reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de

REFORMA ESTATUTARIA Y DESARROLLO
AUTONÓMICO DE LA POLÍTICA
DE INMIGRACIÓN
María del Camino Vidal Fueyo
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Burgos
SUMARIO
I.
CASTILLA Y LEÓN ANTE EL NUEVO «CICLO» DE REFORMAS ESTATUTARIAS.
II. INMIGRACION Y ESTATUTO DE AUTONOMÍA.
1. Algunos datos estadísticos.
2. El carácter transversal de la inmigración.
3. Marco normativo general y papel de las CCAA.
3.1. Legislación estatal.
3.2. La política europea de inmigración.
III. EL DESARROLLO AUTONÓMICO DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN
CASTILLA Y LEÓN.
1. El Plan Integral para la inmigración.
2. Competencias sectoriales que recaen sobre las CCAA.
IV. EL IMPORTANTE PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL ÁMBITO DE LA
INMIGRACIÓN.
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V. LAS PROPUESTAS DE REFORMA ESTATUTARIA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN QUE SE HAN HECHO EN OTRAS CC.AA.
1. La Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
2. Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
VI. NOTA BIBLIOGRÁFICA.
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I.
CASTILLA Y LEÓN ANTE EL NUEVO «CICLO»
DE REFORMAS ESTATUTARIAS
Si entre 1979 y 1983 los distintos procedimientos de acceso a la autonomía, así como la aprobación de los Estatutos, constituyeron un primer baremo para someter a
examen la voluntad de autogobierno de las nacionalidades y regiones (utilizando la
terminología del art. 2 de la CE), el proceso de reforma estatutaria que comienza tras
cumplirse los primeros veinticinco años de vigencia de la Constitución de 1978 se revela como el postgrado, como la prueba de madurità que deja a la luz, sin tapujos ni
eufemismos, las aspiraciones de pleno autogobierno de algunas de estas nacionalidades o, cuando menos, de algunos partidos políticos nacionalistas con una importante representación parlamentaria en dichas Comunidades Autónomas. El papel de
Castilla y León en ambos procesos no ha variado sustancialmente.
Castilla y León formó parte del grupo de Comunidades Autónomas que inicialmente
accedieron a un nivel de autonomía inferior, también calificadas como CC.AA. de segundo grado, toda vez que ejercieron la iniciativa autonómica con arreglo a lo previsto en el art. 143.2 CE. Sólo a partir de 1987, pasados cinco años desde la aprobación
de su Estatuto de Autonomía, comienza a exigir una ampliación de competencias al
amparo del art. 148.2 CE, pero siempre sin grandes estridencias y, por supuesto, a la
par que el resto de Comunidades Autónomas que estaban en su misma situación.
Tras dos reformas del Estatuto que podrían calificarse de convencionales (años 1994
y 1999), llegamos al momento actual en el que el nivel competencial es prácticamente igual en todas las CC.AA. salvando los hechos diferenciales que son específicos de
algunas de ellas y que están constitucionalmente reconocidos.
No hace falta ahondar en el papel decisivo que algunos partidos políticos nacionalistas
o independentistas (según la radicalidad de sus postulados) han tenido en la configuración del actual mapa autonómico o, cuando menos, en la determinación de las pautas,
de los tiempos y también de los criterios a seguir en el proceso autonómico, máxime
cuando su representación en las Cortes Generales, por modesta que fuera, resultaba
decisiva para que un determinado Gobierno pudiera sacar adelante la Ley de Presupuestos Generales del Estado, por ejemplo. Tesitura ésta en la que se encontraron (sólo hay que consultar las hemerotecas) tanto los gobiernos del PSOE como del PP.
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Huelga decir que los partidos castellano-leoneses de corte nacionalista nunca contaron con el suficiente apoyo popular como para jugar un papel importante en este sentido, fundamentalmente porque no existe en nuestra Comunidad Autónoma una
conciencia colectiva de pertenencia a una nación o un pueblo diferente al español, ni
existen hechos diferenciales que como la lengua, o el derecho civil foral o especial,
pudieran justificar la reivindicación de un trato especial o privilegiado.
En la construcción del Estado Autonómico a Castilla y León siempre le ha tocado (o
ha escogido) un papel secundario, más bien pasivo, a remolque de la actuación de
otras CC.AA., y no parece que en este nuevo ciclo de reformas estatutarias haya decidido asumir un papel de mayor relevancia. Mientras se redactan estas líneas ya se
ha aprobado en el Congreso de los Diputados la admisión a trámite del Proyecto de
Reforma de Estatuto de la Comunidad Valenciana (aprobado en el Parlamento valenciano con el consenso del PSOE y del PP), y en el Parlamento catalán el pasado 30
de septiembre se entonó Els Segadors para celebrar la aprobación de la proposición
de ley estatutaria (con el voto favorable del 90% de los diputados, todos menos los
miembros del PP) que también deberá discutirse y, en su caso, aprobarse en el Congreso tras su admisión a trámite. El «iter» jurídico del Plan Ibarretxe es bien conocido
por todos.
Pero no sólo se han centrado en la reforma estatutaria las Comunidades que siempre
han manifestado un mayor grado de conciencia autonómica, sino que en muchas
otras ya se ha hecho pública la existencia de Comisiones encargadas de elaborar y
debatir un borrador de Propuesta de Reforma, y el contenido de éste es objeto de debate en la opinión pública y en la prensa local. No ocurre así en Castilla y León, lo que
no ha de valorarse necesariamente de forma negativa, sino como índice del bajo nivel de conciencia autonómica que vive nuestra Comunidad, hecho que a su vez podría facilitar que el debate (cuando aparezca) pierda carga política para adquirir más
peso técnico.
Es precisamente en la cuestión técnica en la que se pretende incidir desde estas líneas. Sería conveniente que dentro del marco constitucional Castilla y León gozase
de un techo competencial lo más elevado posible, incluyendo aquellos ámbitos competenciales que no figuran en el Estatuto actual pero que son susceptibles de incorporación. Aquí habría que situar, en mi opinión, las competencias y la participación
política en materia de inmigración, pues se trata de un campo cuyo carácter transversal supera la competencia estatal de control de los flujos de entrada, trabajo y establecimiento en nuestro país.
Comparto la argumentación del profesor Eliseo AJA cuando afirma que nuestro Estado autonómico posee los elementos esenciales de los federalismos europeos, aunque
con una salvedad que este mismo autor señala: los Estados federales más consolidados se basan en la plena igualdad constitucional entre los Länder o estados miembros,
y en cambio el Estado autonómico presenta diferencias estructurales entre CC.AA. que
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le distancian de aquellos modelos (lenguas cooficiales, derecho civil especial, régimen fiscal diferente…), elementos que constituyen lo que se ha venido a calificar como hecho diferencial y que cuando cuentan con un reconocimiento constitucional y
estatutario «proporcionan un fundamento objetivo para que las instituciones de las
respectivas CC.AA. mantengan y desarrollen su propia personalidad más allá de la
genérica potestad de autogobierno que comparten con las demás» (1).
Ahora bien, con excepción de los hechos diferenciales reconocidos constitucionalmente, y a pesar de la falta de sentimiento autonómico al que se ha hecho referencia,
no creo que desde Castilla y León se acepten las reivindicaciones de bilateralidad por
las que luchan algunas Comunidades, en detrimento de las Conferencias Sectoriales.
La inmigración es una materia que en la Propuesta de reforma del Estatuto Catalán
es asumida por un Comisión Bilateral Gobierno español-Generalidad, que se encargará de fijar el número, el lugar de origen y la capacitación profesional del cupo de
personas inmigrantes con destino a Cataluña, de acuerdo con las necesidades y las
previsiones de trabajo y de desarrollo económico de dicha Comunidad. También se
«establecerán» en dicha Comisión, aunque resulte paradójico, literalmente: «las decisiones estatales sobre inmigración, tanto las relativas a las normas sobre extranjería
como los acuerdos internacionales y los actos ejecutivos de especial trascendencia
para Cataluña». Cuestiones sobre las que se tratará a lo largo de estas líneas.
II.
INMIGRACION Y ESTATUTO DE AUTONOMÍA (2)
1.
ALGUNOS DATOS ESTADÍSTICOS
La población inmigrante en España viene creciendo de forma continuada desde principios de los años noventa y de forma acelerada en los últimos años. A tenor de los
estudios más recientes del Instituto Nacional de Estadística, se estima que a finales
de 2010 la población extranjera en España se situará en una banda entre 4 y 5,5 millones de habitantes, es decir entre un 9% y un 12% del total de la población, datos lo
suficientemente significativos como para llamar la atención respecto a la imperiosa
necesidad de elaborar políticas públicas coordinadas y eficientes cara a la integración
1. AJA, E., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza editorial, Madrid, 2006, p. 176
(v. también pp. 169 y ss.).
2. Algunos de los datos y reflexiones que se aportan a lo largo de este artículo son fruto del debate y del trabajo llevado a cabo en el seno del Grupo de Estudios sobre Derechos de los Inmigrantes de la Universidad de
Barcelona, dirigido por el profesor Eliseo AJA, y del que la autora forma parte. Como obra de referencia para
una visión global de la participación de las CC.AA. en materia de inmigración: AA.VV. (AJA, E. coord.), El papel de las Comunidades Autónomas en el ámbito de la inmigración, Instituto de Derecho Público de Barcelona, en prensa.
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social de estos nuevos ciudadanos, pues una mala gestión dificulta, en última instancia, la cohesión social.
Materias como empleo y formación, salud, vivienda, educación, recursos y servicios
sociales, cultura y participación ciudadana, atención jurídica o empadronamiento requieren de un tratamiento específico cuando se predican de los ciudadanos inmigrantes, máxime si éstos llevan poco tiempo en nuestro país, o proceden de culturas
muy distintas a la nuestra. De hecho, la construcción de políticas orientadas a la integración social de los inmigrantes resulta, desde hace algún tiempo, uno de los más
importantes retos ante los que se encuentran el Estado, las Comunidades Autónomas
y los Ayuntamientos.
Castilla y León no forma parte del grupo de CC.AA. que como Cataluña, Madrid, Andalucía, la Comunidad Valenciana o Canarias cuentan con un alto porcentaje de inmigrantes. Si atendemos a los datos facilitados por el Observatorio Permanente de la
Inmigración (3), así como al balance del proceso de normalización de trabajadores extranjeros de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, a finales de marzo
de 2005 había 41.888 extranjeros en nuestra Comunidad con autorización de residencia, mientras que a finales de julio del mismo año 9.111 ciudadanos extracomunitarios
más habían obtenido la autorización a través del procedimiento de normalización previsto en el nuevo Reglamento de Extranjería.
La búsqueda y las expectativas de empleo son el primer motivo para emigrar y la principal razón para la elección de destino; en términos de población activa el porcentaje
de trabajadores extranjeros en nuestra Comunidad gira en torno al 3%, pero si analizamos con detalle los datos del Observatorio Regional de Empleo comprobamos que
el porcentaje se eleva al 20% cuando se trata de personal doméstico y de trabajadores agrícolas.
Otros datos importantes a tener en cuenta para percibir la dimensión del fenómeno
migratorio en la Comunidad es el número de alumnos extranjeros escolarizados, que
en el último curso superó los 15.000, situándose ya en torno al 3% de la población escolar total, la gran mayoría matriculados en centros públicos; así como el número de
extranjeros extracomunitarios con tarjeta sanitaria, que el año pasado superaron los
61.000, y que representa el 2,7% de la población sanitaria total (4).
En definitiva, se trata de cifras que comienzan a resultar significativas y que justifican,
por sí solas, la necesidad de que las autoridades autonómicas (sobre las que recae
3.
Boletín núm. 2, de abril de 2005.
4. Esta estadística, así como las anteriores, se confirma con los datos ofrecidos en el Plan de Acción de Castilla y León elaborado por la Dirección General de Atención al Ciudadano y Modernización Administrativa. Véase al respecto el trabajo de Ana M.ª RUIZ LEGAZPI, «CC.AA. e Inmigración», desarrollado en el marco del
proyecto de investigación El papel de las diferentes instituciones en el ámbito de la inmigración (Ref. proyecto
BJ1-2001-2881 del Ministerio de Ciencia y Tecnología), dirigido por el profesor E. AJA y actualmente en prensa.
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directamente la responsabilidad sobre empleo, educación, salud, vivienda y servicios
sociales) tomen plena conciencia del volumen y progresivo aumento de los flujos migratorios, lo que implica no sólo la toma de decisiones políticas puntuales, sino también la existencia de un marco normativo «ad hoc», que comienza en el propio
Estatuto de Autonomía.
2.
EL CARÁCTER TRANSVERSAL DE LA INMIGRACIÓN
Desde una óptica jurídica, la realidad que se acaba de esbozar ha merecido la atención de interesantes trabajos doctrinales donde se pone de relieve el carácter transversal de la inmigración que «con la fuerza de los hechos supera el ámbito de
actuación del Ministerio del Interior para irrumpir no sólo en otros sectores de actuación estatal sino también en todos los de otras administraciones y especialmente los
de las Comunidades Autónomas» (5). Resulta necesario delimitar el verdadero alcance
del art. 149.1.2 CE cuando fija como competencia exclusiva del Estado la «nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo», pues existen muchas
competencias cuya titularidad corresponde a las CC.AA. y que se ven afectadas por
el fenómeno migratorio: educación, sanidad, asistencia social, igualdad en el acceso
a determinados servicios, etc.
Pues bien, desde estas líneas se quiere llamar la atención sobre la importancia de
una mayor participación autonómica en el diseño de las políticas estatales relacionadas con el fenómeno de la inmigración, lo que necesariamente ha de tener reflejo en
los respectivos Estatutos de Autonomía, y ello porque se trata de una materia respecto de la que la colaboración entre las distintas CC.AA., y entre éstas y el Estado,
resulta de vital importancia. Sin embargo el Estado español en su conjunto, y las Comunidades Autónomas en particular, no han articulado todavía una estrategia global,
coordinada y coherente cara al diseño de políticas públicas eficaces en materia de extranjería.
En este sentido, se apunta la necesidad de delimitar la competencia exclusiva del art.
149.1.2 CE, que debería referirse únicamente a la ordenación de la entrada, regulación de los permisos de estancia, residencia y trabajo para controlar adecuadamente
los flujos migratorios, así como al régimen de infracciones y sanciones, con la finalidad de garantizar tanto el orden público interno como la capacidad de integración en
5. ROIG MOLES, E., «Autonomía e inmigración: competencias y participación de las Comunidades Autónomas y los Entes locales en materia de inmigración», en AA.VV., Problemas constitucionales de la inmigración:
una visión desde Italia y España, Giuffrè Editore, Tirant lo Blanch y Universidad de Cádiz, Valencia, 2005, p.
360. Ya anteriormente Eliseo AJA analizó con exhaustividad y rigor esta cuestión en «Las funciones de las Comunidades autónomas en el ámbito de la inmigración», Informe Comunidades Autónomas 2000, Barcelona,
2001. Véase también al respecto DÍAZ BUESO, L., «El marco competencial», en AA.VV., Ciudadanía e Inmigración, número monográfico de la Revista Aragonesa de Administración Pública, Zaragoza, 2003.
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el país de acogida. Materias, en definitiva, tradicionalmente vinculadas al principio de
soberanía territorial del Estado que deriva del sistema internacional nacido de la Paz
de Westfalia y que no cambia sustancialmente con el proceso de progresiva universalización de derechos que se refuerza a partir de la Segunda Guerra Mundial (6). De
hecho, la nacionalidad y la extranjería son materias exclusivas de la Federación en
prácticamente todos los federalismos actuales.
Junto a la regulación de la entrada, circulación y residencia existen otros sectores materiales cuya competencia recae sobre distintas administraciones, particularmente la
autonómica —sin perjuicio de la legislación básica estatal—, será necesario elaborar
una normativa sensible a las necesidades y a los problemas derivados de la población inmigrante, normativa que tendrá que combinar dos sistemas: por un lado, la promulgación de reglas específicas para solventar problemas con los que se encuentran
los inmigrantes en determinados ámbitos y, por otro, la inclusión de preceptos dedicados a extranjeros dentro de la normativa general de la Comunidad, con la finalidad
de articular medidas para su normalización e integración en el sistema general.
Desde luego, la Administración Central sólo ha abordado algunas cuestiones, como
la integración social, y siempre de forma muy tangencial. Así, el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, aprobado por el Consejo de Ministros el 2 de diciembre de 1994, resultó ineficaz fundamentalmente por la falta de coordinación de las
distintas administraciones públicas, y porque no recogía explícitamente las responsabilidades de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en esta tarea. El
Plan GRECO —Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la
Inmigración— no plantea un esquema muy diferente, entre otras cosas por la ausencia de asignación presupuestaria y de especificación del origen de los recursos y su
gestión, a lo que se une, una vez más, la falta de medidas concretas para fomentar la
implicación de las Administraciones autonómicas y locales. Por su parte, algunas
Comunidades Autónomas van diseñando Planes Regionales que pretenden, con mejor o peor fortuna, abordar una materia que cada vez adquiere más importancia al hilo del progresivo aumento de la población inmigrante en nuestro país.
Es cierto que la Constitución no prevé un detallado elenco de mecanismos jurídicos
para articular las relaciones entre las CC.AA. y entre éstas y el Estado, por lo que algunos especialistas son partidarios de una intensificación de las relaciones adoptando las técnicas vigentes en los federalismos europeos (7). En todo caso, no se puede
perder de vista la conexión que existe entre el deber de colaboración y el principio de
lealtad constitucional, finalidad con la que nacen las Conferencias Sectoriales, pero
sorprende comprobar que en materia de inmigración la colaboración sigue siendo me-
6. Sobre esta cuestión puede consultarse mi trabajo Constitución y Extranjería, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, Madrid, 2002, pp. 185 y ss.
7.
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E. AJA, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, ob. cit., pp. 215 y ss.
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
ramente simbólica, pues las propuestas elevadas por las CC.AA. al Ministerio de Trabajo en relación con la determinación del contingente de extranjeros que anualmente
pueden entrar en nuestro país, o el Dictamen del Consejo Superior de Política de Inmigración, en el que participan las CC.AA., no son vinculantes para el Gobierno. De
manera que se puede afirmar que no existe un procedimiento que garantice la participación de las CC.AA. en las políticas estatales relacionadas con la inmigración, sino que su papel es similar al que pueden tener las organizaciones empresariales o
los sindicatos.
3.
MARCO NORMATIVO GENERAL Y PAPEL DE LAS CC.AA.
3.1.
Legislación estatal
La masiva llegada de inmigrantes económicos puso de manifiesto, en la década de
los ochenta, las carencias del Derecho de extranjería español, que se caracterizaba
por un importante grado de inseguridad jurídica dada la dispersión normativa y la falta de coordinación entre las diferentes normas. Sin embargo, ya desde la entrada en
vigor de la Constitución de 1978, habían sido varios los intentos legislativos tendentes a elaborar una Ley que, con pretensión de generalidad, regulara la entrada, el
establecimiento y el estatuto jurídico de los extranjeros que se encuentran en nuestro país.
El primero de estos textos que vio la luz fue la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España (BOE núm. 158, de 3 de julio), que tras cerca de quince años de vigencia pedía una reforma urgente. Dicha
reforma debía favorecer la integración social de los inmigrantes, establecer medidas de
control contra la explotación de los extranjeros a través del trabajo clandestino y contra las redes organizadas de tráfico ilícito de mano de obra, así como la adopción de
mecanismos para impulsar el proceso de regularización de los colectivos de extranjeros en situación irregular. Cuestiones, todas éstas, que justifican que la extranjería ocupase el primer plano, tanto en los debates políticos como en la opinión pública, a partir
de la primavera de 1997. En el debate político por primera vez comienzan a escucharse voces que reclaman un mayor protagonismo de las Comunidades Autónomas en el
ámbito de la extranjería.
Tras una llamativa tramitación parlamentaria nace la vigente LO 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social
(LODYLE) (8), que debido a un cambio de mayoría parlamentaria sufre una importante
8. Respecto a la tramitación parlamentaria y al contenido de la Ley, v. VIDAL FUEYO, C., «La nueva Ley de
Extranjería a la luz del texto constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 62, 2001.
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reforma antes de que cumpliese su primer año de vigencia en virtud de la LO 8/2000,
de 22 de diciembre (9). A esta primera reforma le siguieron otras: la operada mediante la LO 11/2003, de 29 de septiembre, que endurece las penas y facilita la expulsión
y la, más reciente, que lleva a cabo la LO 14/2003, de 20 de noviembre, modificando
31 preceptos e introduciendo 8 nuevos.
Sin embargo, siguen siendo escasas las referencias al papel que las Comunidades
Autónomas juegan en relación con esta materia. Cabe destacar el art. 68 de la Ley,
dedicado al Consejo Superior de Política de Inmigración, que nace con la finalidad de
asegurar una adecuada coordinación de las actuaciones de las Administraciones Públicas con competencias sobre la integración de los inmigrantes pero, como indica
DÍEZ BUESO, el precepto impide la intervención autonómica en las cuestiones relacionadas con la regularidad de los inmigrantes, reduciendo su actuación a la prestación de
derechos (10). Por otro lado, el Consejo puede elevar recomendaciones al Gobierno, pero sus decisiones no son en absoluto vinculantes.
Por su parte ROIG también insiste en la necesidad de colaboración entre Estado y
CC.AA., y recuerda que la propia definición legal del Consejo Superior de Política de
Inmigración sirve de base a la preceptiva intercomunicación de ambos entes, así como a la discusión de todo proyecto normativo (legal o reglamentario) que el Estado
pretenda adoptar en materia de extranjería. En este sentido, la mención explícita de
la Ley al «establecimiento de las bases y criterios sobre los que se asentará una política global en materia de integración social y laboral de los inmigrantes» debe entenderse desde el lugar fundamental que la propia ley reconoce a la integración social.
Así, prácticamente toda actuación relevante de extranjería se refiere a este elemento
«que fundamenta así una participación general de las Comunidades Autónomas y los
representantes de los entes locales» (11). Ni que decir tiene que, de momento, el Consejo Superior de política de la Inmigración no está cumpliendo las expectativas previstas y las CC.AA. canalizan sus intereses por otras vías.
La Ley parece olvidar que, superado un primer filtro jurídico-administrativo, el inmigrante que se encuentra en España buscará una vivienda, una asistencia sanitaria
para él y su familia, un colegio para sus hijos, una familiarización con el idioma y las
costumbres españolas, materias cuya gestión recae directamente sobre las CC.AA.
9. El Partido Popular, con mayoría absoluta en el Congreso tras las elecciones de mayo de 2000, presentó
un proyecto de reforma el 11 de septiembre de ese mismo año, que fué aprobado tras ser tramitado por el procedimiento de urgencia, publicándose en el BOE el 22 de diciembre de 2000. La Ley de reforma es lo suficientemente importante como para que podamos hablar —aunque no técnicamente— de una nueva Ley de
extranjería, pues de los 63 preceptos que contenía la LO 4/2000 son reformados 54, se añaden 6 nuevos artículos, además de una exposición de motivos —de la que carecía la Ley antes de la reforma—; se modifica
la disposición adicional única y se crean nuevas disposiciones adicionales.
10.
«El marco competencial», en AA.VV., Ciudadanía e Inmigración, ob. cit., p. 179.
11.
P. 375.
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Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
que, además, tienen la responsabilidad de la integración social del inmigrante, término que encierra un contenido muy complejo y que aún es mayor cuando se aplica a
los inmigrantes que se encuentran en una situación de irregularidad administrativa. La
necesidad de descentralizar la política de extranjería se presenta, pues, como algo
evidente.
3.2.
La política europea de inmigración
En el Consejo de Tampere, celebrado en octubre de 1999, se perfilaron las líneas fundamentales para el establecimiento de una política europea de inmigración: la creación de un sistema común de asilo, la cooperación al desarrollo de los países
emisores, la gestión de flujos migratorios y la integración de las personas inmigrantes, ámbito este último cuya gestión se localiza, tal y como venimos insistiendo, en las
CC.AA. y en los entes territoriales.
En la misma línea, la Comunicación que la Comisión hace pública en noviembre de
2000 sobre Una política comunitaria de inmigración destaca el concepto de integración de las personas inmigrantes al hilo de tres pilares: la necesidad de crear una sociedad que dé buena acogida; el reconocimiento de la integración como un proceso
bidireccional que incluye la adaptación tanto de las personas inmigrantes como de la
sociedad de destino; la importancia de la colaboración entre ambas partes para el desarrollo de políticas de integración eficientes, y la importancia de que los gobiernos
compartan la responsabilidad en esta materia con los entes territoriales y con la sociedad civil.
Por otro lado, cabe mencionar el dictamen del Comité Económico y Social titulado «La
inmigración, la integración social y el papel de la sociedad civil organizada», elaborado a finales de 2001, que ha dado lugar a un proceso de reflexión conjunta y que ha
tenido reflejo en la reciente «Comunicación de la Comisión Europea sobre inmigración,
integración y empleo», de 3 de junio de 2003. A este respecto, el Consejo Europeo invita a la Comisión a que presente un informe anual sobre inmigración e integración en
Europa para ordenar los datos sobre migración y las prácticas políticas al respecto.
Textos, todos ellos, que persiguen un mismo objetivo: llamar la atención sobre la necesidad de elaborar una política global y multidimensional sobre la integración de los
inmigrantes.
En definitiva, constatamos que mientras en el ámbito interno se detecta la falta de
una normativa precisa que asegure, por un lado, la coordinación de las distintas políticas públicas en materia de inmigración y, por otro, un mayor protagonismo de las
CC.AA. en la determinación de los criterios sobre los que se asienta la política estatal en materia de inmigración, en Europa se diseñan claras directrices políticas en
materia de integración social que repercuten directamente en títulos competenciales
autonómicos.
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III.
EL DESARROLLO AUTONÓMICO DE LA POLÍTICA
DE INMIGRACIÓN EN CASTILLA Y LEÓN
1.
EL PLAN INTEGRAL PARA LA INMIGRACIÓN
La definición de las políticas de inmigración en las distintas Comunidades Autónomas
se viene realizando mediante Planes sectoriales que, partiendo de un diagnóstico de
necesidades, fijan unos objetivos básicos y establecen una serie de medidas para su
consecución. Sin embargo, a lo largo de los últimos años no se ha percibido, en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, una especial presión política o social para
afrontar los problemas específicos con los que se encuentran los inmigrantes en ámbitos como el escolar, el sanitario o la vivienda y que sirviera para la elaboración de
una normativa «ad hoc».
Estas cuestiones se han venido resolviendo bien desde la colaboración municipal,
bien desde el apoyo de las organizaciones humanitarias y ONGs y, de forma mucho
más esporádica, desde la implicación empresarial forzada por la presión sindical.
Mientras que en otras Comunidades vienen funcionando desde hace años, con mejor
o peor fortuna, Planes para la Integración de los Inmigrantes, en Castilla y León no se
aprueba un Plan Integral de Inmigración hasta abril de 2005.
La primera experiencia de establecimiento de este tipo de planes se sitúa a principios
de la década de los noventa, siendo pionera Cataluña con un Plan que comienza en
1993, un año antes de la aprobación del primer Plan estatal. Le siguen Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias, Cataluña, Madrid, Murcia y Navarra. A partir del año 2003 se
unen otras CC.AA. que elaboran textos similares (Plan Vasco de Inmigración de 2003,
por ejemplo) mientras que en Castilla y León se redacta un Acuerdo para la integración
social y laboral de la población inmigrante, desarrollado en el marco del Acuerdo para
el Impulso del Diálogo Social en dicha Comunidad, con una vigencia de 2003 a 2005.
Son muchos los objetivos que persiguen este tipo de documentos, pero de entre ellos
destaca lo que se califica como normalización, que consiste en asegurar que el inmigrante recibe, en condiciones de igualdad respecto de la población autóctona, las
prestaciones sociales que le corresponden, evitando estructuras paralelas que provoquen la segregación y que perjudiquen su integración. Objetivo que se potencia desde los distintos Planes y que sólo se matiza cuando existen elementos diferenciales
vinculados a la extranjería que puedan justificar un trato diferente, estableciendo en
este sentido programas departamentales específicos para inmigrantes «recién llegados» y que deben integrarse en un medio social, económico y cultural desconocido
(Plan de Cataluña). Normalización compatible, por tanto, con el respeto a la diferencia,
lo que exigirá en algunas situaciones «adaptar los recursos generales a las peculiaridades derivadas de estas diferencias, precisamente para garantizar el mejor acceso a
aquéllos» (Plan de Navarra).
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Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
De todos los Planes vigentes destacaría aquéllos que parten de un buen diagnóstico
de la situación de los inmigrantes en dicha Comunidad Autónoma, aportando estudios
estadísticos de la evolución y situación de la población inmigrante. Así, es interesante el trabajo previo realizado en el Plan de Navarra, que aporta datos exhaustivos sobre las principales dificultades con las que se encuentra la población inmigrante en
áreas como el empleo, vivienda, salud, educación, relaciones sociales, etc. También
tienen interés el estudio de base del plan de Baleares, que realiza una revisión de las
memorias de diversos organismos que prestan servicios en el ámbito de la inmigración; así como el plan de Aragón, que basa sus datos en los resultados de un estudio fundamentado en una encuesta sobre diversos aspectos, entre ellos la cuestión
de los trabajadores temporeros, colectivo al que el plan presta especial atención (12).
El Plan de Castilla y León ve la luz en abril de 2005 y, hasta su aprobación, no encontramos en nuestra Comunidad muchas normas sectoriales que contengan previsiones específicas referidas a inmigrantes, pero cuando lo hacen suele ser para
precisar el alcance de un servicio público y ceñirlo a los extranjeros que residan legalmente (art. 6.3 del Reglamento del Ingreso Mínimo de Inserción). Otras veces, las
normas incluyen en su ámbito de aplicación personal a todos los extranjeros que residan en la Comunidad, entre otras razones porque vienen impuestos por la normativa básica del Estado (art. 19.4 de la Ley de Promoción, Protección y Atención a la
Infancia o art. 4.2 de la Ley de Acción Social y Servicios Sociales). Y, muy excepcionalmente, el legislador autonómico reconoce a todos los inmigrantes como potenciales destinatarios de un servicio público no impuesto por la normativa básica [art. 6.f)
de la Ley de Educación de las Personas Adultas] (13).
El grado de concreción de los Planes es muy importante para que la formulación de sus
actuaciones pase del terreno de los buenos deseos al de la realidad, y al día de hoy la
doctrina no es unánime a la hora de definir el carácter jurídico, vinculante o meramente programático de estos textos, sobre todo en aquellos casos en que no han seguido
un trámite parlamentario y cuentan sólo con la aprobación del Gobierno autonómico.
Así, algunos incluyen un calendario de ejecución de los objetivos, otros indicadores de
evaluación, pero son muy pocos los que especifican partidas presupuestarias para la
consecución de objetivos. No obstante, la mayor parte de ellos insisten en la necesidad
de intensificar las relaciones de cooperación entre las distintas administraciones. Las
medidas que se prevén en este sentido son el intercambio de información, la coordinación de acciones o la conclusión de convenios de colaboración.
12. Resulta de especial interés el trabajo «Los Planes de las Comunidades Autónomas para la integración
social de las personas inmigrantes», publicado en Cuadernos de información sindical, CC.OO., Madrid, 2003.
Así como los trabajos realizados en el marco del proyecto de investigación El papel de las diferentes instituciones en el ámbito de la inmigración (Ref. proyecto BJ1-2001-2881 del Ministerio de Ciencia y Tecnología),
dirigido por el profesor E. AJA y actualmente en prensa.
13.
Cfr. Ana RUIZ LEGAZPI, «CC.AA. e Inmigración», ob. cit. (en prensa).
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Hay Planes que abordan el tema del contingente y el papel de la Administración autonómica en su determinación, y ello a pesar de que no hay ninguna referencia en los
respectivos Estatutos de Autonomía. Así, el plan de Aragón se refiere a una participación activa y eficaz en la determinación del contingente a través de la Comisión Ejecutiva Provincial del INEM, a partir de la «cuantificación de las ofertas de empleo y
sus características, sectores de actividad y localidades de destino que no puedan ser
cubiertas por mano de obra nacional o extranjera». El plan de Canarias plantea la
elaboración de propuestas al Gobierno central y al Consejo Superior de Política de Inmigración por parte del Gobierno de Canarias y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, a través de las comisiones insulares y provinciales,
en las que se especifiquen el número de ofertas de empleo y las características profesionales de los trabajadores cara a la participación en la política de determinación
de los contingentes anuales (cupos) y de trabajadores de temporada. El plan de Cataluña prevé, como otro de los objetivos del sistema de información trimestral sobre
ofertas de trabajo no cubiertas tratado en el punto anterior, su utilización para elaborar la propuesta anual a efectos de establecer el contingente. El plan de Navarra va
más allá, reflejando la necesidad de cambio en la política de contingente, planteando
que «se instará al Gobierno de España a que desarrolle una política de contingentes,
adecuada a la situación del mercado de trabajo, que no limite las posibilidades de empleo a sectores restringidos». Cabe finalizar haciendo una referencia a una medida
existente en el Acuerdo de Castilla y León, al que antes se ha hecho referencia, que
no se encuadra en los apartados anteriores y que se refiere a la «cooperación para
evitar el tráfico de mano de obra ilegal y las redes ilícitas promoviendo la denuncia de
situaciones ilegales».
El Plan Integral de inmigración en CyL (2005-2009), aprobado definitivamente en el
Consejo de Gobierno de 7 de abril de 2005 (en adelante PICyL) busca, en la línea de
normalización apuntada, el acceso de los inmigrantes a las prestaciones y servicios
ya existentes. En materia de empleo se remite íntegramente al Acuerdo para la Integración Social y Laboral de la población inmigrante de Castilla y León (2003-2005),
que pronto se renovará. La educación se aborda a través del Plan de atención al
alumnado extranjero y de minorías, y en el Curso 2005-2006 ha entrado en vigor el
Decreto 17/2005, de 10 de febrero, por el que se regula la admisión del alumnado en
los centros docentes sostenidos con fondos públicos, que pretende ser un instrumento para evitar la concentración del alumnado inmigrante en los mismos centros públicos lo que, en buena medida, dependerá del funcionamiento de las comisiones de
escolarización y reservas de plazas de reciente creación (14), como indica RUIZ LEGAZPI en el trabajo que venimos citando.
De manera que, con cierto retraso respecto de otras CC.AA., Castilla y León aprueba
por fin en el 2005 un Plan Integral para la Inmigración y, paralelamente, se crea una
14.
420
Instrucciones de 17 y 24 de febrero de 2005.
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
Comisión interconsejerías para la inmigración, dependiente de la Consejería de Presidencia, y a la que se ha dotado de todas las competencias que afectan a la coordinación de la política migratoria (15). Es un buen comienzo, aunque queda mucho por
hacer, pues se sigue canalizando el proceso de acogida y apoyo de los inmigrantes a
través de subvenciones a ONGs que, por otra parte, y como ocurre en el resto de
CC.AA., funcionan como el único nivel de atención para los inmigrantes irregulares.
2.
COMPETENCIAS SECTORIALES QUE RECAEN SOBRE LAS CC.AA.
Cabe destacar las siguientes:
a) Integración en el mercado de trabajo. En primer lugar, hay que tener presente que
aunque la concesión de los permisos de trabajo está directamente relacionada
con el control de los flujos de entrada y establecimiento de extranjeros en nuestro
territorio (materia de inequívoca competencia estatal), ésta es una materia en la
que la colaboración entre Estado Central y CC.AA. es absolutamente imprescindible, pues si para la concesión inicial de la autorización de trabajo debe tenerse
en cuenta «la situación nacional de ocupación» (art. 38.1 LODYLE), el Servicio
Público de Ocupación Estatal tiene que elaborar con periodicidad trimestral un catálogo de «ocupaciones de difícil cobertura» por provincias (art. 50 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, que aprobó el Reglamento General de la
mencionada Ley Orgánica) lo que, unido al hecho de que las autorizaciones de
trabajo pueden otorgarse «para un determinado territorio, sector o actividad» (art.
38.2 LODYLE), refuerza la necesidad de intervención de las Comunidades Autónomas en la determinación de los flujos migratorios; de hecho, el artículo 39 de la
Ley Orgánica de Extranjería ya prevé esta intervención en el Consejo Superior de
Política de Inmigración, en el que se integran las propuestas previas a la determinación del contingente.
Pero además, el acceso al mercado de trabajo es una cuestión determinante para la integración de los inmigrantes, y desde los distintos gobiernos autonómicos
se percibe cada vez con más fuerza la conveniencia de aplicar medidas a fin de
prevenir la concentración excesiva de la mano de obra inmigrante en empleos sumergidos o de baja calidad. En este sentido, uno de los aspectos que se destaca
es la necesidad de potenciar el reconocimiento de las cualificaciones, así como la
articulación de medidas de formación y de prevención de la discriminación (16).
b) La educación constituye otro factor central para la integración, particularmente en
lo que respecta al aprendizaje de la lengua del país de acogida. De forma lenta,
15.
Decreto 35/2005, de 12 de mayo.
16.
Referencia: informe de CC.OO.
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aunque últimamente acuciada por la realidad que se vive en muchos colegios públicos, la política autonómica va tomando conciencia de que el derecho a la educación
no termina con garantizar un puesto escolar a cada uno de los niños inmigrantes, sino que es necesario que desde las administraciones educativas se pongan en
marcha medidas para compensar las dificultades que puedan encontrar estos
alumnos y que supongan un obstáculo para su plena integración en las aulas y en
la sociedad.
En algunas CC.AA. se han diseñado protocolos de acogida en los centros, elaborando guías informativas sobre el sistema escolar y otras cuestiones de interés.
También se contemplan planes de formación de profesorado dirigidos a la adquisición de habilidades y criterios para la atención a la diversidad cultural.
c) Vivienda. Tanto los Planes de integración como la política comunitaria inciden en
la necesidad de potenciar el acceso a una vivienda digna para los inmigrantes,
previniendo así su excesiva concentración espacial en zonas urbanas deprimidas,
que pueden acabar convirtiéndose en guetos.
d) Sanidad y servicios sociales. Se plantea la necesidad de articular diversas medidas que faciliten el acceso de los inmigrantes a la atención sanitaria y social, como
actuaciones de difusión y orientación para la población inmigrante, la formación del
personal que trabaja en dichos servicios, o la incorporación laboral progresiva de
personas de diferentes procedencias étnicas en la planificación y desarrollo de los
servicios de salud, con el fin de contribuir a prevenir la discriminación y eliminar
las barreras culturales de la comunidad donde operan.
e) Entorno social y cultural. Se considera importante reforzar la implicación de los inmigrantes en la vida civil, potenciando su participación en consejos escolares,
asociaciones de vecinos, etc.
f) Nacionalidad, «ciudadanía cívica» y respeto por la diversidad. En el Consejo de
Tampere se planteó que los residentes legales de larga duración pudieran obtener
la nacionalidad, un elemento que contribuye eficazmente a la integración. Posteriormente se han planteado otros aspectos, como el concepto de «ciudadanía cívica» —definida como un núcleo de derechos y obligaciones que los inmigrantes
adquieren con el tiempo— o la posibilidad de potenciar la participación política de
los inmigrantes que tengan una residencia legal permanente, reconociéndoles el
derecho al voto en los comicios locales.
Para hacer frente a todas estas cuestiones, en algunas Comunidades Autónomas encontramos una incipiente normativa sensible a las necesidades de la población inmigrante en la que se combinan los dos procedimientos normativos antes mencionados,
como a continuación se expone. En la Comunidad de Navarra tanto la Orden Foral de
16 de septiembre, del Consejo de Educación, que regula la atención educativa al
alumnado extranjero y de minorías socioculturalmente desfavorecidas en la Comunidad Foral, como la Orden Foral de 17 de diciembre de 1998, del Consejero de Indus422
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
tria, Comercio, Turismo y Trabajo, por la que se regula el Procedimiento de Concesión
de ayudas para la realización de Programas de Formación e Inserción de los Inmigrantes en la Comunidad Foral, son ejemplos paradigmáticos de la elaboración de
normas específicas dirigidas a solventar problemas concretos de los extranjeros en
determinados ámbitos (17). Mientras, al mismo tiempo, se incluyen preceptos dedicados a los extranjeros dentro de la normativa general de la Comunidad, con los que se
pretende articular medidas en orden a su normalización e integración en la sociedad,
como es el caso de la Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales, o de
la Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para una Carta de Derechos Sociales.
Lo cierto es que, si no existen políticas de acogida e integración social, surgen problemas que pueden derivar en una falta de cohesión social, por lo que, insisto, es importante
una clara delimitación de competencias por parte de las diferentes administraciones regionales y locales, que son los centros de gestión real de las políticas sociales respecto
de los inmigrantes, competencias que han de quedar reflejadas en el Estatuto de Autonomía. El Plan GRECO, en el apartado relativo a «Integración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de España»,
reconoce competencias a las CC.AA. en cuanto a la prestación de asistencia sanitaria, la atención educativa específica para los alumnos inmigrantes, la realización de
convenios de colaboración con la Administración del Estado y el fomento de valores
en el sistema educativo que permita luchar contra el racismo y la xenofobia, pero seguramente no es el documento más adecuado para regular estas cuestiones, como
tampoco están resultando especialmente eficaces los tres órganos colegiados: el
Consejo Superior de Política de Inmigración (18), el Observatorio Permanente de la Inmigración (19) y el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (20), pues su labor
tiene un valor meramente testimonial, pero en ningún caso sus decisiones o conclusiones resultan vinculantes.
IV.
EL IMPORTANTE PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES
EN EL ÁMBITO DE LA INMIGRACIÓN
El proceso de descentralización que comienza en 1978 alcanza, tras veinticinco años
de desarrollo, un razonable éxito al configurar un mapa formado por diecisiete CC.AA.
con un nivel competencial prácticamente equiparado (salvo lo que deriva de los hechos diferenciales) y que ha sido calificado por numerosos expertos como uno de los
17.
O, en Cataluña, el Decreto 188/2001, en materia de integración de los inmigrantes.
18.
RD 344/2001, de 4 de abril.
19.
RD 345/2001, de 4 de abril.
20.
RD 367/2001, de 4 de abril.
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más descentralizados de Europa. Sin embargo, hay una cuestión que quizá por razones más políticas que jurídicas siempre ha estado relegada a un segundo plano: el
trasvase de competencias autonómicas a las corporaciones locales.
Cuando se abre un nuevo ciclo en la definición del Estado autonómico y en el sistema de distribución territorial del poder las Entidades locales navegan entre la indefinición de su ámbito de competencias y la realidad de la gestión diaria de muchos de
los problemas con los que se encuentran los ciudadanos en materias como vivienda,
educación o servicios sociales. Resulta en este sentido muy sugerente el trabajo del
profesor BELLO PAREDES, en el que se pone de relieve un hecho contrastado: la
mayoría de las veces las entidades locales ignoran su propio ámbito competencial,
con el consiguiente menoscabo del principio de seguridad jurídica, de manera que cada autoridad local, movida por los deseos de cumplir los intereses de sus vecinos, actúa más por imperativo de su voluntad personal «que por el convencimiento de que
esa actuación es corolario indispensable del contenido del ordenamiento jurídico» (21).
El Título VIII de la Constitución española, dedicado íntegramente a la organización territorial del Estado, abre su Capítulo primero con el art. 137, en el que tras fijar que el
Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas añade: «todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses», precepto que no escapa de la generalidad que gravita sobre todo
el Título VIII, pues la pregunta obligada es ¿qué ha de entenderse por interés local?
Encontrar una respuesta adecuada es vital para definir el contenido de la autonomía
local y, sin embargo, no existen prácticamente estudios doctrinales que ayuden a delimitar su alcance jurídico, «lo que revela una cierta indiferencia respecto al significado
y alcance de este instrumento jurídico de atribución de funciones y responsabilidades
entre entidades públicas de base territorial» (22). Me atrevería a añadir que, tanto el legislador como el propio Tribunal Constitucional, han estado durante estos veinticinco
años, y en lo que a distribución territorial del poder se refiere, demasiado absorbidos
con el diseño del Estado Autonómico como para prestar atención a los entes locales.
No obstante, el punto de inflexión que vivimos, con el inicio de una nueva etapa de reforma estatutaria, parece un momento idóneo para que a la cenicienta de la distribución territorial del poder le llegue, por fin, su hada madrina.
La Constitución se refiere a la autonomía local (arts. 137, 140 y 141) y en una temprana jurisprudencia el Tribunal Constitucional interpreta que estamos ante un concepto jurídico indeterminado que debe ser concretado por el legislador (SSTC de 2 de
febrero de 1981 y de 19 de octubre de 1989); en definitiva considera que la autonomía local es una garantía institucional susceptible de configuraciones legales diver-
21. BELLO PAREDES, S., Las Entidades Locales, retos y perspectivas, Jurisoft y Caja de Burgos, Burgos,
2002, p. 17.
22.
424
BELLO PAREDES, S., Las Entidades Locales…, ob. cit., p. 94.
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
sas, siempre que se respete un «umbral mínimo que garantice su participación efectiva en los asuntos que les atañen» (STC de 5 de julio de 2001, FJ IV). Lo que sin duda parece razonable, desde un punto de vista práctico, es que las entidades locales
deben participar en la toma de decisiones que repercuten directamente en intereses
que les son propios, o en materias cuya gestión directa vienen realizando «de facto».
Autonomía local que, aunque indefinida, tiene suficiente entidad como para legitimar
la interposición de un conflicto ante el Tribunal Constitucional contra leyes estatales o
autonómicas por parte de municipios y provincias, en los términos previstos en los
arts. 75 bis y ss. LOTC.
Desde luego, no encontramos en la Comunidad Autónoma de Castilla y León normativa alguna que atribuya a los municipios un ámbito de actuación específico en materia de inmigración, pero lo cierto es que estos entes locales se encargan de la gestión
de actividades sobre las que el fenómeno migratorio está incidiendo muy especialmente: tareas de inspección y control de la escolarización obligatoria, asistencia social, etc., lo que implica no sólo el necesario apoyo financiero autonómico, sino
también la coordinación de eventuales políticas públicas divergentes.
Buscar argumentos jurídico-constitucionales derivados de los preceptos anteriormente
citados para exigir jurídicamente este trasvase (23) o, por el contrario, esgrimir razones
de carácter práctico que animen a los distintos centros de poder ejecutivo y legislativo
a definir más claramente las competencias de los entes públicos que tienen una relación más cercana con el ciudadano, es una opción del analista, pero desde ambas ópticas se pueden encontrar importantes razones de peso.
Cada provincia, cada ayuntamiento, tiene sus propios problemas relacionados con el
asentamiento de inmigrantes y su integración social, y se echan de menos cauces a
través de los que las Entidades locales puedan exponer sus problemas y necesidades
específicas. Se trata de lo que se ha calificado como derecho de iniciativa (24), que se
identificaría con la posibilidad de que estas Entidades pudieran asumir sus necesidades e intentar cumplirlas sin esperar ninguna otra actuación, normativa o no, de otra
entidad política. Esta lectura encontraría apoyo normativo en el art. 2.1 de la Ley de
Bases de Régimen Local (LBRL) cuando establece que «la legislación del Estado y la
de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de la actividad
pública (…), deberán asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho
a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública», lo que a su vez habría que conectar con la «autonomía garantizada
23. En este sentido el trabajo de BELLO PAREDES que venimos citando. También resulta de interés AGUADO CUDOLÀ, V., «L’aplicació del marc jurídic de la immigració a les administracions locals: un primer balanç»,
Quaderns de Dret local, núm. 0, octubre de 2002.
24.
BELLO PAREDES, S., Las Entidades locales…, ob. cit., p. 101 y ss.
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constitucionalmente», y con muchos de los preceptos de la Carta Europea de Autonomía Local, aprobada por el Consejo de Europa el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España a través de Instrumento de 20 de enero de 1988 (25).
Ni que decir tiene que la cesión de competencias, o la gestión de algunas de las que
pertenecen a la Comunidad Autónoma, lleva aparejado el correspondiente apoyo financiero pero, en última instancia, lo que se busca es optimizar la gestión pública, y
no olvidemos que estamos hablando de la instancia de poder más cercana que tienen los ciudadanos. Por ello sería interesante la elaboración de un cuadro competencial que evite disfunciones, de manera que la CA traslade a los municipios aquellas
competencias, o su gestión, cuando con ello se mejore el funcionamiento de un determinado servicio.
No parece que la negociación de la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP) con el Gobierno de la Nación sea la vía más idónea para alcanzar metas de
carácter normativo, no tanto porque no se puedan alcanzar puntuales resultados favorables, sino porque la relevancia pública de los entes locales (cuyos representantes
son elegidos democráticamente por los ciudadanos) exige un protagonismo que va
más allá de este tipo de encuentros.
V. LAS PROPUESTAS DE REFORMA ESTATUTARIA
EN MATERIA DE INMIGRACIÓN QUE SE HAN HECHO
EN OTRAS CC.AA.
La mayor parte de los Estatutos de Autonomía vigentes obvian cualquier alusión directa y concreta respecto de la extranjería, lo que es comprensible toda vez que el fenómeno de la inmigración aparece, «ex» art. 149.1.2.ª, como una competencia exclusiva
del Estado, y durante muchos años no se tomó conciencia del carácter transversal de
la inmigración. Además, el numero de inmigrantes que pretenden asentarse en España alcanza unas cifras especialmente relevantes a partir de la década de los noventa y, por esas fechas, las diferentes reformas estatutarias estaban centradas en
otras cuestiones.
No obstante, sí encontramos una alusión en el Estatuto de Canarias que, en su art.
37.1, recoge:
«La Comunidad Autónoma de Canarias podrá elevar al Gobierno las propuestas
que estime pertinentes sobre la residencia y trabajo de extranjeros en Canarias».
25. V. ORTEGA ÁLVAREZ, L., «La carta Europea de Autonomía Local y el ordenamiento local español», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 259, 1993.
426
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
Precepto que es incorporado tras la reforma que sufre el Estatuto en 1996, y que tiene su causa en la llegada masiva a las costas canarias de inmigrantes africanos. En
cualquier caso, del tenor literal del precepto se deduce un valor más testimonial que
jurídico, puesto que la posibilidad de elevar propuestas al Gobierno central no implica
una correlativa obligación de atenderlas favorablemente y, por otro lado, ya existen canales jurídicos a través de los que se puede solicita del Gobierno Central la adopción
de medidas respecto de una determinada materia (26).
Ahora bien, también en este punto hay un antes y un después. Trascurridos los primeros veinticinco años de vigencia de la Constitución de 1978, en algunas de las propuestas de reforma de Estatutos que se están gestando mientras se redactan estas
líneas, así como en las que ya han sido aprobadas por los parlamentos regionales y
están a la espera de su debate en las Cortes Generales (Proyectos de reforma de los
estatutos catalán y valenciano), sí encontramos una clara alusión a los inmigrantes,
cuestión a la que dedicaremos las siguientes líneas.
1.
LA PROPUESTA DE REFORMA DEL ESTATUTO
DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA
Al margen de los preceptos que la Propuesta de Reforma dedicados a los derechos
y deberes de los ciudadanos, cuya titularidad —como es lógico y aunque no se diga
de forma expresa— en la mayor parte de los casos también se extiende a los extranjeros, y dejando también de lado los posibles comentarios sobre la dudosa necesidad
de recoger en el Estatuto derechos que por su condición de fundamentales nacen directamente de la Constitución, lo cierto es que el texto catalán dedica un largo artículo, el 138, íntegramente a los inmigrantes.
En su primer apartado define como competencia exclusiva de la Generalidad «el régimen de acogida e integración de las personas inmigradas» y nada hay que objetar
al respecto, puesto que se integra en las, cada vez más importantes, competencias
autonómicas sobre asistencia social. Al contrario, creo que hay que valorar positivamente su inclusión estatutaria tal y como se viene señalando a lo largo de estas líneas. Se echa de menos, sin embargo, una referencia a los entes locales y a un posible
trasvase de competencias en este sentido, al hilo de lo argumentado anteriormente.
De más dudosa constitucionalidad resulta, en mi opinión, el segundo apartado de este precepto, que atribuye a la Generalidad la competencia para ejecutar la legislación
estatal y europea en materia de trabajo de los extranjeros precisando, a continuación,
26. Como la prevista en el art. 87.2 CE en relación con la solicitud de proyectos de ley por parte de las Asambleas de las Comunidades Autónomas. Véase E. AJA, «Las funciones de las Comunidades autónomas en el
ámbito de la inmigración», op. cit., p. 16.
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que con esta expresión se refiere a la tramitación y a la concesión de los permisos de
trabajo por cuenta propia y ajena que puedan exigirse a estas personas, así como a
otras funciones conexas. Las dudas surgen porque la concesión de estos permisos
está directamente relacionada con el control de los flujos de entrada y establecimiento de extranjeros en nuestro territorio, tal y como se desprende del articulado de nuestra vigente Ley de Extranjería. De manera que estaríamos ante una materia de
competencia exclusiva del Estado, de acuerdo con el art. 149.1.2 CE.
El Consejo Consultivo Catalán consideró constitucional este precepto al vincularlo al título «Trabajo y relaciones laborales», en conexión con el art. 149.1.7 CE, que recoge
como competencia exclusiva del Estado la legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas», argumentación que plantea
objeciones pues, aunque no cabe duda de que la finalidad buscada por los poderes
públicos con las actuaciones referidas es la de garantizar que la incorporación al mercado de trabajo de personas procedentes de otros países no provoque efectos perjudiciales, sino que, al contrario, pueda actuar como un instrumento para la realización
de políticas de plena ocupación y de promoción del progreso social y económico, como pide el artículo 40 CE, lo cierto es que la concesión de estos permisos está conectada con la determinación del contingente (competencia estatal).
Además, el permiso de trabajo sólo se exige para los extranjeros cuando se proponen
realizar una actividad lucrativa laboral o profesional, existiendo una relación causaefecto entre la concesión de este permiso y el de residencia, por lo que es una materia regulada en la legislación sobre extranjería y no en la legislación laboral. Otra cosa
es que, como venimos sosteniendo, ésta sea una materia en la que la colaboración
entre Estado Central y CC.AA. es absolutamente imprescindible, pues es en el ámbito autonómico en el que se conoce de forma directa la realidad empresarial y las necesidades de mano de obra en los distintos sectores.
Si para la concesión inicial de la autorización de trabajo la legislación de extranjería
contempla que debe tenerse en cuenta «la situación nacional de ocupación»; si dichas
autorizaciones pueden otorgarse «para un determinado territorio, sector o actividad»
(art. 38.2), estamos ante argumentos de peso frente a la necesidad de intervención de
las Comunidades Autónomas en la determinación de los flujos migratorios, de una forma más directa y vinculante que su mera participación en el Consejo Superior de Política de Inmigración.
La fórmula catalana puede resultar inconstitucional por su radicalidad pero, como se
verá más adelante, la propuesta de Reforma del Estatuto valenciano respecto de esta cuestión puede constituir un buen modelo de referencia.
Por último, este art. 138 contiene una referencia más a la omnipresente Comisión Bilateral Generalidad-Estado, en detrimento de la Conferencia Sectorial como órgano
de decisión multilateral. Bilateralidad que ya se proclama en el art. 3.1 de la Propuesta
de Reforma del Estatuto de Cataluña, como un principio básico que rige las relacio428
Reforma estatutaria y desarrollo autonómico de la política de inmigración
nes de la Generalidad con el Estado. Aunque lo hayamos mencionado antes conviene recordar el apartado tres de este precepto, donde se determina que en el marco
de dicha Comisión Bilateral «deben establecerse: a) El número, el lugar de origen y
la capacitación profesional del cupo de personas inmigrantes con destino a Cataluña,
de acuerdo con las necesidades y las previsiones de trabajo y de desarrollo económico»; así como «b) las decisiones estatales sobre inmigración, tanto las relativas a
las normas sobre extranjería como los acuerdos internacionales y los actos ejecutivos
de especial trascendencia para Cataluña». Incisos que, tal y como están redactados,
a todas luces exceden el marco de competencias de la Generalidad, entre otras razones porque, como indica el propio Consejo Consultivo, la fórmula «en el marco de la
Comisión Bilateral Generalidad-Estado» no establece un sistema de cooperación entre ambas partes, sino una decisión unilateral de la Generalidad. Y esto es así porque
la frase indicada no va acompañada de ningún criterio que aclare cómo juega este
marco (por ejemplo, «previo acuerdo de» o «previo informe y deliberación»); en cambio lo que sí que queda claro es que la competencia «corresponde a la Generalidad»,
razón por la cual la expresión antes aludida del encabezamiento se tiene que entender, en palabras textuales del Consejo Consultivo, «como puramente retórica y sin
contenido determinado».
2. PROPUESTA DE REFORMA DEL ESTATUTO
DE AUTONOMÍA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
Mientras la Propuesta de Reforma catalana no ofrece peculiaridades respecto de los
inmigrantes en el apartado dedicado al reconocimiento de libertades y derechos, el texto valenciano sí requiere de algún comentario en este punto. En primer lugar, llama la
atención que se recoja taxativamente que la Generalidad valenciana «garantizará los
derechos de los ciudadanos valencianos al acceso a una vivienda digna», o que afirme: «queda garantizado el derecho al acceso a las nuevas tecnologías», o «la Generalidad, en el ámbito de sus competencias, garantizará a todas las personas el derecho
a un trabajo digno, bien remunerado, estable…», pues sorprende que el Estatuto se
aventure a garantizar con tanta rotundidad unos derechos con tan fuerte vertiente prestacional, pues garantizar implica una correlativa obligación jurídica de hacerlos efectivos en cualquier circunstancia.
Pero en relación con nuestro objeto de trabajo, el art. 13 del Proyecto de Reforma modifica el art. 10.3 y establece una serie de ámbitos que la Generalidad garantizará
«primordialmente». Tras una larga enumeración (defensa integral de la familia; protección específica y tutela social del menor; no discriminación y derechos de las personas con discapacidad a la igualdad de oportunidades; articulación de políticas que
garanticen la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico
y cultural, etc.) se añade una referencia a la garantía «de los derechos y atención social de los inmigrantes con residencia en la Comunitat Valenciana».
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El texto no hace más especificaciones, pero habrá que entender que no se está refiriendo al permiso de residencia previsto en la LODYLE, puesto que esta misma Ley
extiende toda una serie de derechos sociales a los extranjeros empadronados, al margen de su situación administrativa (y como bien es sabido, los extranjeros irregulares
pueden empadronarse). De manera que habría resultado más acorde con la legislación de extranjería referirse a los derechos y atención social de los extranjeros empadronados en la Comunidad Valenciana. No obstante, la referencia a la población
inmigrantes creo que hay que valorarla de forma positiva.
El segundo punto de interés lo encontramos en el art. 65, que modifica el artículo 59,
ubicado en el Título V dedicado a las relaciones con el Estado y otras Comunidades
Autónomas. En este apartado se recoge la posibilidad de que la Generalidad, a través del Consell, celebre convenios de colaboración para la gestión y prestación de
servicios correspondientes a materias de su exclusiva competencia, tanto con el Estado como con otras comunidades autónomas. También se prevé la realización de
eventuales acuerdos de cooperación con Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales.
Pues bien, en este contexto, y haciendo alusión expresa a los principios de lealtad institucional y solidaridad, se introduce un apartado en el que se recoge textualmente:
«la Generalidad colaborará con el Gobierno de España en lo referente a políticas de
inmigración». Al hilo de lo expuesto, creo que este precepto del Estatuto resulta muy
interesante y sería útil introducir uno similar en Castilla y León. Ahora bien, habría que
concretar más su alcance para facilitar una eventual cooperación horizontal entre las
diversas Comunidades Autónomas y para evitar disfunciones en el tratamiento de los
problemas relacionados con la inmigración (que, como es sabido, se caracteriza por una
continua movilidad). En definitiva, la inclusión de una cláusula similar en el Estatuto abre
el camino para la creación de mecanismos de participación de la Comunidad Autónoma en las políticas estatales de inmigración, cuestión que cada vez se hace más imprescindible por razones de orden práctico.
VI.
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