LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN E INTEGRACIÓN CIUDADANA

LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN E INTEGRACIÓN
CIUDADANA EN LA COMUNITAT VALENCIANA:
ANÁLISIS DE SITUACIÓN, RETOS Y PROPUESTAS
NORMATIVAS DE DESARROLLO POLÍTICO
Joaquín Martín Cubas y Anselm Bodoque Arribas
Universitat de València
[email protected]
[email protected]
Resumen: Tras una breve aproximación introductoria al contexto –escenarios
sociopolíticos en los que se desarrollan las políticas sobre la inmigración en
la Comunidad Valenciana- se analiza el discurso político sobre la inmigración
de los dos principales partidos, PSOE y PP en España y en la Comunidad
Valenciana, los planes vigentes de inmigración e integración de los
respectivos gobiernos estatal y autonómico, los presupuestos en que se
apoyan y las fortalezas y debilidades de estos planes, para terminar
extrayendo las conclusiones pertinentes en forma de categorización de la
estrategia política diseñada en la materia por el gobierno valenciano.
Anselm Bodoque Arribas: Doctor en Ciencias Políticas y licenciado Ciencias Políticas, e
Historia y Geografía. Es técnico superior de la Administración en la Delegación del
Gobierno de la Comunidad Valenciana y profesor de Ciencias Políticas en la
Universidad de Valencia. Entre sus publicaciones destaca La política lingüística dels
governs valencians.
Joaquín Martín Cubas: Doctor en Derecho y Licenciado en Derecho y en Ciencias
Políticas y Sociología. Es profesor de Ciencia Política y de la Administración en la
Universidad de Valencia. Entre sus publicaciones destaca Democracia y Tribunal
Constitucional, Democracia e Internet o Las políticas de inmigración.
Palabras clave: Políticas públicas, integración, inmigración, Comunidad
Valenciana
1
Introducción: aproximación al contexto de la inmigración en la
Comunidad Valenciana
La gestión de los flujos migratorios se ha convertido en uno de los grandes retos que
deben afrontar una buena parte de los países democráticos del mundo y, en concreto,
los países europeos más desarrollados. España no es un caso aislado. El desarrollo
económico de las últimas décadas ha atraído a nuestro país a millones de inmigrantes
cuya integración ha sido confiada en buena medida a las comunidades autónomas.
Esta es la razón del interés de analizar aspectos relacionados con las políticas de
integración e inmigración desde la perspectiva de las comunidades autónomas y, en
este trabajo, de la Comunidad Valenciana.
Ahora bien, no se puede obviar el hecho de que los gobiernos de las comunidades
autónomas se mueven en un contexto general español, e incluso europeo, que resulta
compartido. Las peculiaridades en las políticas autonómicas existen, pero las políticas
emprendidas por cada una de ellas no se pueden entender sin contar con el contexto
en que se desarrollan. En concreto, el incremento exponencial de los flujos
migratorios durante los últimos años en un marco caracterizado por la globalización,
las mayores facilidades para el traslado territorial, la difusión de la información en
tiempo real y la creación de una extensa malla de redes sociales transnacionales. En
este contexto, en donde hay que destacar la pertenencia a un sistema político
funcionalmente federal en el gasto y la gestión de las políticas públicas, pero no en los
ingresos y en la toma de decisiones,
las políticas de las comunidades autónomas
están condicionadas por las decisiones de la Unión Europea y del Gobierno de España
en sus respectivos ámbitos competenciales.
No es de extrañar, por lo tanto, que los modelos de gestión presenten semejanzas en
las distintas comunidades autónomas, independientemente del partido que gobierne en
ellas. Aún así, las diferencias en las políticas existen y son dignas de estudio. Hay
factores condicionantes de las diferencias: la intensidad del fenómeno migratorio en la
comunidad, la capacidad de la misma para afrontar los nuevos retos, la existencia
previa de retos identitarios; pero, también, lógicamente, los planteamientos éticos,
ideológicos y prácticos de fondo.
2
La diversidad de modelos en la gestión del fenómeno migratorio se produce, además,
en un momento en que la complejidad del fenómeno migratorio actual se ha hecho
mayor si cabe y cuando las políticas ensayadas en décadas anteriores por países
europeos
con
mayor
tradición
migratoria
parecen
mostrar
limitaciones
y
contradicciones crecientes. Hoy ya nadie defiende públicamente modelos como el de
de entera y completa asimilación cultural o el del dejar que cada comunidad de
inmigrantes viva su propia realidad de manera autónoma; si bien las ideas y los
argumentos fuertes de estas concepciones están presentes continuamente en los
discursos del debate político definiendo o justificando, de manera más o menos
intensa y coherente, las políticas concretas de los gobiernos, sin que parezcan abrirse
paso nuevos paradigmas discursivos y nuevos modelos de integración más complejos.
En este trabajo nos situamos en ese marco contextual y nuestro objetivo se limita a
llevar a cabo una aproximación a aspectos que entendemos importantes en las
políticas de inmigración e integración ciudadana en la Comunidad Valenciana. No se
trata, sin embargo, de un estudio detallado de políticas públicas, de sus actores,
proceso, desarrollo, impacto social, eficacia, etc. Tan sólo pretendemos aproximarnos
a algunos aspectos de esta política. En primer lugar, llevaremos a cabo un análisis
descriptivo del fenómeno migratorio en la Comunidad Valenciana, advirtiendo que el
conocimiento de las dimensiones genéricas (número total de inmigrantes, país de
origen, sexo, edad, etc.) es muy superior al de las dinámicas migratorias profundas
(tiempo de permanencia en un lugar, movilidad dentro de España o de Europa,
agrupación familiar, formas de socialización e integración, etc.) 1. En segundo lugar,
nos aproximaremos al discurso político parlamentario de los dos partidos de gobierno
en España y en la Comunidad Valenciana (PSOE y PP) en la legislatura actual;
partiendo del estudio sobre el discurso parlamentario realizado por Zapata-Barrero
(2008) y su distinción entre discurso reactivo y discurso proactivo. Constataremos, sin
voluntad de establecer categorías definitivas, primero, que ninguno de los dos
partidos sigue enteramente una lógica discursiva reactiva o proactiva, sino que
incorporan elementos de ambas estructuras discursivas de manera, eso sí, poco
desarrollada; segundo, que en el ámbito estatal, el debate sobre la inmigración tiene
dos ámbitos básicos: control de fronteras e integración, siendo el discurso en torno al
1
Frecuentemente, se olvida que 1.000 inmigrantes de un mismo país que residen en una localidad o en
una comunidad autónoma determinadas no son necesariamente los mismos 1.000 que residían en ese
lugar en un censo anterior. No conocer a fondo las dinámicas de asentamiento, movilidad y socialización
de las personas concretas que han inmigrado a España supone una dificultad de primer orden a la hora
de definir y estructurar políticas de integración.
3
control de fronteras más reactivo que el de integración, si bien el de integración
tiende a asimilarse con trabajo y mercado laboral; y tercero que el discurso
autonómico se limita a las políticas genéricas de integración (también asimilado a
trabajo en buena medida) y, en general, parece tender a seguir una lógica proactiva.
En tercer lugar, nos detendremos en el análisis descriptivo de aspectos del plan del
Gobierno Valenciano para facilitar la integración de los inmigrantes, para constatar
que el proceso de elaboración del plan es poco innovador y poco participativo, en su
estructura es bastante similar al plan estatal anterior y en su dotación presupuestaria
parece sobredimensionada, a falta de estudios de detalle, y concentrada en dos
aspectos de gestión ordinaria del Gobierno Valenciano: educación y sanidad.
Finalmente, nos referiremos al informe MIPEX para remarcar que los estudios
internacionales comparativos de las políticas europeas de inmigración valoran
positivamente las políticas vigentes en España en materia de acceso al mercado
laboral y a determinados servicios sociales (sanidad, por ejemplo) por parte de los
inmigrantes, pero sitúan a España en posiciones menos favorables en otros aspectos
básicos para la integración. Nuestro trabajo, por lo tanto, pretende esencialmente
enfocar la atención en algunos aspectos del fenómeno migratorio y de las políticas de
la inmigración para señalar, con carácter provisional, algunas hipótesis que sirvan de
base para trabajos más detallados y precisos sobre las políticas públicas en materia
de inmigración e integración en la Comunidad Valenciana y en España.
Descripción de la situación de la inmigración en la Comunidad
Valenciana
Se ha estimado que, a 1 de enero de 2008, 847.339 extranjeros vivían en la
Comunidad Valenciana, esto es, el 16,8% de la población de la Comunidad
Valenciana era extranjera2:
•
En Alicante residían 446.368 extranjeros, el 23,5% del total, dato que convierte
a esta provincia en la provincia española con mayor proporción de extranjeros
sobre su población total.
2
La reciente publicación del Padrón de 2008 hace apenas tres semanas y la existencia de compromisos
previos existentes han hecho imposible actualizar los datos a fecha de 30 de junio, pero serán
actualizados para su presentación en las fechas del Congreso de la AECPA en septiembre de este mismo
año. En cualquier caso, de los datos conocidos no se deduce alteración alguna en las afirmaciones que se
contienen en este epígrafe cuyo única intención es presentar los rasgos más genéricos de la situación de
la inmigración en la Comunidad Valenciana y para cuya redacción nos hemos apoyados en los excelentes
trabajos previos de Díe y Melero (2009), Antuñano, Azagra y Galduf (2009) y Antuñano y Soler (2007).
4
• En Castellón residían 106.125 extranjeros, el 17,83% del total, esto es, la cuarta
provincia española con mayor proporción de extranjeros respecto a su población
total.
• En Valencia, por último, residían 294.846 extranjeros, el 11,59% del
total.
Este porcentaje de población extranjera en la Comunidad Valenciana -16,8%- se sitúa
4,67 puntos por encima de la media de España -11,4%-. La Comunidad Valenciana es
la tercera comunidad autónoma con un mayor número de población extranjera, por
detrás de Cataluña y Madrid (1.103.790 y 1.005.381, respectivamente) y la segunda
después de las Islas Baleares en relación con el porcentaje total de la población
(20,8%).
Esta inmigración, de entrada, ha tenido un efecto demográfico evidente. El 85% del
crecimiento de la población de la Comunidad Valenciana deriva del saldo migratorio.
O, en otros términos, de los 649.216 nuevos valencianos que hay entre 1998 y 2005,
casi 500.000 proceden de la inmigración.
Tabla 1. Evolución de la población empadronada en la Comunidad Valenciana.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Población total (1)
Comunidad Valenciana
4.120.729
4.202.608
4.326.708
4.470.885
4.543.304
4.672.657
4.806.908
4.874.811
población española (1)
3.964.522
4.003.034
4.025.565
4.057.125
4.078.987
4.090.672
4.138.833
4.147.731
población extranjera (1)
156.207
199.574
301.143
413.760
464.317
581.985
668.075
727.080
3,8
4,7
7,0
9,3
10,2
12,5
13,9
14,9
% extranjeros extracomunitarios
1,3
2,3
4,2
5,9
6,8
8,2
Fuente: elaborado por CeiMigra a partir de los datos del MTAS y del INE(1) = Cifras a 1de Enero del año señalado
9,0
7,0
% extranjeros
Según los datos del Padrón de 2007, la población de la Comunidad Valenciana había
crecido un 1,41% respecto a 2006. Ahora bien, como señalan Díe y Melero (2009)
este crecimiento ocultaba el hecho de que la población española estaba de hecho
estancada –creció tan solo 8.898 personas respecto al año anterior, un 0,21%-,
mientras que la población extranjera había aumentado un 8,83% respecto a 2006. Tal
es así que, a principios de 2008, había un total de 727.080 extranjeros empadronados
en la Comunidad Valenciana (15% de la población total) a los que habría que sumar
los no empadronados cuyo número aproximado se calculaba en unos 100.000
extranjeros más.
5
Gráfico 1. Evolución de la población extranjera empadronada en la Comunidad Valenciana.
Población extranjera empadronada en la Comunidad Valenciana
800.000
727.080
700.000
668.075
581.985
600.000
500.000
464.317
433.108
413.760
307.375
301.143
300.000
341.026
262.350
199.574
200.000
100.000
386.054
383.820
400.000
103.213
234.967
179.758
156.207
198.165
101.319
121.385
151.410
156.942
98.255
52.994
2.000
2.001
2.002
2.003
población extranjera (1)
2.004
2.005
población UE (1)
2.006
2.007
población no UE (1)
Cifras a 1 de Enero de cada año.
Fuente: Luis Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
Esos números son producto de un incremento producido en unos pocos años: la
población extranjera residente en la Comunidad Valenciana se ha incrementado en
algo más del 100% desde el año 2003 y bastante más de un 400% desde el año
2000. Como se observa en el gráfico precedente, a finales de los 90 eran la cuarta
parte y, fundamentalmente, su origen era comunitario. En la actualidad, la Comunidad
Valenciana es la tercera en incremento de su población extranjera en términos
absolutos: durante el año 2008, Comunidad de Madrid (138.471 personas), Cataluña
(131.283 personas) y Comunidad Valenciana (115.237 personas).
Los extracomunitarios han ido incrementando progresivamente su peso sobre el total
de extranjeros residentes en la Comunidad, como también se puede observar en el
gráfico precedente. Hay que tener en cuenta, no obstante, que cualquier lectura de
estos datos ha de considerar la distorsión que ha generado la integración de Rumanía
y Bulgaria en la Unión Europea. Los extranjeros comunitarios pasan de representar un
tercio del total de extranjeros el 1 de enero de 2007 a representar a partir de esa
fecha la mitad de extranjeros, disminuyéndose en proporción el peso de los
6
extranjeros no comunitarios. A nuestro juicio, las políticas de integración tienen que
ser globales, y hay que integrar tanto al extranjero no comunitario como al
comunitario, si bien su status jurídico es diferente y, por tanto, presentan
problemáticas diferenciadas que hay que considerar. En 2007 los extranjeros
extracomunitarios son 314.025 personas, esto es, un 7% de la población total de la
Comunidad Valenciana.
Según los datos del MTAS, a 30 de junio de 2007, había 468.003 permisos de
residencia en vigor, de los que 209.373 correspondían a ciudadanos comunitarios y
258.630 a ciudadanos extracomunitarios. Luis Die y Luisa Melero (2009) llegan a la
conclusión de que la cifra de personas en situación administrativa irregular en 2007 y
en la Comunidad Valenciana podía establecerse en unas 82.396. A su juicio, eso
quiere decir que “con el ingreso en la Unión Europea de Bulgaria y Rumanía, los
ciudadanos valencianos en situación administrativa irregular supondrían el 11,3% de
todos los extranjeros residentes en la Comunidad Valenciana y el 24,2% de todos los
extranjeros extracomunitarios y el 1,7% de la población total de la Comunidad
Valenciana”.
Respecto al perfil de la inmigración actual en la Comunidad Valenciana en
función de los continentes de origen Díe y Melero destacan que el 55% de los
extranjeros
que
residen
en
la
Comunidad
Valenciana
son
europeos,
independientemente de si residen o no en la Unión Europea; otros 28% procede de
América Latina; un 13%, de África; y un 4% de Asia.
AFRICA
13%
ASIA
4%
UNION EUROPEA
(25)
35%
EUROPA NO
Gráfico 2. Procedencia de las
personas extranjeras residentes en la Comunidad Valenciana
COMUNITARIA
20%
(99,11% de las personas inmigrantes extracomunitarias).
AMERICA
CENTRAL Y DEL
SUR Y MÉXICO
28%
7
Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
Traducidas esas cifras en porcentajes sobre el total de la población valenciana
estaríamos hablando de un 8,44% de europeos; un 4,32% de América Latina; un
1,98% de África; y un 0,56% de Asia; representando la población extracomunitaria
aproximadamente un 10% del total de la población valenciana.
Si consideramos desagregadamente las nacionalidades específicas y en lo que se
refiere
a
una
presencia
relevante
de
extranjeros
comunitarios
destacan
fundamentalmente los ciudadanos procedentes de dos países, Reino Unido y Rumanía,
que superan ampliamente en ambos casos las 100.000 personas.
Tabla 2. Principales países de origen de los extranjeros residentes en la
Comunidad Valenciana, a 1-1-2006.
8
COMUNIDAD VALENCIANA
NACIDOS EN EL EXTRANJERO
742.416
UNION EUROPEA (25)
256.880
EXTRACOMUNITARIOS
485.536
Rumania
74.117
Marruecos
58.439
Ecuador
55.773
Colombia
44.251
Argentina
36.587
Bulgaria
22.619
Argelia
18.046
Bolivia
17.323
Ucrania
13.831
China
12.442
Uruguay
11.279
Rusia
9.961
Brasil
8.971
Venezuela
8.104
Noruega
7.906
Cuba
6.683
Pakistán
6.408
Chile
5.231
Perú
5.197
Nigeria
4.840
Armenia
3.611
Senegal
3.354
Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
Como puede observarse, el grueso de la inmigración extracomunitaria a la Comunidad
Valenciana procede de América Latina: Ecuador -55.773-; Colombia -44.251-;
Argentina -36.587-; Bolivia -17.323-: Uruguay -11.279-; Brasil -8.971-; Venezuela
-8.104-;
Cuba
-6.683-;
Chile
-5.231-;
Perú
-5.197-;
esto
es,
un
total
de
aproximadamente 200.000 personas de origen latinoamericano.
Las personas que proceden del Este de Europa proceden de forma mayoritaria de
Rumanía, Bulgaria y Ucrania –casi 100.000 personas-, seguidas por Rusia. Las
9
personas procedentes de África son, principalmente, de tan sólo dos países,
Marruecos y Argelia, seguidas muy de lejos por Nigeria y Senegal. En la actualidad,
supondrían aproximadamente unas 90.000 personas. Los dos únicos países asiáticos
con representación importante en la Comunidad Valenciana son China y Pakistán, no
sumando entre los dos más allá de las 20.000 personas.
10
Mapa1. Principales países de origen de los extranjeros residentes en la Comunidad
Valenciana, a 1-1-2006.
Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
En cuanto a la composición por edades de la población de origen extranjero los datos
revelan que el 35,2% de los inmigrantes tienen entre 25 y 39 años, de lo que
podemos deducir que la principal causa de inmigración obedece a motivos laborales.
Tabla 3. Población extranjera residente en la Comunidad Valenciana por grupos de
edad (2007).
Grupos de edad
0-4
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
Núm. Personas
28.499
31.815
33.969
35.170
57.102
91.228
89.825
76.023
11
Porcentaje
3,9%
4,3%
4,6%
4,8%
7,8%
12,5%
12,3%
10,4%
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85 y más
Total
56.651
44.206
35.275
35.599
38.120
34.212
21.455
12.344
6.679
3.930
732.102
7,7%
6,0%
4,8%
4,9%
5,2%
4,7%
2,9%
1,7%
0,9%
0,5%
100,0%
Fuente: INE. Padrón 01/01/07.
En relación a la composición de la población extranjera por sexo, los datos disponibles
muestran que en el conjunto existe un leve predominio de los varones. El número de
mujeres inmigrantes representa el 46,7% del total y el número de hombres el 53%.
No obstante, esta distribución deja ocultos casos de inmigración predominantemente
femenina como son los casos de Colombia, Bolivia, Brasil o Rusia.
Tabla 4. Población extranjera residente en la Comunidad Valenciana
clasificada por sexo.
TOTAL
HOMBRES
MUJERES
838.224
446.776
391.448
Alicante
440.311
230.644
209.667
Castellón
105.884
57.185
48.699
Valencia
292.029
158.947
133.082
Fuente: INE. Padrón 01/01/08.
Conviene referirse en este apartado de los perfiles de la inmigración al nivel
formativo de los recién llegados. Como en general ocurre en España también en la
Comunidad Valenciana podemos considerar un saldo netamente positivo para la
Comunidad. Como afirman Díe y Melero, “la población extranjera en edad de trabajar
está aumentando el nivel de formación, esto es, las capacidades de los recursos
humanos de la Comunidad Valenciana sin coste alguno ni para España ni para la
propia Comunidad Valenciana”. Se puede observar claramente en el siguiente gráfico:
Gráfico 3. Comparación del nivel formativo de la población nacional y
extranjera de la Comunidad Valenciana en 2006
12
8,3
7,6
licenciados
diplom ados
6,0
FPII/CFGS
6,0
FPI/CFGM
7,0
6,3
8,9
7,4
bachiller s uperior/BUP-COU
30,5
10,6
20,9
bachiller elem ental/EGB/ESO
13,8
es tudios prim arios
3,2
s in es tudios
1,0
analfabetos
0,0
30,8
19,4
10,1
2,2
5,0
10,0
15,0
población es pañola
20,0
25,0
30,0
35,0
población extranjera
Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
Se observa como en 2006 la proporción de extranjeros en edad de trabajar con
estudios universitarios –formación profesional de nivel superior y de grado medio y
bachiller superior- era mayor a la proporción de españoles en esa misma situación
(otra cosa es que la complejidad de los procesos de homologación impidan a una
buena parte de los inmigrantes hacer valer sus títulos educativos, aspecto éste
relevante y que debe ser tenido en cuenta cuando de políticas de integración
hablamos); y, por el contrario, se invierten los términos cuando se trata de la
proporción de analfabetos, población sin estudios, con estudios primarios o con sólo
bachiller, sectores donde la proporción de personas se incrementa notablemente en el
caso de los españoles y disminuye en el caso de los extranjeros.
A esas consideraciones por motivos de nivel de estudios reglados, Díe y Melero –a
partir del estudio de la Fundación CeiMigra de 2007- añaden el hecho de que dos
tercios de los extranjeros extracomunitarios residentes en la Comunidad Valenciana
(300.000 personas aproximadamente) pueden hablar al menos otro idioma (el suyo
familiar o el del país de origen), además del castellano. De éstas un tercio (unas
100.000 personas) pueden utilizar dos o más idiomas, además del castellano.
Habilidades cuya importancia y contribución al desarrollo y la riqueza de un país no
resulta necesario valorar en el actual contexto de globalización.
La inmigración en España es fundamentalmente de carácter laboral. En la Comunidad
Valenciana la inmigración laboral se ha dirigido básicamente hacia cuatro sectores
de ocupación, los relacionados con la construcción, la hostelería, el servicio doméstico
13
y la agricultura. No es extraño, pues, que la Comunidad Valenciana se haya
convertido en un foco de atracción para los inmigrantes en busca de nuevas y mejores
oportunidades de vida que empiezan por la consecución de un puesto de trabajo. Así,
en palabras de Antuñano, Azagra y Jordán (2009), la redefinición de las bases del
desarrollo económico valenciano ha encontrado un refuerzo en la inmigración. Lo que
supone la existencia de una masa de trabajadores (el 17% de los ocupados), de bajo
coste (su salario es un 30% de media más bajo que el de los nacionales) y gran
flexibilidad (precariedad y versatilidad) que se mueven entre la construcción, la
agricultura comercial, los servicios de hostelería y los de carácter doméstico,
especialmente en lo que se refiere al cuidado de ancianos.
Según los datos de afiliación en la Seguridad Social, el 31% de los extranjeros
afiliados lo son en el sector de la construcción, el 17% en el de la hostelería, el 14%
en el del comercio, el 8% en la agricultura comercial, y el 12% en el servicio
doméstico. El resto de sectores tiene una menor importancia a los efectos.
Tabla 5. Población extranjera afiliada a la seguridad social por
procedencia.
General
Autónomos
UE
65.194
23.886
8.170
73
2.981
No UE
100.345
11.697
16.326
489
11.000 139.857
Total
165.539
35.583
Agrario Mar Hogar
24.496
562
Total
100.304
13.981 240.161
Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Datos Mayo 2008.
Este tipo de emigración laboral se nutre principalmente de rumanos (70.000),
ecuatorianos (60.000), marroquíes (50.000), colombianos, búlgaros y subsaharianos.
Esta emigración, necesaria como mano de obra, también contribuye a la
pujanza económica con su demanda de bienes (vivienda, primera necesidad y
automóviles), si bien no siempre son productos valencianos, lo que supone, junto al
incremento del consumo interno, también elevados incrementos de la importación.
El perfil del inmigrante medio es una persona entre los 25 y los 40 años, con un
salario medio en torno a los 785€ mensuales –cifra que oculta fuertes desigualdades
entre los comunitarios y los no comunitarios-, con gran capacidad de ahorro pero
14
también de gasto. Distribuye la mayor parte de ese gasto entre vivienda (32%),
alimentación (26%), teléfono móvil y gastos de ocio.
Se ha calculado para el año 2003 que, del crecimiento de 2,5% del valor
añadido bruto valenciano, ellos han sido responsables del 1,6% -más de la mitad-, lo
que contrasta con su aportación en el conjunto de España que se calcula en torno a
0,5% (fuente: IVIE, 2006).
Tabla 6. Población activa en la Comunidad Valenciana
Nacionales
Extranjeros
Ocupados 1.850.259
82,4%
388.389
17,6%
Parados
143.619
67,9%
67.980
32,1%
Totales
1.993.878
456.369
Totales
2.213.647
100%
211.599
100%
2.425.246
Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Datos Mayo 2008.
El porcentaje absoluto –ocupados y parados- de extranjeros supone un 18,8%
de la población activa valenciana, frente a un porcentaje en el conjunto de España del
14,1%. Como señalan Antuñano, Azagra y Jordán, se trata de una mano de obra
barata
–cubre
sin
exigencias
los
nichos
de
demanda
laboral
sin
especiales
requerimientos formativos (construcción y turismo)-, flexible –tanto en cuanto a
movilidad geográfica como laboral-, eficiente –su nivel formativo está por encima del
requerido en los puestos de trabajo que desempeñan-, fácil –reacia por procedencia
foránea a entablar conflictos de clase-: peones de albañil, collidors de naranjas,
vendimiadores, recogedores de hortalizas, camareros en bares y chiringuitos de playa,
dependientes en tiendas de todo tipo, empleados en servicios de limpieza, estibadores
en almacenes y centros distribuidores, obreros industriales,… y mujeres de la limpieza
o cuidadoras de niños y ancianos.
No parece necesario explicar con extensión que la actual situación de crisis
económica precisamente afecta a estos sectores, tanto en lo que se refiere a la renta
como a la capacidad de consumo total de la población inmigrante.
15
Cuadro 2. Tasa de actividad y paro. España. 2000 y 2008*
Españoles
Tasa de
actividad
2000
2008
Extranjeros
Tasa de paro
66,20
67,68
Tasa de
actividad
9,46
8,93
Españolas
Tasa de
actividad
2000
2008
41,06
48,07
Tasa de paro
78,33
84,79
12,65
18,13
Extranjeras
Tasa de paro
Tasa de
actividad
20,49
11,90
54,27
67,94
Tasa de paro
18,23
16,60
* III trimestre de 2008
Fuente: INE
Elaboración Antuñano, Azagra y Jordán (2009)
No hay que menospreciar la inmigración de carácter residencial
(también
denominada turismo residencial), de mayor nivel adquisitivo, rentista, media de edad
más elevada y procedencia comunitaria (buena parte de los 90.000 británicos residentes
en la Comunidad Valenciana). Este tipo de emigración explica, por ejemplo, un diferente
régimen de tenencia de la vivienda respecto a otras comunidades autónomas. De hecho,
la Comunidad Valenciana es la primera región española en número de transacciones
inmobiliarias de extranjeros residentes en España.
G rá fic o 2 6 . N ú m e ro d e tra n s a c c io n e s in m o b ilia ria s de e x tra n je ro s re s ide n te s
e n E s pa ñ a . C o m u n ida de s A u tó n o m a s . S e gu n do trim e s tre de 2 0 0 8
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
s u ra
ón
s
co
na
a
ha
a
ía
ja
n
ia
i ll a
a
d
a
es
c i a l u c u r c i n a r i a t a l u ñ l e a r a d r i a n c r a g ó y L e a l i c i V a s R i o tu r i a a d v a r r t a b r M e l
s re m N a a n
a
a
y
le n n d a
a
M Ca Ca
M a M
G a ís
A
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A
L
l
a
B
i
a
t
t
A
C ut
V
P
s
-L
Ex
C.
Ca
C.
Ce
F uente: M inis terio de V ivienda
Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009)
16
Frente a Madrid o Barcelona –donde más del 70% de las personas de nacionalidad
extranjera vivían en régimen de alquiler-, en la Comunidad Valenciana este porcentaje
apenas superaba el 45%.
G rá fic o 2 3 . P o rc e n t a je d e v iv ie n d a s e n a lq u ile r s o b re e l t o t a l d e v iv ie n d a s
fa m ilia re s . 2 0 0 1
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
E s pa ña
C o m u n id a d C iu d a d d e
V a le n c ia n a
M a d rid
C iu d a d d e
B a rc e lo n a
P o b la c ió n e x tra n je ra
C iu d a d d e
A lic a n te
C iu d a d d e
C a s te lló n
C iu d a d d e
V a le n c ia
T o ta l p o b la c ió n
F uente: C ens o de P oblación y V iviendas 2001 (IN E )
Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009)
Igualmente afecta a la calidad de las viviendas habitadas por extranjeros puesto
que, tanto en espacio como en equipamientos, la calidad de las mismas es mejor que en el
conjunto de España.
Cuadro 18. Distribución porcentual de la población
extranjera residente en viviendas familiares por estado de
conservación del edificio. 2001
Comunidad
Valenciana
Ruinoso
Malo
Deficiente
Bueno
No aplicable
Total
1,04
1,84
8,14
88,49
0,49
100,00
España
0,91
2,78
10,1
85,55
0,66
100,00
Fuente: INE
Fuente: Antuñano, Azagra y Jordán (2009)
En cuanto a la ubicación, en algunas comarcas, los extranjeros llegan a
suponer más del 40% del censo poblacional. Por ejemplo, en la Marina Alta; donde
confluye la emigración residencial (clima, paisaje y vivienda) con la emigración laboral
(hostelería, construcción y servicios). En esta comarca el alquiler de viviendas por
extranjeros se sitúa en un 24,4%.
17
Mapa 2. Comarcas con extranjeros procedentes de la Unión Europea
Fuente: Elaboración Luís Díe y Luisa Melero, datos del
INE.
Si consideramos la distribución de los inmigrantes por municipios, podemos
distinguir en función de la procedencia comunitaria o extracomunitaria y resumirlo de
la siguiente forma: Respecto a la población inmigrante comunitaria, a 1 de enero de
2006, existían ya 9 municipios de la Comunidad Valenciana en los que los ciudadanos
europeos de otros países son más del 50% de la población de estos municipios –
cuatro de la Marina Alta, cuatro de la Vega Baja y uno de la Marina Baixa, todos ellos
de la provincia de Alicante-; 18 municipios, entre el 33% y el 50% del total de la
población; y otros 24 municipios, entre el 20% y el 33%.
Tabla 7. Municipios con más de un 25% de población extranjera comunitaria
sobre la población total
Provincia de Alicante
San Fulgencio
Llíber
Rojales
Benitatxell
Algorfa
Alcalalí
Benijófar
% sobre población total
66,53%
61,26%
57,56%
56,22%
55,53%
53,39%
52,33%
18
San Miguel de Salinas
Teulada
Hondón de los Frailes
Els Poblets
Calp
Orba
Benidoleig
Murla
Daya Vieja
Benigembla
Tormos
El Ràfol d'Almúnia
Xàbia
Xaló
Busot
Adsubia
L'Alfàs del Pi
Parcent
Benissa
La Nucia
Bolilla
Hondón de las Nieves
Finestrat
Pilar de la Horadada
Tàrbena
Senija
Torrevieja
Relleu
Benimeli
Orihuela
Orxeta
52,21%
50,27%
48,78%
48,20%
47,35%
45,87%
45,19%
44,13%
43,50%
41,92%
39,88%
38,27%
37,32%
37,24%
36,70%
35,89%
35,68%
34,74%
34,39%
33,48%
32,05%
31,44%
30,87%
29,01%
28,36%
27,27%
27,22%
27,06%
25,96%
25,29%
25,17%
Fuente: Luís Díe y Luisa Melero a partir de datos del INE.
Respecto a la población inmigrante extracomunitaria, su distribución espacial
presenta características claramente diferenciadas de la anterior, dando lugar a un
problema diferente: en este caso, pocas veces superan el 10% de la población total
de los municipios. En concreto, encontramos 37 municipios donde se supera ese
porcentaje -27 de Alicante, 5 de Valencia y 5 de Castellón-; sólo dos casos, Torrevieja
y Oropesa del Mar, se supera el 20%.
Tabla 8. Municipios con más de un 10% de población extranjera extracomunitaria
sobre la población total
Provincia de Alicante
Torrevieja
L'Alfàs del Pi
Callosa d'En Sarrià
Xàbia
Pilar de la Horadada
Dénia
Benidorm
% sobre población total
25,05%
19,09%
18,67%
16,10%
15,40%
14,27%
14,24%
Provincia de Valencia
Llocnou de la Corona
Gandia
Castellonet de la Conquesta
Valencia
Massalavés
19
% sobre población total
16,67%
13,48%
12,71%
11,23%
11,17%
Senija
14,02%
Calp
13,32%
Guardamar del Segura
13,32%
Els Poblets
13,30%
Polop
12,76%
Altea
12,62%
La Nucia
12,49%
Rojales
12,23%
Teulada
12,18%
Finestrat
11,70%
Alicante
11,30%
Almoradí
11,20%
Gata de Gorgos
10,59%
Callosa de Segura
10,57%
Formentera del Segura
10,46%
Orihuela
10,35%
Sagra
10,13%
Beniarbeig
10,09%
Albatera
10,01%
Fuente: Luís Die y Luisa Melero a partir de los datos del INE.
Provincia de Castellón
Orpesa del Mar
Peñíscola
Benicarló
Sant Joan de Moró
Alcalà de Xivert
% sobre población total
23,53%
14,01%
13,30%
13,09%
12,03%
Por lo que respecta a su ubicación por barrios en las grandes ciudades, según
un estudio de Antuñano y Soler (2007), la proporción de población extranjera no
comunitaria empadronada por barrios se relaciona negativamente con el indicador de
renta de los barrios, mientras que con la población extranjera comunitaria sucede lo
contrario.
No obstante, habría que matizar estos datos en el siguiente sentido. Según un
estudio no publicado sobre barrios desfavorecidos de la Comunidad Valenciana de
20043 citado por Díe y Melero, sólo un 3,5% de las familias residentes en los barrios
“desfavorecidos” proceden de países extranjeros. Y es que, como afirman estos
autores, “si tenemos en cuenta que, por una parte, los conocimientos adquiridos y,
por otra, la actividad laboral son los dos factores determinantes de las situaciones de
pobreza, parece difícil asociar la inmigración a estas situaciones. Y, si estuvieran
relacionadas y en qué medida, deberá ser explicado por otros factores distintos de los
que resultan comunes para la población española”.
Respecto a las perspectivas de futuro, Díe y Melero se atreven a dibujar dos
grandes escenarios hipotéticos para los próximos nueve años:
Primer Escenario: Si el número de personas que entran cada año en la
Comunidad Valenciana hasta 2006 es el mismo que la media de las que entraron
3
Centro de Evaluación Territorial, “Proyecto Europeo Interreg III B Medocc”, ed. Alinea, Florencia, 2004,
presentado por la Dirección General de Arquitectura, de la Consellería de Infraestructuras de la
Generalitat Valenciana en junio de 2006.
20
entre el año 2000 y el 2007, en 2016 la sociedad valenciana estaría formada por
5.844.345 personas, de las cuales serían extranjeras 1.461.060. De éstas procederían
de la Unión Europea 749.707 y el resto, 711.353 personas serían extracomunitarias.
Esto es, el 25% de la población de la Comunidad Valenciana sería extranjera y el
12,2%, extracomunitaria.
Segundo escenario: Si el número de personas que entran cada año en la
Comunidad Valenciana hasta 2006 es el mismo que la media de las que entraron
entre 2003 y 2007 (en 2003 se da un cambio cualitativamente importante en la
afluencia de personas extranjeras), en 2016 la sociedad valenciana estaría formada
por 5.783.645 personas, de las cuales 1.432.050 serían extranjeras. Esto es, el
24,8% de la población residente en la Comunidad Valenciana sería extranjera y el 9%
extracomunitaria.
En cualquier caso, sea cual sea el escenario de los dos con más probabilidades
de materializarse, el análisis global no se vería afectado en sus grandes rasgos:
incremento importante del número de personas que viven en la Comunidad fruto del
incremento del número de personas extranjeras -600.000 nuevos extranjeros sobre
los 900.000 que ya conviven con nosotros, sumando un total de 1.500.000 personas
extranjeras- e incremento de la diversidad. Como dicen Díe y Melero, los dos
escenarios nos sitúan “ante la necesidad de más respuestas y de mayores dotaciones
de recursos desde las Administraciones y servicios públicos, así como ante la
necesidad de una mayor y mejor corresponsabilidad de todos los agentes sociales
implicados en tales transformaciones”. Es verdad que sí que afectaría al cálculo de,
por ejemplo, las necesidades previsibles en cada caso y, por tanto, al diseño de las
políticas concretas pero no al diseño de las estrategias y de las políticas a seguir. Lo
fundamental es que una cuarte parte de la población necesita en mayor o menor
grado, pero lo necesita, políticas de integración; y con especial intensidad, una décima
parte de la misma. La cuestión es que para llevar a cabo políticas eficaces de
integración será necesario contar, además de los datos generales sobre el fenómeno
migratorio,
con
un
conocimiento
más
preciso
de
las
lógicas
de
residencia,
asentamiento, agrupación familiar, lengua, costumbres, acceso a servicios de
bienestar social y dinámicas de socialización. Y, en este sentido, los datos son todavía
insuficientes.
21
El actual discurso político parlamentario sobre la inmigración entre los
dos principales partidos de España y de la Comunidad Valenciana.
En este apartado, haremos referencia al discurso político dominante en torno a la
inmigración y, consecuentemente, a la integración de los inmigrantes. Lo hacemos
porque, consideramos, en primer lugar, que el discurso sobre la inmigración también
forma parte de las políticas de integración tanto en un sentido positivo como negativo; o
mejor, las políticas de inmigración como cualquier política pública siempre conlleva un
discurso político más o menos elaborado. En segundo, porque alude a las construcciones
intelectuales, de valores y emotivas que están en el origen, en la ejecución y la
evaluación y reformulación de las políticas públicas sobre inmigración. Tercero, porque
entendemos que permite calibrar la importancia del fenómeno de la inmigración en la
agenda de debate político de los principales partidos españoles. Y, cuarto, porque permite
comprobar si existe una modulación o un cambio en la lógica discursiva de PSOE y PP en
función de los distintos niveles de gobierno del Estado. Partimos de las categorías del
discurso sobre la inmigración en España que utiliza Zapata-Barrero (2008) al estudiar el
discurso político parlamentario en la última década sobre la inmigración. Un discurso que
no ha sido nunca ajeno a las políticas impulsadas por los gobiernos y a las estrategias de
integración de los inmigrantes en España.
Zapata-Barrero distingue básicamente entre dos lógicas discursivas ante el fenómeno
migratorio. La primera consistiría, explícita o implícitamente, en una reacción contra el
proceso histórico nuevo que supone que España se convierta en una sociedad receptora
de inmigrantes y busca mantener o recuperar un supuesto pasado monocultural. La
segunda se basa en la asunción de la idea de que la inmigración es un fenómeno
irreversible y, en consecuencia, se plantea cómo gestionar y orientar los cambios de una
sociedad futura que necesariamente tendrá una grado de diversidad cultural (y también
étnica, religiosa, lingüística, etc.) superior al actual. La primera daría lugar a un discurso
reactivo (de reacción) y la segunda a uno proactivo (de acción orientada al futuro).
Partiendo de estas premisas, Zapata-Barrero analiza que mientras en la identificación
del fenómeno el discurso reactivo insiste en una visión problemática de la inmigración
vinculándola al desorden, la inseguridad y la delincuencia; el proactivo lo hace sobre
las ideas de desafío y reto, y el problema, si existe, está en el riesgo de que se
generen guetos si no gestionamos bien el fenómeno.
22
Del mismo modo, al definir la inmigración y establecer las orientaciones políticas, los
discursos reactivos ven al inmigrante como extranjero, distinguen entre legales e
ilegales, vinculando ilegalidad y delincuencia, poniendo el acento en la idea de que las
regulaciones son permisivas (efecto llamada) y en la necesidad de controlar los flujos
y las fronteras; insistiendo en la concepción del inmigrante como algo ajeno a la
sociedad española, distinguiendo entre buenos y malos inmigrantes y destacando la
amenazada que la inmigración puede suponer para los ciudadanos y para España.
Destacando el discurso proactivo que los inmigrantes son nuevos ciudadanos,
personas con derechos, trabajadores, la inmigración irregular es inevitable y la causa
de la inmigración es la situación de desigualdad internacional (efecto salida o efecto
expulsión), por lo tanto son necesarias políticas de solidaridad y, sobre todo, de
integración de unas personas (inmigrantes) que ya forman parte de la sociedad y
tienen derechos.
En coherencia con lo anterior, el discurso reactivo enfoca la regulación legal y el marco
político insistiendo lo que se quiere evitar (efecto llamada, inseguridad, inestabilidad),
regula de manera restrictiva, destaca la importancia del Ministerio de Interior en esta
política,
y
la
defensa de
supuestos
intereses
esenciales
del Estado
frente
a
consideraciones humanitarias. El discurso proactivo destacaría más que es lo que se
quiere conseguir (integración, cohesión social), prioriza las razones humanitarias y hace
del Ministerio de Trabajo el eje de la política de inmigración, estableciendo vías más
estables de diálogo con redes sociales vinculadas al fenómeno de la inmigración.
Finalmente, en temas básicos sobre la inmigración y de una importancia básica
paras las políticas de integración como los servicios del Estado del Bienestar
(sanidad,
educación,
dependencia,
pensiones,
servicios
de
cohesión
social),
reconocimiento de derechos, voto, nacionalidad, diversidad cultural, etc., el discurso
reactivo admite el acceso a servicios de bienestar para los inmigrantes legales y
considera que esto supone un costo adicional que debilita el Estado del Bienestar,
vincula derechos a legalidad, el derecho a voto a la nacionalidad y ésta a la
integración (asimilación); mientras la diversidad cultural es vista como fuente de
conflicto, defiende la continuidad de la identidad nacional española (el país de
acogida) y distingue entre inmigrantes en función de la distancia lingüística, cultural
y religiosa con la mayoría de la población española; mientras apela a la opinión
pública para justificar sus posiciones políticas.
23
El discurso proactivo insiste en que los inmigrantes deben poder tener acceso a
todos los servicios de bienestar y en el hecho de que la inmigración es un beneficio
(incremento de la natalidad, pensiones), insiste en que los derechos reconocidos en
la Declaración Universal de Derechos Humanos son consustanciales a todas las
personas y que no se pueden negar a los inmigrantes, desvincula derecho a voto de
ciudadanía y nacionalidad, y estima que es un buen mecanismo de integración
social, considera la diversidad cultural como una fuente de riqueza y normalidad que
hay que gestionar de acuerdo con los valores democráticos y no distingue entre
inmigrantes en función de su procedencia, lengua, religión, cultura o etnia; mientras
que cuestiona el valor de la opinión pública e insiste en la necesidad de la pedagogía
política.
Nuestra intención es trasladar las conclusiones del trabajo de Zapata-Barrero a los
principales elementos discursivos de las dos principales fuerzas políticas españolas (PP
y PSOE) que son las únicas que han tenido responsabilidades de gobierno en las
últimas décadas y han definido las políticas de inmigración y de integración de
inmigrantes en las últimas décadas tanto en la Comunidad Valenciana como en
España. Con todo, nuestro análisis se limitará a una aproximación a los discursos de
estos partidos en las actuales legislaturas de las Cortes Valencianas y de las Cortes
Generales, iniciadas respectivamente en junio de 2007 y abril de 2008, y no tendrá
por objeto un análisis más detallado del discurso político sobre la inmigración de
ambos partidos.
Comenzando por el ámbito estatal, comprobamos que en el discurso de
investidura del presidente Rodríguez Zapatero (8 de abril de 2008), la cuestión de la
inmigración tuvo una presencia discreta y no fue, en ningún caso, unos de los ejes
centrales, ni en lo discursivo ni en lo propositivo, de su programa de gobierno. Definió
a la emigración, regulada y ordenada, como una oportunidad para España y un
fenómeno estructural y no coyuntural. Su intervención tuvo aspectos que podríamos
considerar de discurso proactivo al estimar que la inmigración mayoritariamente se
encontraba en una situación legal y con contrato laboral, lo cual contribuía a la
riqueza del país, valorando la contratación laboral de los inmigrantes como su
principal vía de integración en España. Rodríguez Zapatero afirmó genéricamente la
necesidad de llegar a un acuerdo amplio entre las fuerzas políticas para fijar la
capacidad de acogida, y los derechos y deberes de los inmigrantes; para añadir,
24
finalmente, elementos discursivos de carácter más reactivo, como son la búsqueda de
fórmulas para que regresen al país de origen aquellos inmigrantes que pierden su
puesto de trabajo en España y que su gobierno hará todo lo posible para que los
ciudadanos españoles no se vean privados de ayudas sociales por la llegada de
inmigrantes. En cualquier caso, la inmigración ocupó una parte no demasiado extensa
de su discurso de investidura. El presidente del PP, Mariano Rajoy, contestaría
haciendo hincapié en que el Gobierno carecía de políticas de integración y, sobre todo,
que en inmigración había una situación de descontrol y que las cifras de inmigrantes
ilegales eran elevadísimas, lo que podría el acento en los elementos de un discurso
político reactivo y repetía imágenes ya apuntadas por su partido durante la campaña
electoral como el descontrol de la inmigración y la vinculación entre inmigración
descontrolada y determinados fenómenos de inseguridad. En todo caso, la inmigración
tampoco fue un eje central de su discurso.
Un año después, durante el Debate del Estado de la Nación del 12 de mayo de 2009,
el presidente Rodríguez Zapatero, apenas si hará una mención menor a la relación
entre inmigración y mercado laboral; mientras que el presidente del PP, Rajoy,
simplemente, no se referirá a la inmigración en su discurso. Al parecer, el debate
público sobre la inmigración, relativamente vivo durante la campaña electoral de
2008, había decaído un año después, aunque la crisis económica y la destrucción de
empleo afectaban sobre manera a los colectivos de inmigrantes. En cualquier caso,
aunque formalmente muchas de las encuestas sociológicas señalen la inmigración
como un problema relevante de la sociedad española, los principales líderes políticos
no parecen tenerla entre sus elementos de discurso y debate preferente.
El debate, a una escala política inferior, en las Cortes Generales, entre el ministro de
Trabajo e Inmigración (Celestino Corbacho, PSOE) y el diputado del PP, Rafael
Hernando, sobre políticas de inmigración, no establecen diferencias respecto a los
aspectos proactivos y reactivos de los discursos del presidente del Gobierno (PSOE) y
del presidente del PP. El Gobierno estructura su discurso combinando aspectos
proactivos y reactivos, y el PP esencialmente en torno a valores reactivos, pero en
cualquier caso la intensidad del discurso es limitado, y el debate político público es
relativamente menor. Así, por ejemplo, en la comparecencia
en la Comisión de
Trabajo e Inmigración para exponer las líneas de actuación de su ministerio (26 de
mayo de 2008), Celestino Corbacho reiteró que la vinculación entre inmigración y
empleo es una de las bases sobre la que se asienta la política del Gobierno,
25
considerando la inmigración es el fenómeno más destacable de la última década de la
historia de España y que la causa es el dinamismo de la economía española y el
modelo de crecimiento intensivo en mano de obra del mercado de trabajo en sectores
como el servicio doméstico, la construcción, la agricultura, la hostelería y el comercio.
Insiste en los derechos y deberes de los extranjeros en España, la necesidad de su
integración social y la inmigración regular y reglada. Y recordando los recursos que el
Gobierno aporta para las políticas de acogida e integración de las comunidades
autónomas y ayuntamientos. Por su parte, Rafael Hernando (PP), destacará el
crecimiento de la inmigración y de la inmigración ilegal en España, pide evitar
regularizaciones masivas y el establecimiento de un contrato de integración.
Por su parte, en los principales debates de la actual legislatura de las Cortes
Valencianas (Debate de Investidura y Debate de Política General) la inmigración y su
integración han tenido una importancia casi irrelevante. En el Debate de Investidura
(25 de junio de 2007), el presidente Camps (PP) hacía una referencia genérica al
crecimiento demográfico de la Comunidad Valenciana, sin especificar si el origen
geográfico es de la propia comunidad, de otras comunidades autónomas españolas o
de otros países. Sólo durante, durante la réplica al grupo parlamentario de Compromís
pel País Valencià, que había insinuado una falta de respeto a los derechos humanos de
los inmigrantes por parte de las políticas del Gobierno Valenciano, Camps afirmará
que en la Comunidad Valenciana había más de 200.000 personas trabajando que eran
de origen extranjero, más de 80.000 niños inmigrantes escolarizados, muchas tarjetas
solidarias y asistencia sanitaria para los inmigrantes y eso eran políticas solidarias
concretas. En sus intervenciones, el portavoz socialista no hará ninguna alusión a la
inmigración.
Durante el Debate de Política General del año siguiente (23 de septiembre de 2009),
ni el presidente Camps en su intervención, ni el portavoz socialista ni el resto de
fuerzas de la oposición, harán ninguna referencia a la inmigración. Únicamente, en los
turnos de réplica Camps se referirá a qué en la Comunidad Valenciana hay 100.000
niños inmigrantes escolarizados.
En términos generales, cabría apuntar que la presencia de la inmigración como tema
de debate en las principales intervenciones parlamentarias es muy escasa en los dos
principales partidos valencianos (PP y PSOE) y que en los dos discursos de mayor
26
significación política e institucional, el PSOE no hace ninguna referencia al fenómeno,
y el presidente del Gobierno Valenciano (PP) utiliza básicamente argumentos
proactivos, lo que contrasta con la lógica discursiva de su propio partido en las Cortes
Generales.
En este sentido, durante la comparecencia del conseller de Inmigración y Ciudadanía,
Rafael Blasco (PP), para explicar la política de su departamento, cabe destacar la
utilización de un discurso proactivo relativamente más intenso que pone el acento en
la aceptación por la población valenciana del fenómeno de la inmigración, la
cooperación al desarrollo, la solidaridad, los derechos ciudadanos de las personas
inmigrantes, la colaboración con ONG y asociaciones de inmigrantes, convivencia, o
políticas de integración. La representante socialista, Nuria Espí, criticará aspectos
puntuales pero utilizará igualmente un discurso proactivo, no muy diferente del
desarrollado por el conseller.
En consecuencia, haciendo una valoración genérica de las posiciones defendidas por
los dos principales partidos españoles, podríamos considerar que, en el debate político
más reciente de las Cortes Generales es de carácter secundario y domina más la
preocupación por la regulación, la seguridad, la situación laboral de los inmigrantes y,
en menor medida, los derechos, que las políticas y estrategias sobre la integración.
En términos generales, predomina una cierta visión de la inmigración como problema
o sobre aquellos aspectos que se refieren a las primeras actuaciones de integración
(acceso al mercado laboral). Del mismo modo, existe una cierta concepción de los
inmigrantes como personas escasamente asentadas y arraigadas en España, que
esencialmente están en nuestro país para trabajar y sin voluntad de permanencia a
largo plazo. En consecuencia, los aspectos referidos a políticas de integración más
profundas (participación política, ciudadanía, nacionalidad, antidiscriminación) están
poco presentes en los debates (y en las políticas).
En los discursos de los dos principales partidos, se mezclan elementos reactivos y
proactivos; pero no con la misma intensidad ni del mismo modo. Así, mientras en el
Gobierno socialista predominan los elementos que Zapata-Barrero consideran propios
de un discurso proactivo, en el Partido Popular lo que subyace básicamente, a veces
casi exclusivamente, es un discurso reactivo. En ambos casos, insistimos, prestando
poca atención a las políticas de integración, sobre todo en los aspectos más
vinculados al arraigo y el asentamiento estable de la población de origen inmigrante.
27
Por el contrario, en el parlamento valenciano, la preocupación por la inmigración tiene
una importancia aún menor y los dos principales partidos tienen tendencia a utilizar
elementos proactivos y una visión de la inmigración como elemento positivo (trabajo,
integración, derechos, generación de riqueza), mientras que las referencias a la
inmigración ilegal y a los aspectos asociados de manera problemática al fenómeno
migratorio no aparecen. De hecho, puntualmente, en el debate político público no
parlamentario, desde la oposición se ha acusado al Gobierno Valenciano de promover
la segregación social de los inmigrantes por defender la necesidad de una especie de
carta de deberes de los inmigrantes, pero sin que el debate haya sido excesivamente
intenso. Dicho, de otro modo, a pesar de tener una importancia muy secundaria, el
discurso del PSOE se hace más proactivo con respecto al de las Cortes Generales y del
Gobierno central, y el discurso del Gobierno Valenciano (PP) se hace proactivo y se
aleja formalmente de la lógica del discurso estatal del PP. Sin voluntad de llegar a
ninguna conclusión definitiva parece que los partidos tienden a modular su discurso
político sobre la inmigración en función de ocupar una posición política con respecto a
la responsabilidad del gobierno central, donde se combina la necesidad de hacer
frente a políticas de extranjería (y control de fronteras y flujos de inmigrantes) y
políticas de integración (y convivencia pacífica de los inmigrantes). En ese contexto, el
PSOE, en el gobierno, combina aspectos discursivos proactivos (políticas de
integración y convivencia) con elementos reactivos referidos sobre todo a las políticas
de control de las fronteras, inmigración ilegal y, por ende, de extranjería; mientras
que el PP, en la oposición, pone el acento, casi exclusivamente, en los aspectos de
extranjería y control de fronteras y de la inmigración ilegal.
En el parlamento
autonómico, el debate, además de tener menos presencia, se centra únicamente en la
dimensión de integración y convivencia relacionada con la inmigración, o quizás más
exclusivamente en el acceso a los servicios básicos de bienestar, gestionados por los
gobiernos autonómicos, y, en consecuencia, formalmente la lógica discursiva contiene
más elementos proactivos. Eso nos llevaría a tener que realizar dos nuevas preguntas
que sólo se podrían responder con un análisis más sistemático y exhaustivo de los
discursos políticos que el que hemos realizado aquí: ¿el discurso de los partidos,
especialmente del PP, depende de su posición en la dinámica gobierno/oposición? y
¿el discurso depende de la distribución competencial entre gobierno central y gobierno
autonómico?
No obstante, en los últimos años y en la medida que el fenómeno de la inmigración ha
sido asumido por las instituciones como un hecho estructural, se han llevado a cabo
28
propuestas de planes de integración de los inmigrantes que trascienden el discurso
político y la retórica y tratan de apuntar procesos y mecanismos concretos para
desarrollar políticas de integración.
Los documentos estructuradores las políticas actuales del Gobierno de
España y del Gobierno Valenciano en materia de integración de los
inmigrantes.
En julio de 2008 se aprueba el Plan Director de Inmigración y Convivencia 2008-2011,
que es presentado por el Gobierno Valenciano como “el más ambicioso, completo y
vanguardista plan de estas características en España”4. Con todo, más allá de la
retórica pública hay tres aspectos de este plan que llevarían a cuestionar tanto sus
pretendidos elementos vanguardistas como la supueta ambición del plan. A saber, la
forma de elaborarlo, la estructura del plan y el presupuesto formal.
En cuanto a la forma de elaborarlo, el Plan Director de Integración y Convivencia es
un plan elaborado siguiendo las lógicas tradicionales de la gestión de las políticas
públicas ya que, en la práctica, siguió un proceso de elaboración relativamente rápido,
tecnocrático y con una lógica up down (desde arriba hacia abajo), esto es, desde el
Gobierno hacia la sociedad. La participación de expertos y actores sociales y políticos
en la elaboración de este plan fue muy reducida; lo que, independientemente de la
corrección técnica del plan, evidencia escasa capacidad innovadora en la forma de
pensar y elaborar los elementos de una política pública que afecta de manera directa
o indirecta a la práctica totalidad de las políticas del Gobierno Valenciano. En este
sentido, la elaboración del plan valenciano contrasta con el proceso seguido por el
Gobierno de España en el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010,
que se puso en marcha en 2005 en un largo proceso de consulta y debate con
distintas fases. En un primero momento (mayo y junio de 2005), con cinco seminarios
temáticos en los que participan unos 250 técnicos de las administraciones públicas,
organizaciones sindicales y empresariales, ONG, asociaciones de inmigrantes y
universidades. Las conclusiones de los seminarios fueron recogidas en nueve
documentos que hacían un diagnóstico de la situación, los objetivos, las estrategias y
los programas de actuación que se consideraban necesarios. Teniendo en cuenta estas
conclusiones, la experiencia acumulada en los distintos niveles de gobierno (local,
4
Ver
la
valoración
del
conseller
de
Inmigración
y
Ciudadanía,
Rafael
http://www.cic.gva.es/index.php?option=com_content&task=view&id=957&Itemid=68.
29
Blasco,
en
autonómico central) y los principios básicos comunes sobre integración de la Unión
Europea, se elabora un primer borrador del Plan Estratégico por parte de la Secretaría
de Estado de Inmigración y Emigración, proceso en el que participan la mayor parte
de los ministerios. Finalmente, tras la información al Consejo Superior de Política de
Inmigración, el Ministerio de Trabajo presenta el borrador del Plan Estratégico de
Ciudadanía e Integración en el Consejo de Ministros de 23 de junio de 2006,
abriéndose en ese momento un proceso de consulta social e institucional abierta sobre
el Plan a través de la página web del Ministerio en el que se recibieron más de mil
aportaciones de entidades, instituciones y ciudadanos individualmente considerados.
Finalizado este período de consulta abierta, el proyecto de Plan Estratégico entra en
fase de tramitación formal y es examinado por la Comisión Interministerial de
Extranjería y por el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, emitiendo
ambos organismos un informe favorable respecto del proyecto. Sólo, en ese momento
(febrero de 2007), el plan fue aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros. Por el
contrario el plan valenciano, fue elaborado y aprobado en el corto espacio de tiempo
que va desde el nombramiento de su actual director general, marzo de 2008, hasta
julio de 2008.
En segundo lugar, si analizamos los objetivos generales del plan del Gobierno
Valenciano se observa una enorme similitud con la estructura del Plan Estratégico del
Gobierno de España. Y, evidentemente, aunque todos los planes se parecen en lo
esencial, tampoco en este aspecto se observa ninguna innovación especial con otros
planes estatales o autonómicos, ni tan siquiera en la orientación de las áreas de
acción, principios rectores u objetivos del plan5. En ambos planes, las medidas están
orientadas a reforzar los servicios públicos, a complementar las áreas en los que se
detecta una mayor necesidad de intervención, a formar profesionales en materia de
interculturalidad, a sensibilizar al conjunto de la población, a transferir conocimientos
y buenas prácticas y a reforzar el tercer sector y su capacidad operativa.
En términos básicos, los objetivos del plan del Gobierno de España y del Gobierno
Valenciano son muy similares (v. tabla 9), aunque hay pequeñas diferencias y algunas
ausencias en uno y otro plan. El plan estatal tiene doce áreas de actuación y el
5
Quizás, a pesar de la similitud de los distintos planes, el catalán se distingue por la estructuración
general del plan, no sobre objetivos o materias de gestión (vivienda, formación, salud, etc.); sino por
fases de la vida de los inmigrantes en la sociedad de llegada y sus tres ejes son: acogida, igualdad,
asentamiento. Con todo, las medidas concretas son relativamente similares, aunque cambie la visión
general.
30
valenciano diez. Con algunas diferencias terminológicas, hay una gran similitud en los
objetivos genéricos de las áreas de Acogida (acogida y acompañamiento), Educación,
Empleo, Vivienda, Salud, Infancia y Juventud (Familia, infancia y juventud), Mujer
(Igualdad),
Sensibilización
(Sensibilización
y
opinión
pública)
y
Codesarrollo
(Codesarrollo y relaciones institucionales)6. El plan estatal recoge un área de
actuación respecto a la Participación que en el valenciano sólo se refiere a elementos
de participación genéricos al hablar de la familia, la juventud, la infancia y las
mujeres. Hay dos áreas de actuación del plan estatal que no aparecen en el plan
valenciano: Servicios Sociales e Igualdad de Trato; si bien, se puede entender que la
igualdad de trato está incorporado en el plan valenciano como principio orientador de
las políticas y del área de Garantías Jurídicas. Por su parte, el plan valenciano
incorpora un área de actuación nueva (Garantías Jurídicas) que se podría considerar
parcialmente incorporada en el plan estatal. Del mismo modo, el plan valenciano
establece entre sus áreas de actuación y objetivos las Relaciones Interinstitucionales
que en el plan estatal son un principio orientador y una obligación genérica. Es decir,
escasas diferencias profundas entre ambos planes y ausencia de objetivos específicos
en el plan valenciano respecto a dos materias importantes como son los Servicios
Sociales y el conocimiento de las dos lenguas oficiales de la Comunidad Valenciana
como factor de integración y cohesión social. La ausencia de un área de objetivos
específica en materia de Servicios Sociales sorprende por estar presente tanto en el
plan estatal como en los otros planes autonómicos y ser la gestión de los servicios
sociales una competencia de los gobiernos autonómicos. La de cualquier referencia al
conocimiento de las dos lenguas oficiales sorprende porque los planes similares con
dos lenguas oficiales acostumbran a incorporar, aunque sea de manera genérica,
objetivos de este tipo, aunque la sorpresa es menor si tenemos en cuenta que los
gobiernos valencianos no se han caracterizado por políticas activas para garantizar la
igualdad de derechos lingüísticos y la igualdad de trato entre las dos lenguas oficiales
(Bodoque: 2009).
Tabla 9: Estructura básica y objetivos de los planes estratégicos estatal y
valenciano
Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2011
(Gobierno de España)
Plan Director de Inmigración y Convivencia 2008-2011
(Gobierno Valenciano)
Acogida
Acogida y acompañamiento
Proporcionar a las personas inmigrantes las herramientas para
alcanzar un grado de autonomía suficiente para el acceso a
Dotar a la población inmigrante de los conocimientos y
habilidades necesarias para conseguir su integración en la
6
Entre paréntesis la denominación del plan valenciano.
31
bienes y servicios, ejercicio de derechos y cumplimiento de
deberes en igualdad de condiciones.
sociedad.
Articular dispositivos de acogida integral.
Articular una Red Estatal de Dispositivos de Acogida Integral,
para dar respuesta a la necesidad de acogida integral, acogida
de personas en situación de vulnerabilidad y acogida
especializada.
Educación
Educación
Garantizar el acceso del alumnado inmigrante a la educación
obligatoria en igualdad de condiciones.
Continuar promoviendo la incorporación normalizada de la
población inmigrante al sistema educativo
Garantizar una educación obligatoria de calidad,
independientemente de la procedencia del alumno.
Fomentar la convivencia social y la gestión de la diversidad
cultural
Adecuar el sistema educativo a la diversidad del alumnado
gestionando adecuadamente dicha diversidad y fomentando la
adquisición de conocimientos y competencias interculturales.
Facilitar la transición de la escuela al mundo laboral
Desarrollar las capacidades y los conocimientos de las
personas adultas
Transformar la escuela en espacio de convivencia e integración
en el entorno.
Facilitar el acceso del alumnado inmigrante a etapas no
obligatorias.
Mejorar el acceso de los inmigrantes a la formación de adultos.
Mejorar los procedimientos de homologación de las titulaciones
académicas.
Empleo
Empleo y formación
Adecuar la normativa de empleo y Seguridad Social, para garantizar
la igualdad de derechos y deberes.
Evaluar la contribución económica de la población inmigrante
a la sociedad valenciana
Mejorar de modo continuado la gestión de los flujos migratorios.
Incentivar la integración laboral de la población inmigrante
Promover el mantenimiento del empleo, la promoción profesional
y la formación, así como la adecuación de las competencias
de la población trabajadora inmigrante a las oportunidades del
mercado de trabajo.
Potenciar la formación laboral de las personas inmigrantes
Facilitar dispositivos de intermediación en el mercado laboral
Fomentar la gestión de la diversidad en las empresas
Mejorar los dispositivos de intermediación en el mercado laboral.
Luchar contra la contratación irregular de inmigrantes en la
economía sumergida.
Luchar contra la discriminación y por la igualdad de
oportunidades de las personas inmigrantes en el mercado de
trabajo y en las empresas.
Fomentar la gestión de la diversidad en las empresas.
Vivienda
Vivienda
Ampliar el peso de la vivienda protegida en los mercados de
vivienda y promover un mayor equilibrio en las formas de
tenencia de la vivienda para colectivos con bajos ingresos.
Analizar y estudiar la demanda y problemática de la vivienda
entre la población inmigrante
Prevenir situaciones residenciales de infravivienda y
hacinamiento en la fase de asentamiento inicial.
Facilitar el acceso a la vivienda digna en un entorno habitable
a la población inmigrante
Luchar contra la discriminación de las personas inmigrantes en
el mercado de la vivienda.
Mejorar la convivencia y prevenir la segregación residencial.
Servicios sociales
Adecuar el sistema público de servicios sociales a las
32
necesidades de una sociedad más diversa, para garantizar el
acceso al mismo a todos los ciudadanos en condiciones de
igualdad.
Potenciar los servicios sociales para garantizar el acceso a los
mismos a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad.
Desarrollar medios de coordinación institucional y de gestión de
la información de la que disponen las distintas
administraciones y entidades que trabajan en el sector de
servicios sociales.
Salud
Salud
Garantizar el derecho a la protección de la salud a las personas
inmigrantes.
Garantizar el derecho a la salud a las personas inmigrantes y
el acceso al sistema público de salud
Mejorar la identificación de las necesidades socio-sanitarias de la
población inmigrante.
Fomentar el conocimiento de la diversidad cultural de nuestra
sociedad por parte de los profesionales sanitarios
Mejorar la formación del personal sanitario en la de gestión de la
salud de la población inmigrante.
Infancia y juventud
Familia, infancia y juventud
Favorecer el acceso normalizado de menores y jóvenes de
origen inmigrante a programas de infancia y juventud.
Favorecer y facilitar la socialización de las familias y menores
inmigrantes en la sociedad valenciana actual
Promover la atención e intervención social en niños y niñas y
jóvenes inmigrantes en situación de especial vulnerabilidad.
Atender a menores extranjeros en situación de desamparo
Apoyar la participación social de niños y niñas y jóvenes
inmigrantes.
Favorecer e impulsar la participación social de jóvenes y
familias
Igualdad de trato
Luchar contra la discriminación por motivo de origen racial o
étnico en el marco de la lucha contra toda forma de
discriminación.
Incluir la igualdad de trato en todas las políticas públicas.
Poner en marcha instrumentos de promoción de la igualdad de
trato y no discriminación por origen racial o étnico.
Mujer
Igualdad
Incorporar la perspectiva de género en todas las fases de las
políticas migratorias.
Políticas de lucha contra la discriminación, la violencia de
género y la explotación sexual de la mujer inmigrante
Favorecer el acceso normalizado de las mujeres inmigrantes a
programas específicos dirigidos a mujeres en general.
Incorporar la perspectiva de género en todas las actuaciones
en inmigración y diversidad cultural
Facilitar la integración social de las mujeres inmigrantes que se
encuentran en una situación de especial vulnerabilidad.
Favorecer el acceso de las mujeres inmigrantes a programas
para mujeres en general
Fomentar la participación social de las mujeres inmigrantes
Participación
Familia, infancia y juventud
Consolidar el movimiento asociativo inmigrante y su interacción
con el tejido asociativo general.
Favorecer e impulsar la participación social de jóvenes y
familias
Aumentar el nivel de participación de inmigrantes en las
asociaciones de carácter general.
Igualdad
Ampliar y mejorar los cauces de participación política de los
ciudadanos y ciudadanas inmigrantes.
Fomentar la participación social de las mujeres inmigrantes.
Sensibilización
Sensibilización y opinión pública
33
Mejorar la imagen pública de la inmigración y promover los
aspectos positivos de una sociedad diversa.
Generar cambios de actitudes en relación con la inmigración.
Sensibilizar la sociedad valenciana acerca del valor de la
diversidad cultural
Fomentar la convivencia entre población autóctona e
inmigrante
Codesarrollo
Codesarrollo y relaciones interinstitucionales
Identificar y promover las oportunidades de desarrollo de los
países de origen de la inmigración a España.
Implicar a los colectivos inmigrantes con mayor presencia en
la Comunidad Valenciana como agentes de desarrollo en
sus países de origen
Incorporar la perspectiva del codesarrollo en el proceso de
integración del inmigrante.
Promover actuaciones dirigidas a prevenir la descapitalización
humana de los países de origen.
Continuar promoviendo la investigación y la formación en
materia de codesarrollo
Incrementar la participación de la Administración Autonómica
Valenciana en la gestión de algunas áreas competencia de
la Administración General del Estado
Mejorar la coordinación entre la Generalitat y las entidades
locales en materia de inmigración
Conseguir un funcionamiento ágil y eficaz de la red de
Agencias de Mediación para la Integración y la
Convivencia Social – AMICS.
Garantías jurídicas
Proteger de forma efectiva los derechos de los inmigrantes
Incrementar los conocimientos en inmigración, extranjería y
diversidad cultural del personal involucrado en la
Administración de Justicia.
Presupuesto del Gobierno de España y del Gobierno Valenciano para
los respectivos planes de integración
No es fácil conocer con precisión los recursos económicos que los gobiernos destinan
realmente a las políticas de inmigración en todos sus aspectos. Como el objeto central
de este trabajo son las políticas de integración y existen planes de los respectivos
gobiernos que han establecido una previsión de gasto público; podemos hacer una
comparación somera y apuntar una cierta perplejidad respecto algunas cifras de gasto
previsto.
El cuadro general de la previsión de inversiones presupuestarias del plan estratégico
se estructura sobre los doce objetivos del documento y los cuatro años en los que
estará vigente el plan (v. tabla 10). De este modo, para 2007 la previsión es de 467,2
millones de euros, para 2008 se prevén 489 millones, en 2009 la previsión asciende a
512,1 millones, llegando a 536,7 en el último año del Plan (2010). Es decir, un total
de 2.005.017.081 euros.
34
Tabla 10. Presupuesto previsto para el Plan Estratégico de Ciudadanía e
Integración (2007)
Fuente: Plan Estratégico de Integración y Ciudadanía (Gobierno de España)
Por lo que se refiere al plan valenciano (v. tabla 11), en 2008 se preveía la aportación de
1.289,8 millones de euros, para 2009 se prevén 1.384,6 millones, en 2010 la previsión
asciende a 1.496,9 millones, llegando a 1.622,8 en el último año del plan (2011). Es decir,
un total de 5.794.041.452 euros; casi tres veces más que el plan estatal, pero sobre este
particular volveremos más adelante.
Tabla 11. Presupuesto
Convivencia (2008)
previsto
para
35
el
Plan
Director
Inmigración
y
Fuente: Plan Director de Inmigración y Convivencia (Gobierno Valenciano)
Por áreas, la mayor parte de los algo más de 2.005 millones de euros previstos para el estatal se
destinan a Educación (41,7%), Acogida (23,1%), y Empleo (10,3%). De hecho, estos tres objetivos
concentran algo más del 75% de los recursos de integración. Otros tres objetivos (Infancia y Juventud,
Servicios Sociales, y Salud) suman otro 12,6% de las previsiones presupuestarias; mientras que a los
otros seis objetivos (codesarrollo, sensibilización, igualdad de trato, mujer, vivienda y participación)
está previsto destinar el 12,2% del presupuesto previsto para el Plan (ver Tabla 12).
Tabla 12. Presupuesto previsto por objetivos del plan estatal
Área
Educación
Acogida
Empleo
Infancia y Juventud
Servicios sociales
Salud
Codesarrollo
Sensibilización
Igualdad de Trato
Mujer
Vivienda
Participación
TOTAL
Presupuesto
836.551.635
463.885.622
207.095.600
101.036.136
80.483.650
71.772.202
56.769.825
54.497.166
36.205.050
33.733.220
32.269.228
30.071.238
2.005.017.091
% sobre total
41,72
23,14
10,33
5,04
4,01
3,58
2,83
2,72
1,81
1,68
1,61
1,50
100,00
Fuente: Elaboración propia sobe datos del Plan Estratégico de Integración y Ciudadanía
Por áreas, la mayor parte de los casi 5.800 millones de euros previstos para el
valenciano se destinan a Salud (53,3%) y Educación (42,3%), mientras que el resto
de áreas apenas si suman un 4,4% (ver Tabla 13). Comparando los porcentajes de
36
recursos destinados a las distintas áreas, contrasta las dispares aportaciones referidas
a acogida, empleo, salud, infancia y juventud o Servicios Sociales.
Tabla 13. Presupuesto previsto por objetivos para el plan valenciano
Área
Presupuesto
% sobre total
Salud
3.090.019.776
53,33
Educación
2.452.627.222
42,33
Vivienda
62.173.289
1,07
Empleo y formación
59.658.105
1,03
Codesarrollo y relaciones
interinstitucionales
56.740.199
0,98
Familia, infancia y juventud
26.897.767
0,46
Garantías jurídicas
20.648.596
0,36
Acogida y acompañamiento
13.900.075
0,24
Igualdad
9.297.311
0,16
Sensibilización y opinión pública
2.079.110
0,04
5.794.041.450
100
Total
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Plan Director de Inmigración y Convivencia
La distribución de los recursos, supone una manifestación de que las políticas de
integración de las personas inmigrantes impulsadas por el Gobierno de España se
orienta preferentemente hacia aspectos más básicos (empleo, acogida, codesarrollo,
en parte educación), aunque se pretende una acción integral y antidiscriminatoria;
mientras que –por lo que se refiere al Gobierno Valenciano- prácticamente se limitan
a las áreas de las políticas públicas de Bienestar de Salud y Educación, en las que la
comunidad autónoma tiene las competencias y concentran el grueso de los
presupuestos autonómicos, dejando a un lado las políticas referidas a los servicios
sociales, que no merecen una atención específica del Gobierno Valenciano en este
plan.
Mención aparte, merece la disparidad de cantidades presupuestadas por los distintos
planes autonómicos y estatales para la inmigración. Y las cifras nos parecen muy
dispares como para poder dar una credibilidad a la metodología de elaboración de los
distintos planes actualmente vigentes. Así, si contamos la población inmigrante en
situación regular a fecha de 31 de marzo de 2009 y dividimos las inversiones medias
anuales previstas por los diferentes planes, tendríamos cifras que van desde los 17
37
euros por emigrante y año de Cataluña a los 2.563 euros por habitante y año de la
Comunidad Valenciana.
Tabal 14. Presupuestos de planes referidos a la inmigración
Gobierno
Vigencia del
plan
Inversión
prevista
Media anual
Inmigrantes
residentes
31/3/09*
CValenciana
2008-2011
5.794.041.452
1.448.510.363
565.225
Madrid
2006-2009
4.417.000.000
1.104.250.000
818.838
Murcia
2006-2009
768.256.004
192.064.001
202.806
Andalucía
2006-2009
1.177.014.989
294.253.747
556.354
España
2007-2010
2.005.017.091
501.254.273
4.495.349
Cataluña
2005-2008
68.999.108
17.249.777
1.008.986
Fuente: Elaboración propia *Inmigrantes en situación regular (Observatorio Permanente de la Inmigración)
Inversión
media anual
por inmigrante
(en €)
2.563
1.349
947
529
112
17
La profunda disparidad de las cifras hace pensar, a falta de un estudio de detalle, en
que o algunos de los planes autonómicos, entre ellos el valenciano, son poco rigurosos
a la hora de precisar los incrementos de recursos que en Sanidad y Educación supone
atender la demanda de servicios que generan los inmigrantes o, por el contrario, que
hay planes que no consideran suficientemente el impacto de la inmigración sobre
estos servicios. En cualquier caso, parece necesaria una metodología más precisa y
similar en el diseño y elaboración de los planes de políticas públicas referidas a la
inmigración y, especialmente, de su presupuestación formal.
MIPEX: una valoración de las políticas de integración de inmigrantes
del Gobierno de España en el contexto europeo.
Conviene de forma previa al análisis más concreto de las fortalezas y las debilidades
de las políticas de integración del gobierno valenciano contextualizarlas en el marco
de las políticas de integración estatales para lo cual podemos hacer uso de las
conclusiones del informe MIPEX sobre España.
En 2004, el Grupo MIPEX7 publicó un informe comparando las políticas de integración
de los inmigrantes en 25 estados miembros de la Unión Europea y en tres países
7
El Grupo MIPEX está formado por un consorcio de 25 organizaciones, entre las que se encuentran
universidades, institutos de investigación, grupos de reflexión, fundaciones, ONG e instituciones para la
igualdad. MIPEX quiere mejorar la calidad del debate sobre la política de integración de los inmigrantes
en Europa y sus trabajos se publican desde 2004 y son cofinanciados por la Comunidad Europea dentro
del Programa INTI-Acciones Preparatorias para la Integración de Ciudadanos de Terceros Países.
38
extracomunitarios. El informe MIPEX abarca seis áreas de políticas que definen el viaje
en el que se embarca el inmigrante hasta conseguir la ciudadanía plena: acceso al
mercado laboral, reagrupación familiar, residencia de larga duración, participación
política, acceso a la nacionalidad y medidas antidiscriminación. El nivel considerado
como buenas prácticas para cada indicador de política corresponde al más alto nivel
europeo, a partir de las convenciones del Consejo de Europa o de las directivas de la
Comunidad Europea.
El MIPEX es una herramienta de referencia para comparar los resultados sobre las
políticas de integración en Europa y para mejorar las políticas de integración
proporcionando información para un examen detallado y el debate, partiendo de la
idea básica de que toda política pública debe ser evaluada y supervisada. Las seis
categorías del informe MIPEX de 2007 sitúan a España en la décima posición de los 28
países comparados con una media de 61 de buenas prácticas respecto al óptimo de
100; si bien, no en todas las categorías ocupa la misma posición. Así, consigue el
segundo lugar, junto a Portugal, de los 28 países MIPEX en cuanto al acceso al
mercado laboral, con una puntuación de 90. En las políticas para finalizar la
residencia de larga duración la posición es la cuarta y la puntuación media de es
de 70. En las políticas de reagrupación familiar la posición es la octava, junto con
Polonia, Malta y Noruega, y la puntuación media es de 66. Por el contrario, les. Los
puntos más débiles de las políticas españolas de integración en 2007 se correspondían
con las políticas sobre participación política y el acceso a la nacionalidad, en los
que ocupa el puesto número 14, y una media de 40 y 41 puntos respectivamente.
Finalmente, la peor posición se refiere a las políticas antidiscriminación, con el
puesto número 17 y una puntuación media de 50 (ver Tabla 15).
Tabla 15. Informe MIPEX (comparación general)
39
Fuente: Niessen y otros (2007)
Una visión general (ver Gráfico 8) de las políticas españolas evidencia que España
está lejos de igualar los mejores resultados europeos (salvo en acceso al mercado
laboral) y de alcanzar un nivel de buenas prácticas en políticas de integración de
inmigrantes.
Gráfico 8. Descripción general de las políticas españolas de integración
40
Fuente: Niessen y otros (2007)
No obstante debemos realizar un análisis más detallado y dividido en las seis áreas
para ver, con más detenimiento, los puntos fuertes y débiles de las políticas de
integración española hasta mediados de la primera década del nuevo siglo.
España ha alcanzado un buen nivel de buenas prácticas en cuanto al acceso al
mercado laboral se refiere dentro del contexto europeo. Así, en el informe MIPEX la
seguridad en el empleo y los derechos asociados (seguridad social, derecho a huelga y
a sindicación, etc.) han alcanzado una puntuación del 100%. De hecho, la mayoría de
permisos de trabajo son renovables y los inmigrantes pueden permanecer en España
para buscar un nuevo empleo cuando su contrato finaliza. Además pueden cambiar de
trabajo o profesión libremente.
De hecho, los inmigrantes tienen facilidad para obtener un puesto de trabajo, debido
en gran parte a la mayor flexibilidad para trabajar en sectores diferentes y tienen una
tasa de empleo del 71,9%, lo que significa 8 puntos por encima de la tasa de empleo
de los ciudadanos españoles. Así mismo, en el año 2006, tenían una tasa de
desempleo del 12,1%, 4 puntos más que los españoles.
Las mejoras necesarias para alcanzar la totalidad de buenas prácticas, deberían ir
enmarcadas en los aspectos del derecho al acceso al mercado laboral y las medidas
de integración en el mismo. Según las recomendaciones del MIPEX el gobierno debería
tratar de reducir el desempleo inmigrante y promover sus competencias lingüísticas y
41
profesionales. Una buena política de homologación de títulos como las que se están
aplicando a los ciudadanos del Espacio Económico Europeo, sería necesaria para
mejorar esta característica.
Los inmigrantes tienen derecho a solicitar la reagrupación tras haber residido
legalmente en España durante un año, siempre que posean al menos un permiso de
un año de duración. Pueden reagrupar a su cónyuge o pareja de hecho, hijos menores
y, en ocasiones, padres y abuelos dependientes. Los familiares solicitantes no tienen
que superar un examen de integración, aunque las personas que los reagrupan deben
reunir requisitos tales como demostrar que poseen ingresos y alojamiento suficientes
para su familia.
Debido a los requisitos exigidos para solicitar la reagrupación familiar, España tiene una
puntuación muy baja en cuanto al derecho a la solicitud, pues está restringida para un
gran número de inmigrantes por los requisitos exigidos. La seguridad en el estatus podría
mejorar si el Gobierno central les otorgara garantías legales y posibilidades de apelar en
el caso de que su solicitud fuera denegada o se les revocara el permiso. De hecho, salvo
que un familiar obtenga un permiso de trabajo o una autorización, debe residir en España
durante cinco años antes de poder contar con un estatus autónomo respecto a la persona
que lo ha reagrupado. España conseguiría cumplir los requisitos de buenas prácticas
reduciendo este período a tres años, como sucede en otros países.
Desde la regularización de 1996 todos los ciudadanos de terceros países tienen
derecho a solicitar el permiso de residencia de larga duración después de cinco años
residiendo de manera legal y continuada. La administración tan solo puede denegar
este permiso bajo estas condiciones si el inmigrante ha cometido un delito tipificado
como grave. Esto lleva a que España sea el país mejor valorado de los 28 MIPEX en
cuanto a los requisitos de admisión de este permiso. Mientras que en la seguridad de
su estatus es la tercera de los países MIPEX, tan solo por detrás de Bélgica y Suecia,
país con las mejores prácticas de todos.
Sin embargo, una de las limitaciones en esta política de integración es que el proceso
de solicitud de tres meses no es gratuito. Otras deficiencias son que los estudiantes
no pueden contar el tiempo transcurrido durante los estudios y en el caso de los
refugiados solo se computa parte del tiempo como solicitante de asilo.
42
Un beneficio importante adquirido a partir de la reforma de la ley orgánica en 2004 es
que los inmigrantes pueden abandonar el país durante un período continuado de doce
meses en lugar de seis. Además, teóricamente, la expulsión está excluida en la práctica
para una gran cantidad de colectivos vulnerables. Para el resto, este tipo de decisión
debe tener en cuenta numerosos aspectos de sus circunstancias personales y ofrecer
una serie de medidas de protección legal y oportunidades de apelación.
Los residentes de larga duración disfrutan también de igualdad de oportunidades
respecto a los españoles para el acceso al empleo, la protección y asistencia sociales, la
sanidad y la vivienda. Sin embargo, no tienen derecho a desplazarse libremente, residir
ni poseer un permiso de residencia de larga duración en otros países miembros de la
Unión Europea.
En términos generales, dentro de los 28 países del informe, España mantiene unos
estándares medios, más bien discretos, pero no excesivamente negativos por lo que se
refiere a las buenas prácticas en esta política de integración.
En términos de participación política España tiene una puntuación a medio camino de
las buenas prácticas y ostenta el decimocuarto lugar en la lista MIPEX. Si tenemos en
cuenta que el indicador entiende como buenas prácticas que el estado debe garantizar
las libertades políticas de los inmigrantes, (participación política activa y pasiva, libre
afiliación, etc.) en la misma situación de igualdad que los ciudadanos nacionales, y
sobre todo el derecho a voto y el de presentarse como candidato a unas elecciones
nacionales, autonómicas o locales, entonces podemos aseverar que España presenta
grandes deficiencias respecto a los estándares propuestos.
La Constitución española permite que, además de los nacionales de los países de la
UE, aquellos ciudadanos de terceros países con los que exista acuerdo de reciprocidad
puedan votar y presentarse como candidatos en las elecciones locales, lo que
actualmente solo es aplicable a Noruega. En junio de 2006, el gobierno anunció su
intención de firmar acuerdos de reciprocidad con cinco países latinoamericanos. Desde
entonces, se ha apuntado en el debate político la posibilidad de otorgar a todos los
ciudadanos extracomunitarios los mismos derechos de voto que a los ciudadanos
comunitarios, lo que podría beneficiar a dos millones de personas; pero nunca ha
llegado a concretarse.
43
Por otra parte, España, al igual que otros 21 países del informe MIPEX, cuenta con
buenas prácticas en libertades políticas y, igualmente, el Gobierno tiene establecidos
sistemas de consulta sistemáticamente a los
representantes de los inmigrantes a
través de organismos como el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Sin
embargo, los representantes son seleccionados y designados por el Gobierno.
El acceso a la nacionalidad es el aspecto peor valorado de las políticas de integración
españolas, y aunque no debería servir como pretexto, es también el peor valorado
para casi todos los países. El motivo es que los estados no suelen facilitar la
naturalización de los inmigrantes de primera generación. Además los niños nacidos en
Europa a menudo se encuentran con requisitos adicionales desfavorables para
convertirse en ciudadanos de su país de nacimiento.
Otra crítica a la política de acceso a la nacionalidad es que muy pocos países permiten
la doble nacionalidad y que en muchos de ellos a los inmigrantes naturalizados se les
puede retirar la nacionalidad por numerosos motivos (como cometer un delito) y de
manera indefinida.
España se encuentra en la posición número 15, por debajo de la media. Las causas
son el limitado derecho a su solicitud y a la obtención de la doble nacionalidad. Así
pues, en referencia a la primera dimensión hemos de clarificar que a menos que los
inmigrantes pertenezcan a colectivos preferentes, como cónyuges de ciudadanos
españoles, refugiados o ciudadanos de antiguas colonias españolas, los inmigrantes
que deseen naturalizarse deben haber residido en España durante 10 años y sólo
pueden haberse ausentado durante breves períodos. Además los solicitantes de la
nacionalidad deben cumplir ciertos requisitos, como una verificación exhaustiva de sus
antecedentes penales, y una sencilla evaluación del idioma y de ciudadanía a través
de una entrevista.
Por otra parte, aunque se permite a los hijos y nietos nacidos en España solicitar la
nacionalidad, sin condiciones adicionales, éstos no se convierten en ciudadanos
españoles automáticamente por el mero hecho de su nacimiento en España.
Como ya hemos comentado, el status de ciudadano español una vez conseguido
también presenta deficiencias pues se puede retirar la nacionalidad aunque hayan
pasado muchos años desde la naturalización. Según las recomendaciones del MIPEX,
España conseguiría cumplir los requisitos de buenas prácticas en seguridad del status
44
introduciendo algunas mejoras como, por ejemplo, no revocar la nacionalidad a los
inmigrantes que la hayan disfrutado durante un número suficiente de años o a
quienes se queden en situación de apátrida como resultado de dicha revocación; o
bien, reducir el número de motivos posibles de denegación o revocación y tener en
cuenta un mayor número de aspectos en las circunstancias personales del inmigrante.
Por antidiscriminación debemos entender la existencia de una igualdad real y fáctica
entre todas las personas de un país sin tener en cuenta su raza, sexo, religión,
estatus social o nivel de riqueza. Y esta igualdad (de oportunidades) debería ser
imperante en todos los aspectos de la vida pública, es decir en las esferas social,
política y económica.
Para conseguir las buenas prácticas en esta área la ley debería amparar la igualdad
entre personas y cada estado disponer de mecanismos para su cumplimiento, así
como perseguir la discriminación. Así mismo, debería ser función de los poderes
públicos la promoción pública y constante de la igualdad. España se encuentra en el
puesto 17 en el índice MIPEX y, en términos generales, la política de igualdad con los
inmigrantes es muy deficiente.
España alcanzaría el nivel de buenas prácticas en definiciones y conceptos, y en los
campos de aplicación de la legislación antidiscriminación si la ley castigara la
discriminación por nacionalidad y los prejuicios en numerosos aspectos de la vida. Por
ejemplo, es conocido y demostrado que el salario de los trabajadores inmigrantes está
por debajo del de los nacionales en el ejercicio de un mismo trabajo.
Por otra parte los mecanismos de aplicación otorgan a los demandantes acceso a
numerosos procedimientos, asistencia legal, necesidad de carga de la prueba y
protección frente a la persecución. Sin embargo, una víctima puede verse inmersa en
un juicio largo, con pocas opciones de sanción o pena para la parte culpable. Puesto
que el organismo español para favorecer la igualdad aún no se encuentra en
funcionamiento, su autoridad, competencias y posición legal son todavía ambiguas,
con lo que España obtiene en este indicador de política una puntuación claramente
desfavorable.
Dicho de otro modo, en el informe MIPEX se pondría de manifiesto que España tenía
las mejores prácticas de políticas públicas para la integración de los inmigrantes en
45
aquellos aspectos más inmediatos de tipo sociolaboral (acceso al mercado laboral,
facilitar la reagrupación familiar y permitir residencia de larga duración), mientras que
presenta puntos débiles en las aspectos más estructurales, identitarios y de largo
plazo como facilitar la participación política o el acceso a la nacionalidad, y, más aún,
en lo que se refiere a las políticas de convivencia ciudadana y de garantía absoluta de
la igualdad de derechos y que no existe discriminación de ningún tipo.
Esto explica por qué en el debate político la situación legal, el reagrupamiento familiar
o el empleo de los inmigrantes son los temas dominantes al hablar de inmigración y
de políticas de integración y, explicaría también por qué el discurso político (y quizás
el de la sociedad española, en su conjunto) apenas se refiere a los derechos de los
inmigrantes y a las estrategias de largo plazo para la integración de los inmigrantes.
Esto podría ser debido, en buena medida, a que el fenómeno de la inmigración es muy
breve en el tiempo y se ha vinculado a una etapa de crecimiento económico y a la
necesidad de ocupación de sectores económicos intensivos en mano de obra. Pero
también ponen de manifiesto la fortaleza de las imágenes re-activas en la sociedad y
la política españolas y también, de manera indirecta, las debilidades del sistema de
Bienestar español, uno de los más débiles de Europa occidental. Finalmente, también
se explicaría el alejamiento de algunas políticas de integración de los estándares
europeos de buenas prácticas por el hecho de que la sociedad española está
empezando a plantearse en estos momentos estrategias de integración y lo hace sin
haber asumido plenamente el hecho de que es una sociedad de inmigración y con un
conocimiento todavía insuficiente de las lógicas de los distintos grupos de personas inmigrantes y
de las reacciones de las distintos grupos sociales, políticos y culturales de la sociedad española.
Multiculturalismo,
uniformista
monoculturalismo
plural
y
monoculturalismo
Los modelos de gestión de las relaciones entre culturas pueden ser clasificados de
distintas formas pero quizá la más usual es la distinción entre monoculturalismo,
multiculturalismo e interculturalidad, si bien –como toda clasificación- exige establecer
unas mínimas precauciones dado los sentidos diversos con que han sido utilizados
estos términos.
46
Habría que empezar distinguiendo, como hace Rodríguez Magda8, multiculturalidad de
multiculturalismo: la multiculturalidad es meramente un hecho, la coexistencia de
diversas culturas en ámbitos geográficos determinados; el multiculturalismo es un
conjunto de planteamientos u opciones ideológicas que pretenden ordenar la
coexistencia de esas diversas culturas defendiendo algún tipo de mestizaje como
horizonte deseable de convivencia.
Con todo, el problema es que “si bien es preciso reconocer la legitimidad del
multiculturalismo en su fase inicial, el reconocimiento de las identidades y diferencias
culturales, ello en sí mismo no ofrece un criterio normativo, pues no todas las
características culturales son igualmente valiosas sino que deberán ser juzgadas a la
luz de un criterio externo: igualdad, justicia, derechos de los individuos…, si no
queremos embarrancar en el mero relativismo generador de guetos estancos y
enfrentados”. Pues bien es la crítica que, entre otros, ha puesto de manifiesto
Amartya Sen cuando afirma que el multiculturalismo ha degenerado en un
monoculturalismo plural caracterizado porque las culturas conviven contiguas pero
encerradas en sí mismas9. En palabras de Rodríguez Magda, “se acaba, pues,
postulando las culturas como totalidades herméticas, esencialistas, inamovibles e
internamente alimentadas de sí mismas y de sus mitos fundacionales… olvidando
cómo toda cultura se ha configurado de préstamos, influencias, cerrando así el camino
a toda fructífera interpelación cultural”.
Precisamente, las críticas reseñadas junto con otras han generado una corriente a
favor de la interculturalidad como superación del multiculturalismo. En palabras de
Carlos Giménez se trata de “no olvidar lo que se tiene en común y en trabajar,
además de en la igualdad y el resto de la diferencia, en el reconocimiento mutuo, el
aprendizaje entre culturas, la cooperación, en definitiva, lo que venimos sintetizando
bajo el principio de la interacción positiva”. Con ello se trata de superar la exageración
de la diferencia que genera el multiculturalismo y las dificultades para la cohesión
social que de ello se deriva.
La otra respuesta teórica o ideológica es conocida. Se trata del monoculturalismo
uniformista de amplia tradición estatalista que busca efectos homogeneizadores, no
8
RODRÍGUEZ MAGA, Rosa María “Derechos humanos y comunitarismo islámico” en Cuadernos de
Pensamiento Político, abril/junio, 2007, pp. 208 y ss.
9
SEN, Amartya Identity and Violence: The Illusion of Destinity, 2006: “un sistema en el que la gente es
constantemente conducida en rebaños y encerrada en diferentes corrales identitarios”.
47
desde el mestizaje libre y democrático, sino desde la imposición de una cultura a los
cultivadores de cualquier otra, ya sea mayoritaria o minoritaria en el momento inicial
de su proyección totalizadora. Se trata de una concepción ligada a un cierto
etnocentrismo que considera como buena o superior la propia cultura a la que se debe
someter todo extraño que pretenda asentarse en el territorio de la misma.
De hecho, como indica –entre otros- Carlos Giménez, en el terreno fáctico se viene
distinguiendo entre el modelo británico, multiculturalista y comunitarista, no tanto
preocupado por los problemas de la integración como por el de las relaciones
interétnicas y los derechos de las minorías; y un modelo francés, republicano y
estatalista, que pretende la incorporación plena del inmigrante desde un punto de
vista asimilacionista. A él habría que añadir, aunque con otros matices en la
clasificación, el modelo alemán o de trabajadores invitados que sólo busca la
integración laboral y económica del inmigrante pero no la integración ciudadana.
Las actuales políticas de integración en los países democráticos, y España entre ellos,
son en la práctica un continuo debate e interrelación entre los planteamientos del
multiculturalismo y la interculturalidad y los riesgos del monoculturalismo uniformista
o el monoculturalismo pluralista.
Conviene decir, además, que en España se dan determinadas circunstancias que lo
convierte en un laboratorio de estudio doblemente interesante porque confluyen en un
mismo territorio la presencia de lo que, para muchos comunitaristas, hay que
diferenciar: las minorías nacionales y los grupos étnicos. Así, para Will Kymlicka10, las
minorías nacionales serían culturas que previamente se autogobernaban y estaban
concentradas territorialmente teniendo ciertos derechos diferenciales por grupo pues
han sido incorporadas a un Estado mayor; mientras que los grupos étnicos serían
asociaciones flexibles que no conforman una nación cuyo carácter distintivo se
manifiesta principalmente en la vida familiar y en las asociaciones voluntarias y no
entra en contradicción con la integración institucional.
En el sentido apuntado, la Comunidad Valenciana se presenta como un ejemplo
paradigmático para el estudio de las políticas de inmigración e integración pues en su
territorio se superponen, por un lado, la tensión entre dos lógicas identitarias
10
KYMLICKA, Will La política vernácula: nacionalismo, multiculturalismo y ciudadanía, Barcelona, Paidós,
2003.
48
autóctonas donde se impone la fuerte propensión uniformista del españolismo
castellanizante frente a un valencianismo que defiende a duras penas una realidad
nacionalitaria diferencia para la Comunidad Valenciana y donde la
seguridad
lingüística (y los derechos lingüísticos) de los ciudadanos valencianohablantes es
inferior a la de los castellanohablantes (Bodoque, 2009) y, por otro lado, la presencia
de una cada vez mayor diversidad cultural producto del fuerte incremento de la
inmigración.
La pregunta es: ¿hacia dónde apuntan las actuales políticas de integración en la
Comunidad
Valenciana:
hacia
la
interculturalidad,
hacia
el
monoculturalismo
uniformista o hacia el monoculturalismo pluralista? Responder a una pregunta como la
presente exige de un trabajo de mayor entidad que el realizado en esta comunicación,
que sólo pretende aproximarse a algunos aspectos que afectan a las políticas de
integración de los inmigrantes en la Comunidad Valenciana.
En principio, si atendemos a los principios y valores recogidos en la Ley 15/2008,
de 5 de diciembre, de Integración de las Personas Inmigrantes en la Comunidad
Valenciana y en el Plan 2007-2010 las líneas generales de la actuación de la
administración autonómica están diseñadas desde la asunción de la interculturalidad
como modelo de gestión de la integración de los inmigrantes. En ese sentido, parece
pronunciarse el artículo 1.2 de la Ley establece que “a los efectos de esta ley, la
integración es un proceso en dos direcciones, que presupone tanto la voluntad de las
personas inmigrantes de integrarse en la sociedad de acogida y su responsabilidad a
la hora de llevar esta voluntad a la práctica, como la voluntad de la sociedad de
acogida de aceptar e incluir a las personas inmigrantes”, si bien a continuación añade
contradiciendo la intención inicial que “con este proceso se pretende que las personas
inmigrantes, procedentes de un ámbito cultural y geográfico diverso, adquieran las
capacidades indispensables para poder relacionarse con la sociedad valenciana de
acogida y sus instituciones en las mismas condiciones que cualquier otro ciudadano”
olvidándose cualquier efecto o propósito hacia las personas e instituciones que
integran la sociedad de acogida.
A pesar de esto último y en un sentido positivo, la Ley y el Plan han previsto diversos
organismos y espacios para favorecer el intercambio, la bidireccionalidad y la
interculturalidad como el Foro Valenciano de la Inmigración, la mediación intercultural,
la Red de Agencias de Mediación para la Integración y la Convivencia Social o los
49
espacios interculturales; y, por otro lado y como ya hemos afirmado, la Ley
reguladora valenciana no se separa en gran medida de la normativa comparada en
otras comunidades autónomas dado que, en su mayor parte, se limita a reconocer
derechos a los extranjeros inmigrantes ya establecidos en otras normas (educación,
sanidad, igualdad, normas programáticas), muchas de ellas de carácter estatal. Sólo
lo referido al establecimiento de un “compromiso de integración” representa alguna
novedad de interés respecto a las políticas que ya se venían haciendo en esta o en
otras comunidades autónomas.
Ahora bien, este compromiso de inmigración –más allá de las intenciones y de los
efectos positivos que, sin duda, también los tiene- es un ejemplo de los riesgos a los
que se enfrentan las políticas de integración y del peso de la tradición y el instinto
estratégico
uniformista
en
buena
parte
de
las
elites
políticas
españolas
y,
especialmente, en las conservadoras. Planteado en principio por el Gobierno
Valenciano y, en concreto, por su Consejería de Inmigración y Ciudadanía en términos
parecidos a los del contrato de acogida e inmigración francés, esto es, con carácter
obligatorio para todos los extranjeros que deseen permanecer en nuestra Comunidad,
afortunadamente y debido a la fuerte oposición de la sociedad civil de referencia,
incluida la Iglesia católica valenciana, y de la oposición política acabó convirtiéndose
en un simple compromiso de carácter voluntario que sólo obliga a realizar un curso
sobre conocimientos de sistema político español, derechos y deberes y conocimientos
generales sobre la historia y la realidad de la Comunidad Valenciana cuya virtualidad,
además de la formativa, queda limitada a ser una prueba más del arraigo en nuestro
país, junto con otras. Aún así, tanto la iniciativa como el resultado final pecan de
entrada de uno de los riesgos apuntados en las políticas de integración, esto es, de
una concepción unilateral de la integración dado que opera en una sola dirección, los
inmigrantes, y no sobre el conjunto de la sociedad de acogida, o dicho de otro modo
de proponer iniciativas con un peso notable de los valores uniformistas y del temor a
la diversidad cultural, identitaria, religiosa y lingüística al considerarlos, en el fondo,
elementos que dificultan la cohesión social y la convivencia.
Desde
otro
punto de vista,
las declaraciones de
intenciones y las normas
programáticas en ocasiones no dejan ver con claridad bien las políticas realmente
implementadas bien unas realidades reacias a conformarse fácilmente a la voluntad
de las políticas diseñadas. En ese sentido, son varios los ámbitos donde –como hemos
analizado en su momento- han aparecido fenómenos cuanto menos preocupantes en
50
aras a la integración de los inmigrantes y los autóctonos en la sociedad valenciana. De
hecho, el reciente Informe Anual de las Migraciones e Integración 2008, elaborado por
la Fundación CeiMigra, incide en algunas de estas dificultades para la integración de
los inmigrantes en la Comunidad Valenciana11.
En primer lugar, el ámbito de la educación: hoy por hoy existe una segregación de
hecho en el acceso a la educación de los inmigrantes. Según el informe de CeiMigra,
el 87% de los inmigrantes cursan estudios en los centros públicos de la Comunidad,
mientras que sólo un 13% asisten a centros concertados o privados. La cifra es más
llamativa si la comparamos con la media estatal que se sitúa en el 83% (porcentaje
también preocupante). A ello hay que añadir las lógicas dificultades de adaptación a la
interculturalidad de todo el sistema educativo objetivo al que, desde luego, se dirigen
las políticas diseñadas si bien en una marco general de recursos insuficientes.
En segundo lugar, el mercado laboral presenta tres fenómenos preocupantes por su
potencial segregador: por un lado, la diferencia de salarios a igual trabajo en perjuicio
de la población inmigrante; por otro lado, la concentración de la inmigración en
determinados tipos de trabajos a los que la población autóctona no desea o no quiere
acceder (fundamentalmente, trabajos de recolección agraria y algunos trabajos en la
construcción); por último, la mayor incidencia de la desocupación a consecuencia de
la crisis económica entre la población inmigrante que es la empleada los últimos años
en los puestos de trabajo de baja cualificación, ligados a sectores como la
construcción o los servicios en hostelería y, por ello, más precarios y vulnerables.
En tercer lugar, tal y como señalan los autores del informe CeiMigra, la falta de
programas de acceso a una vivienda digna provoca que los trabajadores extranjeros
acaben acudiendo a barrios marginales ya deteriorados donde la oferta de viviendas,
deterioradas o no, es a precios más asequibles. La consecuencia negativa se produce
en términos no sólo materiales sino en virtud de la asociación psicosocial entre la
inmigración y el deterioro social que, a la postre, repercute en una mayor
vulnerabilidad de este grupo poblacional.
Al margen de estos aspectos, se debe considerar también otros ámbitos o políticas
con consecuencias potencialmente segregadoras en su implementación final para los
11
CEIMIGRA Anuario CeiM 2008. Las migraciones y el desarrollo en los países de origen, Valencia, CeiM,
2009.
51
inmigrantes.
Así,
por
ejemplo,
las
políticas
de
participación
diseñadas
e
implementadas por el gobierno valenciano han favorecido la asociación de inmigrantes
por
lugares
de
origen
y
el
establecimiento
de
relaciones
bilaterales
de
la
Administración con las mismas, aspectos estos que –cuanto menos- despiertan dudas
respecto a su potencial segregador y clientelar a medio y largo plazo.
Por otro lado, las políticas de integración de los extranjeros comunitarios brillan
por su ausencia tanto en la ley como en el Plan. La Ley excluye expresamente en su
artículo 2 a los inmigrantes comunitarios de su ámbito de aplicación. No hay
planteamientos de integración reales y eso a pesar de las denuncias reiteradas sobre
la auto-conformación de guetos –en este caso de carácter elitista- en muchos de los
municipios de la costa tomados desde hace décadas por este tipo de inmigrantes que
ha generado comunidades autosuficientes que viven al margen de la población
autóctona.
Quizá, en cualquier caso, el elemento más determinante de las políticas de integración
sea la insuficiencia de los recursos destinados a este fin. Por un lado, la Consellería
de Inmigración y Ciudadanía cuenta con escasos recursos propios para atender a la
amplitud de necesidades analizadas en relación de las políticas de integración y, por
otro lado, como hemos examinado en el epígrafe anterior, despierta muchas dudas la
ausencia en el Plan valenciano de previsiones presupuestarias en relación a los
Servicios Sociales.
No está de más señalar la necesidad de realizar un estudio en profundidad sobre la
hipótesis
del
establecimiento
de
islas
culturales
–étnicas,
lingüísticas
o
religiosas- en la Comunidad Valenciana, aspecto éste que determinaría en última
instancia una deriva grave hacia el multiculturalismo pluralista que no podemos
evaluar en estos momentos por la falta de datos y estudios rigurosos.
Respecto a las políticas de integración lingüística conviene señalar de nuevo la
ausencia de previsiones en el Plan respecto al aprendizaje de la lengua propia de los
valencianos y oficial en la Comunidad Valenciana. No existe un diseño específico para
resolver este problema en el plan valenciano lo que, en la práctica, supone la
afirmación de una política que favorece las tendencias monoculturales a favor del
castellano como lengua vehicular de los inmigrantes en todas sus relaciones sociales
en la Comunidad y a una marginación de la lengua propia como lengua de uso y de
52
convivencia normal, lo que redunda, a su vez, en una acentuación del proceso
minorización de los valencianohablantes en el territorio en el que la lengua es propia y
oficial y en la disminución de su seguridad lingüística o la reducción de los ámbitos y
situaciones en los que pueden utilizar la lengua propia con normalidad.
Si
a
partir
de
estas
consideraciones,
planteáramos
una
hipótesis
sobre
la
categorización de la política de integración seguida por el gobierno valenciano habría
que afirmar, en primer lugar, que está fuertemente condicionada por el contexto en el
que se enmarca y en ese sentido no presenta grandes diferencias respecto a las líneas
estratégicas definidas por el gobierno de España y por otras comunidades autónomas
de entidad similar. Podemos afirmar, en segundo lugar, la interculturalidad como
marco de referencia y línea estratégica vertebradora del Plan valenciano. Y, en tercer
lugar, la existencia de riesgos de deriva hacia el monoculturalismo pluralista –ya sea
por la debilidad de las políticas frente a la inercia de la realidad (mercado laboral o
vivienda) ya sea por las insuficiencias de las propias políticas diseñadas (educación,
participación, integración de los extranjeros comunitarios)- o de deriva hacia el
monoculturalismo uniformista como ponen en evidencia las políticas lingüísticas
analizadas.
Y es que, como afirma Carlos Giménez son muchas las cuestiones a tener en cuenta
en un determinado modelo de integración social de inmigrantes que este autor
resumen en siete grandes asuntos: a) sujeto de la integración; b) la igualdad efectiva
de derechos; c) la igualdad o no de oportunidades; d) la participación de los
inmigrantes en la vida política y social; e) la gestión del pluralismo cultural, religioso y
lingüístico; f) la aceptación o no, como tales, de nuevas minorías y g) el cambio de la
sociedad receptora. Y, como hemos visto, en muchas de estas dimensiones la realidad
de la Comunidad Valenciana y las políticas efectivas del gobierno de la Generalitat
presentan claroscuros, ni siquiera en muchos casos está contemplada una acción
efectiva en los planes de integración diseñados hasta el momento.
Tomando las palabras del último Informe CeiMigra 2008, “frecuentemente el discurso
y la práctica van por direcciones distintas, aun pretendiendo que no suceda. Es una
cuestión de actitudes, entendidas como conjunto de creencias y valores que
determinan el comportamiento de una persona, e interfieren en la comprensión y
valoración de los distintos fenómenos sociales, entre ellos, la interculturalidad. El
53
trabajo pasa, por tomar consciencia de cuáles son las ideas preconcebidas de cada
uno, y una vez localizadas, desbancarlas e iniciar un trabajo de reconstrucción”.
Consideraciones finales
Las dificultades para la integración son cualitativamente diferentes: por un lado, está
evidentemente la magnitud del fenómeno –un 25% del total de la población será de
procedencia extranjera en 2016-, pero también su diversidad – no todos los
inmigrantes presentan los mismos problemas de integración: europeos comunitarios y
no comunitarios, europeos latinos y no latinos, europeos católicos y no católicos,
extracomunitarios
cristianos,
hispanos
extracomunitarios
y no
de
hispanos,
extracomunitarios
cristianos
diferentes
orígenes
y
étnicos
y
no
procedencias
geográficas, o, para todos ellos –por poner solamente algunos ejemplos- las
diferencias de estudios, de habilidades profesionales y de capacidades personales. Por
otro lado, hay que considerar problemas añadidos como la rapidez del proceso que se
desarrolla en una sociedad y una administración de recepción no suficientemente
preparada para gestionarlo convenientemente; la diferente localización en el espacio
que origina en los casos más extremos la aparición de municipios donde a día de hoy
ya existe más población extranjera que española; o la existencia de ciertas culturas
políticas de rechazo al inmigrante por fortuna minoritarias en nuestra sociedad pero
no por ello menos problemáticas.
En relación a este último aspecto, podríamos decir que la sociedad valenciana en
general ha asumido la presencia del “otro” con una actitud relativamente integradora.
Ciertamente a ello ha contribuido la aportación desde el punto de vista económico de
esta nueva población de origen extranjero o la presencia al cuidado de nuestros
mayores y, por tanto, en el interior de nuestras casas –con la obligación de
relacionarnos amigablemente con ellas- de miles de mujeres no nacionales. Pero es
justo reconocer que, más allá de las apreciaciones económicas, nuestra cultura
política previa tenía ya los rasgos de madurez imprescindibles para aceptar la llegada
de extranjeros. A ello no sólo había contribuido la conciencia de la propia emigración
española al extranjero especialmente en la década de los sesenta o la llegada del
turismo a nuestras costas –el “otro” ante el que hay una predisposición positiva
porque es la fuente de tus principales ingresos, sino también en el caso de la
Comunidad Valenciana la propia autoconsideración de inmigrantes de buena parte de
su población aún de origen autóctono, esto es, la fuerte emigración de las comarcas
54
del interior hacia las de la costa en los años del desarrollismo español; o, por qué no
considerarlo también, la proyección empresarial hacia el comercio exterior que obligó
a nuestra grupo social más emprendedor a relacionarse con el “otro” y aceptar,
cuando no imitar, sus creencias, costumbres y comportamientos; o la reciente
propensión hacia el turismo en el exterior de la población valenciana –o española, en
general- merced a fenómenos tan diversos como la integración europea o los vuelos
baratos a una pluralidad de destinos culturales.
Ahora bien, como se ha dicho la interculturalidad implica la necesidad de políticas muy
activas para reforzar el empoderamiento y valorización de las culturas minoritarias y
evitar su minorización y, en paralelo, visualizar el carácter etnocéntrico, cuando no
clasista, de algunas de las visiones de la cultura dominante: “la interculturalidad, para
ser real, debe basarse en los intercambios entre las comunidades desde sus
interacciones más o menos complejas, … es de todos los centros, afecta a toda la
comunidad”. Y es en ese terreno donde la integración real y efectiva se debilita.
Si consideramos que la vía fundamental para la integración es el trabajo y la
aportación económica parece muy claro que la población inmigrante presenta unos
rasgos –especialmente predominio de personas en edad activa y con un nivel
formativo elevado- que facilita de entrada su integración situándose los problemas en
dos terrenos fácilmente salvables desde las políticas de integración: la agilidad en la
tramitación de los permisos de residencia y trabajo y la adaptación de la formación a
un contexto diferente al del lugar de origen: costumbres sociales, marco laboral y
empresarial, estructura de la administración española y forma de relacionarse con la
mismas, junto con otros de menor importancia que pueden ser salvados con unas
buenas políticas formativas de adaptación. Ahora bien, resultan insuficientes estas
políticas sin una acción efectiva para evitar la segregación real del mercado por tipos
de ocupación y por nivel de ingresos. Cada día que pasa se hace más evidente la
necesidad de políticas activas que tiendan a disminuir ese fenómeno y logren un
mejor ajuste entre la potencialidad por formación del inmigrante y el desempeño real
en el mundo del trabajo.
En segundo lugar, habría que referirse al acogimiento en términos de viviendas
dignas,
pues
está
suficientemente
demostrada
la
interdependencia
entre
las
condiciones y características de viviendas y barrios y las condiciones y características
sociales de las personas y familias que los habitan, generándose en muchas ocasiones
55
un círculo vicioso de difícil salida. Se trata de un problema social y político que va más
allá de la consideración del inmigrante en particular, pero que puede tener una
dimensión específica en el caso de la inmigración en la medida que contribuya a
generar procesos de guetización o segmentación social vía origen o procedencia del
extranjero. Si bien, los datos existentes no parece que estemos en presencia de un
problema de ese tipo, al menos de una intensidad relevante, no es menos cierto que
los inmigrantes, por su propia naturaleza y otros factores añadidos –tenencia de
papeles, religión, aspecto físico, xenofobia, etc.-, están expuestos a un mayor riesgo
de exclusión que los autóctonos. Es, por tanto, necesaria una política preventiva
mucho más activa que la actual por parte de los poderes públicos para evitar estos
procesos.
Por último, el riesgo de las actuales políticas de integración es su posible deriva en
algunos aspectos muy concretos hacia el monoculturalismo pluralista que, más allá de
su carácter degenerador del multiculturalismo, representa la dejación desde los
poderes públicos de los principios democráticos de la libertad y la igualdad plasmados
en las Declaraciones universales de derechos humanos. Como afirma Rodríguez
Magda, la falacia estriba en apelar a la libertad de los Estados democráticos para
reclamar un estatuto diferencial en cuyo seno no se respeta la libertad democrática
que lo hace posible”. Quizá de lo analizado en el presente trabajo la parte más débil
de las políticas de integración valenciana radica, junto a la escasez de recursos
disponibles, en la concepción unilateral de la integración que sigue pesando en las
mismas pese a las declaraciones de principios establecidas. Como nos recuerda Carlos
Giménez, la integración debe entenderse como “la generación de cohesión social y
convivencia intercultural, mediante procesos de adaptación mutua entre dos sujetos
jurídica y culturalmente diferenciados, por los cuales: a) las personas de origen
extranjero se incorporan en igualdad de derechos, obligaciones y oportunidades con la
población autóctona, sin por ello perder su identidad y cultura propias; b) la sociedad
y el estado receptor introducen paulatinamente aquellos cambios normativos,
organizativos, presupuestarios y de mentalidad, que vayan siendo necesario”. Y, si en
el primer caso se ha avanzado en reconocimientos, no tanto en oportunidades, es en
el último aspecto donde todavía queda mucho por hacer.
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