Calidad de la educación y elementos del mercado.

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CALIDAD DE LA EDUCACION Y ELEMENTOS DE
MERCADO
por
CRISTIAN AEDO I.*
*
*
Profesor Programa de Postgrado en Economía, ILADES/Georgetown University, Erasmo Escala 1835, Casilla
51970, Santiago 1, Chile. Fono : (56-2) 699-4781, Fax : (56-2) 696-4880, e-mail : [email protected].
Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
I.
Cristián Aedo
Introducción
La educación en Chile es provista en la actualidad a través de un sistema mixto, con
participación de los sectores público y privado en la producción y el financiamiento de la
actividad. La educación financiada por el sector público tiene carácter descentralizado y opera
con productores privados y municipales.
La mayor parte de los recursos del sistema de educación no superior se concentran en el
nivel básico. Existen tres tipos de colegios que imparten educación básica: los municipales, los
privados subvencionados y los privados pagados. Los establecimientos particulares pagados se
financian con el cobro de matrícula, mientras que los establecimientos municipales y privados
subvencionados son, en general, gratuitos y se financian principalmente a través de aportes
fiscales. Este financiamiento se realiza a través de un esquema de subvención educacional o
subsidio por estudiante, el cual debe cubrir los gastos de operación y de capital de los
establecimientos. El propósito de este mecanismo es promover la competencia entre las escuelas
bajo financiamiento fiscal - tanto públicas como privadas - para atraer y retener alumnos, al
hacer depender el ingreso de los establecimientos del número de alumnos que asisten. El
objetivo buscado con esta competencia es promover una mayor eficiencia y calidad de los
servicios educacionales entregados por dichos establecimientos.
En general, existen dudas sobre si este mercado es realmente competitivo. En primer
lugar, la teoría supone que los colegios que experimentan disminuciones en asistencia y por ende
en ingresos, debieran cerrar o fusionarse. En la práctica, sin embargo, esta es una conducta
observada sólo en el sector privado subvencionado pues las autoridades municipales consideran
políticamente costoso cerrar escuelas, para lo cual transfieren directamente recursos del
municipio para cubrir déficits financieros de sus establecimientos. Así, los colegios municipales
reciben, además de la subvención, aportes voluntarios de los municipios mientras que los
colegios privados subvencionados deben financiar todos sus gastos - incluyendo de capital - con
los ingresos de subvención o bien recibir contribuciones privadas.
En segundo lugar, el Ministerio de Educación impone una serie de reglas que involucran
infraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos por experiencia, que afectan
tanto el nivel de competencia como las posibles innovaciones que se generarían producto de ésta.
Evidencia de tipo anecdótica sugiere también que los mecanismos de supervisión y control son
más exigentes para los colegios privados subvencionados que para los colegios municipales.
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
En tercer lugar, la competencia supone consumidores informados quienes de manera
racional eligen las mejores opciones educacionales para sus menores. Así, es importante analizar
por una parte en qué medida los padres están cumpliendo este rol y por otra, cual es la
información y su grado de disponibilidad sobre la cual ellos basan sus decisiones.
El presente artículo está estructurado como sigue: en la segunda sección se presenta una
evaluación de la estructura y funcionamiento del sistema educativo escolar de Chile ; la tercera
sección se presenta un análisis empírico sobre la elección familiar entre tipos de colegios ; en la
cuarta sección se ofrece un análisis de los actores principales en la gestión educacional por el
lado de la oferta obtenidas a partir de un proceso de entrevistas estructuradas a profesores y
directores de establecimientos de educación básica, tanto privados como municipales, en donde
se intenta identificar los principales incentivos y restricciones que los afectan. Finalmente, en la
quinta sección se hace una evaluación de los principales actores de la gestión educacional.
II.
Evaluación de la Estructura y Funcionamiento del Sistema Educativo Escolar
En esta sección se presenta una evaluación de la estructura y funcionamiento del sistema
educativo escolar. Esta comprende aspectos relativos al funcionamiento del mercado, aspectos
legales e institucionales, aspectos relativos a economías de escala y finalmente, aspectos
relativos al proceso de descentralización en educación.
II.1
Funcionamiento del Mercado de Educación Subvencionada
En el diseño del sistema, los colegios que experimentan disminuciones en asistencia y por ende
de ingreso, debieran cerrar o fusionarse lo cual es una conducta que se observa en el sector
privado subvencionado. Por su parte, en el sector municipal y a nivel central esto es considerado
políticamente costoso por las autoridades, por lo que es común observar tanto transferencias
directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivel central hacia los municipios con
el objetivo de cubrir estos déficit financieros.
De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos por
subvención, aportes voluntarios de los municipios mientras que los colegios privados
subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital, con los ingresos por
subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a lo anterior se considera que los
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colegios municipales, en general, enfrentan una restricción presupuestaria más suave ("soft") que
los colegios privados subvencionados.
Tanto los colegios municipales como privados subvencionados están sujetos a controles
de parte del nivel central. Sin embargo, si bien a ambos los controlan, la penalización tiene
impactos diferentes: en el sector privado subvencionado ello implica una penalización financiera
importante. Sin embargo, en el sector municipal ella se traduce en un mayor déficit municipal en
educación, con la consiguiente presión para que el nivel central - Ministerio de Educación o
Ministerio del Interior - efectúe transferencias hacia la municipalidad para solventar dicho
déficit. Así, la sanción es más soft para los colegios municipales.
Se estima que un factor que incide en el esfuerzo realizado para lograr una gestión
eficiente en la administración de los establecimientos es que la asignación de los recursos se
efectúe tomando en consideración los resultados obtenidos. Por una parte, los sostenedores de
los colegios privados subvencionados, al depender principalmente de la subvención recibida y
del financiamiento compartido, deben poner todo su esfuerzo para obtener buenos resultados con
el fin de captar matrícula y mantener una buena asistencia de los alumnos a la escuela. Por otra
parte, los sostenedores de los colegios municipales si no cubren sus gastos con los ingresos por
subvención reciben transferencias municipales - subvención municipal - las que en muchas
municipalidades son financiadas finalmente por el nivel central. Estos ingresos extra-subvención
generan una asignación de los recursos la que no depende de los resultados educacionales
obtenidos, afectando negativamente la eficiencia de la gestión en estos establecimientos.
Finalmente, se hace necesario mencionar que los establecimientos privados
subvencionados deben financiar los costos de construcción, reparación, mantenimiento y
equipamiento de los establecimientos con los recursos provenientes de los ingresos por
subvención. Esto no ocurre con los establecimientos municipales los que cuentan con mayores
posibilidades para acceder a financiamiento de obras de infraestructura y equipamiento desde el
nivel central.
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II.2
Cristián Aedo
Aspectos Legales e Institucionales
Es importante mencionar que el nivel central impone una serie de reglas y leyes al sector
educacional subvencionado que involucran infraestructura, contenido curricular, estructura de
salarios y pagos por experiencia, las que afectan directamente las posibles innovaciones
educacionales que se generarían por la competencia entre los establecimientos educacionales y
que afectan principalmente los resultados obtenidos por el sector educativo municipal. Entre las
restricciones detectadas se puede mencionar: el Estatuto Docente, el apoyo técnico otorgado a
través del MINEDUC y restricciones constitucionales.
Estatuto Docente
En julio de 1991 fue promulgada la Ley No. 19.070, el Estatuto de los Profesionales de la
Educación, la cual entre otros aspectos, norma la carrera de los profesionales de la educación
pertenecientes al sector de la educación municipal. Esta Ley introdujo una serie de rigideces al
sistema de educación municipal que afectaron tanto el manejo financiero como la calidad de la
enseñanza impartida.
Cabe señalar, que los docentes del Sector Particular Subvencionado se rigen por las
normas del Código del Trabajo en todos aquellos aspectos no contemplados en el Estatuto
Docente. Los salarios, por lo tanto, se determinan por negociación individual y colectiva;
estableciéndose un valor semanal/mensual mínimo.
Uno de los aspectos más relevantes de esta Ley es que prácticamente garantiza la
estabilidad laboral de los docentes, y no permite que se efectúen despidos ni reasignaciones de
los profesores al interior de los colegios municipales de la comuna. Esta situación genera que, en
la mayor parte de los casos, la planta de profesores sea superior a los requerimientos del
establecimiento educativo. Además, se tiene el pago del bienio por experiencia que sumado a un
exceso de docentes genera costos de personal elevados que en muchos casos no pueden ser
solventados con la subvención recibida.
Cabe señalar, que si bien el nivel central proporciona recursos a los municipios para el
pago del bienio, éstos resultan insuficientes. Además, al no estar determinada la transferencia de
recursos en función de resultados no existen incentivos para mejorar la gestión de los
establecimientos y el desempeño de los docentes.
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Cristián Aedo
La estabilidad laboral de los docentes repercute en la calidad educativa al no existir
incentivos para mejorar la productividad laboral. El sistema no "premia" ni "castiga" el
desempeño del profesor. Esto se traduce en una menor dedicación e incumplimiento de la
actividad laboral, principalmente debido a las excesivas licencias médicas solicitadas por los
profesores.
Con el fin de dar solución a estos problemas, en septiembre de 1995, se introdujeron una
serie de modificaciones al Estatuto Docente entre las cuales cabe destacar las siguientes:
-
Los docentes podrán ser trasladados a otros establecimientos educacionales de la comuna
dependientes del DAEM o Corporación Municipal, ya sea a petición del docente o por
adecuación de la dotación, sin que ello signifique menoscabo de su situación profesional.
-
La Municipalidad o Corporación podrá realizar adecuaciones en su planta docente en el
caso de que se produzcan: variaciones en el número de alumnos, modificaciones
curriculares, cambios en el tipo de educación que se imparte, fusión de establecimientos
educacionales y reorganización de la entidad de administración educacional. Todo lo
anterior deberá estar fundamentado en el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal.
El criterio de selección de los docentes que dejarán de formar parte de la planta docente
municipal (o a los que se les efectúe supresión parcial de horas de clase) estará basado
en el tipo de relación laboral que mantienen con el municipio o corporación. Así, se
procederá en primer lugar con los que tengan la calidad de contratados, y si lo anterior no
fuese suficiente se continuará con los titulares que tengan una menor calificación.
-
Las municipalidades podrán establecer incrementos sobre las asignaciones de los
docentes, además de asignaciones especiales por incentivo profesional en función al
mérito del profesor, las que podrán tener carácter temporal o permanente.
Se espera que las modificaciones efectuadas al Estatuto Docente, al otorgar una mayor
flexibilidad al sistema, logren solucionar en parte los problemas financieros que afectan al sector
de la educación municipal y principalmente, mejoren la calidad de la enseñanza impartida en
esos establecimientos.
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
Apoyo Técnico
Tal como se mencionara previamente, la función de los Departamentos Provinciales (DEPROV)
se circunscribe básicamente a supervisar el cumplimiento de las normas técnicas establecidas
por el nivel central, y a dar apoyo técnico en aquellos aspectos que el establecimiento requiera.
La evidencia anecdótica disponible sugiere que por lo general este apoyo resulta insuficiente tanto en calidad como en frecuencia - y es de baja efectividad. En general, la DEPROV se
preocupa más de supervisar y apoyar a las escuelas que cuentan con proyectos educativos
canalizados a través del Ministerio de Educación (por ejemplo, P900).
Restricciones Constitucionales
La constitución chilena establece que es una obligación del Estado, delegada en la actualidad en
los municipios, brindar educación básica a quien lo solicite. Esta obligación, tras el proceso de
descentralización, se ha traspasado a los municipios. Así, en la práctica los municipios como un
todo no pueden seleccionar alumnos, aunque algunos colegios municipales de elite si realizan
selección de alumnos, lo cual sin embargo no constituye la norma general. Esta situación genera
que en muchos casos los colegios municipales deban aceptar alumnos con mal rendimiento,
déficits de aprendizaje o con problemas de conducta, mientras que los colegios privados
subvencionados no enfrentan esta restricción.
II.3
Economías de Escala en Educación
En general, es aceptado que muchos insumos educacionales se utilizan de manera más eficiente
cuando ellos se destinan para educar a más de un estudiante. Sin embargo, es menos conocido
que diferentes insumos educacionales están sujetos a distintos grados de economías de escala.
Por ejemplo, los profesores se utilizan de manera más eficiente cuando el número de estudiantes
es reducido, mientras que por otra parte la utilización eficiente de recursos administrativos
ocurre cuando el número de estudiantes es alto. Un segundo ejemplo lo constituye los libros de
texto: el contenido de los textos, los objetivos educacionales implícitos y la efectividad del
material de texto, están sujetos a economías de escala de grandes números, por cuanto el mismo
material puede ser usado por un alto número de estudiantes. Sin embargo en el otro extremo, el
uso de los libros por parte de los estudiantes no está sujeto a economías de escala.
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Cristián Aedo
Una implicación importante es que debido a que los recursos en educación están sujetos a
diferentes grados de economías de escala, tanto los costos unitarios relativos como absolutos de
estos insumos, varían con el número de estudiantes matriculados. Así, escuelas con números de
estudiantes diferentes tienen incentivos para utilizar distintas combinaciones de insumos y, por
tanto, la no utilización de ciertos insumos no refleja necesariamente una menor productividad
potencial de estos insumos en estas escuelas, sino que puede reflejar una menor oportunidad para
aprovechar las economías de escala.
De esta discusión queda en evidencia que las economías de escala en educación tienen
implicancias directas para el diseño de un esquema de subvención educacional: los estudiantes
en zonas con baja densidad poblacional recibirán una baja cantidad de recursos a menos que el
esquema de tarifas tome en consideración las economías de escala.
Es importante mencionar que la fórmula de reembolso utilizada en Chile toma en
consideración las economías de escala. Por ejemplo, para las escuelas rurales se aplica un factor
de multiplicación a los pagos por estudiantes regulares el cual depende del número de
estudiantes en la escuela. Sin embargo, no está claro la base metodológica sobre la cual se
obtuvo tal factor.
Otra implicación de las economías de escala es que puede ser más eficiente proveer
algunos insumos de manera centralizada que a nivel de una escuela individual. Hay muchos
servicios de apoyo e insumos educacionales directos, los cuales pueden tener economías de
escala supra-escuela. Por ejemplo, supervisión; entrenamiento de profesores; medición de
resultados de aprendizaje, diagnóstico y soluciones; consejos sobre la disponibilidad y usos de
materiales de enseñanza nuevos; apoyo financiero y gerencial. Otros ejemplos, incluyen servicios
de apoyo para estudiantes en categorías minoritarias (expertos en pruebas para medir
deficiencias en el aprendizaje y especialistas para asesorar a los profesores sobre como tratar a
niños que tienen problemas emocionales) los cuales pueden ser usados de manera más eficiente
por varias escuelas de manera simultánea.
Una parte importante en el diseño de un sistema de subvenciones educacionales a las
escuelas es el conjunto de arreglos institucionales según los cuales se ofrecen los servicios de
apoyo sujeto a economías de escala supra-escuela. Se estima que el diseño del esquema de
subvenciones utilizado en el país no ha considerado este tema. Es importante mencionar que en
zonas urbanas de alta población, la oferta de algunos insumos educacionales sujeto a economías
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
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de escala supra-escuela puede ser perfectamente obtenida a través de oferentes especializados
privados con recursos provistos por las escuelas (por ejemplo, entrenamiento de profesores,
asesoría en problemas específicos de los alumnos y medición de problemas de aprendizaje.
II.4
Sobre el Proceso de Descentralización en Educación
Desde el punto de vista analítico existen poderosas razones que avalan un proceso de
descentralización: éste facilita el control y estimula la transparencia de las políticas públicas; la
opinión de los beneficiarios públicos está mejor representada en el diseño e implementación de
los programas; las necesidades heterogéneas de la población nacional son mejor cubiertas por un
esquema que da cabida a la diversidad; y la participación de la comunidad, un fin deseable por sí
mismo, es incentivada y potenciada en los esquemas de descentralización.
Sin embargo, un proceso de descentralización también está sujeto a riesgos y dificultades:
un proceso de descentralización puede agudizar las desigualdades regionales al privar a las
localidades más pobres de transferencias centrales originadas en localidades más acomodadas;
un proceso mal diseñado puede ser oneroso si se requiere que cada comunidad replique labores
que pueden ser eficientemente realizadas en el nivel central; y, finalmente, la falta de personal
técnico o ejecutivo puede dificultar la provisión local de bienes y servicios públicos.
Las municipalidades en Chile son heterogéneas lo que genera distintas capacidades para
entregar una subvención municipal al sector educación. Las municipalidades cuentan con distintas
capacidades financieras para solventar con recursos propios dicha subvención; los municipios
enfrentan distintos grados de competencia en el mercado educacional a nivel de la comuna;
enfrentan poblaciones educacionales con características socioeconómicas heterogéneas;
presentan estructuras de costos diferentes; y utilizan distintos esquemas de gestión municipal en
educación.
Aedo (1994) intenta explicar la subvención municipal en educación como función de
variables que miden la capacidad fiscal de los municipios, de los ingresos de las familias y sus
gustos, de los costos de los insumos educacionales, de factores institucionales, de indicadores de
gestión y de indicadores de grado de competencia educacional intra-comuna. Los resultados
sugieren que el nivel de subvención municipal está positivamente asociado con variables como la
capacidad fiscal de los municipios y al nivel de ingresos de las familias. Por otra parte y
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
manteniendo todo lo demás constante, comunas con mayores niveles de pobreza requieren de una
mayor subvención municipal para cubrir sus déficits en educación.
Estos resultados sugieren que existe una sustancial heterogeneidad entre las comunas y
que un esquema de descentralización que no considera estas diferencias puede generar
inequidades en los resultados obtenidos por las comunas. Una opción a analizar podría ser la de
incentivar la asociación de municipios lo cual permitiría compartir insumos sujetos a economías
de escala supra-comuna. Por otra parte, esto permitiría por ejemplo la contratación de
profesionales para que entreguen sus servicios a asociaciones de comunas rurales, lo que no tan
sólo disminuye el gasto por municipio en personal calificado sino que también hace más atractivo
para profesionales la opción de trabajar fuera de los grandes centros urbanos.
III.
Análisis Empírico de la Elección Familiar entre Tipos de Colegios
El objetivo de esta sección es la de analizar los principales determinantes de las elecciones de
las familias con respecto al tipo de colegio en el cual matricular a sus hijos. Para estos efectos se
utiliza
la encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) de 1992 para obtener
información sobre variables demográficas y socioeconómicas para una muestra de niños de la
Región Metropolitana que reciben educación normal.
A partir de las muestra obtenida se construyeron las siguientes variables:
CNTMN6:
número de menores de 6 años en el hogar.
CNTM617:
número de menores de entre 6 y 17 años en el hogar.
NUMPER:
número de personas en el hogar.
SEXONINO: sexo del niño (1 si hombre y 0 de otro modo).
EDADCNG: edad del cónyuge o pareja si existe.
AEDUCCNG: años de educación del cónyuge o pareja si existe.
EDADJH:
edad del Jefe de Hogar.
ESCJEFH:
escolaridad del Jefe de Hogar.
EDAD:
edad del niño.
TOTALH:
ingreso total del hogar.
TRABCNG: dummy para la condición trabaja cónyuge o pareja si existe (1 si trabaja y 0 de
otro modo).
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TRABJH:
dummy trabaja jefe de hogar (1 si trabaja y 0 de otro modo).
DEFICITA:
dummy riesgo biomédico del menor (1 si en riesgo y 0 de otro modo).
SEXOJH:
dummy sexo del jefe de hogar (1 si hombre y 0 de otro modo).
EXISTP:
dummy existe cónyuge o pareja en el hogar (1 si existe y 0 de otro modo).
AUTO:
dummy presencia de auto en el hogar (1 si existe y 0 de otro modo).
DPROPIA:
dummy tiene casa propia (1 si propia y 0 de otro modo).
PNRNUTH:
porcentaje de menores con problemas nutricionales en el hogar.
EDUPAREJ: años de educación de la pareja si existe (AEDUCCNG*EXISTP).
INGPC:
ingreso percápita del hogar (TOTALH/NUMPER).
En esta muestra se puede observar que los colegios municipales en general trabajan con
familias que en promedio presentan las siguientes características: tienen un mayor número de
menores de 17 años; presentan parejas con un menor nivel de educación; jefe de hogar de mayor
edad; niños que asisten de mayor edad; hogares con un ingreso total menor; hogares con menor
probabilidad de que el Jefe de Hogar sea hombre; presentan una menor riqueza medida ya sea a
través de una menor probabilidad de poseer un automóvil, de ser propietario de la casa y de
presentar un menor porcentaje de menores en el hogar que presenten riesgo nutricional. No se
observan diferencias significativas en promedio entre las familias que envían sus hijos a colegios
privados laicos y religiosos.
III.1
Modelo Econométrico
El análisis econométrico busca estimar un modelo socioeconómico sobre la probabilidad de que
un individuo extraído al azar de la población escoja un tipo de colegio. Se opta por modelar de
manera dicotómica las opciones de un individuo. Para ello se supone que en el conjunto de
elección del individuo sólo se encuentra presente la alternativa municipal y la alternativa privada
subvencionada, sin distinguir si esta es laica o religiosa.
En la estimación del modelo la hipótesis central es que diferentes características
socioeconómicas del niño y su familia son determinantes en la selección del tipo de escuela,
dado que se supone que la familia conoce o por lo menos intuye, las diferencias en calidad entre
ellas. De esta forma, se aplica una metodología basada en el análisis de la función de utilidad
indirecta de la familia sobre las elecciones observadas para estimar el impacto que distintas
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características socioeconómicas del niño y su familia tienen sobre la decisión de tipo de
establecimiento educativo.
La idea esencial de la metodología es asumir que la función de utilidad indirecta del
individuo i por la alternativa j se puede escribir como sigue:
Uij = Vij(Xi ; δ) + εij; j=1,2 e i = 1,....,I.
(1)
en donde j = 1 representa la alternativa de optar por un colegio municipal y j = 2 representa la
alternativa de optar por un colegio privado subvencionado del bien; Vij(Xi , δ) es el componente
determinístico de utilidad el cual depende de un vector de características del individuo i, Xi,
tales como características de tipo demográficas de la familia y de un vector de coeficientes
desconocidos a estimar, δ; εij es un componente aleatorio de utilidad el cual depende de variables
observadas por el agente pero no por el econometrista. Así, εij es una variable aleatoria desde el
punto de vista del econometrista.
En la ecuación (1) Uij es una variable latente la cual no es observada por el
econometrista. Sin embargo, para cada individuo i en la muestra se observa una variable I
definida por:
(2)
I=1
si la alternativa 1 fue elegida por el individuo i, y 0
de otro modo.
Esta información es de mucha utilidad para el econometrista pues a través de un análisis
de preferencias reveladas se puede concluir que, si el individuo i escogió la alternativa 1,
entonces esta alternativa le brinda la mayor utilidad o satisfacción que la alternativa 2. Es decir,
(3)
I=1
significa que Li = Ui1 - Ui2 > 0; y = 0 significa que Li = Ui1 - Ui2 < 0.
En lo anterior se supone que no hay empates entre ambas alternativas, supuesto que es
razonable dada la continuidad de las variables aleatorias εij, para j = 1 y 2.
Utilizando (1) y (3) se puede escribir:
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Cristián Aedo
Li = W(Xi ;δ) + θi
(4)
donde W(Xi ; δ) representa la diferencia entre los términos determinísticos de la utilidad
indirecta y θi representa la diferencia entre los términos aleatorios εi1y εi2.
Bajo el supuesto que las variables aleatorias, εij, son independientes e idénticamente
distribuidas con una distribución de valores extremos cuya función de distribución acumulativa
es:
F(εij < ε) = exp(-exp(-ε))
(5)
se puede demostrar que (Johnson and Kotz, 1972) θi se distribuye de acuerdo a una función de
probabilidad logística:
F(θi < θ ) = 1 / (1 + exp(-θ)
(6)
Así la probabilidad de que el individuo compre el bien es equivalente a:
(7)
Pr[ I = 1] = Pr[ Li > 0 ]
= Pr[ θi > - W(Xi ; δ)]
= exp( W(Xi ; δ)) / (1 + exp( W(Xi ; δ))
Note que esta expresión depende de características de las familias, Xi, y de un vector de
parámetros δ.
El problema, desde el punto de vista econométrico, consiste en usar los datos en la
muestra que incluyen las elecciones de cada familia y sus características socioeconómicas, para
estimar el vector de parámetros δ. Aplicando un procedimiento de estimación de máxima
verosimilitud se pueden obtener estimadores insesgados y de mínima varianza para δ.
La función de máxima verosimilitud para una muestra de N individuos está dada por:
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(8)
Cristián Aedo
N
Ii
(1-Ii)
L(δ; X, Y, Z) = B [Pr[ Ii = 1 ]] [1 - Pr[ Ii = 1 ]]
i=1
Para estimar este modelo de decisiones es necesario precisar la forma del componente
determinístico Vij(Xi ; δ). Para este efecto hay varias opciones: una especificación lineal en las
variables con utilidad marginal del ingreso constante, una especificación lineal en las variables
con utilidad marginal del ingreso variable por alternativas, una especificación lineal con
interacciones entre las variables y una especificación lineal en el logaritmo del ingreso.
Cualquiera sea la forma funcional elegida es importante mencionar que la estimación de este
modelo requiere como condición de identificación fijar para una alternativa su vector de
parámetros igual a cero. Para estos efectos se supondrá que la alternativa municipal tiene su
vector de parámetros igual a cero.
Con respecto a este modelo es importante precisar dos aspectos: en primer lugar, el
modelo estimado puede ser interpretado como una forma reducida del modelo general presentado
en Wise y Mansky (1983) en el cual modelan el proceso educacional como consistente de
diferentes etapas: primero, la familia decide postular a un conjunto de escuelas en su conjunto de
elección, enseguida viene la decisión de admisión efectuada por los colegios y finalmente, la
familia decide enviar a sus niños a uno de los colegios en que ha sido aceptado. Si bien este
contexto de análisis es considerado adecuado, en el conjunto de datos no se cuenta con suficiente
información como para intentar una estimación de las diferentes etapas de este proceso de
decisión, por lo que se ha optado por estimar sólo el modelo reducido.
En segundo lugar, es importante mencionar que la muestra utilizada no es aleatoria por
dos razones: en primer lugar, no se modela la opción de no asistir a algún establecimiento
educacional y por otra parte, no se modela la opción de asistir a un colegio privado pagado. Con
respecto a la primera observación es preciso destacar que Chile presenta una alta cobertura de
Educación Básica. Con respecto a la segunda observación el porcentaje de menores que asiste a
establecimientos privados pagados es de alrededor de un 8% a nivel país. Por lo anterior, en las
estimaciones realizadas no se intenta corregir por estos problemas de no aleatoriedad ya que se
estima que el sesgo introducido por no corregir estos problemas sería menor.
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III.2
Cristián Aedo
Resultados Econométricos
Los principales resultados obtenidos se presentan en el Cuadro 1. En relación a estos resultados
es posible realizar las siguientes observaciones:
En primer lugar, se observa que las variables contador de menores de 6 años en el hogar
y menores entre 6 y 17 años presentan un signo negativo. Esto se debe probablemente a que,
manteniendo todo lo demás constante, se hace menos factible para el hogar financiar gastos
educacionales de los colegios privados subvencionados.
En segundo lugar, la variable sexo del menor no probó ser significativa en la decisión
entre colegios municipales y privados subvencionados.
CUADRO 1
Resultados Econométricos
Variable
Coeficiente
test t
CONSTANTE
0.58
2.07
CNTMN6
-0.17
-2.43
CNTMN617
-0.33
-6.49
SEXONINO
-0.56E-01
-0.57
ESCJEFH
0.18E-01
1.22
EDUPAREJ
0.49E-01
3.83
EDAD
-0.48E-01
-2.49
DPROPIA
0.29
2.73
PNRNUTH
-0.38
-2.97
0.56E-05
2.09
INGPC
No. Observaciones
1781
Log-Likelihood
-1166
Log-L Restringido
-1234
Chi-Cuadrado (8)
136
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En tercer lugar, la variable escolaridad del jefe de hogar y del cónyuge o pareja pone en
evidencia que aquellos padres con mayor nivel de educación preferirán que sus niños se eduquen
en colegios privados subvencionados. Es importante destacar que la influencia de la madre en las
decisiones educacionales de la familia es muy importante en sociedades tradicionales como la
chilena, lo que explica el mayor impacto que presenta la variable.
En cuarto lugar, la edad del menor presenta un signo negativo y significativo al 5%, lo
que indica probablemente que menores más rezagados en su proceso educacional es más
probable que asistan a colegios municipales.
En quinto lugar, la variable DPROPIA y PNRNUTH que aproximan el nivel de riqueza de
los hogares indica que existe una relación positiva entre el nivel de riqueza y la probabilidad que
el menor asista a un colegio privado subvencionado. En otras palabras estos resultados indican
que son los niños de familias más acomodadas - es decir, las que son propietarias de sus hogares
o que presentan menores casos de desnutrición entre sus hijos - los que tienen una mayor
probabilidad de asistir a colegios privados subvencionados.
Finalmente, se observa un signo positivo entre la variable ingreso per-cápita y la
probabilidad de asistir a un colegio privado subvencionado. Esto indica que a mayores ingresos
(transitorios) familiares, las familias preferirán enviar a sus hijos a colegios privados
subvencionados.
La capacidad explicativa del modelo se comprueba a través de la razón de máxima
verosimilitud, la cual compara el valor de la función de verosimilitud en su nivel óptimo con
aquella evaluada en la proporción muestral observada. Esto equivale a comparar el valor de la
función de verosimilitud para el modelo estimado versus aquella para un modelo "ingenuo" con
sólo una constante. La aplicación de este test arroja un valor de 136.4 el cual es significativo al
95%.
Otra manera de visualizar el ajuste del modelo es comparar la proporción muestral que
asiste a un establecimiento privado subvencionado (o municipal) versus la proporción que
predice el modelo estimado El modelo estimado predice una probabilidad de 49.6% versus una
proporción observada de 49.6%.
En el Cuadro 2 se pueden observar el efecto impacto estimado para las diferentes
variables explicativas. En particular, se observa que las variables número de menores entre 6 y
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17 años, la educación de la pareja o cónyuge y la variable porcentaje de menores en riesgo
nutricional en el hogar, son las que presentan el mayor efecto impacto.
CUADRO 2
Efectos de Impacto
Variable
Municipal
Particular
Subvencionado
CNTMN6
0.04315
-0.04315
CNTMN617
0.08374
-0.08374
SEXONINO
0.01396
-0.01396
ESCJEFH
-0.00451
0.00451
EDUPAREJ
-0.01220
0.01220
EDAD
0.01206
-0.01206
DPROPIA
-0.07408
0.07408
PNRNUTH
0.09499
-0.09499
INGPC
-0.00613
0.00613
Como conclusión fundamental de esta sección se obtiene que la asignación de las
familias entre las alternativas colegio municipal y colegio privado subvencionado no se hace al
azar sino que más bien refleja un proceso de elección racional por parte de las familias.
IV.
Análisis de los Actores Principales en la Gestión Educacional
En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos en el proceso de entrevistas
realizadas a diferentes actores involucrados en la oferta de educación con el objetivo de obtener
su visión en relación a los incentivos y restricciones que enfrentan. Se encontró pertinente
entrevistar de manera estructurada a los siguientes actores: i) profesores y ii) Directores de
establecimientos educacionales. A continuación se presentan los resultados principales de este
proceso:
IV.1
Profesores
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Se efectuaron tres Focus Groups con profesores pertenecientes a establecimientos educacionales
municipalizados y a establecimientos particulares subvencionados. En estas reuniones se puso
especial énfasis en el rol autopercibido de los profesores en general, y en las diferencias
percibidas entre establecimientos municipalizados y particulares subvencionados.
Rol del Profesor
En términos generales, se puede afirmar que el Profesor se asigna un rol profesional de alto nivel
de importancia, tanto frente a sus alumnos como frente a la sociedad. El profesor tiende a
comparar su actividad con la de un médico o un psicólogo, ya que son capaces de diagnosticar,
aconsejar, entregar soluciones y realizar terapia. En general, se sienten responsables por la
educación integral de los niños, incluso en muchas ocasiones reemplazando el rol de los padres.
No obstante la gran importancia que ellos le asignan a su rol, la confianza que la sociedad
deposita en ellos como formadores de personas y el grado de preparación universitaria que se
requiere para convertirse en profesor, estiman que la sociedad no reconoce fácilmente su
importancia al no entregarles la misma valoración, incluyendo la económica, que a otros
profesionales.
En general, se puede decir que los profesores tienden a reconocer que no cumplen en toda
su expresión con el rol autoasignado. Esto se debe en muchos casos a factores externos a la
persona, tales como: problemas de infraestructura de los distintos establecimientos, problemas
económicos de los profesores (bajos salarios) y problemas derivados de la calidad de los
alumnos.
El profesor presenta un fuerte nivel de frustración, lo que conduce a autopercibirse como
inferior a otros profesionales. Frente a este diagnóstico, es importante cuestionarse sí es factible
aumentar la calidad de la educación cuando un actor tan importante para obtenerla presenta tales
niveles de frustración.
Diferencias entre Tipos de Establecimientos Educacionales
Los diversos profesores que participaron en los Focus Groups tienen una nítida conciencia de la
existencia de tres tipos de Establecimientos Educacionales: Establecimiento Particular o Privado
pagado, Establecimiento Privado-Subvencionado, y Establecimiento Municipalizado.
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Si bien en los grupos sólo se conversó sobre los dos últimos tipos de Establecimientos
conviene tener presente que en forma espontánea, los profesores mencionan los Colegios
Particulares pagados como la mejor alternativa de trabajo, tanto por infraestructura como por
salarios y ambiente.
Como conclusión general, se obtuvo que los profesores tienden a percibir a los
Establecimientos Privados-Subvencionados como superiores por diversos motivos. Entre ellos
por su mejor infraestructura, por su mayor nivel de exigencia hacia los profesores tanto por parte
de la Dirección del establecimiento como de los Padres, y por una mejor selección de los
alumnos.
Por su parte los Establecimientos Municipalizados tienden a ser percibidos
espontáneamente como de mayor estabilidad laboral, lo que implica tanto mayores beneficios
como un menor nivel de exigencia hacia los profesores.
Es importante mencionar que los profesores de los colegios privados subvencionados
afirman que ellos también gozan de gran estabilidad laboral, pero que ésta depende de la calidad
profesional de los profesores y dada la competencia existente entre establecimientos, éstos
necesitan de buenos profesores para competir con éxito en el mercado.
De acuerdo a los profesores un elemento diferenciador entre tipos de establecimientos se
deriva de la mayor injerencia o integración de los padres en los Establecimientos Privados
Subvencionados.
En general, se tiende a afirmar que en los Establecimientos municipales existe una mayor
heterogeneidad de los alumnos, la que se debe a una menor exigencia educacional y a la
obligatoriedad de recibir a todo tipo de alumnos. Sin embargo, se tiende a afirmar que algunos
tienen tradición y que han sido importantes histórica y socialmente en la formación de
generaciones.
Contrario a las presunciones del investigador no se obtuvo una nítida conciencia de
diferencias salariales entre uno y otro sistema. No obstante lo anterior, todos coinciden en que
los profesores reciben bajos salarios.
Al interior de los grupos se observó bastante heterogeneidad en sus experiencias en lo
que respecta al material docente, se plantea que éste no depende de que un colegio sea
municipalizado o subvencionado, sino que depende del presupuesto que disponen en cada
Establecimiento y que por tanto, varía mucho entre colegios.
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Cristián Aedo
En cuanto a la aplicación de nuevas metodologías educacionales, a posibilidades de
planificar y evaluar las actividades escolares, a reuniones docentes y actividades de
perfeccionamiento, no se observó una nítida diferencia entre ambos sistemas. En estas
dimensiones los profesores indican que cuentan con apoyo.
En términos de relaciones en el lugar de trabajo se percibe, tanto por profesores de
colegios municipales como privados subvencionados, una relación más horizontal entre el
director del establecimiento y los profesores en los colegios municipalizados. Sin embargo, esta
relación en algunos casos conducía a una menor eficiencia al perderse la autoridad del Director.
Es importante mencionar que estas diferencias no son consideradas fundamentales y que
los profesores siempre mencionaron como el ideal a los colegios privados pagados. En este
sentido aparece que ambos, los colegios municipales y privados subvencionados, constituyen una
división inferior en la cual deben desempeñarse la mayoría de los profesores.
IV.2
Directores de Establecimientos
Se entrevistaron en sus colegios a alrededor de 20 Directores de Establecimientos municipales y
privados subvencionados con el objeto de identificar aspectos relativos a Relaciones
Institucionales, a la visión de la situación educativa de la escuela y la comuna, a sus relaciones
con los docentes, al sistema organizacional de los colegios y a su gestión.
Relaciones Institucionales
Tanto los colegios municipales como privados subvencionados, se relacionan con el MINEDUC
a través del Departamento Provincial (DEPROV). Este se encarga de supervisar, tanto la parte
técnico pedagógica como la administrativa. En el primer caso se vela por el cumplimiento de los
planes de estudio, el contenido de los cursos, de las horas de clase de cada asignatura y de los
métodos de evaluación. En el segundo caso, el DEPROV supervisa el cumplimiento del
calendario escolar, los horarios de clase, la titulación de los profesores, la asistencia escolar
(para el pago de la subvención). Además, en el caso de los colegios particulares subvencionados
se controla el procedimiento de financiamiento compartido y los contratos de trabajo con los
profesores.
En general, se considera que el apoyo técnico recibido del nivel central a través de la
DEPROV no es suficiente, por cuanto se limita a supervisar el cumplimiento de los planes de
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estudio del MINEDUC y no se efectúan grandes aportes en el aspecto técnico pedagógico. Se
considera que el DEPROV no cuenta con personal adecuadamente capacitado, los que a su vez
presentan un alto nivel de rotación. En los colegios municipales se señaló que a través de
proyectos como el PME, P-900 o MECE, se recibe un mayor apoyo de la DEPROV debido a su
responsabilidad de efectuar el seguimiento de estos proyectos.
En relación al nivel de autonomía del Director de Escuela se pudo observar que en la
mayoría de los colegios municipales, tanto los dependientes de una Corporación como los
administrados por el DAEM, se quiere tener una mayor flexibilidad para la contratación de los
profesores. Salvo excepciones, los profesores son elegidos y designados por el Secretario
General o el Director del DAEM. Sólo en ocasiones se solicita la opinión del Director de
escuela para la contratación de los docentes.
En los colegios particulares subvencionados se observó que el Director posee una mayor
autonomía en el manejo de los recursos humanos. Ellos indicaron que, en general, se debía contar
con mayor autonomía en relación a las disposiciones emanadas del nivel central, tales como el
calendario escolar, mayor libertad para crear planes y programas de estudio especiales más
acordes con las necesidades de la escuela.
Visión de la Situación Educativa de la Escuela
La mayor parte de los colegios municipales visitados cuenta con un buen rendimiento académico,
ya que los puntajes obtenidos en la prueba SIMCE se encuentran por encima del promedio
nacional y muchos de ellos incluso por encima del nivel comunal. Algunos incluso se acercan a
los resultados obtenidos por los colegios particulares pagados. El puntaje SIMCE obtenido se
mueve dentro de un rango entre el 50% y el 85%.
Por lo general, la mayoría de los alumnos que acuden a estos colegios, por lo general,
proceden de familias pertenecientes a un nivel socioeconómico medio y medio-bajo. En este
grupo de escuelas se observa que un puntaje SIMCE relativamente bajo se asocia, generalmente,
con alumnos procedentes de niveles socioeconómicos bajo y medio-bajo. Sin embargo, cabe
señalar que este no sería el único factor que influye en los resultados ya que la gestión del
Director cumple un rol fundamental en este aspecto.
En cuanto a los colegios particulares subvencionados laicos se observa que los resultados
obtenidos se acercan mucho a los de los colegios municipales, al igual que el nivel
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socioeconómico de procedencia de los alumnos. En estos casos, el rango de variación del
puntaje de la prueba SIMCE se ubica entre el 50% y el 75%. También se observa una
correlación positiva entre puntaje SIMCE y nivel socioeconómico de los alumnos.
En el caso de los colegios particulares subvencionados religiosos se aprecia una
situación diferente a las anteriores, ya que tres de ellos tienen puntajes SIMCE que se comparan a
los de los colegios particulares pagados ubicándose entre el 80% y 85%. Sólo uno de estos
colegios mostró puntajes relativamente bajos ubicados alrededor del promedio nacional (50%).
Cabe señalar que en ésta última escuela los alumnos pertenecen a un nivel socioeconómico
medio-bajo y bajo, mientras que en las otras dos los alumnos proceden principalmente de un
nivel socioeconómico medio-medio, y en la restante de un nivel medio y medio-bajo.
Los Directores de los colegios municipales entrevistados mostraron diferentes puntos de
vista en cuanto a la comparación realizada con los colegios particulares subvencionados.
Algunos opinan que la diferencia fundamental es la relacionada con la selección de alumnos, es
decir, que los particulares subvencionados realizan selección de alumnos y por lo tanto cuentan
con un material humano de mejor nivel. Otros mencionaron entre otras a las actividades que
realiza la escuela en la comunidad, el otorgar educación diferencial, brindar servicio de medio
pupilaje (en 2 escuelas de la comuna de Santiago, dirigido a los alumnos cuyos padres trabajan
todo el día), la calidad humana y profesional de los docentes y contar con un buen proyecto
educativo.
Por otro lado, la totalidad de los Directores de escuelas particulares subvencionadas
laicas entrevistados coincidieron en que su principal diferencia con los colegios municipales era
la buena calidad de los docentes y su compromiso con la escuela, lo que les permite brindar una
formación integral y de mejor nivel. Además, se señalaron otras diferencias como la mejor
infraestructura, la flexibilidad laboral de los docentes, una mayor motivación de los docentes y
mayor autonomía en la gestión - tanto en el aspecto administrativo como financiero.
Con respecto al mismo tema, los Directores de las escuelas particulares subvencionadas
religiosas coincidieron en que la diferencia fundamental con los colegios, tanto municipales
como particulares laicos, era la mística con la que se trabaja y la formación religiosa y valórica
que se transmite a los alumnos y docentes.
En cuanto a los factores que influyen en el rendimiento escolar, prácticamente la totalidad
de los Directores de las escuelas municipales entrevistados señalaron que la falta de apoyo
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familiar y el nivel cultural y socioeconómico de los padres son los factores que más influyen en
el desenvolvimiento académico del alumno. Como elementos adicionales, también se mencionó
la preparación y motivación del docente y las técnicas de enseñanza. Unicamente dos de los
Directores entrevistados manifestaron que el factor primordial era el grado de acercamiento del
profesor hacia el niño y la formación y motivación de los docentes.
En cambio en los colegios particulares subvencionados laicos visitados, se señaló el
esfuerzo y dedicación del profesor como el principal factor que influye en el rendimiento de los
alumnos. De manera adicional, se mencionaron el nivel cultural y socioeconómico de la familia y
la aplicación de metodologías de enseñanza innovadoras.
En el caso de los colegios privados subvencionados religiosos, prácticamente todos los
Directores entrevistados coincidieron en que el apoyo familiar es un elemento primordial en el
desempeño académico del niño seguido por el nivel cultural y socioeconómico de los padres.
Como factores adicionales se mencionó a la formación y motivación de los profesores, a los
métodos pedagógicos utilizados y a la gestión orientada al trabajo en equipo.
En lo que respecta a la captación de matrícula, en la mayoría de los colegios municipales
visitados se emprenden acciones para atraer alumnos. Estas acciones se traducen en la entrega de
folletos y volantes, la instalación de letreros, visitas a las casas de los apoderados, etc. Sólo en
algunos, se indicó que no era necesario realizar actividades de promoción ya que son colegios
con un excelente prestigio y no requieren captar más alumnos ya que tienen su capacidad copada.
La mayoría de las escuelas particulares subvencionadas laicas y religiosas visitadas no
emprende acciones para captar más alumnos, ya que cuentan con un cierto prestigio dentro de la
comuna y en comunas aledañas. Sólo en un caso, se indicó la necesidad de repartir folletos y
colocar avisos para cubrir las vacantes existentes.
Finalmente, en cuanto a los planes para mejorar la calidad educativa se pudo apreciar que
en prácticamente la totalidad de los colegios municipales se encuentra en funcionamiento los
proyectos MECE, PME y P-900. La mayoría de estos colegios desarrolla programas y proyectos
internos dirigidos a mejoras en infraestructura, material educativo, nuevas técnicas educativas y
perfeccionamiento docente (principalmente a través de un convenio con la Universidad Católica
de Chile).
En la mitad de los colegios particulares subvencionados laicos visitados, se encuentra en
funcionamiento el proyecto MECE principalmente dirigido a mejoras en la metodología de
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enseñanza, además de proyectos internos de la escuela. En el resto de escuelas se desarrollan
únicamente proyectos internos, algunos de ellos en convenio con la Universidad Católica de
Chile.
En el caso de los colegios privados subvencionados religiosos la mejora en calidad está
contemplada a través de la ejecución de proyectos y programas propios dirigidos al
reforzamiento académico de los alumnos y de los profesores.
Relaciones con los Docentes
En la totalidad de los colegios visitados se efectúan reuniones semanales con los docentes,
además de reuniones ampliadas mensuales y/o trimestrales o semestrales donde se tratan
aspectos pedagógicos y administrativos de la escuela. Esto trae como resultado una mayor
coordinación en el trabajo e integración de los profesores y una mayor comunicación entre
directivos y docentes.
En cuanto a la capacitación docente, todos los Directores de las escuelas municipales
entrevistados indicaron que se incentiva al profesor a participar en cursos de perfeccionamiento.
Buena parte de estos cursos deben ser financiados por el docente, aunque también se consigue
financiamiento a través de proyectos, del Ministerio de Educación y de la Corporación o DAEM.
En los colegios particulares subvencionados laicos y en los religiosos se promueve
también la capacitación y en este caso por lo general, el sostenedor financia entre 50% y 100%
del costo del curso de perfeccionamiento.
En lo que respecta a la autonomía del profesor, prácticamente la totalidad de Directores
de Escuela entrevistados señalaron que el profesor tiene libertad para desarrollar metas propias
y métodos de enseñanza bajo la supervisión de la Unidades Técnicas Pedagógicas.
Sistema Organizacional
En los colegios municipales la contratación, despido y promoción del personal lo realiza la
Corporación o el DAEM. En la mayoría de escuelas el Director puede eventualmente
recomendar, sin embargo la Corporación o DAEM son los que finalmente deciden. Sólo en
algunas excepciones, el Director se encarga de buscar al docente y proponer su contratación a la
Corporación.
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Cristián Aedo
Los niveles salariales se establecen sobre la base del Estatuto Docente, tomándose en
consideración los años de servicio (por bienios), los cursos de perfeccionamiento y el grado de
responsabilidad. Según lo declarado por la mayoría de los Directores, el sueldo de un profesor
varía entre los US$300 y los US$450 mensuales. Cabe señalar, que en el caso de los colegios
municipales de Santiago, el nivel de los salarios se establece entre la Municipalidad y el
Sindicato Docente sobre la base del Estatuto Docente, estableciéndose un sueldo base de
US$320 al mes.
En los colegios privados subvencionados laicos y religiosos visitados, no existe una regla
única en el sistema de contratación y/o despido del personal de la escuela. En algunos casos esta
labor se realiza de manera coordinada entre el Director de la escuela y el sostenedor. En otros
casos, lo realiza de manera exclusiva el Director, o el Sostenedor y/o el jefe de personal de la
escuela. Los niveles salariales son establecidos por el Sostenedor sobre la base del Estatuto
Docente más ciertas bonificaciones de acuerdo al desempeño o en el caso de algunos colegios
religiosos, sobre la base de los criterios establecidos por la Federación de Instituciones de
Educación Particular (FIDE). La escala salarial depende principalmente del nivel de
capacitación y de la experiencia.
En cuanto al manejo de recursos financieros, las escuelas municipales no disponen de
sumas de gran importancia, únicamente lo correspondiente la caja chica. El Director no conoce ni
maneja el presupuesto de la escuela, desconociendo el monto y la estructura de ingresos y gastos.
Todo lo relacionado con el manejo presupuestario se realiza de manera centralizada a través del
DAEM o Corporación. De manera excepcional una comuna está experimentando con entregar un
presupuesto anual de libre disponibilidad para que sea gestionado por los Directores de los
Establecimientos.
En las escuelas privadas subvencionadas laicas si bien el Director no maneja el
presupuesto conoce al menos de los principales gastos del establecimiento. Dispone además de
un fondo de caja chica. Sin embargo, el control y la administración de los recursos son
manejados por el Sostenedor en función de las necesidades de la escuela planteadas por el
Director.
En los colegios subvencionados religiosos, el control y manejo de los recursos es
realizado por el Director de la escuela con el apoyo del Contador. En algunos casos, también
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Cristián Aedo
participa el equipo directivo de la escuela. Los recursos son asignados en función de las
necesidades y de los ingresos de la escuela.
En todos los colegios del sector subvencionado, los ingresos por subvención representan
la mayor proporción de sus ingresos. En el caso de los colegios municipales, la subvención por
lo general no alcanza a cubrir el total de gastos del sector. Por esta razón, se recurre a
transferencias municipales para cubrir el déficit. Al interior de cada colegio, los recursos
recaudados por el Centro de Padres constituyen una fuente importante de ingresos que permite la
realización de mejoras en infraestructura, compra de equipos y material didáctico.
Los colegios privados subvencionados visitados, tanto laicos como religiosos, en su
mayoría cuentan con financiamiento compartido lo que les permite realizar mejoras en
infraestructura, elevar los salarios de los docentes y adquirir material didáctico de mejor calidad
que el otorgado por el MINEDUC.
En lo que se refiere a la selección de alumnos, existen algunas diferencias entre los
colegios municipales y privados subvencionados. Si bien constitucionalmente los colegios
municipales tienen la obligación de recibir a todos los alumnos sin distinción alguna, en la
práctica se ha podido observar que algunos establecimientos seleccionan alumnos debido a su
prestigio y al exceso de demanda que ellos enfrentan.
De esta manera, se pudo comprobar que en la mayoría de los colegios municipales
visitados se realiza selección de alumnos lo que se debe fundamentalmente a las pocas vacantes
disponibles en relación a la demanda que enfrentan. Este proceso de selección varía en
rigurosidad de un establecimiento a otro. En algunos, se restringe el ingreso únicamente a los
repitentes, mientras que en la mayor parte se exige un promedio mínimo que se ubica alrededor
de 5 (en una escala de 1 a 7).
De los colegios privados subvencionados laicos, sólo la mitad de los Directores
entrevistados manifestó que se exigen determinados requisitos para admitir a un alumno. En uno
de ellos se exige un promedio mínimo de 5, además de entrevistar a los padres del niño con el fin
de conocer su ambiente familiar, pero esto último no es determinante para la admisión. El otro
50%, no efectúa selección de alumnos ya que no tiene cubierto el total de vacantes. Esto podría
evidenciar que en este aspecto existen comportamientos similares entre estos colegios y los
municipales.
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Cristián Aedo
A diferencia de los anteriores, todos los colegios religiosos visitados seleccionan
alumnos, aunque con distintos grados de exigencia. Mientras que en algunos se pide un promedio
mínimo, en otros se les toma una prueba sicopedagógica y se consulta la opinión de los
profesores. Sin embargo, un punto común a todos es la importancia asignada a la entrevista con
los padres donde se busca conocer el nivel de compromiso con la educación de sus hijos y con
las exigencias educativas del colegio.
En lo referente a la participación de los apoderados en las actividades de la escuela, se
observa que en la mayoría de los colegios existe una amplia participación principalmente a
través del Centro de Padres. También, en algunas de las escuelas visitadas, se manifestó que los
apoderados participan en talleres y en la organización de eventos sociales y culturales de la
escuela.
Los Directores de los colegios religiosos manifestaron un especial de la escuela por
fomentar la participación de los apoderados. Así, en dos de ellos se mencionó la organización de
reuniones de formación pastoral, retiros, talleres y eventos culturales.
Gestión
Prácticamente la totalidad de las escuelas municipales y privados subvencionados, laicos y
religiosos, visitadas elabora un Plan Anual donde se establecen objetivos, metas, actividades y
estrategias a seguir en materia educativa. Por lo general, este plan es evaluado y revisado durante
el año con el fin de velar por su adecuado cumplimiento. En su diseño participan los docentes y
directivos de la escuela. Entre los objetivos establecidos por algunos colegios se puede
mencionar: mejorar el nivel de comunicación verbal de los niños, elevar la autoestima de los
alumnos, mejorar la infraestructura de la escuela, adquirir material didáctico, aumentar la
matrícula, mejorar el rendimiento académico, mejorar el clima organizacional, reducir la
repitencia y la deserción escolar, entre otros.
Al analizar los factores que incidieron de manera negativa en los resultados obtenidos por
la escuela, los Directores de las escuelas municipales señalaron que el principal factor es la falta
de apoyo familiar, producto de padres que trabajan y pasan la mayor parte del tiempo fuera del
hogar, o porque los alumnos proceden de hogares mal constituidos. Le siguen en importancia las
excesivas licencias médicas de los docentes, las que ocasionan desorden y retrasos en las
actividades pedagógicas, y la aplicación del Estatuto Docente. También se mencionó la falta de
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material didáctico considerando que el proporcionado por el MINEDUC resulta insuficiente y la
poca participación de los apoderados. En menor medida se mencionaron factores relacionados
con la imposibilidad de seleccionar alumnos, a métodos pedagógicos inadecuados, a los bajos
sueldos de los profesores y a la falta de infraestructura adecuada - como por ejemplo, biblioteca,
centro de estudios.
Para los Directores de los colegios privados subvencionados laicos, los factores que
incidieron de manera negativa con más fuerza en los resultados obtenidos por la escuela son la
falta de apoyo familiar y el escaso compromiso de los profesores con la institución. Como
elementos adicionales se señalaron a las excesivas licencias médicas de los profesores, el bajo
nivel cultural y socioeconómico de los padres y la mala formación de los docentes.
En los colegios religiosos se mencionó que el nivel cultural y socioeconómico de los
padres, el cual repercute en un apoyo inadecuado al niño, tiene una incidencia negativa
importante en los resultados obtenidos. En menor medida fueron señalados, aspectos relativos a
técnicas pedagógicas inadecuadas y falta de motivación de los profesores.
De acuerdo a los Directores de colegios municipales el principal factor que incide de
manera positiva en los resultados obtenidos por las escuelas, es el compromiso y la motivación
de los profesores. Como segundo elemento se menciona la participación de los alumnos en
actividades y proyectos de la escuela. En tercer lugar, se destaca la cooperación brindada por los
apoderados al establecimiento, principalmente a través del Centro de Padres. En cuarto lugar, se
señalan las actividades realizadas por la escuela, las buenas relaciones de los profesores con la
dirección y el contar con una planta de profesores bien capacitados.
En el caso de los colegios privados subvencionados laicos, la mayor parte de los
Directores menciona que el principal factor que contribuye al buen desempeño de la escuela es el
buen clima organizacional. Como factores adicionales se señalaron los siguientes: el apoyo y la
comunicación constante entre la dirección y los profesores, la presencia permanente del
sostenedor en la escuela, los incentivos monetarios para los profesores, la participación de los
alumnos, la implementación de proyectos educativos en la escuela y las buenas relaciones
humanas entre profesores.
Para los colegios privados subvencionados religiosos, el compromiso y la dedicación de
los profesores constituye un elemento fundamental en la obtención de buenos resultados. De
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
manera adicional, se considera que la disciplina del colegio y las buenas relaciones entre los
profesores y la dirección son factores que también contribuyen de manera positiva en los
resultados obtenidos.
En cuanto a la evaluación del desempeño docente, los Directores de colegios municipales
entrevistados manifestaron que en su establecimiento se realizaban evaluaciones periódicas. Si
bien el resultado de dichas evaluaciones no se traduce en "premios" (aumentos de sueldo) ni
"castigos" (separación del colegio), al profesor que ha tenido un buen desempeño en algunos
casos se le otorgan ciertas concesiones como permisos, mejor trato, entradas para algún
espectáculo, etc,; en otros casos se le da una comunicación escrita de felicitación. En ciertos
colegios y en caso de ser posible, se les promueve a un mejor cargo. Por otro lado, cuando un
profesor ha tenido un desempeño negativo, sólo se conversa con él para que enmiende sus
errores.
En el caso de los colegios privados subvencionados laicos visitados, se pudo observar
que en todos se realiza una evaluación del desempeño docente, aunque sólo en uno se "premia"
de manera explícita al docente a través de incentivos monetarios - un bono por buen desempeño y
aumentos salariales en función de los resultados. En los otros, se le felicita reconociéndole en
actos públicos sus méritos especiales y ocasionalmente se le otorgan concesiones especiales. En
caso de un mal desempeño, se conversa en forma privada con el docente y se le pide que
enmiende sus errores. Si esto no ocurriera, no se le renueva el contrato. Este aspecto es el que
marca la diferencia fundamental con los colegios municipales, en donde el docente no puede ser
despedido por un mal desempeño.
En los colegios privados subvencionados religiosos, todos los Directores entrevistados
indicaron que evalúan periódicamente el trabajo de los docentes. Sin embargo, no existen
"premios" explícitos al buen desempeño. Se felicita públicamente al docente y se le da un trato
especial. Sólo en uno de los colegios se señaló que próximamente se implementará un sistema de
proyectos a través del cual los profesores se podrán beneficiar por una buena labor. En caso de
un mal desempeño, se procede de la misma forma que en los colegios privados subvencionados
laicos.
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
V.
Cristián Aedo
Evaluación de los Actores Principales en la Gestión Educacional
En cuanto al sistema organizacional de los establecimientos y a pesar que las experiencias de
gestión son heterogéneas, se pudieron observar diferencias entre los colegios municipales y
particulares subvencionados.
En primer lugar, en los colegios privados subvencionados se observa un trabajo en
equipo entre el propietario (sostenedor) y el Director de escuela, con una participación directa y
permanente del sostenedor en la escuela. En las Corporaciones municipales, en cambio, no se
pudo apreciar la existencia de un trabajo conjunto y directo entre el Director y el Sostenedor.
Más bien, lo que se observa es un diferente grado de delegación de autoridad, el cual depende de
la persona que se encuentre a cargo de la Corporación. Así, el tema de propiedad de los colegios
actúa como un incentivo hacia un involucramiento más directo del sostenedor en la gestión de los
establecimientos educacionales.
En segundo lugar, en los colegios privados subvencionados la contratación de personal se
realiza de forma conjunta entre el sostenedor y el Director de la escuela. En el caso de los
colegios municipales en general, la contratación de docentes la efectúa la Corporación o el
DAEM y sólo en ocasiones se solicita la opinión del Director. Así, en los colegios privados
subvencionados los Directores tienen un mayor control sobre el recurso humano.
En tercer lugar, los niveles salariales establecidos por los colegios privados
subvencionados, se determinan por lo general a través de una negociación colectiva y sobre la
base del Estatuto Docente. Existen casos en que éstos se pactan individualmente especialmente
cuando el docente es considerado de alta eficiencia. Los criterios utilizados para determinar el
salario de un profesor están en función de su experiencia, capacitación y desempeño en el
Colegio. Por lo general, parte de los ingresos del financiamiento compartido se destinan a
mejoras salariales, ya sea de manera igualitaria a todos los docentes o de acuerdo al desempeño
de cada uno.
En cambio, los salarios en el sector municipal se establecen en función al Estatuto
Docente, donde los criterios para la determinación del nivel salarial son rígidos y están en
función de la experiencia, capacitación y nivel de responsabilidad. El tipo de desempeño
educacional realizado no influye en el sueldo recibido.
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
En cuarto lugar, en los colegios municipales el presupuesto de la escuela es manejado por
el sostenedor municipal, desconociendo en general el Director de la escuela tanto su monto como
su distribución entre las diferentes partidas. En cambio, en los colegios privados subvencionados
el Director conoce por lo menos el contenido de las principales partidas de ingresos y gastos de
la escuela. Además, existe una mayor flexibilidad en el manejo presupuestario lo que permite una
mayor iniciativa para innovar al Director y a los profesores.
Además, la falta de incentivos en el sistema de educación municipal y la dificultad para
controlar la gestión del Director de escuela y eventualmente premiar o sancionar su labor,
ocasiona que no se obtenga en general un manejo eficiente de los establecimientos. Los buenos o
malos resultados obtenidos por los colegios municipales dependen principalmente de la persona
que se encuentre a cargo de la Dirección del colegio y no dependen de un modelo de gestión
común a estos establecimientos. Peor aún, en muchos casos en que se ha detectado deficiencias
en la labor de un Director a lo sumo se le traslada a una escuela más pequeña, puesto que la
legislación laboral (Estatuto Docente) no permite el despido, salvo en presencia de una falta
grave. Esta situación es impensable que ocurra en el sector privado subvencionado.
Así, el sistema municipal enfrenta una serie de restricciones en el aspecto laboral que
contribuyen a la ineficiencia del sistema. La estabilidad laboral de los docentes garantizada por
su estatuto laboral genera, en la mayor parte de los casos, que se cuente con más personal del
requerido y que se mantenga en sus cargos a personas no idóneas.
En sexto lugar, un factor adicional que incide en el esfuerzo realizado para lograr una
gestión eficiente es que la asignación de recursos se encuentre en función de los resultados
obtenidos. Así, los sostenedores de colegios privados subvencionados, al depender
exclusivamente de la subvención recibida y del financiamiento compartido, deben poner todo su
esfuerzo para obtener buenos resultados con el fin de captar matrícula y mantener una buena
asistencia de los alumnos a la escuela. En cambio, los sostenedores de colegios municipales si
no cubren sus gastos con los ingresos por subvención, reciben transferencias municipales muchas
veces financiadas finalmente por el nivel central (MINEDUC o Ministerio del Interior).
Finalmente, es importante señalar que en los colegios privados subvencionados visitados
existe mística y trabajo en equipo, que los sostenedores mantienen una constante preocupación
por preparar a sus docentes y por entregar una formación valórica a los estudiantes.
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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado
Cristián Aedo
Bibliografía
Aedo, C. (1997), “Aporte Municipal en Educación”, Revista Persona y Sociedad, Volumen XI,
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