabla 15.
74
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 15
Región
Caribe
Pacífica
Andina
Bogotá,dc
Orinoquia
Amazonia
Regiones según departamentos que las conforman
Departamentos que la conforman
Atlántico Guajira, Magdalena, Cesar, Bolivar, Sucre y Córdoba
Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño
Huila, Tolima, Cundinamarca, Boyacá, Caldas, Quindío, Risaralda, Antioquia,
Santander y Norte de Santander
Meta, Arauca, Casanare y Vichada
Putumayo, Caquetá, Guaviare, Vaupés, Guainía, Amazonas
Tabla 16
Región de origen (expulsión) según región de residencia actual.
Región
Origen
Atlántico
Pacífico
Central
Oriental
Región de residencia actual
Atlántico Pacífico Central
74
0
2
1
69
15
4
3
59
3
0
2
Oriental
9
0
9
68
Bogotá
14
9
23
24
Orinoquía
0
0
1
2
Amazonía
0
5
1
0
TOTAL
100
100
100
100
Fuente CODHES
Las mayores movilizaciones fuera de la región se identifican en la Pacífica y
en la Central. A Bogotá llega entre un 10% y 25% del total de desplazados de
todas las regiones.
75
Desafíos para construir nación
Tipos de desplazamiento
Tabla 17
Tipo de desplazamiento por región de origen (expulsión)
Región
De origen
TIPO DE DESPLAZAMIENTO
Individual
CODHES
Familiar
Grupo /masivo
Totales
SUR
CODHES
SUR
CODHES
SUR
CODHES
SUR
Atlántica
3,0
75,0
92,5
25,0
4,5
100,0
100,0
Bogotá
3,2
96,8
100,0
Central
22,2
2,9
77,8
88,0
9,0
Oriental
16,7
2,9
83,3
96,6
8,1
Pacífica
12,5
2,5
87,5
82,0
15,5
100,0
100,0
Amazonía
2,6
50,0
94,0
50,0
3,5
100,0
100,0
Orinoquía
4,0
85,7
93,3
14,3
2,7
100,0
100,0
Otras
TOTAL
3,0
8.2
2.9
93,5
75.3
90.1
100,0
3,4
16.4
7.0
100,0
99,5
100,0
100.0
Predomina el desplazamiento de toda la familia en la casi totalidad de los
casos (75% según CODHES y 90% en el SUR). Este patrón se conserva en las
regiones con algunas variantes: en las regiones Central, Oriental y Pacífica, entre
el 12% y el 22% de los casos prevalecen los desplazamientos unifamiliares; en la
región Pacífica hay mayor incidencia de desplazamientos masivos.
En relación con el número de desplazamientos a los que han sido sometidas
las personas y familias encuestadas existe concordancia en los datos consignados tanto en CODHES como en el Sistema RUT: el 92% ha sido desplazado una
vez, el 7% dos veces y el 1% ha sufrido tres o más desplazamientos.
Presuntos autores de desplazamientos forzados
En el contexto nacional, las diversas guerrillas aparecen como el principal
autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del total de actores
76
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última cifra al tomar en cuenta
la información proveniente de la encuesta de 2003, que no necesariamente
refleja la tendencia de la década. La proporción atribuida a las autodefensas
varía según la fuente, siendo mayor su actuación en la población incluida en el
sistema de información de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado 1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza pública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES); otros actores
en el Sistema RUT son descritos como “grupos armados no identificados” (15.5%)
o como desconocidos (10%), razón por la cual la respuesta de la jefatura de
hogar es clasificada como “no sabe o no responde”. Estas cifras reiteran la
necesidad de ampliar la comprensión del desplazamiento forzado, no sólo entendido a partir de las hipótesis relacionadas con el desarrollo del conflicto armado interno; sino que además se requiere analizar la presencia de otras violencias y móviles ligados a procesos de destierro, despojo, control poblacional,
territorial y de recursos, que no se pueden agotar solamente en el campo explicativo de la guerra.
Tabla 18
Presuntos responsables del desplazamiento forzado según región de procedencia
Región de Origen
AUC
Guerrillas
Fuerza Pública
Otros o NS/NR
RUT
CODHES
RUT
CODHES
RUT
CODHES
RUT
CODHES
Atlántico
31
30
12
16
22
8
43
33
Pacífico
23
10
18
19
22
45
9
22
Central
22
19
26
24
11
14
19
22
Oriental
8
17
5
9
5
7
7
7
0
0
0
7
0
Bogotá
0
Orinoquía
6
15
8
7
10
11
13
11
Amazonas
10
9
31
25
30
15
1
4
TOTAL
100
100
100
100
100
100
100
100
No.
13.570
910
21.364
1.146
548
106
14.266
27
TOTAL
27.2
41.6
42.9
52.3
1.1
4.8
28.7
1.2
77
Desafíos para construir nación
Gráfico 11
Presuntos autores del desplazamiento
60
52,3
50
42,9
41,6
40
30
28,7
27,2
20
10
4,8
1,2
1,1
1
Paramilitares
RUT
Paramilitares
CODHES
Guerrillas RUT
Guerrillas
CODHES
0
Otros o NS/NR Otros o NS/NR
Fuerza Pública Fuerza Pública
CODHES
RUT
CODHES
RUT
Bienes abandonados
La información sobre bienes abandonados tiene un porcentaje de omisión
del 30% en la base de datos de CODHES. Del 70% de las familias que han dado
información sobre este aspecto, dos terceras partes dejaron abandonada una
finca o una parcela con casa; el 20% dejó abandonada su vivienda, y el 3.9% una
finca sin casa. En las regiones se conserva esta tendencia, aunque en la
Orinoquía y en la región Atlántica se encuentran los mayores porcentajes de
quienes dejaron abandonada una casa o apartamento; en la región Pacífica, a
su vez, la mayoría de las familias dejó abandonada una parcela con casa.
78
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 19
Bienes abandonados en el desplazamiento
Tipo de bien abandonado
Región de
origen
Atlántico
Pacífico
Central
Oriental
Orinoquía
Amazonas
TOTAL
%
Finca o
parcela
con casa
182
196
206
119
91
220
1.014
%
68
85
74
73
62
76
73.6
Finca o
parcela
sin casa
16
6
13
8
2
9
54
%
6
3
5
5
1
3
Casa o
apartamento
%
69
29
59
36
53
62
309
26
13
21
22
36
21
3.9
TOTAL
22.4
267
231
278
163
146
291
1.377
100.0
Fuente CODHES
En los datos del RUT (Tabla 19) se consigna información sobre tierras abandonadas, pero no se abarcan elementos de la categoría más general de bienes
abandonados. Con excepción de las familias que residían en Bogotá y en las
regiones de frontera, entre el 30% y el 67% dejaron tierras al tener que desplazarse.
Tabla 20
Proporción de familias con tierras abandonadas
Región de origen
%
Atlántica
39,8
Pacífica
67,3
Central
51,4
Orinoquía
33,2
Amazonía
47,9
Bogotá
8,8
Oriental
44,5
Fronteras
3,1
TOTAL
48,4
TOTAL FAMILIAS
49.748
Fuente: RUT
79
Desafíos para construir nación
Perfil socioeconómico
Educación
La información sobre educación se ha dividido en asistencia escolar de la
población infanto-juvenil, y escolarización alcanzada por las personas mayores
de 5 años.
Asistencia escolar
Se dispone de información sobre asistencia escolar en el lugar de origen y en
el sitio de residencia actual, tal como se presenta en las tablas siguientes.
En primer lugar, se muestra la asistencia escolar de niños y jóvenes, antes y
después del desplazamiento.
Tabla 21
Tasas de asistencia escolar antes y después del desplazamiento
CODHES
Edad
RUT
Antes
Ahora
Antes
Ahora
Antes
Ahora
0a4
2.6
5.4
4.3
0.6
0,3
0,2
5a7
32.3
41.8
24.0
19.4
4,7
2,7
8 a12
74.5
64.9
43.3
34.5
9,1
4,5
13 a 17
70.5
55.4
41.0
26.7
8,0
3,5
18 a 22
24.9
10.2
22.1
9.2
3,0
0,8
9.2
2.4
4,9
2,3
20.4
12.6
2.1
1.1
23 y +
TOTAL
80
SUR
44.3
37.9
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 12
Tasas de asistencia escolar según CODHES
80
70
60
50
Antes
40
Después
30
20
10
0
5a7
8 a 12
13 a 17
18 a 22
Gráfico 13
Tasas de asistencia escolar según RUT
45
40
35
30
25
Antes
20
Después
15
10
5
0
5a7
8 a 12
13 a 17
18 a 22
81
Desafíos para construir nación
La tendencia general indica una gran disminución de los niveles de asistencia escolar, en especial en los adolescentes. Es necesario anotar que el porcentaje de omisión en esta variable en el SUR es muy alta, y las tasas obtenidas no
reflejan la cobertura escolar en los niños de estas familias.
De acuerdo con CODHES, la cobertura escolar antes del desplazamiento
estaba en 3% en el grupo de 5 a 7 años, ascendía a 75% en la franja de 8 a 12
años, que corresponde con la básica primaria en las zonas rurales, y en el grupo
de 13 a 17 años asistían el 70% de los niños. En la situación actual han aumentado las tasas de asistencia para las edades de 0 a 4 años, que siguen siendo
apenas de 5%, y para los de 5 a 6 años aumenta en 9.5 puntos porcentuales.
A nivel agregado, la tasa de asistencia escolar disminuye de 44% a 38%. Los
datos del Sistema RUT muestran coberturas en general más bajas en las edades de 5 a 17 años, pero igualmente señalan una tendencia a la disminución en
la asistencia escolar de los hijos de familias en situación de desplazamiento. La
reducción en la tasa de asistencia escolar obedece a diversos factores, entre los
cuales cabe destacar: la falta de cupos, las dificultades de sostenimiento por los
costos de pensiones, útiles y uniformes —pese a las decisiones de la Corte
Constitucional respecto de la gratuidad de estas erogaciones—, así como los
referidos a transporte y alimentación. Influyen además la discriminación en contra de la población en situación de desplazamiento, la extra-edad, los casos de
deserción escolar debido a dificultades de integración a los nuevos entornos y el
trabajo infantil como estrategia de afrontamiento de las necesidades de sostenimiento de las familias.
Nivel educativo
La escolarización de la población en situación de desplazamiento es una
síntesis, tanto de las oportunidades que tiene a su alcance los segmentos infantojuveniles y adultos en sus zonas de origen, como del acceso que han podido
tener las niñas, niños y jóvenes en las zonas de llegada.
82
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 22
(1) Incluye: educación técnica, superior y postgrado NS/NR= No sabe/No responde
Esta variable presenta un altísimo grado de omisión del 83.3%, en los registros del SUR y de 30% en el Sistema RUT. Los perfiles educativos obtenidos
evidencian las siguientes características: alrededor de la mitad de las personas
apenas ha cursado algunos estudios primarios, y entre 13% y 21% ha llegado a
secundaria. La proporción con estudios superiores es del 1.0%, aunque se encontraron algunos casos excepcionales de personas con estudios de postgrado
(197Nivel
personas
en el Sistema SUR).
educativo de la población de 5 años y más
Nivel Educativo Alcanzado
En el otro extremo,
entre una décima y una cuarta parte no ha cursado estuN°
Primaria Secundaria Superior
NS/NR Total
dios formales, y muy probablemente
(1) muchas de estas personas son analfabetas,
lo cual2.7muestra52.2
una tasa20.6
muy elevada
compara
la tasa nacional que es
1.2 si se
207.157
83.3con100.0
del 8%
y del
las zonas
2.6en promedio,
49.6
21.012% en0.7
9.182rurales.
100..0
Fuente
Ninguno
SUR
23.3
CODHES
25.9
RUT
11.4
Preescolar
2.8
41.0
13.8
1.0
242.565
30.0
100.0
Es pertinente hacer una precisión frente a este perfil educativo. Tal como se
presentó en el análisis de la estructura demográfica, éstas son poblaciones muy
jóvenes, que además de los múltiples efectos generados por el proceso de desplazamiento forzado, no han podido culminar el ciclo educativo, debido al hecho
de haber superado los rangos de edad que en condiciones de normalidad permiten adelantar estudios formales. Otro factor por considerar son las bajas coberturas educativas en zonas rurales de las que procede la mayoría de la población en situación de desplazamiento.
83
Desafíos para construir nación
Salud
La información básica disponible con la cual se pudo lograr una aproximación a los niveles de salud de la población desplazada hace referencia a la
incidencia de discapacidades, al embarazo en las mujeres de estos grupos, y a
la afiliación al sistema de protección y seguridad social.
Discapacidad
En los registros de todas las entidades consultadas se consigna información
sobre la incidencia de discapacidades físicas y/o mentales en los integrantes de
las familias desplazadas. En esta variable también se encuentra un nivel muy
alto de omisión.
Tabla 23
Personas con discapacidad
Discapacidad
Ninguna
CODHES
SUR
RUT
No.
%
No.
%
8.875
64
482.151
64.1
66
31
571
9.2
No.
%
1.048
19.9
Con discapacidad
Ceguera
Sordera/mudez
40
19
582
9.4
1.014
11.0
Mental
18
8
642
10.4
885
9.5
Parálisis total
4
2
Motora superior
26
12
241
3.9
531
5.7
Motora inferior
41
19
478
7.7
615
6.6
Enfermedad Terminal
17
8
3.686
59.5
4.384
47.3
Otra
Total
212
100
6.200
9.277
NS/NR
95
752.241
233.288
Total
9.182
1.240.592
242.565
84
96.2
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Las personas que reportan alguna forma de discapacidad son en total 10.796,
de las cuales, 1.685 son ciegas, 1.636 sordomudas, 1.535 tienen problemas
mentales, 802 sufren alguna forma de parálisis, y 3.693 presentan una enfermedad terminal. Si bien puede suponerse en algunos casos la posibilidad de un
doble registro, de todas maneras hay un grupo de una magnitud considerable
que requeriría atención adicional a la cobertura de salud de la población no
discapacitada.
El cuestionario base de la encuesta del Sistema RUT indaga sobre morbilidad
durante el desplazamiento. Una tercera parte (37%) de las personas, sin diferencia entre hombres y mujeres, manifestaron haberse sentido enfermas en el momento de la entrevista o durante el desplazamiento.
Fecundidad
Se reportan 209 niñas de 13 a 15 años que tuvieron hijos (RUT), y 728 madres
en las edades de 15 a 19 años (RUT y CODHES), lo que significa que casi mil
niñas y jóvenes tienen la responsabilidad de un hijo o una hija.
Tabla 24
Tasas de fecundidad por edad de las mujeres
Tasas de fecundidad por mil mujeres
Edad
13 a 15
15 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
TOTAL NACIMIENTOS
RUT
12.27
51.30
80.92*
54.53*
20.84*
3.472
CODHES
31,93
92,25
51,72
31,20
18,00
7,91
14,29
185
* Tasas de mujeres de 20 a 29, 30 a 39 y 40 a 49 años.
85
Desafíos para construir nación
Afiliación al sistema de salud
Las condiciones de desprotección respecto de los servicios de salud afectan
a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54% según CODHES. En el caso del
SUR se encuentra una omisión de la información del 85%.
La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía en un rango
comprendido entre el 17% y 2%, hecho que se relaciona con la situación de
inestabilidad laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de
personas con información sobre esta variable, está cubierta por el régimen
subsidiado. En las familias incluidas en el Sistema de CODHES un 6% de sus
integrantes se reportan con una afiliación “especial” o como “vinculados”.
Tabla 25
Afiliación a régimen de salud
Régimen de salud
SUR
CODHES
No.
%
No.
%
Régimen contributivo
30.872
17,2
175
2.0
Régimen subsidiado
63.688
35,6
3.445
37.5
565
6.1
Especial / vinculado
86
No afiliado
84.421
47,2
4.990
54.4
SUB TOTAL
178.981
100,0
9.175
100.0
No sabe/No responde
1.061.611
85,57
TOTAL
1.419.573
100
9.175
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Actividad, ocupación e ingresos
Actividad
En esta sección se hace referencia a las actividades que realizaban las personas en edad de trabajar (mayores de 15 años) en su lugar de origen y las que
desempeñan en la residencia actual. Se incluye información sobre la ocupación
desempeñada antes y después del desplazamiento, así como sobre el nivel de
ingresos familiares.
Tabla 26
Actividad desempeñada antes y después del desplazamiento
RUT
CODHES
Actividad
Antes
%
Después
%
Antes
%
Después
%
Trabajando
Buscando trabajo
3.104
243
48.1
3.8
1.983
1.421
30.7
22.0
65.052
58.727
43.8
39.5
60.659
61.173
43.0
43.4
Estudiando
Oficios del hogar
Otra/sin actividad
2.000
897
204
31.0
13.9
3.2
1.721
1.062
278
26.6
16.4
4.3
24.685
16.6
19.245
13.6
TOTAL
6.448
100.0
6.465
100.0
148.464
100.0
141.077
100.0
Las actividades que desarrollaban las personas en sus lugares de origen se
ven interferidas y modificadas con la situación de desplazamiento y
reasentamiento, como lo muestran los datos del Tabla 26. Los mayores cambios
se encuentran en los registros de CODHES, con una notable reducción de la
proporción de personas que tenían trabajo, que equivale al 36%, pues pasan de
3.104 a 1.983 trabajadores. Entre tanto, la proporción de persona que buscan
trabajo se quintuplica: en el lugar de origen sólo 243 personas se hallaban en
esta condición y en el lugar de asentamiento ha aumentado a 1.421, lo que
significa un incremento de 485%.
87
Desafíos para construir nación
Las cifras sobre inasistencia escolar mencionadas en el apartado correspondiente, se relacionan con el aumento en la cifra de quienes se dedican a
oficios del hogar, que pasan del 14% a 16.4%. Las personas sin actividad definida también experimentan un leve incremento.
La población incluida en el Sistema RUT conserva la proporción de personas ocupadas en un 43%, a la vez que se registra un incremento en el desempleo, que ya era muy alto en el lugar de origen. Por el contrario, las personas en
trabajos del hogar disminuyen su participación del 16.6% al 13.6%.
Ocupación
Tabla 27
Ocupación laboral anterior y actual
CODHES
Posición
RUT
Antes
Después
Antes
Después
No.
%
No.
%
No.
%
No.
%
Empleado
1.439
33.3
1.263
37.0
817
0,5
1.105
0,8
Cuenta propia
1.495
34.6
736
21.5
8.842
5,9
4.047
2,8
Familiar sin remuneración
991
23.0
1.049
30.7
6.524
4,4
5.212
3,6
Empleada doméstica
216
5.0
344
10.1
Otros
177
4.1
22
0.6
133.417
89,2
135.821
92,9
TOTAL
4.318
100.0
3.414
100.0
149.600
100,0
146.185
100,0
La información respecto de la ocupación laboral de los trabajadores en el
registro de CODHES indica que en su sitio de origen un tercio de esta población
estaba empleada, otro tercio trabajaba de manera independiente, una cuarta
parte se desempeñaba como trabajador familiar sin remuneración, y el 5% como
empleadas domésticas. En la actualidad, según esta fuente, ha aumentado la
proporción de empleados, trabajadores familiares y empleadas domésticas.
88
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Ingresos mensuales
La información sobre ingresos mensuales sólo está disponible en los datos
de CODHES. La distribución resultante está concentrada en un 90% en los
ingresos entre 0 y $50.000 mensuales en pesos del año 20034, lo cual da un
promedio mensual de $35.013 por persona que informa. Al convertir este monto en pesos de 2005 se obtiene un promedio de $40.086, y al multiplica éste por
el número de personas del hogar encontrado en la encuesta de CODHES (3.7)
da como resultado un ingreso familiar de $148.318, inferior a medio salario
mínimo legal vigente.
De acuerdo con este nivel de ingresos promedio es posible afirmar que la
gran mayoría de la población en situación de desplazamiento recibe menos de
un dólar por día, lo que significa que se encuentra por debajo de la línea de
pobreza y bordeando la de indigencia.
Tabla 28
Población por rango de ingresos
Ingresos mensuales
No.
%
De 0 a $50.000
8.244
89.80
50. 001 a100.000
395
4.30
100001 a 150-000
224
2.40
15. 0001 a 200.000
164
1.80
200.001 a 300.000
87
1.00
300.001 a 500.000
59
0.70
500. 001 y más
9
0.01
Total
9.182
Ingreso promedio
$35.013
Fuente CODHES
5
Se asignó un valor de ingreso mensual a toda la población,
independiente de su edad y actividad. Por ello, las personas
menores de 18 años, las personas no trabajadoras, y los ancianos, tienen una asignación de 0 ingresos.
89
Desafíos para construir nación
Consumo de alimentos
Dentro de la dieta alimenticia identificada en las respuestas de los desplazados, prevalecen los cereales, los almidones (papa, plátano y yuca entre los principales), los granos y la panela, con proporciones entre el 12% y el 13% para
cada uno de estos subgrupos de alimentos. Las proteínas, las hortalizas y las
frutas tienen un menor consumo, entre 6% y 10%. Al revisar las frecuencias de
consumo se observan los siguientes patrones: la población en situación de desplazamiento consume diariamente cereales, almidones y panela, y en menor
proporción huevos, granos, hortalizas y lácteos; una vez por semana se adicionan carnes y frutas; y dentro del consumo más ocasional o mensual, se aumenta
levemente la proporción de carnes, y frutas.
Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos, la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada e insuficiente,
incrementando los niveles de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de estas personas.
Tabla 29
Frecuencia y tipo de alimentos consumidos
Frecuencia del consumo
Tipo de Alimento
Diaria
No.
%
No.
%
Mensual
No.
%
Total
No.
%
Cereales (arroz, maíz, trigo)
1.354
21,9
264
6,7
24
1,4
1.671
13,9
Papa, plátano, yuca
1.100
17,8
446
11,3
43
2,5
1.618
13,4
Leche, derivados lácteos
399
6,5
420
10,6
231
13,5
1.067
8,9
Panela
1.305
21,1
217
5,5
37
2,2
1.586
13,2
Huevos
678
11,0
562
14,2
133
7,7
1.398
11,6
Carnes o pescados
102
1,7
482
12,2
559
32,6
1.157
9,6
Granos (fríjol, garbanzo)
529
8,6
744
18,8
162
9,4
1..462
12,1
Hortalizas y verduras
507
8,2
486
12,3
191
11,1
1.205
10,0
Frutas
156
2,5
299
7,6
326
19,0
791
6,6
Otros alimentos
45
0,7
28
0,7
11
0,6
85
0,7
TOTAL
6.175
100,0
3.948
100,0
1.717
100,0
12.040
100,0
Fuente CODHES
90
Semanal
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 14
Frecuencia de consumo por tipo de alimento
10
6,6
0,7
Cereales (arroz, maíz, trigo)
13,9
Almidones (papa, plátano y yuca)
13,4
12,1
Leche, derivados lacteos
Proteínas (huevos, carnes o pescados)
Panela
Granos (fríjol, garbanzo)
8,9
13,2
Hortalizas y verduras
Frutas
21,2
Otros alimentos
Tenencia y superficie de la tierra
Los datos sobre tenencia de la tierra que aquí se presentan corresponden a
información del Sistema RUT. De acuerdo a esta fuente alrededor del 50% de
las familias eran poseedoras de tierra en su lugar de origen, bien sea a través de
propiedad individual (37.1%), propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%).
De la población restante el 19.1% no abandonó tierras, 7.9% eran
arrendatarios(as), 8.2% eran poseedores o ejercían otra forma de tenencia, y los
demás (20.8%) no suministraron información. En total, el 58% de las familias
encuestadas tenía una relación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustento familiares. Por esta razón el desplazamiento no sólo tiene
implicaciones relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales,
sino que además genera profundas transformaciones en las formas de vida y
supervivencia de significativos grupos y sectores sociales (comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas). Las características culturales y
demográficas de la población en situación de desplazamiento dificultan aún
más su adaptación a entornos urbanos a los que se llega sin bienes, sin medios
de subsistencia y sin raíces.
91
Desafíos para construir nación
Tabla 30
Tenencia de la tierra en lugar de origen
Tipo de tenencia
No.
%
1. Propietario/a
18.465
37.1
2. Arrendatario/a
3.924
7.9
3. Colono/a
1.023
2.1
4. Posesión
2.134
4.3
5. Otra forma
1.945
3.9
6. No dejó tierra
9.493
19.1
7. Propiedad colectiva
2.436
4.9
9. No sabe/ No responde
10.328
20.8
TOTAL
49.748
100
Fuente RUT
Gráfico 15
Tenencia de la tierra
Pr
Fuente RUT
92
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
La superficie de la tierra abandonada era inferior a 10 hectáreas en la mitad
de los predios; los de tamaño mediano, entre 10 y 50 hectáreas corresponden al
33.7%; aquellos de 50 y más hectáreas apenas llegan al 16.6%, la mayoría de
éstos con una superficie de entre 50 y 500 hectáreas.
Tabla 31
Superficie de la tierra en hectáreas
Hectáreas
No.
%
1 - 4.9
6.820
33.4
5 - 9.9
3.332
16.3
10 – 19.9
3.237
15.9
20 – 49.9
3.632
17.8
50 – 99.9
1.733
8.5
100 - 499.9
1.417
6.9
500 - 999.9
143
0.7
1000 - 4999.9
61
0.0
5000 y más
16
0.0
Total
20.391
100
Fuente RUT
Necesidades actuales y entidades que han prestado ayuda
Necesidades
La Tabla 32 ilustra la multiplicidad de necesidades que afrontan las personas
y familias en situación de desplazamiento en los lugares de llegada. Es importante aclarar que la encuesta de CODHES solicita información sobre necesidades de cada una de las personas que componen el núcleo familiar, mientras que
la encuesta del Sistema RUT recoge la misma información respecto de todo el
grupo familiar.
En la población incluida en el Sistema de CODHES, la principal necesidad
identificada es contar con un empleo y/o medios para trabajar, con un 31.5%,
93
Desafíos para construir nación
seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina— con un 30.9%.
Esta información denota cómo la mayoría de la población en situación de desplazamiento permanece en condiciones de emergencia, en algunos casos crónica, lo que refleja que esta población no puede en muchos casos superar la
situación de extrema vulnerabilidad.
En un segundo nivel se encuentran las necesidades relacionadas con la
salud física y mental, y con el suministro de medicamentos, señaladas por el
17.2% de las personas, seguidas por la educación de los hijos e hijas en el
13.6% de los casos.
Entre tanto las familias incluidas en el Sistema RUT mencionan igualmente
la salud y la vivienda como las necesidades más apremiantes, en 85.3% y 83.8%
respectivamente. Tres cuartas partes mencionan la necesidad de acceder a
servicios de educación, y el 55.9% reclama oportunidades de trabajo. Una cuarta parte demanda asesoría jurídica, y un 64% requiere elementos de aseo y
vestuario. El dinero y el transporte fueron mencionados por el 45% de las jefaturas familiares.
Tabla 32
Necesidades de las personas y las familias
CODHES
RUT
No.
Proporción
familias
Salud física, mental, medicamentos
923
17,2
42.445
85.3
Educación
731
13,6
37.682
75.7
Necesidad identificada
de
Proporción
familias **
Vivienda y dotación
1.660
30,9
41.702
83.8
Empleo y medios de trabajo
1.695
31,5
27.824
55.9
Asesoría jurídica/documentos
39
0,7
12.224
24.6
Asistencia Humanitaria
326
6,1
31.836
64.0
22.529
45.2
Elementos de aseo, vestuario
Otras *
TOTAL PERSONAS
TOTAL FAMILIAS
5.374
de
100
49.750
*Dinero, transporte
** Hace referencia a la proporción de familias que declaró tener cada una de estas necesidades
94
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Entidades que han prestado ayuda
Aunque las listas de entidades que proveen ayudas no son totalmente equivalentes, se intenta homologar aquellas categorías que son comparables.
Existen distintas entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales
que ofrecen ayuda a las personas y familias en situación de desplazamiento.
Para el Sistema de información de CODHES, la mayor ayuda proviene, en orden
descendente, de Acción Social (25%), el Comité Internacional de la Cruz Roja
(15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras entidades (11.9%).
La información del Sistema RUT muestra una tendencia parecida en cuanto
al peso de entidades como Acción Social y la Cruz Roja Internacional y la Cruz
Roja Colombiana (entre 18% y 10%). Por otra parte, por razones relacionadas
con la cercanía con instituciones eclesiásticas, en la base de datos del Sistema
RUT, la mayor proporción de familias (22%) ha sido atendida por la Iglesia Católica por medio de las pastorales sociales de las jurisdicciones eclesiásticas y las
parroquias en las localidades de llegada. Para estas familias ha sido igualmente
significativa la ayuda de familiares y de amigos, mencionada por 15.7% de ellas.
Tabla 33
Entidades que han prestado ayuda a los desplazados
CODHES
RUT
ENTIDAD
No.
%
No.
%
Acción Social
909
25,1
12.430
18.5
Comité internacional Cruz Roja
575
15,9
7.286
10.9
Cruz Roja colombiana
295
8,1
7.192
10.7
Iglesia Católica
410
11,3
14.767
22.0
Otras iglesias
92
2,5
228
0.3
Entidades estatales nacionales / locales **
201
5,5
2.876
4.3
Sistema atención población desplazada
125
3,5
Naciones Unidas / ACNUR
59
1,6
666
1.0
ONG
211
5,8
1.295
1.9
5.525
8.2
10.497
15.7
Organizaciones comunitarias
158
4,4
Comunidad receptora
158
4,4
Otras entidades*
430
11,9
3.623
100.0
Familiares/ amigos
TOTAL PERSONAS
TOTAL RESPUESTAS
67.010
* ACNUR, Otras ** ICBF,
Red de Solidaridad, Secretarías
de Salud y Educación
Fuente: CODHES y RUT
95
Desafíos para construir nación
Intención de permanencia
En la encuesta del Sistema RUT se encuentra una variable referente a la
intención de retorno, permanencia o reasentamiento dentro o fuera del país. Una
proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el sitio en donde
reside al momento de aplicación de la encuesta; otro 21.7% desea otro lugar de
residencia; tan sólo el 12.4% quiere volver a su localidad de origen, y el 1.2%
manifiesta su intención de salir del país.
El desplazamiento acarrea altísimos costos de adaptación en todas las dimensiones de la organización de la vida individual y colectiva. Sin embargo, el
retorno no es considerado una opción por la persistencia de los factores generadores del desplazamiento, que se refleja en las cifras citadas.
Tabla 34
Intención de permanencia
Intención
No.
%
Permanecer
Reubicarse
Retornar
Salir
TOTAL
128.723
43.101
24.735
2.345
198.904
64.7
21.7
12.4
1.2
100.0
Síntesis del perfil socio-demográfico
• La población más afectada por el desplazamiento forzado corresponde a
niños, niñas y adolescentes menores de quince años, toda vez que alrededor del
50% del total de las personas en situación de desplazamiento hacen parte de
este ciclo vital de existencia.
• Más de la mitad de las familias en situación de desplazamiento están compuestas por la jefatura de hogar, su pareja y los hijos. La presencia de otros
parientes es apenas del 13%. Se encuentra una proporción relativamente alta de
96
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
hogares monoparentales, con jefaturas femeninas entre 32% y 48%, según la
fuente de información, en todo caso muy superior a la tasa nacional que es de
29%.
• La expulsión de población es un fenómeno que afecta todo el territorio
nacional. Los departamentos en donde más se expulsa población son Antioquia,
Bolívar, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle, Chocó, Nariño y
Guaviare. La mayoría de la población intenta permanecer en la proximidad de
los entornos de expulsión y cerca de sus referentes territoriales, afectivos y culturales; esta tendencia implica que los lugares de asentamiento, en general, se
ubican en otros municipios del mismo departamento. Los departamentos que
reciben la mayoría de la población que huye son: Bolívar, Antioquia, Caquetá,
Meta, Nariño, Tolima, Valle y los departamentos de la Costa Caribe.
• Los mayores flujos de expulsión fuera de la región de origen ocurrieron en
las regiones Pacífica y Central. A Bogotá llega entre el 10% y 25% del total de
desplazados de todas las regiones, según la fuente consultada.
• Alrededor de dos terceras partes de las familias abandonaron sus bienes en
la salida forzada.
• La asistencia y permanencia en el sistema educativo de niños, niñas y
adolescentes se ve afectada por el desplazamiento. El acceso a la educación
disminuye en todas las edades, con mayor intensidad para el grupo de adolescentes.
• La escolarización es baja, con un promedio de 3.7 años cursados, lo cual
refleja tanto el impacto negativo del desplazamiento forzado, como el alto porcentaje de la población infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal
en las áreas rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la
población en situación de desplazamiento se convierten en catalizadores del
desempleo y la pobreza.
• Se registran preocupantes casos de embarazos y maternidad prematuros,
lo cual se refleja en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el Sistema
RUT, y 728 casos en el rango de 15 a 19 años, agregadas las cifras de RUT y
CODHES.
97
Desafíos para construir nación
• La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobre este
aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas al régimen
subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es prácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de la población adulta mayor en situación de desplazamiento actual y futura.
• En este sentido se agudiza la extrema vulnerabilidad de la población en
situación de desplazamiento, debido a los altos niveles de desprotección a los
que se encuentran sometidas personas y familias que han sido expulsadas de
sus entornos, alejadas de sus raíces culturales y despojadas de sus bienes patrimoniales. Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos, las dificultades para sostener a los hijos e hijas en el proceso educativo, las
escasas posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de
ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de protección
social.
• En el desplazamiento forzado —expulsión, destierro, despojo, pérdida de
activos y ruptura de lazos sociales, entre otros aspectos— se presenta disminución en la población trabajadora, incremento de la población desempleada, y
por ende de aquella que busca empleo.
• La información sobre ingresos familiares arroja un promedio de $148.000
mensuales para una familia promedio de 3.7 personas. Esta suma equivale al
40% de un salario mínimo mensual vigente en 2005, lo que influye en la situación
de pobreza aguda y extrema vulnerabilidad de estas personas.
• El consumo diario de alimentos es altamente precario, toda vez que se
concentra en cereales, almidones y panela, y en bajas proporciones de lácteos,
frutas, carne y verduras. Estos productos se consumen una vez por semana, y en
mayor cantidad, sólo una vez al mes.
• El 58% del total de los hogares desplazados tenía vínculos rurales, es decir,
una estrecha relación con la tierra y el territorio como referente identitario y medio de vida. En consecuencia, el desplazamiento forzado no sólo tiene
implicaciones en el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino que además impacta de manera profunda y duradera los sistemas de sustento, las for-
98
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
mas de vida y las estrategias de supervivencia de comunidades enteras. Esta
situación se agrava aún más debido a las dificultades de adaptación e inclusión
en entornos urbanos.
• Las necesidades más apremiantes identificadas y priorizadas por las personas y familias en situación de desplazamiento, se relacionan con la salud física
y mental, vivienda y dotación doméstica, oportunidades de trabajo y educación
para los hijos e hijas.
• La población en situación de desplazamiento identifica como entidades e
instituciones que ofrecen ayuda a la Iglesia Católica, Acción Social, Comité Internacional de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, y amigos y familiares.
• La mayoría de las familias, 64% según el RUT, desean permanecer en el
sitio donde tienen su residencia actual. A pesar de las carencias y dificultades, las
familias insisten en buscar estabilidad en los lugares de asentamiento, condiciones para reemprender el proyecto de vida individual y familiar y seguridad para la
familia. En algunos casos influye la imposibilidad de regresar al sitio de origen
por razones de seguridad personal o familiar, relacionadas con la permanencia
de las causas generadoras de la expulsión, la presencia de actores armados o
situaciones de violencia.
99
Desafíos para construir nación
100
Capítulo III
Respuestas institucionales y sociales
al desplazamiento:
Avances, estancamientos y retrocesos
Introducción
En este capítulo se presentan algunos de los aspectos más relevantes de la
última década en relación con la política pública orientada a brindar respuestas
a la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. En modo alguno se
pretende exponer un balance de las diferentes respuestas gubernamentales o
estatales al tema, o realizar una evaluación exhaustiva de los procesos
organizativos de la población en situación de desplazamiento, o un completo
análisis de las estrategias, programas o proyectos puestos en marcha con apoyo
o ejecución directa de entidades de cooperación internacional. Estos propósitos
superan los alcances de este documento y requieren de procesos participativos
amplios que seguramente deben adelantarse con posterioridad y con el concurso de los diversos agentes concernidos1.
La intención de este capítulo consiste en proponer algunos elementos básicos del debate público sobre las respuestas institucionales y sociales dirigidas a
afrontar la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. Muy seguraEs decir, agentes obligados —entidades e instituciones estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y
municipal, entidades descentralizadas— agentes afectados —personas, familias, comunidades, sectores y organizaciones en riesgo o en situación de desplazamiento—, y agentes interesados —
iglesias, organizaciones comunitarias, ONG, agencias de cooperación, organismos intergubernamentales, entre otros— .
1
Desafíos para construir nación
mente quedan por fuera de este apartado ejes de análisis y componentes de la
política que requieren posterior profundización.
Se propone una lectura de la política pública desde un enfoque de realización de derechos. Esto quiere decir, en pocas palabras, que las respuestas
institucionales y sociales para afrontar la compleja problemática del desplazamiento forzado en Colombia, en el marco del Estado Social de Derecho definido
en la Constitución Política de 1991, requiere de respuestas ajustadas a parámetros
básicos establecidos en el Derecho Internacional de Protección: Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario
(DIH), Derecho Internacional de los Refugiados (DIR), Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (PRDI) 2, y los Principios sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas3, entre
otros instrumentos.
Bajo esta perspectiva, las respuestas más adecuadas al desplazamiento forzado interno son aquellas que garantizan la realización de los derechos y libertades que asisten a quienes requieren de especial protección por parte del Estado.
A la luz del enfoque de realización de derechos, el conjunto de normas aplicables definen y regulan la actividad institucional, y de esta forma se constituye en
eje transversal, medida y referente principal del análisis de las políticas públicas.
Esto es así, en tanto que el marco normativo define derechos, establece mecanismos de protección, prevención, atención y restablecimiento de la población
afectada, y aborda instrumentos y medidas para afrontar causas estructurales
generadoras de desplazamientos forzados.
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión
de Derechos Humanos. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Documento E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de
febrero de 1998.
2
3
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión
de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección
de los Derechos Humanos. Principios sobre la restitución de las
viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. Aprobados por consenso el 3 de agosto de 2005m mediante resolución L.4 (numeración provisional, 57° período de sesiones. Documento E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.
102
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
La existencia del marco normativo es de hecho un avance muy importante en
la definición de los componentes básicos de la política pública. Sin embargo,
este análisis se debe complementar revisando el grado de cumplimiento y aplicación de dicha normatividad. La mera existencia de normas de referencia para
la protección, prevención, atención y restablecimiento, incluidos, los procesos
de verdad, justicia, reparación y no repetición de los hechos de desplazamiento,
no es suficiente sin la voluntad política y el funcionamiento de la correspondiente
institucionalidad responsable de adelantar las acciones eficaces para lograr los
propósitos generales de la política: prevenir, proteger, atender y restablecer.
Asimismo, la garantía y realización de libertades y derechos fundamentales
requiere de recursos presupuestales que hagan posible la inversión en las estrategias, planes, programas y proyectos constitutivos de la política pública.
La consolidación de la agenda pública
sobre desplazamiento forzado en Colombia
Un examen detenido de las respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado interno permite reconocer que Colombia cuenta hoy con una
política pública para la atención a la población internamente desplazada. Esta
situación contrasta notablemente con la diagnosticada por la Conferencia
Episcopal de Colombia en 1994. Para ese momento era evidente la ausencia de
fines y metas de una política específica para responder a la problemática, la falta
de los correspondientes diseños institucionales que permitieran responder oportuna e integralmente a esta crisis humanitaria, la ausencia de referentes normativos nacionales específicos para enfrentarla, así como la falta de recursos específicos para implementar adecuadamente las acciones gubernamentales.
En los diez años de desarrollo de la respuesta gubernamental e institucional
al desplazamiento forzado interno en Colombia, es necesario destacar:
• Los avances en la adopción de un preciso marco normativo internacional
y nacional de protección y atención a las personas, familias, comunidades y
sectores en riesgo o en situación de desplazamiento.
103
Desafíos para construir nación
• La consolidación de una línea jurisprudencial relacionada con los derechos y libertades fundamentales que amparan a la población afectada por el
desplazamiento forzado y sus múltiples consecuencias.
• La tipificación del desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra.
• La conformación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), conformado por instancias gubernamentales y estatales.
• El compromiso de la comunidad internacional con las comunidades,
gobiernos locales y el Estado colombiano en su conjunto. La cooperación internacional en muchos casos soporta el trabajo de entidades públicas y privadas en
programas de prevención, atención humanitaria, restablecimiento e integración.
• La inclusión de la problemática en la agenda de organismos e instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República y el Congreso de la República, entre otros.
No obstante estos valiosos avances, la política pública presenta múltiples
falencias estructurales, que han sido reconocidas por diversos actores en los
últimos diez años. En el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004,
la Corte Constitucional ha mencionado entre otras, las siguientes:
Dificultades y falencias del marco programático
• Un excesivo énfasis en las soluciones asistencialistas y de corto plazo.
• Atención de la población desplazada como destinataria de programas
generales para la población vulnerable. Es decir, ausencia de una política de
acción afirmativa que tenga como destinataria específica a la población desplazada.
• Limitaciones en la participación efectiva de la población desplazada y la
sociedad civil en la formulación y la evaluación de la política pública.
Fallas del marco institucional
• Escasa cobertura de los programas de atención a población desplazada.
104
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
• Falta de claridad en la definición de algunas competencias institucionales.
• Falta de coordinación interinstitucional efectiva.
• Bajo nivel de compromiso de las entidades territoriales con el cumplimiento de los objetivos y metas de la política.
• Falta de capacitación de los funcionarios en atención a población desplazada.
• Debilidad en el diseño y aplicación de los mecanismos de evaluación y
seguimiento de la gestión institucional.
Falencias del marco presupuestal
• Insuficiencia en la apropiación de recursos para la adecuada
implementación de la política.
• Ausencia generalizada de rubros específicos de atención a la población
desplazada lo cual dificulta el seguimiento y evaluación de la política.
• En este contexto, resulta indispensable revisar, aunque brevemente, la
evolución de cada uno de los ejes de la política pública de atención al desplazamiento forzado interno.
El marco normativo y sus alcances
Una lectura de las respuestas institucionales y sociales dadas al desplazamiento forzado interno en los últimos diez años permite advertir notables avances
en el desarrollo del marco normativo de protección de las víctimas de este delito.
A la existencia de un amplio conjunto de normas orientado a la garantía
efectiva de los derechos y libertades fundamentales de la población desplazada,
se suma la consolidación de metodologías para la evaluación de la política
pública. Entre las más importantes están la formulada en la sentencia T-025 de
2004 y el modelo de seguimiento y evaluación del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) elaborado por la Procuraduría
105
Desafíos para construir nación
General de la República4, así como los balances participativos realizados por la
Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados ACNUR en 2002 y 20045.
En todos los casos precitados el enfoque de derechos constituye la columna
vertebral de dichas metodologías. La consolidación del marco normativo y los
diversos avances metodológicos relacionados, dan cuenta de un completo esquema de exigibilidad de derechos por parte de la población desplazada6, así
como de los importantes niveles de incidencia alcanzados por los organismos
de control, las organizaciones de desplazados, las agencias internacionales y
las organizaciones sociales colombianas.
Como lo sostuvo la Defensoría del Pueblo con ocasión de una evaluación de
la política de restablecimiento a las personas en situación de desplazamiento
realizada en 2003:
El problema del desplazamiento forzado y el restablecimiento de los derechos de la
población desplazada es hoy un problema de relevancia y ha sido incluido en la
agenda de Gobierno, en la agenda legislativa y en la agenda de la sociedad, gracias
4
Procuraduría General de la Nación. Procuraduría delegada
para la prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos
Étnicos. Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado.
Manual de procedimientos: Modelo de seguimiento y evaluación
del SNAIPD. Bogotá. ACNUR - Europe AID. 2004.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Oficina para Colombia. Balance de la política de prevención,
protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto 2002- agosto 2004. Bogotá. 2005; y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Oficina para
Colombia. Balance de la política de prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto
2000-2002. Bogotá. 2003.
5
6
Sobre los procesos de exigibilidad de derechos y los mecanismos de incidencia política, véase: David Martínez O. (ed.).
Para exigir nuestros derechos. Bogotá. Plataforma Interamericana
de derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2001; y Víctor
Abramovich y Christian Courtis. “Algunas vías de exigibilidad de
los derechos económicos, sociales y culturales”. En: Ídem. Los
derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002.
106
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
a la movilización de argumentos, al debate político generado y a la persuasión que
han logrado la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de los desplazados, las
organizaciones defensoras de los derechos humanos, las Altas Cortes, las
organizaciones sociales y políticas, y algunos medios de comunicación, por más
de una década. En tal sentido, la Política Pública para el desplazamiento forzado, no
puede obedecer a un modelo de “oferta política” (enfoque de asistencia social) sino
a un marco de demanda social (enfoque de protección y reparación de derechos)7.
Avances en la protección normativa y en la garantía de derechos
Gracias a los avances en la protección normativa alcanzados en los últimos
diez años (1995-2005), los jueces y los agentes de política pública concernidos,
tienen a disposición, tanto el contenido como el alcance de los derechos de la
población desplazada. De igual forma el marco normativo internacional y nacional aplicable señala con claridad la responsabilidad primaria del Estado colombiano en la solución de los problemas derivados del desplazamiento forzado
interno.
Son varios los deberes de protección y asistencia de los Estados para con la
población desplazada interna o en riesgo de desplazamiento. Entre otros:
• Adoptar medidas que prevengan los desplazamientos internos.
• Prohibir desplazamientos arbitrarios y buscar medidas alternativas en
casos de desplazamientos arbitrarios inminentes.
• Garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado a las personas en
situación de desplazamiento.
• Consultar a la población desplazada cuando se trate de adoptar medidas
administrativas que puedan afectarla.
7
Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en
procesos de restablecimiento de la población desplazada desde
un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.
107
Desafíos para construir nación
• Evitar medidas discriminatorias en contra de las víctimas del desplazamiento.
• Poner en práctica programas para garantizar los derechos humanos de
los desplazados en áreas reasentamiento, y asegurar que el retorno al lugar de
origen sea llevado a cabo bajo los Principios Rectores de voluntariedad, seguridad y dignidad.
Colombia cuenta desde 1997 con una ley general sobre desplazamiento
forzado interno, la Ley 387 de ese mismo año, que constituye un verdadero hito
mundial en este campo. Otros países afectados por este tipo de situaciones ni
siquiera disponen de un marco legislativo interno. Incluso, en algunas ocasiones
la legislación colombiana resulta más favorable a los desplazados internos que
la normatividad internacional sobre la materia, según lo ha señalado en diversas
oportunidades la Corte Constitucional.
La existencia del marco normativo de protección y atención a la población en
riesgo o en situación de desplazamiento, es pilar de los demás ejes de la respuesta:
• El marco programático que permite establecer los fines y las metas de
corto, mediano y largo plazo de la política pública de prevención y atención.
• El marco institucional, conformado por las entidades y dependencias estatales y gubernamentales obligadas.
• Y el marco presupuestal, que hace referencia a los recursos necesarios
para satisfacer los derechos fundamentales de los desplazados.
En todo caso el marco de protección y atención aplicable representa una
herramienta de acción institucional (estatal y gubernamental) y un valioso insumo
para organizaciones y sectores interesados en hacer un seguimiento serio y
riguroso a la política pública.
En esa misma línea de análisis, la vigencia de normas específicas de protección y atención para afrontar las causas y consecuencias del desplazamiento
forzado, ha servido de base para la construcción de agendas de visibilización e
incidencia en políticas públicas por parte de organizaciones, sectores y entidades obligadas, afectadas e interesadas en superar la crisis asociada al desplazamiento forzado.
108
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Por su parte, los agentes afectados e interesados están facultados para
realizar las siguientes acciones8:
• Monitorear la asistencia humanitaria.
• Promover el derecho a un nivel de vida adecuado.
• Evaluar la oportunidad y efectividad de la asistencia humanitaria.
• Promocionar leyes que beneficien a la población internamente desplazada.
• Evaluar las normas relevantes para determinar los derechos de la población desplazada.
• Promover la plena participación de las mujeres en todos los programas
de asistencia a la población desplazada.
• Abogar por los derechos de las minorías étnicas.
• Incidir en el diseño y aplicación de programas que permitan a las personas desplazadas obtener ingresos.
• Abogar por el acceso de los niños desplazados a la educación, y promover la educación secundaria y la capacitación en destrezas para los adolescentes y adultos.
• Abogar por la adopción de medidas que garanticen los derechos a la
tierra y al patrimonio de las personas desplazadas.
• Incidir en la adopción de medidas técnicas y financieras que permitan a
las autoridades encargadas cumplir sus responsabilidades en la asistencia
humanitaria a la población internamente desplazada.
Véase: Manual on Field Practice in Internal Displacement.
Adaptado en la Guía para la aplicación de los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos, del Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings, editada en 1999.
8
109
Desafíos para construir nación
Legislación nacional
La legislación aplicable en materia de prevención y atención al desplazamiento forzado interno en Colombia es abundante. Entre las leyes expedidas
para enfrentar este drama social cabe destacar las siguientes:
* Ley 387 de 1997, por la cual se adoptaron medidas para la prevención del
desplazamiento forzado y la atención y protección de los desplazados internos
por la violencia.
* Ley 589 de 2000, por medio de la cual se tipificaron como delitos el
genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura. Esta
ley fue derogada por el nuevo Código Penal, el cual, sin embargo, mantiene la
tipificación.
* Ley 599 de 2000, por la cual se expidió el nuevo Código Penal y se
tipificaron las conductas de la deportación, la expulsión, el traslado y el desplazamiento forzado de población civil, considerados como delitos contra personas
y bienes protegidos por el DIH.
* Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006 (Hacia un Estado Comunitario), y en consecuencia se adoptó una
estrategia para enfrentar los retos del desplazamiento forzado, especialmente en
lo que tiene que ver con el retorno de la población desplazada a su lugar de
origen.
* Ley 975 de 2005 (también llamada Ley de Justicia y Paz), por la cual se
dictaron disposiciones para la reincorporación de integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley, entre ellas la creación de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, que se encargará de garantizar los
derechos de las víctimas de violaciones de derechos humanos, entre ellos a la
verdad, la justicia y la reparación. Esta ley se reglamentó mediante el Decreto
4760 del 2005.
* Ley 962 del 2005, que modificó el artículo 32 de la ley 387/97 respecto del
registro de población desplazada.
110
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
La Ley 387 de 1997, regula la actuación estatal durante las tres etapas de la
migración forzada: una primera que antecede a los eventos de desplazamiento,
otra que constituye la fase de desplazamiento como tal, y una última en la que se
producen el retorno o la reubicación de la población afectada. En su artículo 1º
establece una definición de desplazado forzado interno:
Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales
han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y
tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos
Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público9.
Para enfrentar las exigencias de la compleja crisis humanitaria y de derechos humanos que implica el desplazamiento forzado de personas, la ley referida creó el SNAIPD, conformado por entidades que deben actuar teniendo en
cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y
concurrencia (artículo 3º).
De acuerdo con el artículo 5º de la precitada ley el SNAIPD estará constituido
por “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan
planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención
integral de la población desplazada”.
“La condición de desplazado no se adquiere por la certificación que haga la entidad [correspondiente], pues esa es una
situación de hecho. Si bien es cierto la Ley exige el requisito de
la inscripción [en el Registro Único de Población Desplazada –
SUR -], ello debe interpretarse como una pauta para facilitar una
organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados” (Sentencia T-985 de 2003).
9
111
Desafíos para construir nación
Asimismo la ley determina10:
* La creación de una Red Nacional de Información para la atención a la
población desplazada que permita estimar el número de desplazados y cuantificar los sujetos pertenecientes a los distintos segmentos poblacionales.
* La obligación de prevenir los desplazamientos.
* La obligación de prestar asistencia humanitaria a las víctimas: ayudas de
urgencia, de emergencia y de transición.
* La obligación de desarrollar estrategias que garanticen un retorno digno,
seguro y voluntario de los afectados a su lugar de origen, o el reasentamiento de
los mismos en un lugar distinto al de expulsión —relocalización en el sitio de
recepción o reubicación en otro sitio—.
Por último, por medio de la mencionada ley se creó el Consejo Nacional para
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD), cuya
función es consultiva y asesora, pues se le asigna la responsabilidad de formular
la política pública y garantizar la asignación presupuestal de los programas que
las entidades del SNAIPD tienen a su cargo.
La Ley 397 de 1997 ha sido reglamentada y desarrollada por una serie de
decretos de alcance general, entre los cuales cabe destacar los siguientes:
* Decreto 173 de 1998, por el cual se adoptó el primer Plan Nacional para
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
* Decreto 2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 387
de 1997 ante la necesidad de evitar la dispersión institucional, y con el fin de
precisar las competencias a la Red de Solidaridad Social y los Comités territoriales de atención; así como fijar pautas para la inscripción y exclusión de esta
población en el registro único oficial, y establecer normas relativas a la estabilización y consolidación socioeconómica de los afectados.
* Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el actual Plan Nacional para
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictaron otras
10
112
Sentencia T-602 de 2003.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
disposiciones en el marco de las acciones orientadas a cumplir las órdenes
proferidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004.
* Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionaron la Agencia Colombiana
de Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), que
ahora se denomina Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social.
En esa misma línea de respuesta institucional, en los últimos diez años se
han expedido una serie de decretos que regulan componentes y ejes sectoriales
específicos de la respuesta estatal, como los siguientes:
* Decreto 2562 de 2001, por el cual se reglamentó la Ley 387 de 1997, en
cuanto a la prestación del servicio público educativo a la población desplazada
por la violencia.
* Decreto 951 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de
vivienda para la población desplazada.
* Decreto 2007 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente los
artículos 7, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna protección
de los derechos a la tierra y al patrimonio de la población desplazada y en riesgo
de desplazamiento, y se adoptaron medidas tendentes a prevenir esta situación.
El marco normativo nacional de protección a las personas, familias y comunidades desplazadas o en riesgo de desplazamiento constituye un importante
desarrollo de los mandatos constitucionales de brindar asistencia preferencial a
los más vulnerables y erradicar las injusticias presentes (Sentencia T-602 de
2003). Así mismo, representa un avance notable en el proceso de diseño y consolidación de una política pública gestionada por instituciones a las que se asignan funciones y precisas responsabilidades.
113
Desafíos para construir nación
Normas internacionales aplicables
Uno de los avances más importantes en la consolidación del marco de protección a la población desplazada interna, lo constituye la inclusión de la
normatividad internacional pertinente en la estructura constitucional del país.
La Corte Constitucional ha puntualizado que todos los actos de política pública deben estar dirigidos a la reparación moral, material y simbólica de los daños
ocasionados a las personas en situación de desplazamiento, de conformidad
con el ordenamiento constitucional, las leyes y decretos pertinentes, y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. El marco normativo de protección de la población desplazada interna no se agota entonces en la legislación
nacional colombiana, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y la
normatividad internacional relevante, como los recientemente aprobados Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas, hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Los alcances de esta última noción han sido precisados en diversas ocasiones por la Corte Constitucional. En la Sentencia C-067 de 2003 dijo la Corte:
La normatividad constitucional no es privilegio exclusivo de los artículos que
formalmente integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuesto
por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que
conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con los
artículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En
este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea de
que la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional,
dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o
recopilaciones, que también son normas constitucionales.
[…] El hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tengan
jerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que significa
que los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus comportamientos
oficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así como el preámbulo,
los principios, valores y reglas constitucionales son obligatorios y de forzoso
cumplimiento en el orden interno, las normas del bloque de constitucionalidad son
fuente de derecho obligatoria para todos los asociados.
114
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Pues bien, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos hacen
parte del bloque de constitucionalidad en Colombia a pesar de no estar consagrados en un tratado, pues están basados en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho de Los
Refugiados11. En relación con la fuerza vinculante de estos principios, la Corte
Constitucional precisó que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado […] sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas
ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de Derecho
Internacional Humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución” (Sentencia SU-1150 de 2001).
Según los Principios Rectores, las personas desplazadas internamente difieren de otras personas únicamente con respecto a su situación de desplazamiento forzado. Ellas tienen los mismos derechos y las mismas responsabilidades
que todas las otras personas en su país, por lo cual los gobiernos no pueden
discriminarlas debido a su situación de desplazamiento. En particular, los Principios Rectores reconocen a los desplazados los derechos a la elección del lugar
de residencia y a la protección contra el retorno forzado.
Además, de acuerdo con el Principio Rector No. 3, “las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el
ámbito de su jurisdicción”. Ligado a ello, “los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades
[y] no serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”.
Por otra parte, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, aprobados en 2005, conciben el derecho a la restitución como un “medio preferente de reparación en los
11
Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto
Brookings. Guía para la aplicación de los principios rectores de
los desplazamientos internos. Bogotá. OCHA - Instituto
Brookings. 2002.
115
Desafíos para construir nación
casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva”.
Según el Principio N°. 2.2, “el derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el
patrimonio, es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no
efectivo al regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”.
En todo caso, la incorporación de la normativa internacional al bloque de
constitucionalidad colombiano garantiza una protección ampliada de los derechos de los desplazados internos. Las normas internacionales aplicables, la
legislación nacional y la jurisprudencia constitucional pertinente determinan la
adopción de un enfoque de derechos humanos en todas las fases de la política
pública: diseño, aplicación, evaluación, seguimiento y reformulación.
Línea jurisprudencial constitucional
La jurisprudencia constitucional colombiana completa el marco normativo
de protección de la población desplazada o en riesgo de desplazamiento, son
fundantes los siguientes pronunciamientos:
• Sentencia C-225 de 1995, por medio de la cual la Corte Constitucional
colombiana determinó la constitucionalidad del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, que prohíbe los desplazamientos forzados internos12.
• Sentencia T-227 de 1997, a través de la cual la Corte determinó los alcances de los derechos a la permanencia y a la circulación, y rechazó actuaciones
discriminatorias de autoridades locales contra la población desplazada.
12
De acuerdo con el artículo 17 del Protocolo II, que hace
parte del bloque de constitucionalidad en Colombia, “1. No se
podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones
relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal
desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y
alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a
abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el
conflicto”.
116
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
• SU- 1150 de 2000, en la cual la Corte constató que el desplazamiento
constituye una violación masiva, sistemática y compleja de derechos fundamentales, determinó que la Nación asumiera los costos finales del desplazamiento,
y atribuyó preferencia al gasto para atención a desplazados.
• Sentencia T-1635 de 2000, donde la Corte dispuso la integración de las
normas del derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en el bloque de constitucionalidad en materia de desplazamiento forzado interno.
• Sentencia T-327 de 2001, por medio de la cual la Corte estableció que el
desplazamiento es una situación de hecho, subrayó la obligación estatal de
interpretar las normas relativas al desplazamiento forzado de la manera más
favorable al desplazado, y ordenó tener en cuenta la presunción de buena fe en
favor del desplazado.
• Sentencia T-098 de 2002¸ donde la Corte se refirió al derecho de los
desplazados a un urgente trato preferente13, y a la necesidad de restablecer los
derechos de los desplazados por vía de tutela.
• Sentencia T-268 de 2003, por medio de la cual la Corte estableció que el
desplazamiento intraurbano merece atención a la luz de la normativa nacional e
internacional de protección, y sostuvo la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y las interpretaciones restrictivas.
• Sentencia T-602 de 2003, mediante la cual la Corte consideró válida la
discriminación positiva a favor de los desplazados, y definió el contenido y los
alcances del derecho al restablecimiento de la población desplazada.
13
En términos generales las “acciones afirmativas” a las que
se ha referido la Corte Constitucional son políticas o medidas
dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos desaventajados con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo
social, cultural o económico que los afectan. Cf. Alfonso Ruiz
Miguel. “Discriminación inversa e igualdad”. En: Amelia Valcárcel
(comp.). El concepto de igualdad. Madrid. 1994. Citado en la
Sentencia C-371 de 2000. Véase también: Roberto Gargarella.
Derecho y grupos desaventajados. Barcelona. Gedisa - Yale
Law School. 1999.
117
Desafíos para construir nación
• Sentencia T-721 de 2003, donde la Corte se refirió a la necesidad de
incorporar la perspectiva de género en la política de atención a población desplazada por la violencia.
• Sentencia T-025 de 2004, mediante la cual la Corte declaró formalmente
el “estado de cosas inconstitucional” en materia de atención al desplazamiento,
estableció una carta básica de derechos para la población desplazada, y reiteró
la prohibición de regresividad de las políticas públicas que realizan derechos
sociales.
Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado14
El estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno es consecuencia de una gestión gubernamental que ha respondido al desplazamiento forzado con el desmonte o el desconocimiento
de referentes normativos constitucionales y legales estrechamente vinculados con el cumplimiento de obligaciones y compromisos estatales
contraídos en virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
Según la Corte Constitucional, existe una enorme distancia entre las
previsiones normativas que consagran los derechos de la población desplazada, de un lado, y la respuesta gubernamental al desplazamiento
forzado interno, por el otro. En este contexto, la declaratoria del estado de
cosas inconstitucional obedece al reconocimiento de factores objetivos:
1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; 2) la prolongada
Aparte basado en CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.).
Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno de
Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo. 2004.
14
118
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para
garantizar los derechos; 3) la adopción de prácticas inconstitucionales,
como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; 4) la no expedición de
medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para
evitar la vulneración de los derechos; 5) la existencia de un problema
social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones
y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante (Sentencia T-025 de 2004).
Entre las principales obligaciones estatales que surgen de la jurisprudencia
constitucional se encuentran15:
• Satisfacer los niveles mínimos de protección de los derechos de los desplazados. Los derechos mínimos de la población desplazada que deben ser
satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades son:
*
*
*
*
*
*
*
*
*
El derecho a la vida.
Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral.
El derecho a la familia.
El derecho a una subsistencia mínima.
El derecho a la salud.
El derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias.
El derecho a la educación.
El derecho a la provisión de apoyo para el autosostenimiento.
El derecho al retorno y al restablecimiento.
Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, y Auto
No. 178 de agosto 29 de 2005 sobre el cumplimiento de esta
sentencia.
15
119
Desafíos para construir nación
• Apropiar recursos suficientes para superar la crisis humanitaria que implica el desplazamiento forzado.
• Caracterizar las necesidades y derechos de los desplazados, a fin de
establecer las prioridades de la respuesta institucional al desplazamiento forzado interno.
* Definir metas a corto, mediano y largo plazo para los programas y componentes de atención a desplazados que están a cargo de las distintas entidades
que conforman el SNAIPD.
* Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados para la
población desplazada, de tal forma que sea posible hacer seguimiento permanente al tratamiento específico que debe darse a la población desplazada.
* Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional que aseguren una acción adecuada y oportuna.
* Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera
permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de atención a cargo de la respectiva entidad.
* Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta
institucional y de los procesos de atención a la población desplazada.
* Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas
o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada.
* Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas
institucionales frente a los distintos componentes de atención.
* Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de
población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el
proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados por la entidad.
120
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Estancamientos y retrocesos
La presión social ha jugado un papel fundamental en la reforma jurídica de la
política pública de atención al desplazamiento forzado, según lo corrobora el
análisis efectuado por CODHES en relación con el origen y sentido de la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, que sin duda representa el hito
más importante en la mencionada evolución normativa:
El pronunciamiento de la Corte es producto de una acción social alimentada por
exigencias de verdad, justicia y reparación, que fueron canalizadas en su momento
a través de la acción de tutela, es decir, a través de un mecanismo extraordinario de
protección y realización de derechos fundamentales. En otras palabras, la Sentencia
T-025 de 2004 es consecuencia de una presión social legítima que fue ejercida con
el propósito de obtener el reconocimiento explícito de la gravedad del problema, y
con el objeto de obligar al gobierno nacional a proporcionar una respuesta integral,
oportuna y eficaz16.
Como consecuencia de la actividad de los actores sociales concernidos,
que no sólo constituyen una comunidad de política pública17, sino también una
comunidad interpretativa18, en la actualidad se encuentra prácticamente superada
la lectura según el cual la respuesta al desplazamiento forzado debe estar condicionada a la existencia de recursos suficientes, pero no a la normativa nacional e
internacional de protección (Constitución Política, Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, entre otros).
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Op.cit.
16
Cf. Harvey Danilo Suárez. “La comunidad de política
pública y las alianzas para la incidencia”. En: Ídem. Cartilla para
la capacitación a funcionarios del Ministerio Público y Comités
Departamentales de Atención a la Población Desplazada. Bogotá. Defensoría del Pueblo. 2003. Págs. 9-21.
17
18
Sobre la noción de comunidad interpretativa, véanse, entre
otros, Robert Cover. Derecho, narración y violencia, Barcelona.
Gedisa - Universidad de Palermo - Yale Law School. 2002; y
José Antonio Estévez Araujo. La Constitución como proceso y la
desobediencia civil. Madrid. Trotta. 1994.
121
Desafíos para construir nación
Más allá de los valiosos esfuerzos por armonizar la respuesta estatal y gubernamental con esos estándares de protección, persisten las dificultades estructurales evidenciadas especialmente en la Sentencia T-025 de 2004, que recoge y
reitera la línea jurisprudencial citada líneas atrás. En contravía de lo dispuesto en
el marco normativo, la respuesta institucional al desplazamiento forzado en Colombia se ha constituido como una aglomeración de acciones dispersas, desarticuladas y centradas en el asistencialismo, que no logran consolidar el restablecimiento de los derechos de la población en situación de desplazamiento, ni
contribuyen a la reparación de los daños causados a los derechos y libertades
fundamentales de los afectados.
Esta distancia entre lo dispuesto en el marco normativo de protección y las
acciones concretas de política pública es más que evidente, según lo consignado en diversos análisis:
El problema relativo a los estándares normativos [que permiten definir la manera
como se deben enfrentar las exigencias de verdad, justicia y reparación] es aquél
respecto del cual existe más claridad, en la medida en que se han ido consolidando
ciertos principios de derecho internacional y de derecho constitucional colombiano
sobre los derechos de la población desplazada a la verdad, la justicia y la reparación
en contextos transicionales [hacia la paz]. En contraste, la cuestión relativa a la
forma concreta en la que tales estándares normativos deben ser puestos en práctica
a través de políticas públicas, mecanismos institucionales y reclamos ciudadanos
plantea importantes desafíos que, en buena medida, aún no han sido resueltos19.
Una de las manifestaciones más visibles de la discordancia entre la
normatividad existente y los logros de la política pública específica de atención al
desplazamiento forzado es el incumplimiento sistemático del deber de protección especial a las víctimas de este delito, según lo señaló la Defensoría del
Rodrigo Uprimny Yepes. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas
institucionales y sociales al desplazamiento forzado”, realizado en
Bogotá en noviembre de 2004.
19
122
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Pueblo en la evaluación mencionada20, y lo ratificó la Corte Constitucional en los
autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004:
Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada en algunas entidades
como destinataria de programas generales relativos a la población vulnerable. En
este sentido, los desplazados no son distinguidos del resto de la población vulnerable
cuando su condición especial de extrema penuria e indefensión ha llevado a que
las normas nacionales e internacionales vigentes exijan que los desplazados reciban
una atención específica, adecuada y oportuna para proteger sus derechos [lo cual
implica] la realización de esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo
que se concreten en medidas efectivas de protección de los derechos de los
desplazados, sin perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas
dirigidos a la población vulnerable en general. (Corte Constitucional. Autos 176, 177
y 178 de agosto 29 de 2005).
Así pues, en los últimos diez años (1995-2005) hemos asistido tanto a un
incremento cuantitativo de las normas de protección como a una transformación
cualitativa de este cuerpo normativo, sin que ello redundara necesariamente en
la realización integral de los derechos concernidos. Dentro de los factores que
inciden para la configuración de esta situación cabe destacar los siguientes:
• Limitaciones en los contenidos y alcances de las normas que establecen
mecanismos y estrategias para la garantía de los derechos de las personas en
situación de desplazamiento. Estas limitaciones obedecen generalmente a fallas de diseño de carácter técnico-legislativo o a desarrollos administrativos inadecuados. En este contexto resultan preocupantes los vacíos normativos, las
vaguedades y ambigüedades respecto de los contenidos de las rutas de realiza-
“Los enfoques y la gran mayoría de los desarrollos prácticos de las políticas públicas para la atención a la población desplazada corresponden a un modelo de asistencia social regular a
grupos vulnerables, aunque existen algunas normas legales y
jurisprudencia que contemplan el reconocimiento de derechos en
las respuestas que el Estado debe brindar a la población desplazada”. Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en
procesos de restablecimiento de la población desplazada desde
un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.
20
123
Desafíos para construir nación
ción de los derechos de la población desplazada, y por tanto respecto de las
competencias, procedimientos, recursos e instancias, presupuestos, y escenarios de fiscalización, veeduría y rendición de cuentas.
Ilustra este punto la inexistencia de normas que precisen las competencias y
procedimientos institucionales que garanticen el derecho al autosostenimiento
de la población desplazada a través de proyectos productivos. Este es un auténtico punto ciego de la política pública.
• Desconocimiento de la normatividad aplicable por parte de algunos funcionarios. Esto es producto de falta de procesos de capacitación, y de lecturas
que consideran que basta con retomar el contenido literal de la norma para
cumplir con los propósitos generales de la política pública. Resulta preocupante
que se acuda a esta manera de interpretar y aplicar la norma, denominada
formalismo jurídico, para aproximarse a una normatividad que pretende desarrollar derechos humanos y disposiciones nacionales e internacionales sobre la
materia21.
Ejemplo de ello es el desconocimiento generalizado de las medidas contempladas en el Decreto 2007 de 2001 para evitar o anular los negocios jurídicos
ocurridos en virtud de los desplazamientos forzados. Las transferencias no consentidas o fraudulentas de la propiedad sobre la tierra y el territorio continúan
pese a la existencia de esta norma22.
Por formalismo se entiende la postura interpretativa que (1)
considera que la solución de casos concretos no exige al intérprete detenerse en argumentos de justicia o equidad, (2) estima que la
interpretación versa exclusivamente sobre textos, por lo cual
resulta innecesario determinar y ponderar los intereses y necesidades en juego, (3) relega la jurisprudencia a un papel meramente
auxiliar de la actividad interpretativa, y (4) asume que el derecho
internacional de los derechos humanos no puede irradiar el ordenamiento jurídico colombiano de manera vinculante. Sobre el concepto de formalismo, ver Diego Eduardo López Medina. El derecho de los jueces. Bogotá. Legis. 2000; e Ídem. Teoría impura del
derecho. Bogotá. Legis. 2004.
21
22
124
Rodrigo Uprimny Yepes. Op. cit.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Cabe aclarar que para responder a esta situación recientemente fue publicada por parte del proyecto de Protección de los Derechos Patrimoniales de la
Población Desplazada, la Caja de Herramientas constituida por el Manual General de Procedimientos para la Protección de los Derechos sobre los Bienes
Inmuebles de la Población en Riesgo de Desplazamiento o Desplazada, la Guía
de Sensibilización y Formación para la Protección de los Derechos sobre la
Tierra y el Compendió Normativo.
• Interpretaciones restrictivas forjadas desde los espacios donde se diseña
y aplica la política pública. No se trata de simples yerros interpretativos o
sustantivos, sino de verdaderas restricciones en la protección y atención.
Estas restricciones están fuertemente ligadas al pensamiento jurídico formalista y a la focalización resultante. Las actitudes formalistas contrastan con lo
establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003, y reiterado en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004, en cuanto a los parámetros
que deben guiar a las autoridades al momento de definir el alcance de las
medidas destinadas a proteger a la población desplazada: 1) el principio de
favorabilidad en la interpretación de las normas por medio de las cuales se
busca proteger a las personas en situación de desplazamiento; 2) la aplicación
de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; y 3) el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades en el contexto de un
Estado Social de Derecho. Principios a los cuales debe agregarse la presunción
de buena fe a favor de la población en situación de riesgo o desplazamiento, de
acuerdo con el cual es el Estado quien debe probar que las afirmaciones hechas por el solicitante en la declaración de la situación de desplazamiento son
inexactas o falsas.
La actitud asumida frente a las personas en situación de desplazamiento
procedentes de zonas donde se realizan fumigaciones de cultivos de uso ilícito
resulta ilustrativa de la reducción de la protección por la vía de la interpretación
restrictiva del marco normativo nacional e internacional: “Uno de los aspectos
que genera diferencias en la valoración de los casos de personas que solicitan
protección y atención por parte del Estado –como obligado principal– es el de
las personas que han tenido que migrar de su lugar habitual de residencia y/o
trabajo de manera forzada como consecuencia de las fumigaciones de cultivos
125
Desafíos para construir nación
de uso ilícito. Según interpretación de las entidades gubernamentales encargadas del tema, las personas que se ven obligadas a desplazarse de zonas de
fumigación no pueden ser consideradas como desplazados internos porque la
seguridad brindada a las aeronaves o los equipos en tierra por parte de la fuerza
pública, así como los ‘eventuales’ efectos medioambientales y sobre las economías legales, no pueden ser considerados como causales válidas de desplazamiento forzado, puesto que dichas actividades se desarrollan a partir de acciones legítimas del Estado colombiano”23.
• La fragilidad de los canales de participación e incidencia efectiva de la
población desplazada en la definición y aplicación de la política pública. La
interpretación de normas que pretenden desarrollar mecanismos de protección
de derechos humanos requiere la consolidación de referentes comunes entre
diversos agentes sociales. Por esta razón, sin la participación efectiva de los
sectores afectados e interesados es muy probable que el contenido y los alcances de la normatividad de protección se vean menoscabados. Es el caso, por
ejemplo, de la Ley de Justicia y Paz y su decreto reglamentario. Estas normas
presentan serias limitaciones en el necesario propósito de lograr una efectiva
reparación por los daños causados a la población desplazada, así como la restitución de los bienes perdidos.
Evolución del marco programático
El establecimiento de los fines y principios de la gestión institucional ha sido
desde siempre una preocupación de los diversos agentes concernidos en la
política de prevención y atención al desplazamiento forzado interno. Sin embargo, a partir de 2004, y con motivo de la expedición de la Sentencia T-025 por
Harvey Danilo Suárez. “De la necesidad de un debate más
allá de las cifras”. En: CODHES. Cifras e indicadores del desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia. Bogotá.
2005. Págs. 16-17.
23
126
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
parte de la Corte Constitucional, el diseño de la política ya no se proyecta solamente en la definición de fines y principios generales, sino que además se traduce en la disposición de líneas estratégicas de acción e intervención, en la definición de metas de corto, mediano y largo plazo, y en la creación de indicadores de
gestión que permitan medir el goce efectivo de los derechos fundamentales por
parte de la población afectada.
Ejemplifica este cambio de énfasis el Decreto 250 de 2005, a través del cual
fue expedido el nuevo Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada por
la Violencia, en el que se integran los enfoques diferencial, territorial, humanitario, restitutivo y de derechos.
En una etapa temprana de formulación de la política, la Ley 387 de 1997
constituyó un importante avance para la determinación de los fines y principios
de la acción institucional. Los principales propósitos de la política son de acuerdo con esta norma:
* Atender integralmente a los afectados con el fin de lograr su “reincorporación” a la sociedad.
* Enfrentar las causas estructurales del desplazamiento forzado mediante
estrategias de desarrollo de las zonas expulsoras y garantía de los derechos
humanos.
* Articular alianzas estratégicas entre los sectores público y privado.
* Garantizar respuestas institucionales oportunas, adecuadas y eficientes
al drama humanitario que representa el desplazamiento forzoso.
De otro lado, la lectura de los principios generales de la política planteados
en la Ley 387 de 1997 permite apreciar una construcción desde lo que hoy se
conoce como la carta básica de derechos de la población desplazada:
Artículo 2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley
se orienta por los siguientes principios:
127
Desafíos para construir nación
1º. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para
brindar la ayuda humanitaria.
2º. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente.
3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión
pública, lugar de origen o incapacidad física.
4º. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.
5º. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su
situación.
6º. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
7º. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su
libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la
ley.
9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia
entre los colombianos, la equidad y la justicia social.
Mediante el Decreto 173 de 1998 se expidió el primer Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Los objetivos fijados en
esta norma fueron:
• Elaborar diagnósticos que integren causas y agentes generadores del desplazamiento, se analicen zonas de desarrollo de dinámicas migratorias, y se caractericen los perfiles socioeconómicos de las personas y comunidades afectadas.
• Diseñar y adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado.
• Adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia.
128
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
· Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la
población desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados.
• Diseñar y adoptar medidas que garanticen la estabilización
socioeconómica de la población desplazada.
• Aplicar enfoques diferenciales en la atención.
• Impulsar y establecer las condiciones para el retorno voluntario o el
reasentamiento.
Los objetivos enunciados en el Decreto 173 de 1998 son recogidos en el
nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, expedido a través del Decreto 250 de 2005. Además de éstos, el nuevo
plan representa un avance significativo en la definición de líneas estratégicas de
acción e intervención. Cabe destacar el énfasis en las acciones de prevención
del desplazamiento que se centran en el fortalecimiento de la administración
civil y la protección de las personas, sectores y comunidades en riesgo de desplazamiento, mediante el acompañamiento humanitario, la acción de la
Defensoría del Pueblo, el fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas
Tempranas (CIAT), y la protección de la tierra y los bienes patrimoniales de las
personas y comunidades susceptibles de ser despojadas y desarraigadas.
Igualmente es preciso resaltar la incorporación de disposiciones relativas a
la provisión de asistencia humanitaria a población en riesgo de desplazamiento,
especialmente a través de la adopción de medidas que garanticen la seguridad
alimentaria (como el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA).
Finalmente, en relación con la estabilización socioeconómica, el Decreto
250 de 2005 enfatiza las líneas de hábitat, acceso y protección de tierras y promoción de programas de generación de ingresos; estos últimos articulados al
desarrollo de alianzas productivas.
Por otra parte, el informe remitido por el SNAIPD a la Corte Constitucional el
13 de diciembre de 2005 se estructura a partir de un conjunto detallado de metas
de corto, mediano y largo plazo de la política, a las que corresponden indicadores
de resultado concretos. Además de responder a los requerimientos específicos
129
Desafíos para construir nación
de la Corte, este informe atiende una de las recomendaciones planteadas de
manera unánime y reiterada por organizaciones no gubernamentales y agencias del Sistema de las Naciones Unidas24.
La formulación de la política también se ha realizado a través de varios
documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)
del Departamento Nacional de Planeación, en particular:
• Conpes 2804 de 1995, que constituyó el primer abordaje específico y
sistemático del desplazamiento forzado interno en Colombia, por medio del
cual se fijaron estrategias para garantizar el retorno voluntario o el reasentamiento
de la población desplazada en lugares distintos al de origen.
• Conpes 2924 de 1997, que consolidó el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia, SNAIPD y el Plan Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada.
• Conpes 3057 de 1999, en el que a partir de un análisis de la magnitud y
características de la problemática se expidió el “Plan de acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado”, con el propósito de perfeccionar
la oferta institucional desde el punto de vista técnico, financiero y territorial,
Así, por ejemplo, la recomendación número 3 consignada
en el Balance de la política pública de prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto
2002-agosto 2004), realizado por el ACNUR, plantea la necesidad de: “Construir y poner en práctica indicadores de seguimiento
que permitan evaluar el resultado de la política pública frente a la
materialización del contenido del derecho y constatar que: i) las
instancias establecidas por la Ley están siendo operativas; ii) se
avanza hacia el cumplimiento de los objetivos y el goce efectivo
de los derechos de la población internamente desplazada; iii) los
recursos asignados son suficientes en función de los objetivos de
la política pública y del logro del disfrute efectivo de los derechos
y las necesidades de la población internamente desplazada, en
concordancia con el principio de coherencia establecida por la
Corte Constitucional”.
24
130
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
mejorar el sistema de información y registro de la población desplazada, y articular las acciones del Estado con las de las ONG y las agencias internacionales e
intergubernamentales.
• Conpes 3400 de 2005, que estableció las metas institucionales de las
entidades del SNAIPD en el contexto del Plan Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada (Decreto 250 de 2005), así como el esfuerzo presupuestal
que estas entidades deberán realizar durante el período 2007 –2010.
Pese a todos estos avances, las acciones institucionales distan todavía de ser
coherentes con los principios, fines, metas, líneas estratégicas, e indicadores
referidos. Al tiempo que se desarrolla el marco programático de la política de
prevención y atención al desplazamiento forzado, se impulsan o adoptan medidas administrativas y disposiciones legislativas que representan retrocesos en el
marco de protección o contribuyen a la generación de escenarios adversos a la
realización de los derechos de la población afectada.
Bajo esta lógica, el Congreso de la República ha sido escenario de fuertes
debates sobre la conveniencia de proyectos de reforma legislativa que, en lugar
de contribuir a la prevención de las causas estructurales del desplazamiento,
han estado orientados a la promoción de un esquema de distribución, uso de la
tierra y explotación de recursos naturales, que en nada modifican los altos niveles de concentración de la misma, y que por el contrario ponen en riesgo los
derechos colectivos de los grupos étnicos, entre otros sectores. Los proyectos de
ley presentados en 2004 y 2005 para el saneamiento de la propiedad inmueble
de carácter rural por medio de procedimientos administrativos especiales, y la
Ley Forestal, así lo ilustran. Estos proyectos, sin embargo, no se han convertido
en leyes de la República, debido a la presión social legítima ejercida por amplios
sectores de la sociedad civil que los consideran lesivos para el interés general.
Por otra parte, según la Corte Constitucional, la inclusión de la población
desplazada en programas generales de atención a la población vulnerable desconoce la aplicación de los principios de atención diferencial y acción afirmativa, necesaria para afrontar la situación de extrema penuria e indefensión en la
que se encuentra la población en situación de desplazamiento.
131
Desafíos para construir nación
Estas y otras falencias estructurales de la política pública han sido identificadas en numerosos documentos de evaluación, en los cuales se han reconocido
avances en la protección, pero también dificultades y retrocesos, como por ejemplo
los siguientes:
• Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia 1999-2002, realizado por ACNUR.
• Balance de la política pública de prevención, protección y atención al
desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto 2002 –agosto 2004), realizado por ACNUR.
• Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2005),
presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2005/
10, 28 de febrero de 2005.
• Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2004), presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2004/13, 17
de febrero de 2004.
• Informe del Secretario General Adjunto de la ONU para Asuntos Humanitarios y Coordinador de la Respuesta de Emergencia, Sr. Kenzo Oshima, presentado con base en datos recabados durante la misión a Colombia, realizada en
junio de 2003.
• Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia,
presentado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Documento
OEA/Ser.L/V/II.102, doc.9 rev.1.
• Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los desplazados internos al 55 período de sesiones de la Comisión de
Derechos Humanos, presentado por el Sr. Francis Deng, Documento E/CN.4/
1999/79, 25 de enero de 1999.
A pesar de la importancia intrínseca de estos informes, que muestran la voluntad política de la comunidad internacional para incluir la problemática del
132
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
desplazamiento forzado interno en su agenda, muchas de las recomendaciones
allí consignadas no han sido puestas en práctica por el Estado colombiano,
como la formulada por el Sr. Francis Deng en el sentido de establecer un mecanismo de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los Principios Rectores
en el ámbito nacional. Por ello, las ONG de derechos humanos han urgido al
Sistema de las Naciones Unidas para que refuerce sus actividades de incidencia con el fin de que el Estado colombiano aplique las recomendaciones internacionales en materia de protección de las personas desplazadas25.
Evolución del marco institucional
El establecimiento de fines, principios y metas de gestión institucional ha
estado acompañado de la formulación de arreglos institucionales por medio de
los cuales se han realizado esfuerzos por precisar las competencias y procedimientos de acción e intervención. Así dispuesto, el marco institucional responde
a un claro enfoque sistémico sobre el que se ha pronunciado ACNUR:
El Estado colombiano le ha apostado a un modelo sistémico en la respuesta y que
aplica, de acuerdo con la Ley 387 de 1997, los principios de subsidiariedad,
complementariedad, descentralización y concurrencia. La falla en alguno de los
niveles genera desequilibrios en el sistema que a la postre no facilitan el desarrollo
de las acciones que permitirían superar el estado de cosas inconstitucional26.
En una primera fase de desarrollo de dicho modelo fue promulgada la Ley
387 de 1997, y a partir de ésta se generó una dinámica centrada en la orientación
y el diseño de un marco de responsabilidades de las entidades adscritas al
SNAIPD, y aquellas que integran el Consejo Nacional de Atención.
25
Comisión Colombiana de Juristas, CODHES, Colectivo
de Abogados “José Alvear Restrepo”, Servicio Jesuita para Refugiados. “Principales aspectos de preocupación sobre la protección de las personas desplazadas en Colombia”. Documento
presentado a la Sra. Erika Feller, Alta Comisionada Auxiliar para
la Protección –ACNUR. Bogotá. Enero de 2006.
26
Informe a la Corte Constitucional, 18 de marzo de 2005.
133
Desafíos para construir nación
Esta dinámica tuvo concreción en el Decreto 2569 de 2000, por medio del
cual se reglamentó la mencionada ley en aspectos fundamentales como la definición de las competencias de la Red de Solidaridad Social y los Comités
Territoriales de Atención. Específicamente el decreto asignó a la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) la función de coordinar el SNAIPD y la obligación
de desarrollar varias actividades, entre ellas:
• Establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada.
• Diseñar y poner en ejecución el plan estratégico para el manejo del desplazamiento forzado interno.
• Determinar, en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento
y evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la
población desplazada por la violencia.
• Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales
y locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente
atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la población desplazada.
• Promover la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir
a las sesiones de dichos Comités.
• Coordinar la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario a
la zona de origen o la reubicación de la población desplazada.
Como consecuencia de lo anterior se elaboró la Guía de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia, publicada en el 200127. En esta guía
se identificaron, precisaron y señalaron con detalle instancias, mecanismos y
27
Red de Solidaridad Social -Unidad Técnica Conjunta (RSSACNUR). Guía de Atención Integral a la Población Desplazada
por la violencia. Bogotá. 2001.
134
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
procedimientos de coordinación, participación y atención a la población en situación de desplazamiento, entre estos los siguientes:
• Red Nacional de Información de Población Desplazada, conformada por
el Registro Único de Población Desplazada, y el Sistema de Estimación del
Desplazamiento por Fuentes Contrastadas (que actualmente no presenta estadísticas públicas).
• Las estrategias de coordinación interinstitucional y participación social
*
Comités municipales, distritales, y departamentales para la
atención integral a la población desplazada.
*
Mesas permanentes de trabajo con población desplazada.
*
Unidades de Atención y Orientación a la Población Despla
zada (UAO)
• Sistemas de Alertas Tempranas
• Protección humanitaria
• Misiones humanitarias
• Espacios humanitarios
• Promoción de la convivencia pacífica
• Fortalecimiento de las condiciones de arraigo
• Instrumentos para el diagnóstico de riesgos
En una segunda etapa del desarrollo del marco institucional, se observa una
tendencia a la reformulación del mismo. Fusiones como la que tuvo lugar entre
el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP), la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), por medio del
Decreto 2467 de 2005, o supresiones como la del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria (Incora), a través del Decreto 1300 de 2003, son clara muestra
de ello. Respecto de la referida fusión, que dio origen a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, CODHES
precisó:
135
Desafíos para construir nación
La Red de Solidaridad ha sido una instancia válida para la atención de la
población en situación de desplazamiento, en la medida en que acumula una
experiencia, cuenta con un importante recurso humano y disposiciones legales
para desarrollar su gestión. Esta reforma institucional podría afectar la RSS en
detrimento de la población desplazada, sobre todo si se tiene en cuenta que los
recursos de cooperación internacional serán tramitados en función de la nueva
agencia y, probablemente, destinados a desplazados, desmovilizados o a programas sociales en el marco de la aplicación del Plan Colombia28.
Respecto de la supresión del Incora, la Procuraduría General de la Nación
mencionó:
No fue un mero acto de reforma administrativa, en la que las funciones de la
desaparecida institución pasaron a una nueva, el Incoder, con el trauma burocrático
y funcional que esa decisión conllevó y que aún hoy se padece. El mensaje que
pareciera subyacer en dicha decisión es el aplazamiento indefinido de la pretensión
originaria de hacer una verdadera y justa reforma agraria en Colombia y la
invisibilización del drama del desplazamiento, pues recuérdese que en el Decreto
de creación del Incoder (D. 1300 de 2003) no se mencionó a la población desplazada
por la violencia, ni se estableció de manera concreta la función relativa a la protección
de las tierras de los desplazados29.
Evolución del marco presupuestal
En los últimos años, y especialmente luego de que fuera expedida la sentencia T-025 de 2004, ha sido evidente el esfuerzo presupuestal realizado por el
gobierno colombiano para sostener la atención a la población desplazada. Entre
1995 y el 2004, el Estado colombiano dispuso con este objetivo rubros por cerca
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “¿Hay derecho?”. Boletín No. 64. Neiva. 26
de octubre de 2005.
28
29
Palabras del señor Procurador General de la Nación, Dr.
Edgardo José Maya Villazón, en el acto de instalación del seminario “Territorio, patrimonio y desplazamiento”, organizado con el
apoyo del Consejo Noruego para Refugiados.
136
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
de 1.3 billones de pesos. De acuerdo con el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), para la vigencia 2005 las entidades del SNAIPD dispusieron
$519.071 millones de pesos para la atención de la población desplazada, mientras que para la vigencia de 2006 se tiene programado un presupuesto de
$847.620 millones30.
Ahora bien, según datos aportados por el DNP en el Conpes 3400 de 2005,
“durante el período 1995-2004, el Estado colombiano, sin contabilizar el aporte
de las entidades territoriales, invirtió cerca de 1.3 Billones de pesos de 2005 para
el desarrollo de la política de atención integral a la PD [población desplazada].
De estos recursos, $1 billón de pesos fueron aportes de la Nación (95.3% del
presupuesto de inversión y 4.7% del presupuesto de funcionamiento) y $370.201
millones de pesos provinieron de cooperación internacional”.
Esta afirmación contrasta con informes de la Red de Solidaridad Social (hoy
Acción Social) sobre la inversión de la cooperación internacional en el tema que
señalan que “en los últimos años se han invertido US$ 155.8 millones y la contraDocumento Conpes 3400 de 2005, de donde se toma el
gráfico incluido en esta página.
30
137
Desafíos para construir nación
partida nacional ha sido de US$ 36.5 millones”31. Teniendo en cuenta este panorama, CODHES sostuvo:
Esta política de cooperación se basa en la consideración según la cual la comunidad
internacional debe asumir la responsabilidad primaria que le compete al Estado
colombiano. En este contexto, resulta revelador que el esfuerzo estatal sea
históricamente subsidiario frente a la ayuda proveniente de la cooperación
internacional, como lo muestran diversas fuentes32.
Es necesario reconocer que con posterioridad a la Sentencia T-025 de 2004
el Estado colombiano ha hecho un importante esfuerzo presupuestal que ha
convertido a la Nación en la principal fuente de recursos para la prevención y
atención al deslazamiento forzado, lo que demuestra significativos avances del
Estado en el propósito de asumir de manera más efectiva sus responsabilidades
primarias, así como en reconocer el carácter complementario y no sustitutivo
que deben tener los recursos provenientes de la cooperación internacional.
En este orden de ideas, el actual gobierno ha expresado en diversos foros su
voluntad política de realizar un esfuerzo presupuestal sin precedentes en materia
de financiación de los programas de atención a población desplazada33, que se
vería reflejado en asignaciones presupuestales para los próximos años cercanas a los 5 billones de pesos.
Sin embargo, resulta preocupante la posibilidad de que el gobierno responda
a los requerimientos de la Corte Constitucional por medio de la recomposición
Información tomada textualmente del informe remitido por la
Red de Solidaridad Social a la Corte Constitucional el 14 de mayo
de 2004. Citado en: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados. Balance de política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno en Colombia. Agosto 2002-agosto 2004.
31
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como
el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.). Reelección: El
embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe
Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo. 2004.
32
138
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
del gasto social, y no con un esfuerzo económico adicional, que es en el fondo lo
que solicita la Corte. En la práctica esta decisión se traduciría en que la solidaridad para con los desplazados sea exigida a los estratos socioeconómicos más
bajos, quienes se verían compelidos a competir con aquellos por los recursos
escasos que constituyen la fuente de los programas destinados a la atención de
población vulnerable.
Los importantes avances en las políticas públicas entre 1995 y 2005 en materia programática, normativa, institucional y presupuestal, requieren ser complementados por acciones estatales, gubernamentales y sociales acordes con
las necesidades y derechos que asisten a la población en riesgo o en situación
de desplazamiento. La capacidad destructiva de la violencia, generada por actores que sacan provecho de la desestructuración institucional y social para sus
propios fines, necesita de contrapesos basados en la vigencia del Estado Social
de Derecho, como el referente principal para tramitar los conflictos, realizar los
derechos, afirmar la inclusión y responder al desafío de construir nación.
139
Desafíos para construir nación
140
Capítulo IV
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
Esta primera aproximación desde una metodología de revisión documental
sobre la problemática del desplazamiento forzado en Colombia entre 1995 y
2005 permite establecer, de manera general, algunas conclusiones:
Conflicto armado y crisis humanitaria
1. La persistencia, expansión e intensificación del conflicto armado interno
y otras formas de violencia se constituye como principal contexto
generador de la crisis humanitaria ligada a los procesos de
desplazamiento forzado.
2. Entre 1995 y 2005 cerca de tres millones de personas han sido
expulsadas de sus lugares habituales de residencia o trabajo en el marco
del conflicto armado interno y de otras violencias ligadas a la disputa
territorial, poblacional y de recursos.
3. La crisis humanitaria crónica y sostenida arroja un acumulado de
personas en riesgo y en situación de desplazamiento que la ubica entre
las más graves del mundo actual.
4. La población en riesgo y en situación de desplazamiento es una de las
principales víctimas del conflicto armado, tanto por la cantidad de
Desafíos para construir nación
personas, familias, comunidades y sectores afectados, como por la
situación de extrema vulnerabilidad en la que ésta se encuentra.
5. Entre 1995 y 2005 el gobierno reconoce que alrededor de 1.772.000
personas en situación de desplazamiento han sido obligadas a
abandonar sus lugares de origen.
6. En esta década la expansión e intensificación del conflicto armado
interno y de otras violencias paralelas al mismo, ha implicado la
expulsión de población del 87% de los municipios del país, y que el 71%
de los municipios hayan recibido población desplazada. Esto quiere
decir que la totalidad de los departamentos son escenario de expulsión,
tránsito y/o recepción de personas forzadas a migrar.
7. Los grupos paramilitares y las guerrillas son los principales expulsores
de población en Colombia. Las diversas guerrillas aparecen como el
principal autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del
total de actores identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última
cifra al tomar en cuenta la información proveniente de la encuesta de
2003, que no necesariamente refleja la tendencia de la década. La
proporción atribuida a los grupos paramilitares varía según la fuente,
siendo mayor su actuación en la población incluida en el sistema de
información de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado
1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza
pública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES). Por
otra parte, el 15% de los casos fue atribuido a agentes violentos no
identificados.
8. El desplazamiento forzado interno implica la negación de derechos civiles
y genera consecuencias lesivas en el plano económico, social y cultural.
Además, conlleva la negación de la ciudadanía política.
9. Según cifras de CODHES, entre 1995 y 2003 la población desplazada
fue forzada a abandonar al menos 4.8 millones de hectáreas.
142
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Impacto sociodemográfico de la migración forzada
10. El desplazamiento forzado sigue generando un proceso violento de
transformación demográfica y recomposición territorial con graves
consecuencias económicas, políticas, sociales, culturales y
ambientales.
11. Los pequeños y medianos municipios ubicados en las zonas de más
cruenta confrontación han recibido, proporcionalmente, el mayor
impacto de la dinámica de expulsión, destierro, despojo y fragmentación
del tejido social. La precaria capacidad de respuesta institucional y
social, la ausencia de planes de contingencia, la crisis financiera de los
municipios y las fallas estructurales en el proceso de descentralización
influyen en las dificultades de respuesta.
12. Las ciudades grandes e intermedias siguen siendo el principal lugar de
llegada de la mayoría de la población en situación de desplazamiento
que busca protección y atención integral.
13. Los mayores flujos de expulsión hacia regiones distintas a las de origen
se identifican en la región Pacífica y en la Central. A Bogotá llega entre el
10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones dependiendo
de las fuentes consultadas.
14. Los desplazamientos individuales y unifamiliares constituyen el mayor
porcentaje de los casos, lo cual influye en la relativa invisibilidad de la
problemática, dado que la respuesta tiende a concentrarse en los casos
de desplazamientos masivos.
Población más afectada
15. Las mujeres, niñas y niños, personas discapacitadas y personas mayores
sufren las peores consecuencias del desplazamiento. No obstante, los
hombres también afrontan serias dificultades para la inserción laboral y
la generación de ingresos estables en los lugares y entornos de
asentamiento.
143
Desafíos para construir nación
16. En el momento del desplazamiento el 50% de la población afectada es
menor de 15 años.
17. El 55% de las mujeres en situación de desplazamiento se encontraban
sin pareja en el momento de aplicación de la encuesta, en comparación
con el 6% de los hombres en la misma situación, lo cual refleja
complejos procesos de ruptura familiar y cargas desproporcionadas en
cabeza de las mujeres.
18. Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas se
encuentran dentro de los grupos poblacionales que en mayor medida
han sido sometidos al destierro y al despojo. Su ubicación tradicional en
zonas estratégicas los ha convertido en objetivo de la disputa por
territorios, recursos y control económico, social y político.
Principales efectos socioeconómicos
19. La población en situación de desplazamiento se encuentra en una
extrema vulnerabilidad debido a los altos niveles de desprotección, a la
pérdida de los lazos culturales y al despojo de sus bienes patrimoniales.
Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos,
las dificultades para sostener a los hijos e hijas en la escuela, las escasas
posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de
ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de
protección social.
20. La ruptura del tejido social que implica el desgarramiento de las redes
básicas de sostenimiento, participación, solidaridad y reciprocidad,
provoca el deterioro y en muchos casos el colapso de los sistemas de
sustento de las personas, familias y comunidades forzadas a migrar.
21. La pérdida de medios de subsistencia básicos, activos y bienes
patrimoniales afecta notoriamente la calidad de vida y el bienestar de la
población en riesgo o en situación de desplazamiento. En este sentido,
144
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
los sistemas de sustento de esta población se encuentran sometidos al
límite de sus posibilidades, al punto que la mayor parte de los desplazados
entra en acelerados y sostenidos procesos de empobrecimiento e incluso
indigencia.
22. Cerca del 60% de las familias encuestadas manifestó haber dejado
bienes abandonados, en especial fincas, parcelas y casas, entre otros.
Educación
23. El restablecimiento y la estabilización socioeconómica de los afectados
se ven restringidos por el bajo nivel educativo de las personas en situación
de desplazamiento. La escolarización general de la población es baja,
con un promedio de 3.7 años cursados. Estas cifras reflejan el impacto
negativo del desplazamiento forzado, el alto porcentaje de la población
infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal en las áreas
rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la población
en situación de desplazamiento, se convierten en catalizadores del
desempleo y la pobreza.
24. En las condiciones que genera el desplazamiento y tomando como
referencia el universo de edades, la asistencia escolar se reduce del
44% al 38%. Pese a los esfuerzos por ampliar cupos para población en
situación de desplazamiento, las dificultades de permanencia, sumadas
a la necesidad de que niñas y niños aporten económicamente a las
familias, influyen en esta elevada tasa de desescolarización.
25. Sólo la mitad de la población en situación de desplazamiento accede a
algunos cursos de educación básica primaria, y entre el 13% y el 21%
alcanzan el nivel secundario. Entre tanto, sólo el 1.0% alcanza estudios
superiores. Según la fuente consultada, entre un 10% y un 25% no ha
cursado estudios formales y muchas de estas personas son analfabetas
funcionales. Estas estadísticas superan la tasa nacional que oscila entre
el 8% y el 12% en las zonas rurales.
145
Desafíos para construir nación
Salud
26. Más de una tercera parte de las personas (37%), indistintamente entre
hombres y mujeres, informó sobre el padecimiento de enfermedades
en el momento de la entrevista o durante el desplazamiento.
27. Se registran preocupantes cifras de embarazos y maternidad prematuros,
lo que se expresa en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el
Sistema RUT, mientras que en el rango de 15 a 19 años se registran 728
casos.
28. Las condiciones de desprotección de servicios de salud afectan
aproximadamente a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54%
según CODHES.
29. La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobre
este aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas
al régimen subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es
prácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmente
preocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de la
población en situación de desplazamiento adulta mayor, actual y futura.
30. La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía entre el
2% y el 17%, hecho que se sustenta en la situación de inestabilidad
laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de
personas está cubierta por el régimen subsidiado. El 6% de los
integrantes de las familias incluidas en el Sistema de información de
CODHES reporta una afiliación “especial” o se consideran “vinculados”.
Actividad, ocupación e ingresos
31. Por sus características, el desplazamiento forzado implica la pérdida
del empleo y la reducción de los ingresos de quienes han sido forzados
a migrar y contribuye a incrementar los índices de desempleo en el país.
Cerca del 36% de las personas en situación de desplazamiento
146
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
perdieron su trabajo. La proporción de personas que luego de la
expulsión busca trabajo creció cinco veces.
32. El promedio de ingresos de cada familia desplazada es de $148.000
mensuales. Esta suma equivale a 40% de un salario mínimo mensual
vigente en 2005, lo que influye en la situación de pobreza aguda y
extrema vulnerabilidad que padece esta población.
33. Como resultado del desplazamiento la mayoría de personas,
principalmente las mujeres, cambiaron su ocupación básica. Antes
del desplazamiento su principal actividad estaba relacionada con
trabajo independiente (30%), asalariado (30%), actividades del hogar
no remuneradas (25%) y servicio doméstico (5%). En el momento de
la aplicación de la encuesta la mayoría de ellas realizaba actividades
del hogar no remuneradas o labores de servicio doméstico.
Consumo de alimentos
34. Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos,
la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada
e insuficiente, lo cual incrementa los niveles de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta de estas personas.
Tenencia y superficie de la tierra abandonada
35. Según el Sistema RUT, el 58% de las familias encuestadas tenía una
relación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustento
familiares. Por ende su desplazamiento no sólo tiene implicaciones
relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino
también con profundas transformaciones en las formas de vida y
supervivencia de significativos grupos y sectores sociales, en particular
de las comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas.
En muchos casos estas características culturales y demográficas
dificultan aún más la adaptación de estos grupos a entornos urbanos a
147
Desafíos para construir nación
los que se llega sin bienes, sin medios de subsistencia y sin relaciones
significativas.
36. Algo menos de la mitad de las familias eran propietarias de tierras en su
lugar de origen, bien sea a través de propiedad individual (37.1%),
propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%). De la población
restante el 19.1% no tenía tierra, el 7.9% correspondía a arrendatarios,
el 8.2% era poseedora y el 20.8% no suministró información.
37. El desplazamiento forzado afecta principalmente minifundios lo que
sugiere procesos violentos de concentración de la tenencia de la tierra.
En la mitad de los casos la superficie de la tierra abandonada era inferior
a 10 hectáreas. Los predios de mediano tamaño, entre 10 y 50 hectáreas,
corresponden al 33.7%. Por último, sólo el 16.6% corresponde a predios
de entre 50 y 500 hectáreas.
Principales necesidades identificadas
Según datos de CODHES:
38. La principal necesidad identificada por la población en situación de
desplazamiento consiste en tener un empleo y medios para trabajar
(31.5%), seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina
con un 30.9%—. Esta información muestra cómo la mayoría de la
población afectada permanece en condiciones de emergencia, en
algunos casos crónica, sin que se logren superar las condiciones de
extrema vulnerabilidad, no obstante el paso del tiempo e incluso de las
ayudas proporcionadas.
39. Un segundo bloque de necesidades priorizadas tiene que ver con la
salud física y mental, el suministro de medicamentos (17.2% de los
casos), y la educación de los hijos e hijas (13.6% de los casos).
148
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Según datos del Sistema RUT:
40. Las necesidades priorizadas por la población en situación de
desplazamiento son: salud (85.3%), vivienda (83.8%), educación (75%)
y oportunidades de trabajo (55.9%). Una cuarta parte requiere asesoría
jurídica y un 64% demanda elementos de aseo y vestuario. El apoyo en
dinero y los auxilios para transporte fueron mencionados por el 45% de
las jefaturas familiares como necesidades prioritarias.
Entidades que han prestado ayuda
41. Según cifras de CODHES, la población desplazada identifica como
entidades que les prestan ayuda a: Acción Social (25%), el Comité
Internacional de la Cruz Roja (15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras
(11.9%).
42. Según cifras del RUT, las entidades de ayuda identificadas son la Iglesia
Católica (22%), Acción Social (18%), el Comité Internacional de la Cruz
Roja (11%) y la Cruz Roja Colombiana (10%). La ayuda brindada por
parte de familiares y amigos llega al 15% de las familias encuestadas.
Intención de permanencia
43. Una proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el
sitio en donde reside al momento de aplicación de la encuesta; otro
21.7% desea buscar otro lugar de residencia; tan sólo el 12.4% quiere
volver a su localidad de origen; y el 1.2% quiere salir del país. Estas
cifras dependen de las condiciones objetivas y las percepciones de
protección, seguridad y sostenibilidad en los lugares de expulsión,
asentamiento o reubicación, según el caso.
149
Desafíos para construir nación
Respuestas institucionales y sociales
Marco Normativo e institucional
44. Colombia es uno de los pocos países en conflicto que cuenta con una
ley específica para la protección y atención integral a la población en
situación de desplazamiento: la Ley 387 de 1997. Existen además claros
referentes en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el
Derecho Internacional Humanitario y la Constitución Política sobre la
obligación primaria del Estado en estos temas.
45. Colombia es el único país del mundo en el cual los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas tienen rango
constitucional, y por ende fuerza vinculante.
46. En Colombia la legislación penal vigente contempla el desplazamiento
forzado interno como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra.
47. El país cuenta con la definición legal de espacios e instancias de
coordinación, ejecución y seguimiento de las respuestas locales,
departamentales y nacionales de atención a población desplazada
interna: el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada (SNAIPD), el Consejo Nacional de Atención a la Población
Desplazada (CNAIPD), los Comités Territoriales de Atención a la
Población Desplazada y las Unidades de Atención y Orientación (UAO).
48. Asimismo, se han formulado una serie de documentos Conpes sobre
desplazamiento, los Planes Naciones de Atención a la Población
Desplazada y más recientemente los Planes Integrales Únicos.
49. Frente a uno de los temas estructurales en la prevención de los
desplazamientos y la mitigación de sus consecuencias, resulta de
especial importancia el Decreto 2007 de 2001, que establece la
protección de bienes patrimoniales de la población en riesgo y en
situación de desplazamiento —tierras, territorio y bienes muebles— por
medio de la puesta en marcha de mecanismos administrativos y sociales.
150
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
50. Existen avances relacionados con el programa de protección a
comunidades en riesgo de desplazamiento que, por ahora, se encuentra
en la fase preliminar de diseño y prueba de las metodologías
correspondientes.
51. Se reconoce como valioso el compromiso y la voluntad política de
algunas administraciones de ciudades como Bogotá, Medellín y
Bucaramanga, entre otras, que han movilizado recursos institucionales
y económicos para afrontar de manera más integral esta problemática
y que apoyan y facilitan el funcionamiento de los Comités territoriales de
atención.
Avances en la respuesta social
52. El desplazamiento forzado ha venido ocupando paulatinamente un lugar
cada vez más relevante en las agendas de la comunidad internacional.
Esto se expresa en la presencia activa en Colombia de un número
significativo de entidades, organizaciones e instituciones de la
comunidad internacional, algunas de ellas con mandato y misión
concretos.
53. Las organizaciones de población en situación de desplazamiento se
consolidan como sujetos activos de la política pública por medio de
diversas mesas y coordinaciones del orden local, regional y nacional,
pese a las dificultades que acompañan este tipo de procesos.
54. La agenda de sectores sociales como las organizaciones de indígenas,
afrocolombianos(as), mujeres, y movimientos e iniciativas de paz, ha
incluido de manera creciente la problemática del desplazamiento
forzado.
55. El interés cada vez mayor de estamentos académicos por esta
problemática se expresa en programas de extensión académica,
procesos de investigación, conformación de redes de investigadores(as);
así como en la oferta de cursos especializados, diplomados, seminarios,
151
Desafíos para construir nación
foros, simposios, publicaciones temáticas, asesorías y consultorías a
entidades internacionales, nacionales y locales.
56. La constitución de observatorios locales y regionales que desarrollan
actividades en torno al monitoreo sistemático de la migración forzada.
Estos esfuerzos en muchos casos incluyen aportes y el respaldo de
entidades locales, iglesias, sectores sociales y diversas formas de
cooperación internacional.
Barreras y dificultades de la respuesta institucional y social
Relacionadas con el contexto de conflicto armado interno y crisis humanitaria
57. Las fallas en el deber de protección estatal a quienes se encuentran en
riesgo o en situación de desplazamiento. Los distintos mecanismos
establecidos, entre éstos el Sistema de Alertas Tempranas y el Comité
Interinstitucional de Alertas Tempranas, así como las medidas de
protección aplicadas, presentan en términos generales serias
dificultades operativas referidas a la pertinencia, oportunidad y efectividad
de las respuestas.
58. El incumplimiento por parte de los diversos actores armados de expresas
obligaciones de respeto irrestricto a la población civil, y en general, de
los principios básicos de la normativa de protección.
59. Las estructuras de impunidad existentes relacionadas con las
violaciones de los derechos humanos y de las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario —entre ellas el desplazamiento forzado—,
facilitan que los distintos agentes desplazadores sigan aplicando diversas
formas de violencia como mecanismo de control territorial, poblacional
y de recursos.
152
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Aspectos programáticos
60. El lugar secundario que todavía, pese a su gravedad, ocupa la
problemática en la agenda estatal y social. En este sentido, el
desconocimiento de esta realidad sigue mediado por ideas y creencias,
que en muchos casos derivan en prácticas discriminatorias en contra
de los sectores en riesgo o en situación de desplazamiento y, cuando
no, de las personas e instituciones que realizan actividades de
protección, atención y monitoreo de la situación.
61. El énfasis en respuestas de corto plazo que no establecen condiciones
para consolidar soluciones duraderas e integrales. Priman, en este
sentido, criterios y acciones de carácter asistencialista que resultan
contraproducentes con miras a lograr procesos de restablecimiento e
integración sostenibles.
62. El desconocimiento de la necesidad de aplicar respuestas diferenciadas
y políticas de acción afirmativa que generen las condiciones básicas de
superación de la situación de desigualdad, desventaja, vulnerabilidad
extrema y debilidad manifiesta en la que se encuentra la población en
situación de desplazamiento. Las respuestas basadas en líneas de
atención general a grupos vulnerables no contemplan las
especificidades de la situación de la población que ha sido forzada a
migrar, ni aplican estándares básicos de atención —cuyo contenido y
propósito se dirige a lograr respuestas integrales y duraderas a partir del
reconocimiento y dignificación de las personas afectadas—.
Aspectos normativos
63. El desconocimiento por parte de algunos funcionarios y otros agentes
concernidos de los elementos centrales de la problemática por falta de
información básica y capacitación sobre le normatividad aplicable, el
marco institucional de respuesta y los fundamentos de la política pública
respectiva.
153
Desafíos para construir nación
64. La introducción de reformas jurídicas, políticas y administrativas que en
lugar de contribuir al logro de los objetivos y metas de la política pública,
erosionan el marco de derechos de la población desplazada.
65. La aplicación de interpretaciones restrictivas por parte de algunos
funcionarios e instituciones obligadas. Este tipo de decisiones implican
la desatención de población en situación de desplazamiento que cumple,
bajo la aplicación de los principios de buena fe y favorabilidad, con las
condiciones objetivas para ser sujeto de la protección y atención previstas
en los instrumentos normativos e institucionales correspondientes.
Aspectos presupuestales
66. La distancia entre las dimensiones y necesidades de respuesta del
problema, y las asignaciones presupuestales efectivas, que pese a los
esfuerzos realizados, no logran los niveles de cobertura y realización de
los derechos básicos de la población en situación de desplazamiento.
67. La ausencia de rubros específicos para la atención a la población
afectada según componentes, ejes sectoriales y enfoque diferencial.
Esta situación significa una seria dificultad para realizar los derechos
concernidos, así como para adelantar las acciones de monitoreo,
veeduría, fiscalización y rendición de cuentas.
Aspectos institucionales
68. La desarticulación y descoordinación de las respuestas estatales y
gubernamentales que no logran todavía responder a los objetivos y metas
de la política.
69. Frente al impacto del desplazamiento en la inmensa mayoría de los
municipios del país, muy pocos comités territoriales de atención a la
población en situación de desplazamiento han sido conformados,
funcionan periódicamente y han logrado consolidar acciones
sostenibles.
154
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
70. Los mecanismos y procedimientos institucionales siguen ceñidos a
esquemas de normalidad. Por lo tanto, desconocen la necesidad de
respuestas adecuadas a situaciones de emergencia, que sin embargo
sean integrales, prontas y efectivas. La ausencia de mecanismos
preferenciales de atención que correspondan a las necesidades
surgidas en contextos de conflicto armado interno y crisis humanitaria
va en detrimento de los derechos de la población afectada.
71. La ausencia de información desagregada sobre la oferta y la gestión
institucional, y la correlativa dificultad para adelantar acciones de
seguimiento.
72. La falta de voluntad política para realizar procesos de rendición de
cuentas sobre la gestión y el gasto público en materia de
desplazamiento forzado en los escenarios locales, departamentales y
nacionales, que sean resultado de la madurez institucional, y no
solamente producto de los llamados perentorios de la Corte
Constitucional.
73. Las dificultades para la participación oportuna y efectiva de las
organizaciones de población en situación de desplazamiento en los
espacios de deliberación y toma de decisiones en los ámbitos local,
departamental y nacional.
155
Desafíos para construir nación
Recomendaciones
Al Estado Colombiano
1. Asumir políticas de larga duración encaminadas a la superación del
conflicto armado interno, la búsqueda de la paz, y la consolidación de
respuestas duraderas que incluyan procesos de verdad, justicia,
reparación y no repetición para todas las víctimas de la confrontación,
incluyendo a quienes fueron forzados(as) a migrar.
2. Promover en toda la estructura estatal el cumplimiento de la normativa
internacional de protección y realización de los derechos humanos y la
normativa humanitaria, así como las respectivas recomendaciones
provenientes de las instancias correspondientes.
3. Promover respuestas estatales y gubernamentales basadas en la
realización integral de los derechos civiles y políticos; económicos,
sociales y culturales; y colectivos y del medio ambiente.
4. Consolidar el esfuerzo presupuestal encaminado a lograr respuestas
de prevención, protección y atención, que guarden concordancia con
la magnitud y las consecuencias del conflicto, así como con la necesidad
de realización integral de los derechos de la población afectada.
5. Desarrollar las acciones institucionales encaminadas a satisfacer el
mínimo vital y de protección de la población desplazada sin que ello
implique la afectación de los derechos de otras poblaciones vulnerables.
6. No cesar en los esfuerzos de lucha contra la impunidad en los casos de
violaciones de los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario que dan lugar al destierro, el desarraigo y el
despojo.
7. Garantizar mecanismos integrales de reparación moral, material y
simbólica a todas las víctimas.
156
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
8. Promover la aplicación de respuestas que tomen en cuenta la necesidad
de acciones afirmativas de atención a la población en riesgo o en
situación de desplazamiento, en razón de las condiciones de
desigualdad, desventaja, vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta
en la que se encuentra dicha población.
9. Fortalecer los distintos mecanismos, escenarios e instancias nacionales,
departamentales y municipales de aplicación de la política de
prevención, protección y atención a población en riesgo o en situación
de desplazamiento.
10. Fortalecer las medidas conducentes a lograr un manejo participativo e
incluyente de los recursos públicos destinados a la prevención,
protección y atención de la población afectada, por medio del
fortalecimiento de los mecanismos y procesos de veeduría social,
fiscalización de organismos de control y rendición pública de cuentas.
11. Promover y facilitar el mandato y las tareas de agentes humanitarios,
ONG, defensores(as) de derechos humanos, iglesias y otras entidades
interesadas en la protección y atención a la población en riesgo o
situación de desplazamiento y aquella ubicada en los lugares de
asentamiento.
12. Incrementar los esfuerzos orientados a la activación de mecanismos
eficaces de protección de los activos y bienes patrimoniales de la
población en riesgo o en situación de desplazamiento.
13. Establecer políticas estructurales de redistribución de la tierra que
impidan la expulsión, el desarraigo y el despojo.
14. Incentivar, por medio de estrategias fiscales y tributarias, la participación
de sectores económicos y financieros en la búsqueda de soluciones
duraderas relacionadas con políticas de empleo, vivienda y generación
de ingresos en zonas rurales y urbanas, dirigidas a población en situación
de desplazamiento que además incluyan las comunidades de los sitios
de asentamiento.
157
Desafíos para construir nación
15. Promover acciones de control institucional y social que eviten medidas
legislativas o administrativas que conlleven retrocesos en el marco de
protección.
16. Facilitar el cumplimiento del mandato de las agencias de las Naciones
Unidas relacionadas con la realización de los derechos humanos y la
normativa humanitaria en Colombia, en especial las Oficinas en
Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) y del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
(ACNUDH).
17. Apoyar y fortalecer las tareas de las relatorías especiales y representantes
del Secretario General, en particular del Representante para los
Desplazamientos Internos y de ACNUR y ACNUDH.
A los actores armados
18. Acatar de manera irrestricta los postulados del Derecho Internacional
Humanitario y de derechos humanos, en especial las normas de
protección de la población civil y aquellas que prohíben el
desplazamiento forzado de población.
19. Adelantar todos los esfuerzos conducentes a la búsqueda de la paz y la
negociación del conflicto con la activa participación de la sociedad
civil.
20. Reparar integralmente los daños ocasionados a las víctimas del
desplazamiento forzado interno.
21. Abstenerse de realizar bloqueos y confinamientos en contra de la
población civil.
22. Respetar el trabajo de los agentes humanitarios que actúan a favor de la
población en riesgo, sometida a restricciones o en situación de
desplazamiento.
Al Sistema de las Naciones Unidas
23. Consolidar las estrategias, planes y programas institucionales e
interagenciales existentes, dirigidos al monitoreo y al apoyo técnico y
financiero al Estado colombiano.
158
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
24. Apoyar y fortalecer las capacidades de comunidades y organizaciones
sociales en la búsqueda de la paz y el desarrollo integral.
25. Integrar y articular respuestas en un plan conjunto de acción interagencial
que recoja los esfuerzos realizados en la formulación del Plan de Acción
Humanitario.
26. Promover en el corto plazo una visita de seguimiento de la situación del
desplazamiento interno en Colombia por parte del Representante
Especial para los Desplazamientos Internos, y de los relatores y relatoras
sobre la situación y el cumplimiento de los derechos de mujeres,
indígenas y defensores y defensoras de derechos humanos, entre otros.
A las entidades de cooperación internacional
27. Promover acciones encaminadas a la protección de la población civil,
en particular de la población forzada a migrar, basadas en el
reconocimiento y activación de la responsabilidad primaria del Estado.
28. Fortalecer en las distintas líneas de cooperación el enfoque de
realización de derechos como elemento central en el fortalecimiento
de la capacidad de respuesta estatal y social.
29. Promover acciones integrales y soluciones duraderas que superen el
asistencialismo y las respuestas coyunturales.
30. Fortalecer las instancias, escenarios y mecanismos de coordinación
de las distintas agencias, organismos y entidades que abordan la
problemática del desplazamiento forzado y temas afines o
complementarios.
159
Desafíos para construir nación
A las organizaciones sociales y ONG
31. Consolidar los procesos de monitoreo, evaluación y formulación de
propuestas relacionadas con la situación de derechos humanos y crisis
humanitaria, en particular respecto de la población desplazada interna
y aquella que solicita refugio en otros países.
32. Afianzar la conformación de redes y alianzas estratégicas encaminadas
a lograr soluciones estructurales y duraderas a la problemática de
derechos humanos, en particular de la población en riesgo, desplazada
o que ha tenido que salir del país en búsqueda de protección.
33. Incluir el enfoque de realización de derechos como parte de la agenda
de monitoreo, evaluación y seguimiento de las respuestas institucionales
y sociales relacionadas con la crisis humanitaria y de derechos humanos
en Colombia, con especial énfasis en la población en riesgo o en
situación de desplazamiento.
34. Profundizar la investigación sobre las dimensiones más problemáticas
del desplazamiento, las tendencias emergentes del conflicto, las
características diferenciales de las poblaciones afectadas y las
estrategias de organizaciones y comunidades para afrontar los contextos
de violencia. Este conocimiento resulta vital para el desarrollo de políticas
públicas adecuadas en escenarios de conflicto, justicia transicional y
postconflicto.
35. Afianzar y cualificar los sistemas de información de las organizaciones
de la sociedad civil e Iglesia que sirvan como referentes autónomos de
debate publico, conocimiento social, así como de acciones efectivas
de protección y atención integral.
160
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
A las entidades de Iglesia
36. Fortalecer y apoyar los mecanismos e instancias de Iglesia
comprometidos con la búsqueda de la paz, la negociación política del
conflicto y la reconciliación.
37. Promover y facilitar el trabajo de las entidades de Iglesia, jurisdicciones
y organismos de la Conferencia Episcopal encargadas de los temas
antes citados, en especial aquellos relacionados con el trabajo pastoral
con población migrante.
38. Promover y consolidar el trabajo de la Pastoral de la Movilidad Humana
y demás estructuras de Iglesia, especialmente en las parroquias, para
que realicen el trabajo pastoral de acogida y apoyo a la población en
riesgo y en situación de desplazamiento.
39. Impulsar los diálogos y acciones ecuménicas de trabajo conjunto en
temas de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, en
particular sobre atención a la población forzada a migrar dentro y fuera
del territorio nacional.
40. Continuar los esfuerzos de visibilización de la problemática de la
migración forzada en Colombia.
41. Promover y facilitar el trabajo de monitoreo y formulación de propuestas
adelantado por medio del Sistema RUT.
42. Incluir en la agenda de las entidades de Iglesia el enfoque de realización
de derechos como elemento de análisis de realidad, misión profética y
trabajo pastoral.
43. Incentivar el trabajo de coordinación con organizaciones, entidades y
organismos nacionales e internacionales de promoción, defensa y
realización de los derechos humanos.
44. Incentivar las acciones de solidaridad a favor de la población en riesgo
y situación de desplazamiento.
161
Desafíos para construir nación
162
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Las recomendaciones del estudio
de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994
Corresponde al Estado tanto la prevención del desplazamiento como la protección y asistencia de la población afectada, ya que es su responsabilidad
constitucional garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de todos
los colombianos.
También es norma constitucional el artículo 22 de la Carta de Derechos,
según el cual «la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento».
Este propósito nacional exige un cambio de mentalidad que lleve a los colombianos a tomar conciencia sobre el valor de la convivencia fraterna, el manejo adecuado de los conflictos, el respeto a las diferencias, la defensa y protección de los derechos humanos de todos, en especial los de los débiles y
desprotegidos y los que atañen a la vida.
La paz demanda un proceso de descentralización política –en nivel de toma
de decisiones, manejo fiscal y utilización de recursos, delegación y gobernabilidad,
etc.- que haga eficaz la presencia del Estado en las regiones, fortalezca la legislación, permita el compromiso y la participación, optimice la atención a las necesidades de la población e impida la impunidad generalizada.
No se concibe la pacificación sin una política agraria que beneficie a las
zonas rurales y a los sectores de población más desprotegidos. Dicha política
debe tener como premisa una mejor calidad de vida para las gentes del campo,
que sólo es posible a través de una profunda y eficaz reforma agraria.
La convivencia y la paz son antagónicas de la corrupción y el envilecimiento
acelerado que se vive en el país. Hay que promover una formación en principios
163
Desafíos para construir nación
y valores y difundir una ética social que penetre en todos los sectores, fundamentalmente a través de la educación y los medios de comunicación, en forma
sistemática, masiva y programada.
Conquistar la paz y avanzar hacia la plena vigencia de los derechos humanos, y también los sociales, económicos y culturales, son condiciones inherentes a la dignidad humana sin las cuales es imposible evitar las migraciones y el
desplazamiento forzoso.
Mientras este proceso de pacificación y convivencia es posible,
Hay necesidad de generar mecanismos de protección de la población civil en las
zonas de conflicto, demandando de los actores armados respeto de las normas
consagradas en el artículo 3º. Común y el Protocolo II adicional a los Convenios de
Ginebra, que regulan las hostilidades en casos de conflictos armados no
internacionales.
En lo inmediato se requiere apoyo humanitario y acciones de acompañamiento en la perspectiva del retorno, reubicación o inserción voluntaria de los
desplazados en condiciones de justicia y dignidad.
Si bien es cierto no existen organizaciones nacionales de desplazados por la
violencia con suficiente consolidación y capacidad de interlocución, a pesar de
los significativos esfuerzos que se adelantan en este campo, la magnitud del
problema exige la acción conjunta y concertada de organismos gubernamentales, organismos estatales no gubernamentales, organizaciones sociales, la comunidad internacional, la Iglesia y los propios desplazados, entre otros sectores.
Una premisa importante es tener en cuenta que la población desplazada por
la violencia hace parte de un núcleo más amplio de migrantes, especialmente
del campo a la ciudad, con los cuales se confunden en las precarias condiciones de vida de la marginalidad urbana.
Si bien es necesario dirigir una atención focalizada a los desplazados, también es urgente tener en cuenta a las poblaciones de las zonas de asentamiento,
no sólo de las grandes ciudades, sino también de ciudades intermedias que
afrontan más recientemente estos problemas migratorios.
164
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Las experiencias de atención a poblaciones desarraigadas de otros países
de América Latina deben ser tenidas en cuenta para el caso de los desplazados
en Colombia.
Algunas recomendaciones que surgen de los resultados de la investigación
son las siguientes:
Al Gobierno:
•
•
•
•
•
•
•
Insistir en procesos útiles de diálogo y negociación, como única opción
posible para avanzar en la superación del conflicto armado interno.
Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el respeto a las
normas del derecho internacional humanitario.
Combatir a los grupos paramilitares cuya presencia en amplias zonas
del territorio nacional provoca desplazamientos masivos de población.
Si bien se tomó la controvertida decisión de crear los “Comandos de
Acción Inmediata Rural”, con funciones de policía, es necesario hacer
evaluaciones periódicas para evitar los peligros y desviaciones que se
pueden derivar de estas formas de seguridad privada, manteniendo una
política coherente de desarme en el marco de los propósitos de paz.
Generar un documento del Comité Nacional de Política Económica y
Social (CONPES), sobre el desplazamiento forzoso provocado por la
violencia en Colombia.
Incluir en la red de solidaridad social a la población desplazada por la
confrontación como sujeto de acciones inmediatas de atención
humanitaria, en tanto que población vulnerable. Priorizar a la mujer
cabeza familia, niños y la tercera edad.
Incluir el tema del desplazamiento forzoso en el Plan General de
Desarrollo, con el propósito de incorporar a los ministerios e institutos
descentralizados en programas de prevención y atención.
Institucionalizar la Mesa de Concertación y Seguimiento sobre
Desplazamiento y tener en cuenta sus propuestas.
165
Desafíos para construir nación
•
•
•
Incluir el tema de los desplazados, como víctimas del conflicto armado
interno, en eventuales negociaciones de paz, en la perspectiva de crear
mecanismos de retorno, reubicación e/o inserción voluntaria de los
afectados.
Tener en cuenta las recomendaciones de la Misión In Situ de la Consulta
Permanente para el Desplazamiento en las Américas y del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, que por solicitud de la
Presidencia de la República visitó el país en 1993 para evaluar la situación
de los desplazados por la violencia.
Reconocer públicamente la legitimidad de aquellas Organizaciones
No Gubernamentales que adelantan un trabajo válido y serio de derechos
humanos con poblaciones desplazadas y brindarles plenas garantías
para su actividad.
A los gobiernos departamentales y municipales:
•
Tener en cuenta la planeación gubernamental a las poblaciones
desplazadas por la violencia y contribuir a la erradicación de las causas
de estas migraciones forzosas.
Promover mecanismos de concertación interinstitucional, gubernamentales y
no gubernamentales, para acciones conjuntas de prevención, protección y
atención humanitaria.
A los grupos guerrilleros:
•
•
166
Acatar sin condiciones las normas del derecho internacional humanitario,
en particular las relativas a la protección de la población civil no
combatiente, que en su mayoría señala a la guerrilla como el principal
responsable de su desplazamiento.
Definir una postura política por la paz negociada y contribuir a los
esfuerzos que en tal sentido adelanta la sociedad civil.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
A la Organización de Naciones Unidas:
•
•
•
•
Asumir mayor responsabilidad, voluntad y decisión política en cuanto al
desplazamiento por razones de violencia.
Fortalecer el papel del Representante del Secretario General para
Desplazados y estudiar mecanismos que permitan definir una instancia
permanente de Naciones Unidas para esta población migrante.
Unificar procedimientos de emergencia de Naciones Unidas que tengan
en cuenta a las poblaciones desplazadas por violencia que se encuentren
en niveles de alto riesgo.
Crear un cuerpo general de normas de carácter universal para la
protección de los desplazados.
A la Organización de Estados Americanos:
•
•
•
Incluir el desplazamiento de poblaciones por causas violentas en el sistema
interamericano de derechos humanos, para que adopte normas mínimas
de protección.
Solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la inclusión
en sus informes anuales, misiones in loco o misiones in situ, de una
evaluación de la situación de los desplazados internos en los países del
área.
Integrar a los desplazados por la violencia en programas de los organismos
regionales que adelantan labor con población en situación de
vulnerabilidad (mujeres, niños, indígenas).
A los organismos de cooperación internacional:
•
Destinar mayores recursos y asumir un apoyo más decidido en las áreas
de prevención del desplazamiento, así como para la protección y atención
humanitaria de las poblaciones afectadas.
167
Desafíos para construir nación
A las Organizaciones No Gubernamentales:
•
•
•
Incluir en la agenda de las ONG que desarrollan actividad en derechos
humanos y/o desarrollo comunitario, el tema de las poblaciones
desplazadas por razones de violencia en Colombia.
Llamar a las ONG que están comprometidas con esta actividad a
continuar su esfuerzo de una manera objetiva e imparcial.
Aunar esfuerzos en la coordinación interinstitucional para avanzar en
los objetivos de concertación y acción que redunden en bien de las
comunidades desplazadas.
A la Iglesia:
•
•
•
•
•
•
•
•
168
Crear conciencia sobre la gravedad del fenómeno de los desplazados
internos para que pueda asumir una actitud comprometida frente a dicho
problema, a la luz del Evangelio y de la Doctrina Social de la Iglesia.
Reajustar las estructuras en las jurisdicciones de mayor desplazamiento
para atender pastoralmente este problema.
Solicitar al Secretariado Nacional de Pastoral Social su decidida
colaboración para promover el conocimiento y análisis de la realidad
del problema y formar agentes para una pastoral específica.
Utilizar los mecanismos existentes de coordinación interdiocesana que
permitan planear, sistematizar y evaluar los esfuerzos adelantados en
este campo.
Conjugar esfuerzos con el Plan Global de Pastoral para la Paz en la
perspectiva de soluciones al desplazamiento forzoso y capacitar agentes
de pastoral para facilitar los diálogos pastorales de paz.
Denunciar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
derecho internacional humanitario. Promover un proceso de
sensibilización y concientización sobre el tema.
Registrar los flujos migratorios por parte de las parroquias, de tal manera
que les permita responder a las necesidades de los desplazados.
Extender el servicio de atención de las víctimas del desplazamiento a
todas las diócesis y parroquias de las zonas afectadas por este fenómeno
migratorio.
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
•
•
•
•
•
•
•
•
Concertar con entidades públicas y privadas proyectos de generación
de ingresos y atención integral para las comunidades desplazadas.
Promover la pastoral de la movilidad humana para la acogida y el
acompañamiento de los migrantes en general y de los desplazados por
la violencia en particular.
Recomendar a las Jurisdicciones Eclesiásticas más afectadas la
continuidad de la Investigación sobre derechos humanos y
desplazamiento interno en las condiciones particulares de sus zonas de
influencia.
Colaborar en la elaboración de propuestas de prevención del
desplazamiento, teniendo en cuenta iniciativas de atención, retorno,
reubicación e inserción de los afectados en las diversas regiones del
país.
Difundir los resultados de este estudio y sus recomendaciones para que
sean puestas en práctica en cada región.
Fortalecer el organismo de la Conferencia Episcopal de Colombia que
anima la pastoral de la Movilidad Humana a fin de que actúe con mayor
eficacia y canalice los recursos de organismos nacionales e
internacionales de ayuda para responder a las necesidades inmediatas
de los desplazados.
Crear el Banco de datos y el Centro de Documentación sobre derechos
humanos y desplazamiento interno en Colombia.
Incluir el desplazamiento interno por motivos de violencia y los derechos
humanos como tema de especial importancia en la Dirección Nacional
de la Pastoral de Movilidad Humana.
169
Desafíos para construir nación
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Textos consultados
Libros
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derechos humanos en Colombia. Documento E/CN.4/2005/10. 28 de febrero de
2005.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del Señor Amerigo Incalcaterra.
Director (e) de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en el Foro ‘Paramilitarismo, desmovilización
y política”. Bogotá. 21 de septiembre de 2005.
181
Desafíos para construir nación
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos. OACNUDH. “Observaciones sobre la ley de justicia y paz”.
Bogotá. 27 de junio de 2005.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,
Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, durante la clausura del Seminario: Respuestas
Institucionales y Sociales frente al desplazamiento forzado”. Bogotá. 10 de
noviembre de 2004.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos. OACNUDH. “El ejercicio de la ciudadanía y el derecho a
tener derechos de los miembros de la población desplazada”. Intervención del
señor Amerigo Incalcaterra, Director Adjunto de la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el
Seminario Nacional “Derecho de ciudadanía y población en situación de
desplazamiento”, Bogotá. 28 de octubre de 2004.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del señor Michael Frühling,
Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, durante el Seminario Internacional: La Corte Penal
Internacional: Instrumento de Paz para Colombia”. Bogotá. 16 de septiembre de
2003.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los
Refugiados. ACNUR. “Intervención del Representante del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados en Colombia, Sr. Roberto Meier, ante la
Corte Constitucional en la audiencia de información en cumplimiento de la
Sentencia T–025 de la Corte Constitucional”. Bogotá. 29 de junio de 2005.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. “El conflicto, callejón
con salida”. Septiembre de 2003.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. “Un pacto por la
región. Informe regional de Desarrollo Humano 2004”. Manizales. Junio de 2004.
Programa Mundial de Alimentos. PMA. “Evaluación de las necesidades de
alimentos de la población desplazada en Colombia”. Bogotá. 13 de mayo de
2003.
Ponencias no publicadas
Barnés, Javier. “Sobre la reparación patrimonial de los desplazados y la restitución
de la propiedad en el contexto de la justicia transicional. Perspectiva comparada”.
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.
Bogotá. Noviembre de 2004.
Contraloría General de la República. Contraloría delegada para el sector defensa,
justicia y seguridad. “La gestión de la reforma agraria y el proceso de incautación
y extinción de bienes rurales”. Ponencia presentada en el seminario “La extinción
de la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reforma agraria?”. Bogotá. Junio 9 de
2005.
Contraloría General de la República. Vice -contraloría General de la República,
“Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz”. Ponencia presentada
en el seminario “La extinción de la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reforma
agraria?”. Bogotá. junio 9 de 2005.
Gómez, Mayra. “Comentarios a la intervención del Señor Paulo Sergio Pinheiro,
Relator Especial sobre el derecho a la restitución de vivienda y de propiedades
para comunidades desplazadas”. Ponencia presentada en el Taller sobre el
Derecho a la Restitución de Vivienda y Propiedad de la Población Desplazada.
Bogotá. ILSA. 6 y 7 de Noviembre de 2004.
183
Desafíos para construir nación
Jaworski, Hélan. “Justicia, verdad y reconciliación desde la experiencia de trabajo
de la comisión de la verdad y reconciliación (CVR) del Perú”. Ponencia presentada
en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas
institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.
Peral, Luis. “Protección de derechos humanos en situaciones que afectan a la
seguridad nacional. Cuestiones sobre la vigencia y aplicación de las normas
internacionales”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de
CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al
desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.
Rey Marcos, Francisco. “Crisis humanitaria y cooperación internacional”.
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.
Bogotá. Noviembre de 2004.
Uprimny Yepes, Rodrigo. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”.
Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando
los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”.
Bogotá. Noviembre de 2004.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
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La presente edición de Desafíos para construir nación
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado
y la crisis humanitaria 1995-2005
se terminó de imprimir en el mes de febrero
de 2006 en Bogotá, D.C.
Para su composición se utilizaron las fuentes FritzQuadrata
y Arial Narrow en 12 y 11,5 y el programa Adobe PageMaker 7.0.
Impreso en Colombia - Printed and made in Colombia