Presentación Luego de amplias discusiones y varios años de
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DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL ¡¡¡ NO QUEREMOS ACUEDUCTO!!! ¡¡¡NO QUEREMOS AGUA!!! Un caso de valor público JOSÉ HIPOLITO GONZALEZ ZAMORA * ENRIQUE RODRIGUEZ CAPORALI ** Presentación Luego de amplias discusiones y varios años de predominio del debate entre la considerada clásica y la nueva administración pública, una tercera opción parece abrirse paso en el debate teórico y práctico de la gerencia del Estado y sus dependencias: se trata de la noción de valor público. Más que una teoría consolidada es una propuesta en construcción, que en los últimos años ha ganado espacio en círculos académicos y en varias agencias de cooperación internacional. Aunque sus resultados distan de ser definitivos, la novedad de sus planteamientos, sus diferencias frente a los otros enfoques la han puesto en el centro de la atención de los gerentes públicos y comienza a ser adoptada por planificadores y administradores públicos en América Latina. El caso que ha continuación se expone, tiene como pretensión hacer un debate con un público más amplio sobre el valor público y su papel en las acciones públicas. Es fundamental considerar en estas propuestas que agrega o que hace posible el valor público. Sin duda, es posible encontrar soluciones a la situación planteada sobre Guapi sin recurrir al valor público, sin embargo, habría que considerar que estas soluciones quizá no produzcan en el mediano y largo plazo resultados de la envergadura que aquellos que persigue el valor público. En particular, la cadena de valor que ilustra el gráfico subsiguiente,1 muestra las repercusiones que la idea de valor público tiene para procurar una mejor relación entre Estado y ciudadanos. 1 Elaborado por Hipólito González en el marco del Diplomado Gerencia Social para la protección social. Universidad icesi. Cali 2006. DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL Gerencia social para la protección social Valor público - Resumen conceptual Organización (Servicio) Recursos Procesos Procedimientos Actividades Programas Cultura, Ethos Productos Organizaciones asociadas Otros servicios Usuarios Satisfacción de los usuarios Confianza Legitimidad Beneficios generales La cadena de valor ¡¡¡ NO QUEREMOS ACUEDUCTO!!! ¡¡¡NO QUEREMOS AGUA!!!α Un caso de valor público. Son gritos que no se esperan oír en una comunidad marginal colombiana. En Guapi (costa pacífica del departamento del Cauca-Colombia), a mediados de los noventa, la gente salió a las calles a rechazar el acueducto con el que se esperaba solucionar el problema de agua que había tenido -y tiene- la población en los últimos cuarenta años. I. En la primera mitad de los noventa el número de intervenciones sobre el pacífico colombiano creció significativamente. El Estado central, organismos de cooperación internacional, ONG nacionales y agentes privados, incrementaron su presencia en la zona. Entre varias, dos razones fueron significativas para este aumento. La primera fue la epidemia de cólera que se esparció por el pacífico desde el norte de Chile hasta Colombia, la segunda la preocupación por la biodiversidad existente en la región. α El siguiente caso retoma situaciones verídicas, pero no corresponde con el desarrollo de las mismas. Las situaciones han sido ajustadas para los fines de la discusión y no pretenden ser un relato fidedigno de lo ocurrido en Guapi en los noventa. DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL Brevemente las características de la primera podrían presentarse así. A principios de la década la epidemia de cólera cobró un número importante de vidas, en especial en Perú y Ecuador, y aunque su impacto en Colombia fue menor, el peligro sirvió para llamar, nuevamente, la atención sobre la precaria situación de la población costeña en materia de saneamiento básico. Con un poco de retraso las ayudas internacionales llegaron, acompañadas de un creciente presupuesto de inversión de parte del Estado. Dadas las características del modo de difusión de la enfermedad, una de las respuestas obvias era la construcción de acueductos y alcantarillados en la zona. La iniciativa de dotar de este equipamiento a las comunidades si bien no era nueva, contaba ahora con una cantidad significativa de recursos que permitía cristalizar aspiraciones de vieja data. En el marco de la Constitución del 91 la realización de estas obras de infraestructura debería estar acompañada de consultas y acuerdos con la comunidad. Así que los Ministerios de Salud, de Obras, de Comunicación y las instancias que manejaban los recursos contrataron a una serie de ONG locales y de fuera de la región para desarrollar el trabajo de sensibilización y acuerdo con la comunidad. La meta era que las poblaciones de más de 50.000 habitantes tuvieran en 1995 instalado su acueducto y alcantarillado. Guapi tercera ciudad en población sobre la costa fue una de las primeras en ser seleccionada y hacia finales de 1993 se dio inicio a las labores tanto de diseño, como de consulta con la comunidad, para construir el acueducto. II. A finales de los años ochenta la preocupación por la conservación de la Biodiversidad del planeta alcanzó su punto más alto. Hija de la más general preocupación ambiental, la biodiversidad se convirtió en una prioridad para los organismos multilaterales en la cumbre mundial de Río de 1992, en la que se destinaron cuantiosos recursos para garantizar la conservación de las zonas llamadas biodiversas en los cinco continentes. Dos zonas cercanas tienen la mayor biodiversidad del planeta. La vasta Amazonía y el llamado Chocó biogeográfico. Este último va desde Panamá, se extiende a lo largo de la margen izquierda de la cordillera occidental en Colombia e incursiona en toda la zona sur del Ecuador. En 1991 Gentry, famoso biólogo y etno botánico estadoudinense, presentó los resultados de sus investigaciones en el pacífico colombiano a la comisión del Congreso de los Estados Unidos que había financiado su proyecto de los últimos cinco años. Con una serie de datos Gentry mostró la importancia que tiene para el mundo esta zona del planeta y lo vital que es su conservación. El científico concluyó sus recomendaciones haciendo un llamado a la intervención urgente de su país para garantizar la preservación de las riquezas naturales allí DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL encontradas y desató un escándalo al sugerir que los Estados Unidos deberían comprar el Chocó biogeográfico, reubicar a sus pobladores en otra zona, cercar el “predio” y destinarlo exclusivamente a la investigación científica, garantizando para las generaciones venideras intacta esta región. Paralelamente, y en torno al artículo transitorio 55 (AT55) de la Constitución del 91, las organizaciones de afrodescendientes iniciaron un proceso de organización cultural y política que desembocó en la Ley de comunidades negras de 1993. Buena parte de ese movimiento estaba articulado a la lucha por la defensa de la conservación del entorno natural y social que permitió la sobrevivencia de estas comunidades. Apoyados por sectores del Estado, ONG internacionales y algunos intelectuales un núcleo importante de las pretensiones de este proceso comunitario se apoyaba en garantizar la propiedad comunal de la tierra para su preservación. Las ideas de Gentry no sólo fueron rechazadas, sino que suscitaron una serie de reflexiones acerca de cómo armonizar lo que tradicionalmente se había llamado desarrollo de la región, con las nuevas demandas de preservación de la biodiversidad y de conservación del entorno natural y social. III. Para muchos pobladores del pacífico, el suministro de agua como problema es un invento de la gente del interior. Luego de vivir más de siglo y medio en una de las zonas más ricas en recurso hídrico, eso de la escasez de agua, incluso en ciudades tan grandes como Buenaventura y Tumaco era un cuento. Agua siempre había, a veces era un poquito más difícil conseguirla, pero el agua no faltaba. Muchos de los miembros de los grupos que conformaban el proceso descrito por las organizaciones de comunidades negras pensaban lo mismo. Formados en universidades del interior o sensibilizados por las discusiones sobre el desarrollo sostenible y la ecología, así como una cierta militancia en grupos de izquierda, el suministro de agua potable no era para ellos un asunto menor. Máxime cuando la creación de acueductos y alcantarillados suponía siempre la construcción de obras de infraestructura con fuerte impacto ambiental. A partir de una mezcla de convicciones políticas y de estudios no siempre muy confiables técnicamente, habían llegado a la conclusión de que para la inmensa mayoría de los asentamientos del pacífico no era necesaria la construcción de acueductos, pues para estos poblados pequeños lo que había que garantizar era la conservación en buen estado de las fuentes tradicionales de agua. El asunto no era un problema de ingeniería civil, sino ambiental. Si se podía mantener la calidad ambiental de toda la región no debería existir problema de agua. Incluso idearon soluciones sencillas para disminuir el problema del transporte y almacenamiento, que siempre ha sido una labor larga y fatigosa. Las únicas excepciones por tamaño eran Buenaventura y Tumaco. DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL Aunque en contravía de las aspiraciones de muchas de las poblaciones del pacífico, este discurso fue escuchado y discutido ampliamente en casi todo el pacífico rural, con pocos adeptos entusiastas, pero sí con oídos atentos. Guapi era a mediados de los noventa un pueblo pequeño. Su casco urbano no llegaba a los 23.000 habitantes. Para los foráneos la población era –y es- reconocida por ser casi siempre sitio obligado de paso camino a la isla Gorgona. Su importancia económica no había sido mucha, enclave minero en el siglo XIX y principios del XX, luego centro en esa zona de las actividades del cultivo de la palma, en principio para la extracción de palmitos con destino a las ensaladas europeas, luego en la producción de aceite de palma. Pero el asunto no era de tamaño físico o demográfico, tampoco de indicadores económicos. Guapi era –y es- la capital del pacífico del departamento del Cauca y como tal siempre ha tenido para sus pobladores y para los políticos del interior del departamento una importancia nada despreciable. Los guapireños se consideran tan importantes como Buenaventura o Tumaco, ni más ni menos. Por consiguiente sus aspiraciones de tener una infraestructura de ciudad moderna eran grandes. Energía eléctrica, aumento de nivel del hospital, mejora de la infraestructura escolar, repetidora de la señal televisión, construcción de un muelle sobre el ríoβ, y por supuesto acueducto y alcantarillado. La preocupación ambiental tampoco era nueva. Había llegado con la explotación de la palma para extraer el famoso palmito. Conocida como la palma de Naidí, ésta crecía silvestre a lo largo de la costa caucana siguiendo una estructura muy particular. Cinco o seis palmas rodeaban a una palma central de la cual se extraía el corazón del tronco, una sección de entre un metro y 50 cm., de largo por un diámetro de unos 10 cm., de delicioso sabor. Para obtener este corazón suave y jugoso había que tumbar las seis palmas. Impulsados por ecologistas europeos, las protestas y enfrentamientos con la compañía explotadora de la palma eran frecuentes desde mediados de los 80, entreveradas con un problema laboral con dicha compañía. Así que cuando la preocupación por la biodiversidad y la conservación llegaron de la mano del AT55 y la nueva Ley, los guapireños ya conocían bastante el tema. De hecho una de las asociaciones comunitarias más beligerantes tenía su sede en Guapi. IV. En Guapi aunque hubo mucha preocupación por la epidemia de cólera, comparada con otras zonas del continente la cosa no pasó a mayores, en términos de víctimas. La preocupación vino por la mala publicidad que se le hizo al turismo, y a la producción β Guapi no está propiamente sobre el océano, a orillas del río del mismo nombre, su distancia al mar es muy escasa. DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL pesquera de la zona. Aunque tampoco el impacto económico fue tan alto, la gente esperaba una retribución por el daño causado. Desde el gobierno central la solución fue el acueducto. El proyecto serviría para muchas cosas. Cumplir la promesa hecha desde principios de los 60, evitar futuros problemas de salud, cumplir compromisos con la comunidad internacional, y satisfacer algunas demandas de la comunidad con la construcción del acueducto, que generaría empleo y podría dinamizar el turismo. El proyecto de acueducto fue recibido con beneplácito por los pobladores, quienes en su mayoría ignoraron las diversas actividades que organizaron los grupos políticos y ambientalistas de comunidades negras. Quienes si debieron escucharlos fueron los concejales y la administración local. Contratada por el Ministerio de comunicaciones la ONG nacional “Te tengo la respuesta” (TLR) había iniciado un proceso de sensibilización a la comunidad para que participará activamente del proyecto del acueducto y en especial que fuera desarrollando lo que se llamó una cultura del agua, que consistía básicamente en dos cosas: cuidara el agua potable, utilizando adecuadamente el agua y se preparara para entender la factura que llegaría mensualmente. Lo de la cultura del agua les sonó a chiste a los grupos comunitarios. Ellos eran una cultura del agua y los del interior del cemento. Lo primero que pidieron fue claridad en los términos ¿quién sabía qué del agua? No eran precisamente los blancos culimochos del interior. Los de TLR rápidamente entendieron que había que cambiar el discurso y desarrollaron en concordancia con la época, unas mesas de diálogo entre todos los interesados en el acueducto. Mientras estas conversaciones se daban y se utilizaban diferentes estrategias de comunicación a través de la única emisora local, los ingenieros y topógrafos avanzaban en los estudios. A principios de 1994 Blanca Cabrera funcionaria responsable del proyecto ante el PNR, los ministerios de Salud y Comunicaciones llegó por primera vez a la zona. Venía de Bogotá a conocer la propuesta técnica en situ y valorar los progresos de la ONG en su concertación con la comunidad. La información que recibió Blanca la desconcertó. No entendía por qué se discutía si se debería hacer un acueducto: “Había un pueblo, todo pueblo necesita agua, hagamos un acueducto” era su lógica. Tampoco entendía la propuesta técnica, los acueductos se hacían tomando agua de un río, el Guapi era un río inmenso del cual se podría sacar toda el agua necesaria para una ciudad mucho más grande. A los pocos días Blanca estaba un poco más ubicada. La gente tenía razones para desconfiar del gobierno, como en cualquier lado, pero allí los problemas y los incumplimientos eran tales que las dudas le parecían razonables. El discurso ecologista le atraía mucho. Su hijo estudiaba ingeniería ambiental y un par de conversaciones telefónicas con él le ayudaron a entender las propuestas de los grupos más hostiles al proyecto. De DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL hecho sostuvo conversaciones informales con varios de ellos y se interesó por el problema del Naidí. Frente a la cuestión técnica también estaba mejor informada. Había dos opciones para construir el acueducto. La que se ajustaba más a su noción de acueducto era hacer una pequeña represa a unos 20 km aprovechando un afluente del río Guapi, cuya agua estaba en excelentes condiciones y podría ser traída por gravedad hasta el pueblo. Los costos grandes eran los de la construcción de 20 km de red en una zona muy difícil. La opción dos era el descubrimiento de una gran bolsa de agua subterránea a dos Km del pueblo en dirección al mar. Era agua de muy buena calidad, fácil de extraer y los costos de su tratamiento no eran superiores a los de la opción uno. Los costos más elevados eran la generación de energía para la extracción, pero estos eran razonables y podían trasladarse al usuario sin aumentos significativos en la factura. La diferencia de costos entre la opción uno y la dos eran gigantescos. La dos era mucho más barata y el suministro de agua estaría garantizado por varias generaciones. Blanca regresó dos veces a Guapi antes de que la información técnica estuviera lista para ser presentada a la comunidad. En ese lapso llegó al convencimiento de que la propuesta ambiental, de garantizar la preservación de las fuentes naturales de agua era importante y que la salida técnica era hacer fácil el acceso a esas fuentes, en especial aliviar la carga que estaba a encomendada a las mujeres y los niños. Como los costos de esta alternativa eran mucho más bajos y políticamente correctos en términos ambientales, de género e infancia, sus jefes en Bogotá estaban de acuerdo. El día de la reunión había mucha expectativa. El trabajo de TLR era bastante bueno y se había logrado un clima de confianza entre las partes, además la gente estaba dispuesta a pagar por el servicio, como lo probaban las actas de las múltiples reuniones comunitarias. El plan de Blanca era presentar las dos propuestas de los técnicos y su recomendación final de hacer el acueducto sacando agua del pozo. Para luego presentar la que ella llamaba la ambientalista, que confiaba contaría con el apoyo de la gente. Además tenía la intención de que parte de esa presentación la haría uno de los líderes locales. Nunca hubo reunión. Desde que Blanca llegó la gente dio por hecho que el acueducto iba a hacerse y que las formalidades eran innecesarias. La gente estaba celebrando la construcción del acueducto y lo que hubo fue un parrandón fenomenal. Cuando trató de indagar por los líderes ambientalistas se dio cuenta que el respaldo popular que ellos tenían era más bien poco y que años de aspiraciones no iban a cambiar de la noche a la mañana. La gente quería ver su obra, con cemento y todo. Desilusionada y cuando el guayabo así lo permitió, hizo una reunión con todos los líderes y les explicó las dos opciones técnicas estudiadas. Les notificó que la decisión del gobierno central era la de extraer el agua del pozo y poner en funcionamiento las obras en dos meses. DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL Ella regresaría en un mes a presentar el plan completo y las formas cómo se vincularía el gobierno local al proceso. Al mes se hizo la reunión que Blanca esperaba la primera vez, pero esta vez no estaba preparada. La gente ya no estaba de fiesta. Lo que querían era que se construyera el acueducto de la opción uno. No querían nada del agua del pozo. La razón básica era que esa agua sabía a mar, que estaba contaminada por éste y que era intomable. Que claro todo era el gobierno por robarse unos pesos, que les iban a hacer el barato para quedarse en Bogotá con la plata. Que esa agua no servía. De nada valió el heroico acto de un ingeniero que tomó agua extraída del pozo sin tratar para mostrar su pureza. Los pobladores que también probaron dijeron contra toda evidencia técnica que el agua estaba salada. Blanca trató de concertar, hizo venir de nuevo a los miembros de TLR, buscó apoyo en los amigos ambientalistas que había hecho en la zona, pero sin mayor éxito. La gente quería su acueducto, es decir, el que ella se había imaginado cuando llegó. Preguntas: Blanca ha llegado al momento de las decisiones. Debe resolver la situación pues enfrenta presiones de todo tipo: de la comunidad, del gobierno, entre otros. Suponga que usted ocupa la posición que Blanca tiene en este momento. Siguiendo los elementos discutidos acerca de las formas de administración pública, en especial las referidas al valor público, Si la teoría del valor público señala que hay que tener en cuenta las demandas de la gente, ¿en este caso lo mejor es no hacer el acueducto? ¿Qué argumentos habría para ir en contravía de las demandas de la población? ¿Qué decisiones generan mayor valor público en este caso? Un elemento central en todo el proceso ha sido la comunicación, tanto para lograr acuerdos como para no tenerlos ¿Cuál es la relación entre valor público y comunicación? ¿Cómo incide en las metas que se pretenden lograr? DOCUMENTO TÉCNICO PARA “LA INICIATIVA DE FORMACIÓN EN GERENCIA SOCIAL PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL” ZONA SUR-OCCIDENTE FONADE- UNIVERSIDAD ICESI CASO GERENCIA SOCIAL GUÍA DEL PROFESOR El empleo de un caso como el anterior es bastante sencillo y se presta para diferentes usos. En La Universidad Icesi lo hemos trabajado siguiendo los pasos que a continuación se indican: 1. Lectura previa del caso por parte de los estudiantes sobre el tema de valor público. Discusión de dudas y presentación de principales ideas en torno a valor público. 2. Lectura del caso por parte de los participantes. 3. Aclaración de dudas con relación al caso. 4. Discusión por pequeños grupos y propuesta de respuesta a la preguntas, con base en las discusiones previas sobre valor público. 5. Debate con todos los asistentes de las respuestas. 6. Conclusiones. Apoya en buena medida la discusión que quien conduce la discusión conozca el siguiente párrafo: “Las circunstancias políticas cambiaron. Se acababa el gobierno Gaviria y había que iniciar el acueducto para que alguien pudiera venir a inaugurarlo. Las presiones se incrementaron con la urgencia de ejecutar la plata de la cooperación internacional en los términos acordados. De pronto, la gente recordó a los ambientalistas, la opción de ellos era finalmente una opción de la comunidad y un sector de la población les dio vocería y les pidió que fueran a Bogotá a recuperar esa propuesta, lo cual era inviable, pero le dio una oportunidad política los movimientos de comunidades negras que no podían desperdiciar. Dividida la comunidad Blanca perdió interlocución.”
