Informe social - EL SALVADOR

PROYECTO
Determinantes de la Pobreza Rural en Centroamérica:
desafíos y oportunidades para la acción
“Cobertura de los Servicios Sociales y los Programa de
Combate a la Pobreza en El Salvador”
Elaborado por José Ramiro Martínez
San José, Costa Rica
Marzo del 2011
1
Contenido
Introducción .................................................................................................................................... 3
El censo poblacional de 2007 y la actualización de la información estadística .............................. 6
Los servicios de salud y su distribución por zona geográfica .......................................................... 7
Oferta de servicios de salud por área y pobreza ............................................................................. 9
Capacidad instalada de salud por área.......................................................................................... 10
Capacidad instalada por área y pobreza ....................................................................................... 11
Recurso humano disponible para prestación de servicios ............................................................ 12
Percepción de la calidad de los servicios de salud y acceso a servicios básicos ........................... 13
Algunos resultados relevantes en la temática salud-pobreza....................................................... 14
Situación de la Cobertura de Salud: el ISSS y FOSALUD ................................................................ 16
Programas enfocados a la ampliación de cobertura en zonas rurales:......................................... 18
Los servicios de educación y su distribución por zona geográfica ................................................ 20
Oferta disponible por área y pobreza ........................................................................................... 22
Algunos apuntes sobre cobertura educativa ................................................................................ 23
Servicio docente por área geográfica ............................................................................................ 25
Oferta disponible por área y pobreza ........................................................................................... 26
Calidad de los servicios e infraestructura disponible: acceso a servicios básicos ......................... 27
Algunos resultados relevantes en la temática educación-pobreza............................................... 30
Programas enfocados a la ampliación de cobertura en zonas rurales:......................................... 32
Programas de cobertura educativa: la modalidad flexible y plataformas virtuales...................... 34
La brecha digital ............................................................................................................................ 35
El Gasto Social en El Salvador ........................................................................................................ 36
Gasto Público en Salud .................................................................................................................. 39
Gasto Público en Educación .......................................................................................................... 40
Programas de combate a la pobreza: Red Solidaria ...................................................................... 41
Inversión y progreso en los indicadores principales ..................................................................... 47
Otros programas relevantes para la reducción de la pobreza ...................................................... 48
Algunas limitaciones ...................................................................................................................... 50
Bibliografía............................................................................................................................................. 51
Anexos ................................................................................................................................................... 54
2
Introducción
La historia reciente de El Salvador, se ha caracterizado por constantes desafíos y retos en
los servicios públicos. Por ejemplo, durante los años de conflicto armado, la pobreza y
desigualdad social no disminuyeron afectando así las dimensiones económicas, étnicas,
geográficas y de género. Por otra parte la reducción de la inversión en programas como
resultado de ajustes estructurales, el desenlace de las familias salvadoreñas por la
migración y los efectos de desastres naturales en la década de 1990, en particular los
huracanes Mitch y Stan y los terremotos del 2001, debilitaron la economía nacional.
Después del fin del conflicto armado mejoró la inversión social y produjo resultados mejores
en cuanto a los índices de esperanza de vida y resultó en una cobertura más amplia en
educación y servicios de salud. En la década pasada, de acuerdo al Banco Mundial, El
Salvador mantuvo tasas de crecimiento económico positivas, pero por debajo del promedio
de Centroamérica; la inflación fue moderada y se contuvo como resultado de la dolarización
y la tasa de pobreza se redujo sostenidamente aunque la brecha entre pobreza rural y
urbana no alcanzó a cerrarse. Mejoraron indicadores sociales tales como la disminución de
la mortalidad infantil, sin embargo no fueron suficientes para impulsar el índice del desarrollo
humano en la región. La crisis económica, la persistencia de la desigualdad, así como de las
vulnerabilidades sociales y ambientales, y un proceso de democratización lento afectaron
los avances en los ámbitos sociales a tal punto que en estos momentos El Salvador enfrenta
grandes desafíos para lograr superar la pobreza, disminuir la prevalencia de desnutrición,
mejorar su productividad, competitividad y sentar las bases del desarrollo sostenible, la
democracia y la paz social. Según el Informe de Desarrollo Humano 2010, el país enfrenta
serios desequilibrios macroeconómicos debido a que en los últimos años la situación
macroeconómica del país se ha deteriorado sustancialmente, dando lugar a los cuatro
desequilibrios: el país consume más de lo que produce, bajos niveles de ahorro/inversión,
déficit comercial creciente y modesta capacidad de atraer inversión extranjera directa (IED) y
precaria situación fiscal.
Como lo expresa el Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible 2008, El
Salvador al igual que los otros países centroamericanos vive un proceso de transición
demográfica y que enfrenta una variedad de desafíos. Un primer dato interesante fue que la
tasa de dependencia demográfica disminuyó significativamente en la última década, lo que
significa que una proporción creciente de población incrementó sus posibilidades reales de
incorporarse al mercado laboral y aportar al crecimiento económico durante los próximos
años. De hecho, el mismo estudio resalta que existen mejoras y avances al ver estas cifras
entre países centroamericanos, tales como disminución en la desigualdad del ingreso e
incremento de inversión social. Por otra parte, señala que es uno de los dos países en
donde el gasto privado posee mayor preponderancia ya que equivale a más de 50% del
gasto en salud.
Cabe mencionar tres aspectos importantes que tienen incidencia en el presente estudio: la
primera es la política social reciente, la cual permite mencionar que de la década de los 90’s
en adelante, se comenzó con la creación y posterior obligación de cotizar con el Instituto
Salvadoreño del Formación Profesional (INSAFORP) para la capacitación a los
trabajadores, sin embargo cabe resaltar la relevancia de la implementación de programas de
atención focalizada a los más pobres en una diversidad de ámbitos: educación (EDUCO),
3
salud (Sistema Básico de Saludo Integral. SIBASI), vivienda (Fondo Nacional de la Vivienda
Popular, FONAVIPO), ingresos (Red Solidaria), empleo (Programa de Apoyo Temporal al
Ingreso PATI) y alimentación (Escuelas Saludables); y el segundo aspecto importante a
mencionar es el evento censal de 2007 que es determinante por sus implicaciones en
cuanto a las cifras estadísticas y su posterior interpretación de la realidad del país y que se
desarrolla más adelante. Este nuevo esfuerzo de actualización censal proporciona claves
importantes para entender la realidad nacional y para diseñar las estrategias y políticas más
adecuadas para impulsar el desarrollo humano, tal y como lo subraya el último Informe de
Desarrollo Humano de El Salvador1. El último factor, no menos importante es el tema de las
remesas. El informe de la OECD 2010, señala que El Salvador posee el cuarto lugar dentro
de las diez naciones latinoamericanas que poseen la mayor proporción en cuanto a remesas
enviadas al país, solamente superado por México, Colombia y Guatemala2
Por otra parte, en cuanto al gasto social la mayor parte de los recursos que alimentan los
sistemas públicos en los países de la región lo constituyen los presupuestos fiscales
destinados a estos fines. Por otro lado, se ha incrementado progresivamente el aporte del
sector privado nacional, sobre todo por los aportes que las familias desembolsan para
mejorar la educación de sus hijos por ejemplo, aunque muchas de las veces esto se traduce
en una mayor segmentación educativa y segregación escolar (CEPAL, 2008).3 El porcentaje
del PIB de cada país destinado al gasto social (principalmente al gasto en educación y al
gasto en salud en la región latinoamericana varía. En el caso de El Salvador el gasto público
en términos sociales se denomina Gasto en Desarrollo Social. Este comprende las
siguientes instituciones: Presidencia de la República, Educación, Obras Públicas, Transporte
y de Vivienda, Relaciones Exteriores, Salud Pública y Asistencia Social, Trabajo y Previsión
Social y Transferencias y Obligaciones Generales del Estado. Como se desarrollará más
adelante el gasto social hasta el 2009 recupera la tendencia que había mostrado en 2005.
Aun así, el acceso a los servicios de salud y educación también ha sido de marcada
desigualdad. Para 2007, solamente el 12.4% de los hogares rurales contaban con algún
seguro médico, privado o público. Los seguros médicos en El Salvador prácticamente no
cubren a los hogares rurales, y menos a los hogares más pobres. Así, según el censo en el
año 2007, únicamente el 2.2% de los hogares rurales del primer quintil contaban con algún
seguro médico. Si una persona no cuenta con un seguro médico en El Salvador, puede ser
atendido gratuitamente en la red de hospitales y casas de salud públicos. Sin embargo, el
costo de la medicina, la pérdida del ingreso laboral, entre otros gastos, deben ser asumidos
por la persona de manera individual. Para el año 2005 por ejemplo, el gasto nacional en
1
La Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), coordinó y ejecutó el Censo Nacional VI de Población
y V de Vivienda 2007 de 12 al 27 de Mayo de 2007.
2
Latin American Economic Outlook 2010. OECD. Disponible en internet:
http://www.oecd.org/dataoecd/48/14/44121339.pdf
3
A los gastos gubernamentales y familiares se añaden otras fuentes complementarias, (empresas, cooperación
internacional internacional, donaciones, grupos religiosos y ONG’s. En cuanto al gasto privado, su aumento
depende del incremento de recursos por parte de las familias y de cómo éstas valoran el gasto educativo en la
asignación del presupuesto del hogar.
CEPAL y OEI. Metas Educativas 2021: Estudio de costos. Disponible en internet:
http://www.cepal.org/dds/oei/sistema/docs/Cap_20VIII_20Costos_20Metas_20Educativas_202021.pdf
4
salud ascendió al 7.0% del PIB, siendo el gasto privado de los hogares equivalente al 42.0%
del mismo4.
En conclusión, El Salvador ha mejorado el acceso a algunos servicios sociales, como la
educación (cobertura del nivel primario), el servicio eléctrico y el servicio de agua por
cañería. Empero, el déficit en el acceso a los servicios de salud, a la educación secundaria,
al saneamiento y a otros servicios públicos sigue siendo alto. Finalmente, hay que recordar
que no solo es importante tener acceso a los servicios básicos sino también a servicios
básicos de calidad.
Merecen una mención especial los datos correspondientes a El Salvador, ya que debido al
más reciente V Censo de Población y IV de Vivienda, realizado por la Dirección de
Estadística y Censos, Ministerio de Economía en 2007, se logró identificar la presencia de
una diferencia entre los datos tradicionalmente trabajados para las estimaciones
poblacionales y las que surgieron como resultado luego del censo, razón por la cual los
datos nacionales y los internacionales pueden presentar diferencias.
Finalmente como lo mencionan documentos de investigación, El Salvador está dividido en
dos países: uno urbano, relativamente moderno, que se desarrolla de manera poco
ordenada, pero que ofrece mayores oportunidades económicas y sociales a la población,
debido a que produce el 80% de los ingresos netos empresariales y fiscales. Existe otro
rural, sumido en el retraso y la marginación, dependiente de la exportación de jóvenes y de
las remesas que devuelven, y demandante de recursos fiscales.
En gran medida, la migración ha funcionado en El Salvador como una válvula de escape
para reducir las enormes tensiones generadas por la pobreza, la desigualdad y la exclusión
social. Los mayores ingresos que generan los migrantes salvadoreños en el exterior no solo
aumentan sus niveles personales de bienestar sino que también elevan, mediante el envío
de remesas, los ingresos monetarios de sus familiares que permanecen en el país,
permitiéndoles a estos salir de la pobreza o mejorar sus condiciones de vida. Las
migraciones reducen además la presión de la demanda de servicios sociales básicos
(educación, salud, etc.) y de la demanda de empleos (contribuyendo a reducir las tasas de
desempleo y de subempleo)
El presente documento trata de abordar el tema de la cobertura de los servicios sociales y
combate a la pobreza especialmente en zonas rurales en El Salvador así como describir las
características de la atención especialmente en cuanto a salud, educación, políticas sociales
y combate a la pobreza y establecer algunos determinantes de la pobreza en zonas rurales
los cuales son desafíos y oportunidades para la acción.
4
Delgado, M. y Salgado, M. 2009. “Crisis y pobreza rural en América Latina: el caso de El Salvador”. Documento
de Trabajo N° 44. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile. Disponible en internet:
http://www.rimisp.org/FCKeditor/UserFiles/File/documentos/docs/pdf/DTR/N44_2009_DelgadoSalgado_crisis-pobreza-rural-caso-El-Salvador.pdf
5
El censo poblacional de 2007 y la actualización de la información estadística
Un censo constituye la fuente de información estadística más completa en cuanto a la
desagregación sobre el cual se apoya el conocimiento de la realidad nacional del país y con
esta información es posible actualizar los principales indicadores sociodemográficos de un
país. El Ministerio de Economía (MINEC) a través de la Dirección General de Estadísticas y
Censos (DIGESTYC) fueron las instituciones encargadas de llevar a cabo el VI Censo de
Población y V de Vivienda en 2007. Las principales conclusiones fueron que la población en
2007 era de 5.744,113 habitantes. Este dato fue inferior a la proyección que había hecho la
DIGESTYC, con base en los datos del censo de 1992, y que apuntaba a que en 2007 habría
7.1 millones de salvadoreños. Como se menciona anteriormente, la publicación de los
resultados del censo de población de El Salvador, en abril de 2008, obligó a reestimar la
población regional sin embargo aún con estas correcciones, El Salvador sigue siendo el país
más densamente poblado del continente americano (273 habitantes por kilómetro cuadrado)
y destaca en ese sentido el departamento de San Salvador, con 1.768 habitantes por
kilómetro cuadrado. El censo del 2007 reportó la existencia de un total de 1.406.485 hogares
cuyo tamaño promedio es de 4,2 miembros, los cuales están distribuidos en 1.372.854
viviendas. De acuerdo a esta actualización, El Salvador contaba con una población en 2010
de 6.183 millones5 la cual se tomó como base para este estudio.
En este apartado merecen una mención especial los datos correspondientes a al más
reciente V Censo de Población y IV de Vivienda, realizado por la Dirección de Estadística y
Censos, Ministerio de Economía en 2007, que logró identificar la presencia de una diferencia
entre los datos tradicionalmente trabajados para las estimaciones poblacionales y las que
surgieron como resultado luego del censo, razón por la cual los datos nacionales y los
internacionales pueden presentar diferencias.
El Informe de Desarrollo Humano de El Salvador de 2008 detalla que el censo confirmó que
se había estado diagnosticando un país que ya no existe. En particular, corroboró
indirectamente, el notable impacto que las migraciones han tenido sobre El Salvador.
Como lo menciona el último Informe de Estado de la Región esta corrección tiene
implicaciones importantes en toda una gama de estadísticas vitales, económicas y del
desarrollo humano. Por ello, para el presente informe se establece la clasificación de urbano
y rural de acuerdo al criterio de población proporcionados por DIGESTYC. En este sentido,
se utilizaron las Proyecciones de Población 2010 definiendo como zona rural aquellos
municipios con más del 50% de población rural.
Asimismo, el presente informe también utiliza la clasificación la clasificación geográfica de
pobreza del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FIDSL), estableciendo así
que 7 de cada 10 (183 municipios) se consideran rurales y la mayoría –a excepción de 4concentran medio, alto y severos o extremos niveles de pobreza. Por otra parte, 79
municipios restantes son clasificados como urbanos sin embargo 48 municipios tienen
media, alta o severa concentración de pobreza tal y como se aprecia en la tabla 1.
5
Los resultados del censo tuvieron repercusiones importantes tales como la actualización de las proyecciones
poblacionales, por área urbana –rural y por municipio.
6
Gráfica 1
Distribución de municipios por zona y
clasificación de pobreza
2010
93
43
Extrema
43
Alta
Media
31
31
Media
Baja
14
4
3
Baja
Extrema
Alta
RURAL
URBANO
Fuente: DIGESTYC; FIDSL. Elaboración propia a partir de proyecciones de población 2010. Zonas Rurales: municipios en
que más del 50% de su población es clasificada como rural en las estadísticas oficiales de población (Estado de la
Región).
Como se menciona anteriormente para realizar el análisis por área y distribución de
pobreza, el presente informe se basa en el porcentaje de población de las proyecciones
poblacionales actualizadas del censo 2007 y la clasificación de pobreza del Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local (FIDSL), sin embargo en algunos casos los
municipios se agruparon de la siguiente manera: zonas rurales pobres o ZRP (extrema o
severa, alta y media) y zonas rurales no pobres ó ZRNP únicamente serían aquellos
municipios con baja concentración de pobreza. Esto aplica de igual forma a los municipios
clasificados como urbanos. Tal y como se aprecia en la tabla 1 aunque el total territorial de
zonas urbanas es menor en comparación con las zonas rurales, en realidad la cantidad de
población es prácticamente el doble en las áreas o zonas urbanas que en las rurales.
Finalmente las áreas rurales pobres son significativamente mayores (2.01 millones de
personas) que las áreas rurales no pobres (0.1 millones).
Tabla 1
Característica
Población por
municipio
Numero de
cantones o
municipios
Zona
Urbana
Zona
Rural
Zonas Rurales
Pobres ZRP
Zonas Rurales
No Pobres ZRNP
4.013.660
2.169.342
2.061.238
108.104
79
183
179
4
Fuente: DIGESTYC. Proyecciones de Población 2010. Zonas Rurales: municipios en que más del 50% de su población es
clasificada como rural en las estadísticas oficiales de población (Estado de la Región).
Los servicios de salud y su distribución por zona geográfica
El sistema nacional de salud está constituido por una red de servicios de salud orientados
más a la atención a la enfermedad que a la promoción de la salud. La estructura es de
sistema mixto. El sistema público está conformado por el MSPAS cuyos servicios de salud
personal son utilizados por el 8 de cada 10 salvadoreños, la seguridad social (integrada por
el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social –ISSS-, el Bienestar Magisterial, Sanidad
Militar, Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral –ISRI- y el Fondo Solidario para la
7
Salud –FOSALUD-, que cubren el 17% de la población total salvadoreña), y los servicios de
salud privados, que son pagados por los usuarios directamente al momento del servicio
(gasto de bolsillo) o a través de seguros de salud prepagos. Este tipo de organización
institucional plantea retos importantes para mejorar el acceso a los servicios de salud entre
los diferentes grupos de la población.
Durante el período de 1997 a 2000, el MSPAS aumentó la red de servicios del primer nivel
de atención, especialmente en el área rural, a través de los Centros Rurales de Nutrición
(52) y las Casas de la Salud (171). En el área urbana se redistribuyó al personal médico
(especialistas, desconcentrándolos de hospitales de tercer nivel a unidades de salud, en
especialidades de dermatología, ginecología y pediatría, etc.). Datos importantes a
mencionar serían que prácticamente toda la población es atendida el día que lo solicita en
los servicios de atención primaria; sin embargo las listas de espera para procedimientos
quirúrgicos pueden llegar hasta los 5 ó 6 meses, con un promedio de 3 meses6.
En cuanto a la oferta de servicios de salud del MSPAS se pueden diferenciar en 2 grupos:
por una parte la atención ambulatoria: principalmente en unidades de salud y centros rurales
de salud y nutrición. (CRN); y por otra, la atención medica ambulatoria y hospitalaria
(Hospitales nacionales, departamentales y especializados). Por otra parte, existen 3 niveles
de atención médica: Nivel I: casi todos los municipios cuentan con al menos uno de ellos a
excepción de 4 de ellos, comprende las Unidades de Salud con servicios primarios
accesibles que permiten resolver las necesidades básicas en forma inmediata7; nivel II:
Hospitales Generales: aglomeran más recursos con un nivel de complejidad mayor,
utilizando tecnologías de tipo medio que atiende eventos menos frecuentes pero más
complejos. Al menos existe uno en cada uno de los departamentos. Nivel III: Hospitales
Especializados: solamente 3 hospitales especializados a nivel nacional que están ubicados
en San Salvador.
En 2003, el Salvador contaba con 30 Hospitales, 367 unidades de Salud, 171 casas de
Salud, 47 centros rurales de nutrición, 2 clínicas para empleados del MSPAS y 1 centro de
atención de emergencia. Para 2006, el sector público reportaba en total de 44 hospitales a
nivel nacional, los cuales cuentan con 6,516 camas; y el sector privado se cuenta con 39
hospitales con 425 camas. En cuanto a los centros ambulatorios en el sector público se
cuenta con un total de 883 centros. En 2007 se reportaban en total, 666 establecimientos de
salud y en 2008 se reportaron 650, siendo los hospitales y las unidades de salud las que
más disminuyeron en este último período. Para 2009 se reportan 622 establecimientos.
Según lo mencionado anteriormente, El Salvador reportaba en 2009 al menos una Unidad
de Salud (atención nivel I) en casi todos los municipios del país. Esto se hace evidente en la
gráfica 2 donde la mayor parte de la atención de la red de salud se ubica en áreas rurales
pobres (67.6% de la infraestructura se encuentra en municipios rurales con pobreza alta y
extrema) sin embargo como se verá más adelante, aunque en las áreas urbanas existen
6
Perfil del Sistema de Salud de El Salvador 2001. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios
de Salud. Organización Panamericana de la Salud. Disponible en internet:
http://www.lachsr.org/documents/perfildelsistemadesaluddeelsalvador-ES.pdf
7
Según datos de 2009 Suchitoto, San Francisco de Gotera, Nueva Guadalupe y Ayutuxtepeque no cuentan con
servicio de nivel I.
8
menos unidades de salud, la mayoría de hospitales de segundo y tercer nivel de atención se
encuentra precisamente ubicada en áreas urbanas.
Es observable que la infraestructura básica (número de unidades) existente para reducir la
brecha está orientada a incrementar la cobertura en los municipios rurales ya que es mucho
mayor comparada con áreas urbanas sin embargo la focalización aún no es suficiente para
atender a todos los municipios ya que al desagregar por nivel de atención se deben tomar
en cuenta otros factores.
Gráfica 2
Salud: Infraestructura disponible x zona y
clasificación de pobreza
2009
377
120
113
ZUP
ZUNP
12
ZRP
ZRNP
Fuente: MSPAS y FIDSL. Unidad de Estadística e Infraestructura en Salud. Vigilancia Sanitaria. Elaboración propia.
Oferta de servicios de salud por área y pobreza
Al observar la gráfica 3, en cuanto al acceso en salud en municipios rurales pobres, la
mayoría de municipios en extrema y alta pobreza poseen infraestructura de nivel I (con 66%
de la atención). Por otra parte, 9 de cada 10 centros de atención de nivel II están en
municipios con pobreza media (50%) y alta (40%). Por otra parte, cabe destacar que
atención de nivel II y III no existe en municipios rurales con pobreza extrema.
Por otra parte, aunque también se observa atención de nivel I en áreas urbanas pobres, es
evidente que 5 de cada 10 centros están ubicados en áreas no pobres y el 40% en
municipios con pobreza media, dejando únicamente el 13% para municipios con pobreza
extrema y alta. Esta distribución es prácticamente la misma al analizar la atención de
hospitales de nivel II y III.
Al profundizar en el área rural, El Salvador está dividido en dos partes: uno con cobertura de
nivel I el cual es un nivel de atención básica, relativamente cercana a los municipios con
pobreza extrema y el otro nivel de atención (nivel II) con ninguna focalización en municipios
de pobreza extrema mayormente focalizada en municipios con pobreza media.
9
Gráfica 3
Salud Nivel I: Zonas Rurales y niveles de
pobreza 2009
Baja
3%
Media
31%
Salud Nivel II: Zonas Rurales y niveles de
pobreza 2009
Extrema
0%
Baja
10%
Extrema
20%
Alta
46%
Alta
40%
Media
50%
Fuente: MSPAS y FIDSL. Unidad de Estadística e Infraestructura en Salud. Vigilancia Sanitaria. Elaboración propia.
Capacidad instalada de salud por área
Para 2003, El Salvador reportaba 4,625 camas hospitalarias, (0.9 camas por 1,000
habitantes), 1,580 consultorios médicos, 308 consultorios odontológicos, 113 quirófanos,
132 salas de expulsión (parto), 146 laboratorios clínicos funcionando, 15 salas U.C.I.
(unidad de cuidados intensivos) y 50 salas de rayos x. En 2007, el sistema reportaba 4,658
dotaciones de camas hospitalarias, 1716 consultorios médicos, 327 consultorios
odontológicos, 112 quirófanos, 18 salas U.C.I., 144 salas de parto, 45 salas de rayos x, 171
laboratorios clínicos, 7 laboratorios de citología, 24 clínicas de colonoscopía y 35 salas de
ultrasonografía.
Al profundizar en cuanto a la capacidad instalada existente se observan las brechas entre el
área rural y el área urbana. El Salvador está dividido en dos: uno urbano, con
establecimientos de salud bien dotados en sus instalaciones y que recibe 3 veces más
dotaciones. Y el área rural donde apenas llegan los recursos para atender los municipios
rurales pobres por lo que debe mejorarse la focalización.
Para 2009, la capacidad instalada se refiere a camas hospitalarias, consultorios médicos,
odontológicos, quirófanos, Salas UCI, salas de parto, de rayos X, laboratorios clínicos
laboratorios de citología, colonoscopía y ultrasonografía. La gráfica 4 detalla la distribución
de la capacidad instalada para la atención de la salud pública de la población salvadoreña. A
nivel total, es posible observar que los servicios son más numerosos en las áreas urbanas
(81%), en especial en las áreas urbanas no pobres (55%).
10
Gráfica 4
Salud: Capacidad instalada
2009
3858
1801
1247
77
ZRP
ZRNP
ZUP
ZUNP
Fuente: MSPAS y FIDSL. Unidad de Estadística e Infraestructura en Salud. Vigilancia Sanitaria. Elaboración propia.
En cuanto a la cobertura por zona, la mayoría de atención en el área rural se concentra en
zonas rurales pobres (18%) por ello en las áreas rurales no pobres únicamente se observar
el 1.1% de la capacidad instalada.
Capacidad instalada por área y pobreza
La gráfica 5 muestra la distribución de la capacidad instalada en los municipios rurales. Lo
primero que se evidencia es que existen grandes desafíos y que se debe incrementar la
capacidad instalada de servicios de salud en los municipios rurales, en especial los que
concentran pobreza extrema o severa.
Por ejemplo, no se observa dotación de camas hospitalarias en municipios rurales con
pobreza extrema o severa en este período aunque curiosamente se incrementa
paulatinamente en los municipios conforme disminuye la concentración de pobreza en sus
poblaciones. Por otra parte, aunque sucede lo contrario con los consultorios odontológicos y
laboratorios clínicos ya que se observa que el mayor porcentaje de estos servicios se
localiza en municipios con pobreza extrema, al revisar las cifras totales aún se presentan
desafíos. Con respecto a las salas de parto, el 41% se encuentra en las áreas rurales y la
mayoría focalizada en los municipios rurales con pobreza alta y extrema. Los demás
servicios únicamente se localizan en los municipios con baja concentración de pobreza. El
área urbana presenta similar comportamiento al área rural incluyendo la clasificación de
pobreza. Como se puede observar, a menor pobreza mejores servicios.
11
Gráfica 5
Salud: Zona Rural: Distribución de capacidad instalada por clasificación de pobreza
2009
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Extrema
Alta
Media
Baja
Dotación de camas hospitalarias
Consultorios médicos
Consultorios odontológicos
Quirófanos
Salas UCI
Salas de parto
Salas de rayos X
Laboratorios clínicos
Laboratorios de citología
Salas de colposcopía
Salas de ultrasonografía
Fuente: MSPAS y FIDSL. Unidad de Estadística e Infraestructura en Salud. Vigilancia Sanitaria. Elaboración propia.
Recurso humano disponible para prestación de servicios
El Salvador contaba con 7,298 médicos registrados, con una razón de médicos por
habitante que se incrementó de 9.1 a 12.11 por 10,000 h entre 1994 y 1999. La razón de
enfermeras profesionales por 10,000 h. se incrementó en mayor proporción que en el caso
de los médicos; y la razón de enfermeras/médico se incrementó a 0.5 entre 1994 y 1999.8
Entre 2000 y 2005, la razón de médicos por habitante aumentó de 14,1 a 15,5 por 10.000
habitantes. Por otra parte, la razón de licenciados en enfermería por médico experimentó un
sensible descenso al pasar de 0,5 en 1999 a 4,9 en 2003 y a 4,7 en 2005. El mayor
aumento de especialistas se observó en el campo de la salud pública; en los últimos años se
están impartiendo tres cursos de especialidad de los que egresan cerca de un centenar de
profesionales en cada promoción. El mayor incremento de recursos humanos se produjo en
el rubro de personal de enfermería de todo tipo, que pasó de 13.784 enfermeras en 2003 a
15.191 en 2005. En 2005 El Salvador contaba con 10.694 médicos registrados9.
8
Perfil del Sistema de Salud de El Salvador 2001. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios
de Salud. Organización Panamericana de la Salud. Disponible en internet:
http://www.lachsr.org/documents/perfildelsistemadesaluddeelsalvador-ES.pdf
9
Documento Salud en las Américas. 2007. Organización Panamericana de la Salud. Disponible en internet:
http://www.paho.org/hia/archivosvol2/paisesesp/El%20Salvador%20Spanish.pdf
12
Aunque este estudio se enfoca principalmente en el sector público, entre el sector público y
privado se han contabilizado 15,406 empleados médicos y paramédicos donde el MSPAS
(63%) y el ISSS (31%) constituyen las principales fuentes de empleo10.
Percepción de la calidad de los servicios de salud y acceso a servicios básicos
Según el estudio del Sistema de Salud publicado en 2001, se encontró que el 63% de los
hospitales públicos de El Salvador tenían más de 30 años de funcionamiento, con
limitaciones en la reposición de equipos e infraestructura y en la transferencia tecnológica.
Constantes daños a la infraestructura y el equipamiento debido a desastres naturales
afectaron a los establecimientos de salud. Cerca de la mitad de las camas hospitalarias y un
25% de la red ambulatoria fueron afectados por los terremotos de enero y febrero del 2001.
Un dato importante a mencionar sería que prácticamente toda la población es atendida el
día que lo solicita en los servicios de atención primaria; sin embargo las listas de espera
para procedimientos quirúrgicos pueden llegar hasta los 5 ó 6 meses, con un promedio de 3
meses11.
Como se mencionó anteriormente, en 2009 El Salvador dispuso de 27 hospitales de
segundo nivel y 3 hospitales de tercer nivel). Sin embargo se contaron 367 unidades de
salud en el 2004, y 369 en 2006 y 2007. También se ofrecieron 171 casas de salud en 2006,
disminuyendo en 2007 a 167. En el 2005 se cerró una clínica y un centro rural de nutrición
(CNR), pasando de 3 clínicas alrededor de la nación a 2 clínicas, y de 51 CNR’s a 50 en el
2007. Para 2009, existe al menos una unidad de salud en cada municipio, no así con las
casas de salud. Un municipio puede tener más de una unidad de salud.
Por otra parte, El Salvador cuenta con 30 hospitales, 3 de los cuales son especializados.
Existe un hospital al menos por departamento, sin embargo se pueden observar más
hospitales en los departamentos más poblados, como San Salvador en donde se
encuentran 7 hospitales y donde se ubican los hospitales especializados.
Cabe mencionar que recientemente, la “Encuesta de Diagnostico de Servicios,
Capacidades y Recursos Humanos en Salud”12 permitió cuantificar las deficiencias en
términos de recursos humanos, equipos y infraestructura física de las unidades de salud, así
como su limitada integración. La encuesta permitió también determinar en una primera
aproximación las necesidades de inversión para mejorar la capacidad resolutiva de la APS y
su integración en redes de atención. Con relación a los servicios de atención brindados, 2%
de las unidades de salud brindan consulta de medicina interna; 9% consulta de pediatría;
11% consulta de ginecología; 5% consulta de psicología; y 6% consulta de nutrición; 8% de
las unidades de salud brindan atención al parto; 70% servicios de rehidratación; 72% de
vacunación; y 30% servicios de laboratorios clínicos. Se encuentran deficiencias también en
10
Perfil del Sistema de Salud, El Salvador 2000-2005. Monitoreo y Análisis de los procesos de cambio.
Paho.org/OPS. http://new.paho.org/els/index.php?option=com_content&task=view&id=183&Itemid=275
11
Perfil del Sistema de Salud de El Salvador 2001. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios
de Salud. Organización Panamericana de la Salud. Disponible en internet:
http://www.lachsr.org/documents/perfildelsistemadesaluddeelsalvador-ES.pdf
12
Espinoza y Barten. Health reform in El Salvador: a lost opportunity for reducing health inequity and
social exclusion? J Epidemiol Community Health 2008; 62(5): 380-381.
13
la dotación de equipos (tensiómetro, nebulizadores, equipos de rayos X, ambulancias
equipadas, etc.), así como en la disponibilidad de recursos humanos. Los efectos de la baja
capacidad de resolución del primer nivel de atención y de la fragmentación del sistema,
consisten en el uso de servicios de urgencia para tener acceso a la atención especializada;
admisión de pacientes a los hospitales cuyos casos podrían haberse resuelto en forma
ambulatoria; prolongación de la estadía en los hospitales por dificultades en la contra
referencia. El análisis de la capacidad instalada del laboratorio central,8 encontró
deficiencias importante en su capacidad de vigilancia epidemiológica y control de calidad.
Algunos resultados relevantes en la temática salud-pobreza
Es difícil explicar la brecha existente en servicios, entre las zonas rurales pobres y no
pobres, y más aún cuando se refiere al grado de desarrollo relativo en cuanto a la salud de
sus poblaciones, sin embargo como lo dice la Encuesta Nacional de Salud Familiar más
reciente (FESAL-08), a pesar de las mejorías en la tenencia de bienes y servicios en el país,
las viviendas rurales aún disponen de menor cantidad de bienes o servicios que las urbanas.
El indicador de servicio continuo de agua intradomiciliar subió 7% a partir de FESAL
2002/03. Fue mínimo en cuanto al área urbana, pero en el área rural subió 14 puntos
porcentuales. En cuanto a la distribución por departamento, San Salvador y Chalatenango
reciben servicio continuo de agua intradomiciliar arriba del 60%. Según región de salud, el
porcentaje varía de un 37% o 38% en las regiones paracentral y oriental a un 69% en la
región Metropolitana. Por otra parte, más de 1/3 (36.7%) de los hogares tienen una mujer
como jefa de hogar, con resultados similares por área. Los datos también indican que al
menos 1 de cada 5 hogares reciben remesas familiares, con variación mínima por área de
residencia, sin embargo se aprecia que Cabañas y La Unión son los departamentos con
porcentaje mayor de hogares que reciben remesas familiares.
También se puede mencionar que en los últimos 5 años, el porcentaje de mujeres
separadas, viudas o divorciadas subió 4% tanto en el área urbana como en la rural. El
porcentaje con 1 o 2 hijos vivos al momento de la entrevista subió alrededor de 3% y el
grupo con 4 o más bajo en esa proporción. Con respecto al nivel educativo, el grupo de
mujeres son educación formal descendió 2.6% en cambio, el grupo con 10 o más años de
escolaridad ascendió 4%. Aún con esta mejoría, se observa que el porcentaje de mujeres
sin educación formal del área rural casi triplica el porcentaje del área urbana. Al contrario, el
porcentaje de mujeres del área urbana con 10 o más años de escolaridad, triplica el
porcentaje del área rural13.
Asimismo, la tasa de mortalidad infantil estimada por FESAL-2008 es de 16 defunciones por
1000 nacidos vivos para el período de abril del 2003 -2008. La cifra refleja un descenso
sostenido desde el quinquenio 83-88, (alrededor del 70%). El descenso obedce sobre todo a
la disminución en la mortalidad postneonatal, la cual bajó un poco más de ¾, al pasar de 34
a 7 por mil. La mortalidad neonatal bajó un poco más de la mitad (56%) al pasad de 20 a 9
por mil. Se puede apreciar que para el total de menores de 5 años, la tasa de mortalidad
disminuyó un 72% pasando de 68% a 19 por mil en los últimos 20 años.
13
Fecundidad: el mismo estudio indica que es evidente que el nivel educativo de la mujer influye de forma
determinante en la fecundidad.
14
Entre FESAL-98 y FESAL-2002-03, el descenso de la mortalidad infantil ocurrió
principalmente en el área rural, entretanto en los últimos 5 años, FESAL 2008 indica que la
reducción fue mayor en el área urbana, pasando de 24 a 13 por mil, mientras que en el área
rural pasó de 24 a 18 por mil. Al examinar otros subgrupos de la población se encontró que
los descensos más claros se dieron para las y los niños cuyas madres no tenían educación
formal o con menos de 4 años de escolaridad y quienes tenían 10 o más años de
escolaridad, así como entre quienes tuvieron un parto hospitalario.La tasa de mortalidad
infantil reportada en FESAL 2002/03 para niños que nacieron en un establecimiento
hospitalario fue 23 por mil y se redujo a 13 en FESAL-2008 (42%), mientras que para las y
los niños que nacieron en casa con atención de partera u otras personas, la tasa se
mantuvo alrededor de 25%.
Los datos de FESAL 2008 confirman la relación inversa esperada entre el nivel de bienestar
y la mortalidad, ya que a mayor bienestar, es menor la tasa de mortalidad en todas las
edades analizadas.
Por lo general, la mortalidad infantil (0a 11 meses) está asociada al espacio intergenésico, a
la edad de la madre al momento del parto y a la paridad previa.
Gráfica 6
Salud: tendencias mortalidad infantil y en la niñez
Encuestas FESAL por período
Total 0-4 años
Infantil
Neonatal
43
35
17
1993-1998
31
24
13
19
16
9
1997-2002
2003-2008
Fuente: FESAL 2008.
Por otra parte, como lo menciona el documento Perfil de los Sistemas de Salud14 en cuanto
al comportamiento de la mortalidad general, se encuentra una diferencia marcada en
relación a la morbilidad, en donde aparecen, en el periodo de 1995 a 1999, dentro de las
primeras 10 causas de muerte, la insuficiencia renal crónica y los accidentes cerebro
vasculares, mientras que la infección intestinal es la causa principal de muerte en este
mismo período. En el periodo 2000 al 2005, toman un lugar preponderante la Diabetes
Miellitus, los canceres (Leucemia, Linfoma, Tumores, síndromes neoplásicos) y el SIDA.
14
Organización Panamericana de la Salud. Perfil del sistema de salud de El Salvador 2000-2005: monitoreo y
análisis de los procesos de cambio. Washington, D.C: OPS, © 2007.Disponible en internet:
http://new.paho.org/els/index.php?gid=141&option=com_docman&task=doc_download
15
Las causas de mortalidad que persisten, dentro de las diez primeras, en todos los
quinquenios son las afecciones originadas en el período perinatal, especialmente las
septicemias y prematurez; las afecciones del aparato respiratorio como bronquitis,
neumonías y bronconeumonías; las enfermedades isquémicas del corazón e infartos agudos
del miocardio; así como también las lesiones de causa externa: homicidios, lesiones auto
inflingidas, traumatismos craneoencefálicos, traumatismos que afectan a diferentes regiones
del cuerpo y accidentes de tránsito, las cuales han presentado un significativo ascenso
pasando de la octava y quinta posición, en el período del 90 al 94 a la segunda posición de
causa de muerte en el período de 2000 a 2005.
La tasa de mortalidad general, del año 1995 al 2005, ha ido en un franco aumento pasando
de 6,7 en el periodo de 1990–94, a 10,3 de 1995 al año 2000, mientras que las tasas de
mortalidad por causa de las enfermedades transmisibles de reporte obligatorio se han
mantenido sin variación: 12.5 por 100000 para ambos quinquenios (del 95 al 2005). Es
importante resaltar que las tasas de mortalidad relacionadas al aparato circulatorio (199599=23.28; 2000-05=46.24) acusan una tasa de mortalidad más alta que el de las
enfermedades transmisibles. Esto representa un cambio importante de este periodo en
donde se presenta las no transmisibles y las transmisibles como una doble carga en salud,
considerando que las enfermedades de carácter agudo han sido las más prevalentes en los
países en vías de desarrollo, en relación a la morbimortalidad crónica. Un fenómeno similar
se presenta con las neoplasias malignas, en donde su tasa de mortalidad ha aumentado de
7,08 a 15,29.
Situación de la Cobertura de Salud: el ISSS y FOSALUD
Del 2006 a la fecha el sector salud estaba conformado por dos subsectores: el público
integrado por el Ministerio de Salud y Asistencia Social (MSPAS), el Insituto Salvadoreño de
Seguridad Social (ISSS), Sanidad Militar, Bienestar Magisterial, ISRI y CSSP; y el privado
que incluye entidades lucrativas y no lucrativas. Desde el quinquenio 1999-2004, se han
hecho esfuerzos importantes en materia de reforma de salud, que dentro de sus principales
aportes ha sido el ratificar la rectoría del MSPAS.
Según la Encuesta Anual de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM 2005), en cuanto a
aseguramiento en salud, un 18.4% de la población corresponde a cotizantes y beneficiarios
del ISSS; un 2.1% está cubierta por un seguro privado; y el 79.5% restante correspondería
al MSPAS. No obstante, de acuerdo a la ley, toda persona que demande una atención en un
establecimiento del MSPAS es atendida independientemente de su situación como
asegurado o no. En cuanto a la tasa global de uso de los servicios de salud, con los datos
obtenidos del año 2004 provenientes de 9 hospitales privados, ISSS, MSPAS se obtuvo una
tasa global de uso de los establecimientos de 1er nivel de atención por habitante de 1.26; y
una tasa global de uso de los establecimientos de 2° nivel de atención por habitante de 1.3.
En general de la población enferma que pasó consulta, el 64% lo hizo en instituciones del
MSPAS, un 13% en el ISSS, el 16.9% acudió a un hospital o clínica particular, y el restante
4.6% pasó consulta en ONG’s, programas sociales y farmacias, entre otros.
Como estrategia para ampliar la cobertura de servicios de salud, en el 2005 se implementó
el Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD) el cual tiene diferentes modalidades (24 hrs.
los 365 días, 8 hrs. diarias fines de semana, asuetos y días festivos y servicios
odontológicos fines de semana, asuetos y días festivos). Hasta diciembre del 2005, las
16
diversas modalidades de provisión de servicios se había implementado en 66 unidades de
salud15.
En el año 2000, se estimaba que 15% de la población estaba cubierta por el ISSS16. Hasta
el 2009 brinda cobertura de servicios de salud al 23.4% de la población del país y cerca del
58% de la Población Económicamente Activa. Del total de 1.44 millones de asegurados,
mas de 684mil son cotizantes, 632 mil beneficiarios y 126mil pensionados. La provisión de
servicios es a través de 4 hospitales de referencia nacional, 6 hospitales de segundo nivel,
un consultorio de especialidades, 35 unidades médicas, 37 clínicas comunales y 249
clínicas empresariales17.
Para brindar estos servicios se dispone de un presupuesto de US$407.3 millones, del cual
más del 4% (US$15.8 millones) está asignado a la inversión en infraestructura y la dotación
de equipo médico y no médico, de los cuales anualmente se debe priorizar y ajustar las
necesidades conforme a la capacidad financiera del instituto. Además, se cuenta con una
reserva de US$72 millones, la cual solamente puede ser utilizada para inversión en
infraestructura. El ISSS aporta al gasto total en salud pública del país más de US363
millones (1.6% del PIB), como contribución directa al cumplimiento de este y otros objetivos
del milenio, enfocando los esfuerzos a la reducción de la mortalidad infantil. Los cotizantes
del ISSS a noviembre de 2009 totalizaban 681,450 personas, trabajadores que por
diversas causas están sujetos no solo a padecer cualquier tipo de enfermedad o accidente
común sino también accidentes de trabajo y enfermedades directa o indirectamente
relacionadas las condiciones y ambiente de trabajo.
Si se hace una comparación entre las enfermedades comunes y las laborales , se puede
observar que las primeras aparecen significativamente superiores a las profesionales en
todos los órdenes. En 2008 por ejemplo, según tabla 2 parecería que los cotizantes padecen
más enfermedades comunes que laborales sin embargo un estudio más a fondo18 detalla
que el sistema de registros de enfermedades y accidentes laborales en el ISSS solo
considera como tales a: 1)Aquellos que son determinados así por un médico del trabajo
(el ISSS cuenta con alrededor de 10 a 20 especialistas para toda la institución y para
casi 700,000 cotizantes y 2) Debe ser declarada como causa de incapacidad y por tanto
generar subsidio. Si no cumple estos requisitos no aparece en las estadísticas registrado
como tal.
15
Organización Panamericana de la Salud. Perfil del sistema de salud de El Salvador 2000-2005: monitoreo y
análisis de los procesos de cambio. Washington, D.C: OPS, © 2007.Disponible en internet:
http://new.paho.org/els/index.php?gid=141&option=com_docman&task=doc_download.
16
Perfil del Sistema de Salud de El Salvador 2001. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios
de Salud. Organización Panamericana de la Salud. Disponible en internet:
http://www.lachsr.org/documents/perfildelsistemadesaluddeelsalvador-ES.pdf
17
Informe de Rendición de Cuentas. ISSS. Mayo 2010. Disponible en internet.
18
SIMETRISS. Evaluación del primer año de gestión del ISSS. Disponible en internet:
http://www.simetrisss.org.sv/v1/2010/06/evaluacion-del-primer-ano-de-gestion-en-el-isss-continuacion/
17
Tabla 2
Detalle de la consulta en la seguridad social. 2009
Tipo de consulta
Consulta externa médica
Casos de Hospitalización
Intervenciones Quirúrgicas
Riesgos comunes
4,964,725
62,521
149,591
Riesgos profesionales
47,133
407
11,740
Fuente: Anuario Estadístico ISSS 2009.
Esto podría dar lugar a un subregistro los accidentes profesionales, sin embargo aún así
ocupan el 6º lugar en el perfil epidemiológico del ISSS y es la fuente de información que
recoge el MITRAB para presentar sus informes en esta materia. Al revisar mas a detalle,
sigue siendo el sector manufacturero el que más casos aporta.
Programas enfocados a la ampliación de cobertura en zonas rurales:
Antes de mencionar los programas enfocados a incrementar la infraestructura en el sector
salud, es meritorio mencionar al SIBASI (Sistema Básico de Salud Integral) y a FOSALUD
(Fondo Solidario para la Salud). El SIBASI, es el plan de salud que se realiza a través del
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social de El Salvador (MSPAS) como ente rector
del SIBASI. El SIBASI es considerado como la estructura básica operativa del Sistema
Nacional de Salud ya que reúne localmente los elementos que plantea el Sistema Nacional
de Salud. Su base se encuentra en la Atención Primaria de Salud que pone al alcance de
los individuos, familias y comunidades el modelo de Atención Integral en Salud. Por su parte
el Modelo de Atención Integral en Salud involucra las intervenciones de los proveedores de
servicios y la solución de los problemas identificados anteriormente en lo local, a través de la
elaboración de acciones de promoción de la salud, prevención y curación de la enfermedad
y rehabilitación (Ministerio de Salud Publica, 2009a). En el SIBASI, los establecimientos de
salud se organizan en redes que se coordinan entre sí. Resumidamente, los objetivos del
SIBASI persiguen los 4 objetivos siguientes:




Mejorar el acceso a los servicios de salud, en especial hacia la población más vulnerable,
Fortalecer el rol de lo local como proveedor de servicios. (Ministerio de Salud Publica, 2009)
Garantizar la distribución equitativa y el uso eficiente de los recursos intercambiando
tecnologías y experiencias
Velar, para cuando sea necesario para que la atención sea provista por el Centro Nacional de
Referencia. El Sistema de Referencia y Retorno será el elemento que propicie la integralidad
y la continuidad en la atención.
Por otra parte, el FOSALUD, inicia en 2004, con la finalidad de extender la responsabilidad
de promoción en salud y de atención de la consulta médica preventiva. En Julio de 2005 se
aprueba el presupuesto. La primera unidad de servicios con FOSALUD se inaugura el 11 de
agosto de 2005. Sus objetivos principales son formular y ejecutar programas integrales que
atiendan las necesidades básicas de salud de la población más vulnerable del país, en
coordinación con el MSPAS, así como para fomentar campañas de educación en salud, a fin
de prevenir enfermedades derivadas del uso y consumo de substancias peligrosas.
(Presidencia de la República, 2009).
18
El Plan de Gobierno 1999-2004 establecía entre sus principales estrategias el fomento de la
participación social y la descentralización de la gestión gubernamental, promueve la
transferencia de competencias y recursos financieros a los gobiernos locales (municipios) y
promueve la participación de las comunidades, empresas, entidades religiosas y ONGs en la
prestación de servicios básicos. Este contemplaba los programas “Escuela Saludable”
(MSPAS y Ministerio de Educación MINED) y de “Municipios Saludables” (MSPAS y
Alcaldías Municipales) y la puesta en marcha de los SIBASI.
Asimismo, la estrategia de salud en la última década se encentró en la “extensión de
cobertura” consistente en la entrega de un paquete básico de servicios de salud preventiva,
nutrición y control familiar dirigido a la población pobres a través de contratación de
Organización no Gobernativas (ONG). Esta estrategia, apoyada por el BID y el Banco
Mundial, contribuyó a la disminución de la mortalidad materno-infantil y desnutrición infantil,
y al aumento de la cobertura de los servicios de salud preventiva (esquema de vacunación,
control prenatal, control a los niños menores de 2 años). De otro lado se identificaron
limitaciones de esta estrategia: (i) la limitada capacidad resolutiva del primero nivel de
atención en salud desincentiva la demanda y presiona el nivel secundario de atención; y (ii)
los costos del modelo de entrega de servicios a través de ONG contratadas resultan más
elevado de la modalidad de entrega pública.
Por otra parte, la aprobación en 2008 de la Política Nacional de Salud aprobó la constitución
del Sistema Nacional de Salud (SNS), que representa, a nivel conceptual, un primer paso
inicial para reducir la fragmentación del sistema. Sin embargo, la Ley resultante excluyó del
SNS al sector formador y al sector privado que quedó de este modo exento de todo tipo de
regulación y no superó la segmentación y fragmentación del sistema.
El nuevo Gobierno de El Salvador, que entró en funciones en junio de 2009, está
desarrollando su Plan Quinquenal de Desarrollo 2009-2014 (PQD 2009-14)19. En salud el
Gobierno plantea reorientar todo el sistema hacia la atención primaria de salud (APS) que
garantiza una cobertura universal con elevada capacidad resolutiva como base de un nuevo
modelo de atención integral e integrado en redes de atención.
Asimismo, se contempla la creación de un organismo nacional de ciencia y tecnología al
servicio de la salud, articulado con las rede de laboratorios, y las entidades formadoras de
recursos humanos. Finalmente se plantea crear un sistema nacional de emergencia médica
(SEM) conformado por de todos los subsectores del SNS.20
El objetivo principal del Programa es contribuir a la mejora de las condiciones de salud de la
población de El Salvador. Se espera lograr este objetivo a través de implantación de un
modelo de APS de alta calidad, que forma parte de redes integradas de servicios de salud
que brinda atención universal, integral e integrada con un enfoque de derechos, abordaje
19
El PQD 2009-14 apunta a redireccionar hasta el 2% del PIB hacia áreas sociales y construir un Sistema de
Protección Social Universal que incluye la expendición del programa Comunidades Solidarias, establecer un
programa de empleos temporales y programas especial de inversión en salud, educación e infraestructura
Disponible en internet:
http://www.imf.org/external/spanish/np/sec/pr/2009/pr09322s.htm
20
Rodríguez, “Construyendo la Esperanza, Estrategias y Recomendaciones en Salud del nuevo Gobierno, 20092014”, San Salvador, El Salvador, Mayo de 2009. Disponible en internet.
http://www.bvsde.paho.org/texcom/cd045364/estrecom.pdf
19
intersectorial e participativo.11 Entre los resultados esperados del programa se incluye: (i)
aumento de la cobertura, capacidad resolutiva y integración de la red de servicios de salud;
(ii) reducción del riesgo de gasto catastrófico en salud; y (iii) fortalecimiento de la capacidad
de rectoría del MSPAS. 21
Proyectos relevantes a mencionar:

Programa De Apoyo A La Modernización Del MSPAS. EL PAM se propuso 3 metas
principales que son: implementar el programa para reformar el sistema de salud,
modernizar las funciones del nivel central, e implementar el plan emergencia
terremoto. EL programa utiliza los fondos de préstamo del BID (Préstamo BID
1092/OC-ES). Con ello se benefician 240,787 habitantes de 400 cantones de 25
municipios de los departamentos de Ahuachapán y Sonsonate, lo que significa un
27.3% aproximadamente, de la población de los dos departamentos. El PAM también
apoya el desarrollo de la estrategia de Atención Integral en Nutrición a altura
comunitaria, así como y la calidad en la distribución de servicios sanitarios. (MSPAS
2005-2006, p32).

“Apoyo Del Proyecto De Reconstrucción De Hospitales Y Extensión De Servicios De
Salud”, RHESSA.
Seguridad A Las Fuentes Radioactivas con USAID
Salvadoreños Saludables Salsa, Con Financiamiento De La Usaid
Mejora De La Calidad De Los Servicios Locales De Salud
Programa De Prevención Al Vih/Sida
Salud Sexual Reproductiva
Agua Y Saneamiento
ONGs: Agape servicios y clínicas de salud.







En conclusión, El Salvador ha mejorado el acceso a algunos servicios sociales sin embargo
el déficit en el acceso a los servicios de salud, al saneamiento y a otros servicios públicos
sigue siendo alto. Hay que recordar que no solo es importante tener acceso a los servicios
básicos sino también a servicios básicos de calidad.
En este apartado de infraestructura si bien es cierto se ha incrementado la presencia del
estado en las zonas rurales pobres, la cobertura ha sido mayormente en servicios de nivel I,
no así de nivel II o nivel III.
Por otra parte, las áreas urbanas tienen mayores capacidades instaladas con estructuras
relativamente modernas, contrastando con el área rural, sumida en el retraso y la
marginación.
Los servicios de educación y su distribución por zona geográfica
El número de centros escolares ha variado en los últimos años. En 2007 existían 6.217
establecimientos, en 2008 fueron 6.183. En 2009 contaba con 6.162 centros escolares de
21
IADB. Banco Interamericano de Desarrollo. Programa Integrado de Salud de El Salvador. ES-L1027. Disponible
en internet: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35045800
20
los cuales 5.179 eran pertenecían al sector público. Esto indica una disminución de al
menos 1% anual en los últimos dos años, afectado especialmente por la disminución de
establecimientos privados. Así en 2009, el 84% de los centros son públicos y el resto (16%)
privados. El Salvador ha mejorado el acceso a algunos servicios sociales, como la
educación (cobertura del nivel primario), empero, el déficit en el acceso a los servicios a la
educación secundaria, sigue siendo alto. Hay que recordar que no solo es importante tener
acceso a los servicios básicos sino también a servicios básicos de calidad.
Como se puede observar en la gráfica 7, 3,098 centros (5 de cada 10) están ubicados en
municipios con alta ruralidad. Sin embargo, estos centros pueden contener uno o más
establecimientos de cualquiera de los niveles que se imparten en el sistema educativo.
Tomando en cuenta esto, la distribución de la oferta de servicios de educación del MINED
se divide en 6 grupos: 1% de los establecimientos ofrecen educación temprana, 41%
educación parvularia, 43% ofrece educación básica, 7% educación media general, 7%
media vocacional y 1% educación para adultos.
Gráfica 7
Educación: centros escolares por área y pobreza
2009
3.098
1.751
1.205
108
ZRP
ZRNP
ZUP
ZUNP
Fuente: MINED y FIDSL. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia. Todos los sectores
Si se aplica la distinción anterior, en donde un centro escolar puede albergar uno o más
establecimientos El Salvador reportaba 12.679 establecimientos en 2009. Aunque 5 de cada
10 establecimientos (6.287 establecimientos) se ubican en el área rural, la gran mayoría
están ubicadas en municipios rurales pobres. Por otra parte, 2 de cada 10 establecimientos
están ubicados en áreas urbanas pobres y el resto (3 de cada 10) en áreas urbanas con
bajos niveles de pobreza.
Al hacer la distinción por servicio educativo, en 2009 todos los municipios contaban con al
menos servicio educativo para párvulos y educación básica. Según se aprecia en la gráfica
8 únicamente estos dos servicios superan en número de establecimientos al área urbana.
Aunque como se menciona anteriormente, el 52% de la infraestructura se encuentra en
municipios rurales la mayoría de infraestructura de servicios adicionales22 se encuentra
ubicada en áreas urbanas.
22
En todos los municipios se identifican 1 o más establecimientos de educación básica y prácticamente a
mayoría cuenta con servicio de educación parvularia.
21
Gráfica 8
Educación: distribución de establecimientos
por nivel educativo y área 2009
3.500
3.004
3.000
2.691
2.516
2.514
2.500
2.000
1.500
1.000
566
533
500
9
248
127
291
44
136
Educacion
Temprana
Parvularia
Educ. Básica
RURAL
Educ. Media
General
Media Vocacional
Educ. Adultos
URBANO
Fuente: MINED, DIGESTYC. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia. Se toman como establecimientos
aquellos servicios educativos que cuentan con uno o más alumnos. Todos los sectores.
Es importante mencionar que en un estudio de gasto público, se describe que el FUSADES
(1999) afirma los procesos de descentralización en materia educativa en El Salvador y que
han creado grandes avances de cobertura propiciado principalmente por el programa
EDUCO, el cual surge en 1992 para dar respuesta a la falta de acceso a servicios
educativos en las zonas rurales del país y consiste en educación con una participación más
activa de la comunidad. La descripción de EDUCO se desarrollará más adelante
Oferta disponible por área y pobreza
Al observar la gráfica 9, en cuanto al acceso a educación en municipios rurales la
distribución de establecimientos prácticamente es la misma no importando la magnitud de la
pobreza. La mayoría de municipios poseen infraestructura parvularia y primaria y aunque la
distribución del servicio educativo es similar al área rural, en el área urbana se encuentran
más establecimientos de educación temprana, media y de adultos, en especial en los
municipios con bajos niveles de pobreza.
Asimismo es posible observar las mejores condiciones en las que se encuentra el área
urbana. Por ejemplo, en el área urbana es visible la educación temprana y atención para
adultos, cuando en el área rural, prácticamente todos los recursos se van para la atención
parvularia y básica.
22
Gráfica 9
Educación: distribución de establecimientos por área de atención y pobreza
2009
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
RURAL
Severa
Educacion Temprana
Alta
Parvularia
Moderada
Baja
Educ. Básica
URBANO
Severa
Educ. Media General
Alta
Moderada
Media Vocacional
Baja
Educ. Adultos
Fuente: MINED, DIGESTYC y FIDSL. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia. Todos los sectores.
Algunos apuntes sobre cobertura educativa
De 1995 a 2005, según reportes oficiales la tasa bruta de escolaridad del primero al noveno
grado en las áreas rurales se amplió de 89.1% a 102%. La expansión de la cobertura se
atribuyó en buena medida a EDUCO23, programa que a su vez demostró fortalecer la
cohesión social y contribuyó a movilizar recursos adicionales para las escuelas públicas
locales. No obstante, los incrementos en la oferta educativa no fueron suficientes para
universalizar el acceso y atraer a los más pobres a la escuela. A esta dificultad se le sumó la
necesidad de mejorar la eficiencia interna del sistema educativo y elevar la calidad de los
aprendizajes24
23
Plan Decenal de Reforma Educativa 1995-2005. Educo: Programa de Educación con Participación de la
Comunidad: promovía la creación de escuelas públicas administradas por padres de familia afiliados a
Asociaciones Comunales Educativas (ACE). A diferencia de las escuelas públicas tradicionales, las escuelas
Educo tienen la capacidad de contratar directamente a los maestros. También es importante estudiar el Plan
Nacional de Educación 2021, que contiene la visión de largo plazo del país en el tema de educación, así como
las políticas y metas educativas prioritarias para los próximos años. Dicho Plan tiene como objetivo mejorar el
sistema educativo nacional, considerando que hay muchos niños y niñas que no están en la escuela, no están
estudiando en la edad que les corresponde o no logran completar su educación.
24
La Estrategia Educativa de El Salvador y sus desafíos. Helga Cuellar-Marchelli. Nov 2008. Fusades.
23
La educación es el sector social
que mayor apoyo gubernamental
ha recibido en los últimos años.
No obstante, los resultados
educativos del país todavía son
muy pobres. La escolaridad
promedio para el país fue de 5.9
años en 2007 y subió a un poco
más de 6 en 2009, apenas el
equivalente de la educación
primaria. Para el área urbana, la
escolaridad promedio fue de 7
años, equivalente al segundo año
de secundaria; para el área rural
fue de 4 grados. El promedio de
escolaridad de los jefes de
hogares en el área rural es de 3.6
años y de 2 años para los jefes
de hogares del quintil más pobre.
El Salvador: EDUCO: un programa para mejorar la
educación en áreas rurales
Nació en 1991 como una estrategia educativa clave para
enfrentar la crisis y los desafíos del sistema educativo
heredados por la guerra civil. Orientada para llevar
educación Parvularia y básica rural en zonas pobres. EDUCO
funciona por medio de las Asociaciones Comunales de
Educación (ACE), compuestas principalmente por padres de
familia, comprometiéndose a: mantener una matrícula
promedio de 28 alumnos por sección, preservar la calidad en
el proceso de enseñanza-aprendizaje entre otros. El
Ministerio provee los fondos. Las ACE seleccionan y
contratan maestros, lográndose así una descentralización en
la administración de la educación y una participación de la
comunidad en el quehacer educativo. En sus inicios EDUCO
contaba con 6 escuelas. Después de 15 años contaba con
2,130 centros educativos, más de 8 mil docentes y 340 mil
estudiantes. En ausencia del programa, se habría esperado
que los estudiantes de un bajo perfil socioeconómico y
educativo tuvieran un menor desempeño que los otros. La
igualación de resultados generada por EDUCO se explica
principalmente por la mayor participación de los padres en la
educación y la mayor cantidad y calidad de materiales
educativos disponibles en las escuelas participantes.
Los avances de la política
educativa se reflejan en las
nuevas generaciones: para 2007,
el 83.4% de los niños entre 4 y 12
años asistían a la escuela; ese
mismo año, la cobertura del nivel
primario alcanzó el 93% de la
población meta (niños de 7 a 12
Tomado de: “El Gasto Público En Educación En El Salvador: Una perspectiva Nacional y
años). Esta mayor cobertura se
Territorial” con información de MNED y FUSADES. 2009.
refleja al analizar la escolaridad
promedio del más educado en los
hogares
rurales,
donde
el
promedio para el área rural es de 6.8 años de estudios y para el quintil más pobre es de 5.4
años. Los éxitos de la política educativa se limitan al nivel primario, el déficit todavía es
grande para el nivel secundario, terciario y la formación profesional y la alfabetización 25.
De acuerdo con el censo 2007, en los últimos quince años hubo mejoras en la cobertura
educativa y la escolaridad de las y los salvadoreños. La población de 5 a 24 años que asiste
a centros de educación formal pasó de 46,9% en 1992 a 61,7% en 2007.
Según el Informe de Desarrollo Humano 2010, los logros de tasas de matrícula a nivel de
educación básica (97% en el 2008), contrastan con las tasas de matrícula de educación
25
Delgado, M. y Salgado, M. 2009. “Crisis y pobreza rural en América Latina: el caso de El Salvador”.
Documento de Trabajo N° 44. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile. Disponible en
internet:
http://www.rimisp.org/FCKeditor/UserFiles/File/documentos/docs/pdf/DTR/N44_2009_DelgadoSalgado_crisis-pobreza-rural-caso-El-Salvador.pdf
24
secundaria y superior (60% y 26% en el mismo año, respectivamente)26. Los grupos más
jóvenes enfrentan mayores dificultades para incorporarse al mercado laboral. Las tasas de
desempleo entre jóvenes de 18 a 24 años alcanzan el 14.2%, contra un 7.3% de promedio
nacional para la PEA. Como producto de los cambios demográficos, durante los próximos 20
años se necesitará crear más de 730,000 nuevos empleos en el país. Aunado a esto, si se
desea eliminar la subutilización laboral en un período de 20 años, será necesario generar
1.3 millones de empleos con acceso a redes de seguridad social adicionales, o sea, 65 mil
empleos por año.
Como se menciona anteriormente, todos los municipios de El Salvador en 2009 cuentan con
al menos servicio educativo para párvulos y educación básica. Al observar la gráfica 10, en
cuanto al acceso a educación en municipios rurales la distribución de establecimientos
prácticamente es la misma no importando la magnitud de la pobreza, la mayoría de
municipios poseen infraestructura parvuaria y primaria y esto se refleja en la matrícula
inicial. Como se mencionó anteriormente, aunque la distribución del servicio educativo es
similar al área rural, en el área urbana se encuentran más establecimientos de educación
vocacional, en especial en los municipios con bajos niveles de pobreza.
Gráfica 10
Educación: Distibución de la matrícula inicial por área y pobreza
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
RURAL
Extrema
Alta
Media
Baja
URBANO
Extrema
Alta
Matricula Inicial: Total Educ. Inicial-Temprana
Matricula Inicial: Total Parvularia
Matricula Inicial: Total Educ. Básica
Matricula Inicial: Total Media General
Matricula Inicial: Total Media Vocacional
Matricula Inicial: Total Educ. Adultos
Media
Baja
Fuente: MINED, DIGESTYC y FIDSL. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia. Todos los sectores.
Servicio docente por área geográfica
El Salvador reportaba 60.181 docentes a nivel nacional y de estos 47.375 (78.7%) laboraban
para el sector público. En 2009, 34% de los docentes impartían clases en municipios rurales
sin embargo el porcentaje sube a 42% cuando se analiza solamente el sector público. De
estos, más de 60% imparten clases en zonas rurales pobres. En cuanto al área urbana, un
26
Con base en el Censo Anual de Matrícula de cada año, y proyecciones de población 1995-2025 de DIGESTYC.
Posteriormente el Informe de Rendición de Cuentas de Gestión 2009-2010 del MINED reportaba datos
distintos: parvularia 50.3%, básica 92.9% y nivel medio 32.9%. Disponible en internet:
www.presidencia.gob.sv/
25
poco menos de 6 de cada 10 docentes del sector público impartían clases en las áreas
urbanas y de estos la gran mayoría en zonas urbanas no pobres tal y como se observa en la
gráfica 11.
Gráfica 11
Educación: sector público: distribución por área y por zona
2009
18.955
16.501
11.049
870
ZRP
ZRNP
ZUP
ZUNP
Fuente: MINED, DIGESTYC y FIDSL. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia.
A nivel nacional, el promedio de alumnos por docente para 2009 fue de 28.9. Al analizar la
distribución por área, es observable que la zona rural tiene asignados la mitad de los
docentes los docentes que el área urbana. Al comparar el peso de la matrícula, el promedio
de alumnos por docente es mayor en el área rural con 31.1 y en el área urbana es de 27.7
alumnos por docente. Según se puede observar en la gráfica 12, se puede ver cierta
relación inversa entre promedio alumno docente y total de docentes asignados tanto por
área como por concentración de pobreza, en especial en el área urbana. Para las zonas
urbanas, donde el porcentaje de pobreza es mayor (zonas pobres extremas o severas) la
asignación de docentes es baja y por lo tanto se observa una distribución de alumnos por
docente alta (en realidad es la más alta de todo el análisis con 34.4 en contraste con las
zonas urbanas con bajos niveles de pobreza que poseen mayor asignación de docentes y
por lo tanto la distribución alumno docente disminuye a 26.2).
Oferta disponible por área y pobreza
Como se menciona anteriormente, se observan menores asignaciones de docentes en el
área rural. En la gráfica 12 se observa que los municipios con bajas concentraciones de
pobreza rural tienen bajas asignaciones de docentes, sin embargo en términos generales el
promedio de alumnos por docente se mantiene entre 31.3 y 30.4 por lo que no varía
significativamente. Únicamente en los municipios rurales con pobreza extrema o severa el
promedio de alumnos por docente se incrementa a 32.5.
26
Gráfica 12
Educación: Alumnos por docente y docentes por área y pobreza
2009
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
Baja
35.000
40.000
45.000
26,2
Media
30,2
Alta
33,3
Extrema
34,4
URBANO
27,7
Baja
30,9
Media
30,4
Alta
31,3
Extrema
32,5
RURAL
31,1
-
5,0
10,0
15,0
20,0
Alumnos x docente
25,0
30,0
35,0
40,0
Docentes
Fuente: MINED, DIGESTYC y FIDSL. Unidad de Estadística y Planificación 2009. Elaboración propia. Todos los sectores
Calidad de los servicios e infraestructura disponible: acceso a servicios básicos
La infraestructura escolar fue severamente desatendida durante los 80 y los esfuerzos en
este campo fueron limitados durante los 90. Luego de los terremotos de enero y febrero de
2001, que produjeron daños desde leves hasta severos en aproximadamente 54% de las
escuelas públicas, la atención a la infraestructura escolar, se convirtió en una prioridad
extraordinaria, lo que fue facilitado por la presencia de préstamos en ejecución del BID y del
Banco Mundial. Se realizaron acciones en aspectos como: remoción de escombros,
dotación de aulas provisionales, transferencias financieras para rehabilitación, construcción
de muros, reemplazo total de centros educativos, recuperación de la matrícula y planes de
prevención y salud mental. A los esfuerzos del Gobierno se han sumado las donaciones de
empresas privadas que han apoyado directamente a escuelas públicas, mediante el
programa de apadrinamiento de escuelas FUNDAEDUCA.27
A pesar de que no hubo una variación significativa del número de centros escolares en los
últimos cuatro años, se ha experimentado mejoras en la infraestructura de estos centros,
que a lo largo del período ha sufrido variabilidad en la oferta de sus secciones. De acuerdo
los datos obtenidos el número de secciones se incrementó para todas las regiones, pero la
tasa de crecimiento fue mayor para la zona central que incrementó un 5.75% en 2008
respecto al total de aulas disponibles en 2005, le sigue la zona oriental (4.24%) ambas
27
Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe. PREAL y ALFA. Informe de
Progreso Educativo El Salvador, 2002. Disponible en internet:
http://www.oei.es/quipu/salvador/preal_2002.pdf
27
arriba de la tasa de crecimiento nacional 3.25%; la zona central creció un 1.97% y occidental
1.88%. Según la gráfica X, aunque 1 de cada 2 secciones están en municipios rurales, se
aprecia que la distribución por nivel de pobreza la situación varía significativamente.
Mientras que en el área rural los municipios con mayor cobertura son los que tienen alta y
media concentración de pobreza, en zonas urbanas los municipios con baja y media
concentración de pobreza son los que presentan de mayor cantidad de secciones.
Gráfica 13
Educación: sector público: distribución de las secciones por
área y pobreza 2009
17.893
15.964
11.433
11.342
5.794
1.254
Extrema
Alta
Media
Rural
Baja
171
3.069
Extrema
Alta
Media
Baja
Urbana
A nivel nacional, en cuanto a la calidad de servicios provistos en el sector público, para el
2009 de los 5179 establecimientos públicos, 1 de cada 2 establecimientos educativos
contaban con espacios recreativos sin embargo únicamente el 10.5% contaba con una
cancha propia de futbol y el 19.8% contaba con cancha de basquetbol propia.
Por otra parte, 12.8% de estos establecimientos reportaron que contaban con salón de usos
múltiples y 3 de cada 10 establecimientos tenían bibliotecas.
Finalmente dentro de los datos más destacados en el tema de salud y saneamiento, es que
únicamente el 1% tenían clínica para atender tanto a estudiantes como a maestros y
únicamente 2.5% no tenía abastecimiento de agua y 91% reportaba que contaba con
instalaciones de energía eléctrica y funcionaban.
En la gráfica 14 se puede observar la distribución de bibliotecas, 1 de cada 2 están en el
área rural y el 62% de las bibliotecas atienden a niños y jóvenes en municipios con alta y
severa pobreza. En cuanto al área urbana, 56% de las bibliotecas atienden población
estudiantil en municipios con baja pobreza relativa.
28
Gráfica 14
Educación: Distribución de
bibliotecas por nivel de pobreza
Sector público y área rural: 2009
Rural Extrema
Rural Alta
Rural Media
Rural Baja
3%
Educación: Distribución de bibliotecas
por nivel de pobreza
Sector público y área urbana: 2009
Urbano Extrema
Urbano Alta
Urbano Media
Urbano Baja
0%
9%
18%
35%
56%
35%
44%
Según reportes del MINED, la inversión en infraestructura para el sector público de 2005 a
2007 fue de US$ 57,706,370.62, siendo el año 2006 donde se incrementó la inversión con
más de US$ 27 Millones.
Según el Informe de Rendición de Cuentas de la Gestión del MINED en 798 centros
educativos se invirtieron un total de US $23,187,288.39 beneficiando a 539,820 estudiantes.
En cuanto al mobiliario se tuvo una dotación de 20,035 unidades de mobiliario escolar,
beneficiando a 498 centros educativos y 242,803 estudiantes, con inversión de
US$1,064,568.30.
29
Algunos resultados
relevantes en la temática
educación-pobreza
Dentro de los Objetivos del
Desarrollo
del
Milenio
suscrito por El Salvador
ante las Naciones Unidas,
se contempla el logro de la
educación
primaria
universal,
dadas
las
ventajas que tiene la
asistencia
temprana
al
sistema educativo en el
desarrollo de los niños; por
lo tanto, este indicador es
sumamente importante para
ver el avance que ha tenido
el país en términos de
cobertura.
La tasa de asistencia
escolar para el 2009, fue un
poco mayor a 67% para el
grupo de 4 a 23 años y del
total de población de 4 años
y más, 32% asistió a algún
centro escolar lo que
representa que más de 1,8
millones
de
alumnos
asistieron a un centro
educativo formal en todo el
territorio nacional28.
Percepciones de los Estudiantes referentes a los Efectos de la
Educación en Población
Los efectos más importantes de cualquier programa educativo son
aquellos que afectan a las vidas de los estudiantes. Para evaluar las
consecuencias del programa en los jóvenes adolescentes rurales de El
Salvador, es esencial que los propios estudiantes den su opinión. Las
entrevistas fueron realizadas con estudiante del 6º curso de 3
escuelas primarias rurales durante el verano de 1996. En cada
Escuela, se entrevistó a grupos de 6 a 7 chicas y grupos de 6 a 7
varones. Durante las entrevistas, los estudiantes respondieron que
muchos temas de la Educación en Población tenían consecuencias
importantes para sus vidas. Los estudiantes destacaron que el
aprendizaje del papel de la comunicación entre padres e hijos - un
tema relacionado con la responsabilidad de los padres y con la
educación de la vida familiar - les había ayudado a apreciar mejor la
necesidad de orientación por los padres. "Los padres dan buenos
consejos" dijo un estudiante, "y ayudan a resolver los problemas que
tenemos durante la adolescencia". "Es importante que los niños
sientan que pueden hablar con sus padres", añadió otro estudiante
masculino. Las chicas creían que los aspectos de la vida familiar de los
temas relacionados con la igualdad de sexos ayudaban a transformar
sus hogares en lugares donde los hombres y las mujeres comparten
responsabilidades más equitativamente. "Estas lecciones son
importantes porque enseñan a los chicos a ayudar en las tareas del
hogar" dijo una estudiante. Un modelo de regresión logística
analizando el efecto de la educación de la autoestima y la igualdad de
sexos en las actitudes de los chicos avala este comentario. Este
análisis descubrió que los estudiantes masculinos que recibían 68
horas de clase de temas de autoestima, en contra de los que habían
recibido 2 horas, eran un 35% más favorables a responder que era la
esposa, o el marido y la esposa juntos los que debían decidir si la
mujer trabajaría fuera de casa en contraposición a los que opinaban
que era una decisión única del marido.
Por grupos de edad, en el
de 4 a 12 años, la
Tomado de: Efectos del Programa de Educación en Población de El Salvador sobre la
Juventud Rural y Su Futura Natalidad, Richard H. Cain.
asistencia es de 83.1 %; de
13 a 18 años de 72.9 % y el
de 19 a 33, de 13.3 %. En
este último tramo de edad, se refleja la población escolar que se mantiene en el sistema
educativo a nivel superior.
Dentro de las características educativas de un país, un indicador que es importante analizar
es la escolaridad promedio, ya que nos permite conocer el nivel de educación de una
población determinada; este indicador se define como el número de años aprobados por las
personas de 6 años y más. La escolaridad promedio a nivel nacional para el año 2008 es de
5.9 años.
28
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2009. Dirección General de Estadística y Censos DIGESTYC.
Disponible en internet: http://www.digestyc.gob.sv/publicaciones/EHPM2009.pdf
30
Según el informe de gestión del MINED29, la tasa de repitencia global fue de 4.9% y la tasa
de deserción observada fue de 6.2% para el año 2009. La tasa global de cobertura del
sistema educativo fue de 73.4% (de 4 a 18 años, sin incluir Educación Superior). Esto
significa que en los últimos años, aproximadamente el 27% del grupo en edad escolar, ha
quedado fuera del sistema educativo.
Para 2009, en el sistema educativo de El Salvador se contabilizaron 115.275 alumnos
repitentes. De ellos el 50.6% se ubicaba en áreas rurales y 49.4% en el área urbana. Según
la gráfica 15, se puede observar la distribución de la repitencia por zona y clasificación de
pobreza. En las zonas rurales es un fenómeno que se observa significativamente en
municipios alta y severa concentración de pobreza: 18% en zonas con extrema o severa
concentración de pobreza y 43% con alta concentración. Por otro lado, en las zonas urbanas
5 de cada 10 repitentes se ubican en zonas con baja concentración de pobreza.
Gráfica 15
Educación: Area rural: Repitentes
por clasificación de pobreza 2009
Extrema
Alta
Media
Baja
Educación: Area Urbana: Repitentes por
clasificación de pobreza 2009
Extrema
Alta
Media
Baja
0%
6%
12%
18%
33%
52%
36%
43%
Fuente: MINED, FIDSL y DIGESTYC. Elaboración propia.
29
Informe de Rendición de Cuentas de Gestión 2009-2010 del MINED reporta datos menores: parvularia 50.3%,
básica 92.9% y nivel medio 32.9%. Disponible en internet:
www.presidencia.gob.sv/
31
Programas enfocados a la ampliación de cobertura en zonas rurales:
Entre los principales propósitos del Sistema Educativo esta el cubrir con la demanda de
educación. Por ejemplo en 2007, El Salvador registraba una demanda de 2,335,921 millones
de habitantes en un rango de 4 a 18 años de edad mientras que a nivel nacional se tiene
una oferta educativa de 1,766,210 . Una relación simple, reflejaría una cobertura de la
demanda total de 75.61% dejando de esta manera el resto, (25.39%) como demanda
insatisfecha. Lo anterior lleva a
ONGs: Asosición AGAPE y
profundizar y estudiar las causas
la educación temprana e inicial
de esta demanda insatisfecha, que
puede estar fundamentada en la
La asociación AGAPE, atiende a niños de comunidades
insuficiente infraestructura y que
rurales menores de 5 años con acciones de estimulación
por tanto esta situación conlleva a
que la población no pueda asistir
temprana y desarrollamos sesiones de educación inicial
por hacinamiento, o más bien se
con niños de 2 a 5 años. Capacitamos a los padres de
fundamenta en la ubicación de los
familia en liderazgo, en auto cuidado de la salud y en
centros educativos dando como
cómo evitar el maltrato infantil.
resultado que cierta parte de la
población en edad escolar no
"Aprendamos Juntos" inició en diciembre del 2000, con
pueda asistir por no estar estas
accesibles a su lugar de
financiamiento de USAID para un período de un año de
residencia.
ejecución, posteriormente a partir de mayo 2002 este
proyecto sigue adelante sostenido únicamente por la
Aunque la cobertura en educación
gestión de fondos que por medio de donaciones obtiene
primaria ha avanzado en El
Agape. El proyecto "Aprendamos Juntos" tiene como
Salvador, no toda la población
goza de los mismos niveles de
principal objetivo mejorar el desarrollo Bio- psico- social
acceso y calidad educativa, lo que
de Niños/as que viven en comunidades rurales.
produce inequidad entre territorios
y deficiencias que obstaculizan el
Población Meta: La población beneficiada es más de 400
pleno desarrollo de los individuos,
Niños/as de 0-3 años (364 días), los cuales se les brinda
de acuerdo a PREAL (2006), la
atención integral, ya que cuentan con atención en el
falta de conocimientos, destrezas
y habilidades en la población
desarrollo, por medio de (visitas domiciliarias a menores
reduce las oportunidades de
de 2 años) y trabajo grupal de estimulación (a niños/as
obtener empleos mejor pagados y
de 2-4 años) en CEDIN (Casa de Educación Inicial).
mejoras en la calidad de la vida en
general. Para corregir la inequidad
Tomado de Asociación AGAPE. Disponible en internet:
en materia educativa es preciso
www.agape.com.sv/pages.php?Id=15
mejorar el acceso a los centros
escolares y ampliar la oferta de
grados en los mismos. Es importante destacar que durante los años comprendidos entre
2005 y 2008, la distribución de centros escolares al interior del país se ha mantenido
constante, es decir, que rondan el mismo promedio de participación del total cada año.
Por otra parte, aunque levemente, la inscripción total de matrícula va en decrecimiento en
los últimos dos años. Asimismo al observar la clasificación urbana/rural para los años 2007 y
2008 se puede observar una compensación entre establecimientos incrementando los
urbanos y decreciendo los rurales.
La infraestructura escolar fue severamente desatendida durante los 80 y los esfuerzos en
este campo fueron limitados durante los 90. Luego de los terremotos de enero y febrero de
2001, que produjeron daños desde leves hasta severos en aproximadamente 54% de las
escuelas públicas, la atención a la infraestructura escolar, se convirtió en una prioridad
32
extraordinaria, lo que fue facilitado por la presencia de préstamos en ejecución del BID y del
Banco Mundial. Se realizaron acciones en aspectos como: remoción de escombros,
dotación de aulas provisionales, transferencias financieras para rehabilitación, construcción
de muros, reemplazo total de centros educativos, recuperación de la matrícula y planes de
prevención y salud mental. A los esfuerzos del Gobierno se han sumado las donaciones de
empresas privadas que han apoyado directamente a escuelas públicas, mediante el
programa de apadrinamiento de escuelas FUNDAEDUCA.
Por otra parte, según el documento de Metas Educativas 2021 lo básico para obtener
resultados óptimos en el proceso de formación es que el sistema educativo cuente con la
infraestructura y los recursos necesarios para operar de manera adecuada. En efecto, el
espacio en el que se encuentren los estudiantes en el horario oficial de la escuela puede
influir negativa o positivamente, de acuerdo al tipo de condiciones en las que se encuentre el
establecimiento educativo30.
A su vez, los recursos educativos son también muy importantes para el desarrollo de los
procesos de enseñanza y aprendizaje. Estos procesos necesitan de condiciones, como los
servicios básicos de agua y electricidad, y medios adecuados para poder lograr un impacto
positivo en el aprendizaje. Según la evidencia del estudio SERCE, tanto los servicios
básicos como la infraestructura se asocian positivamente con el desempeño en las pruebas
de lectura y ciencias tomadas a estudiantes de tercer y sexto grado del ciclo primario. La
infraestructura escolar, entre la que se contemplan oficinas administrativas, salas de
profesores, instalaciones deportivas, comedores, laboratorios, salas de computación y
bibliotecas, entre otras, es el segundo factor con mayor incidencia en el desempeño
relacionado con el establecimiento educativo, solo superado por el ambiente escolar
(OREALC/UNESCO, 2008).
Los recursos educativos, como el volumen de material bibliográfico y los computadores de
los establecimientos escolares, son especialmente significativos para aquellos niños de nivel
socioeconómico bajo, cuyos hogares carecen o cuentan con una disponibilidad mínima de
estos recursos. La investigación en educación ha demostrado que los recursos educativos
en el hogar (escritorio, libros, computador), son uno de los factores que inciden de manera
importante en los logros de aprendizaje de los estudiantes. Por lo tanto, la escuela debe ser
un lugar de compensación de aquellas deficiencias en el hogar que son impedimentos
concretos para el mejoramiento de los aprendizajes de todos los niños.
Finalmente, se mencionan los siguientes programas como parte del programa de gobierno
2004-2009 del Plan 2021:



Educación Preescolar y Básica en la Red Solidaria: programa para ampliar el acceso
a al menos, un año de parvularia y seis de educación básica en los 100 municipios
que forman parte del Programa de Atención a las Familias en Extrema Pobreza.
Redes escolares efectivas: su objetivo es mejorar la eficiencia y la calidad de las
escuelas en zonas más pobres del país. Las redes escolares están formadas por
grupo s de centros escolares en una misma zona geográfica que reciben asignación
presupuestaria especial para ejecutar un proyecto educativo común.
Conéctate: busca la certificación tecnológica, la creación de aulas informáticas,
servicios de conectividad y comunicación así como la introducción de computadoras
en las escuelas.
30
Metas Educativas 2021: Estudio de costos. Organización de Estados Iberoamericanos. OEI. Disponible en
internet:
http://www.cepal.org/dds/oei/sistema/docs/Cap_20VIII_20Costos_20Metas_20Educativas_202021.pdf
33


Megatec: es la estrategia de mejoramiento gradual de la Educación Técnica y
Tecnológica para formar recurso humano especializado en función de la estructura
productiva y del mercado laboral regional.
También se pueden mencionar los siguientes programas Compite, Juega leyendo,
Edúcame, Comprendo, Poder y Edifica.
Programas de cobertura educativa: la modalidad flexible y plataformas virtuales
En este sentido, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) han ido ocupando
un lugar de importancia como recurso educativo de indispensable incorporación en el
sistema educativo. Las TIC, y especialmente el acceso al computador y la conexión a
internet, son recursos innovadores que han demostrado ser necesarios, además, como
herramientas para desenvolverse en un mundo posmoderno y globalizado. Actualmente, la
inclusión social se vincula, cada vez más, con el acceso al conocimiento, por la participación
en redes y por el uso de las TIC (Hopenhayn, 2002). El sistema de educación formal es la
clave para difundir ese acceso, dado que permite masificar la conectividad y uso de redes
electrónicas.
El Instituto de Modalidades Flexibles de Educación, conocido como EDUCAME, es una
instancia desconcentrada del Ministerio de Educación que, a través de la Dirección Nacional
de Educación, brinda servicios educativos flexibles a jóvenes y adultos que no lograron
terminar sus estudios de tercer ciclo o bachillerato31 y que, a pesar de su edad, su trabajo o
condición familiar, tienen el deseo de finalizarlos. Creado el dos de Marzo de 2006 (Acuerdo
N°15-0308), el Instituto de Modalidades Flexibles de Educación genera oportunidades de
educación flexible para que personas en situación de vulnerabilidad logren concluir
exitosamente al menos once años de escolaridad32.
Edúcame absorbió el antiguo Programa de Educación a Distancia. Edúcame contaba con
400 sedes a nivel nacional, administradas por las Instituciones Proveedoras del Servicio
(IPS). Las IPS capacitan y acreditan a los profesores que imparten las clases a los alumnos
y alumnas de las modalidades flexibles del MINED. La mayoría de IPS son universidades
privadas, como la Francisco Gaviria, Don Bosco, Pedagógica y Evangélica
Aunque la educación básica ha avanzado, la promoción de los jóvenes es baja (sobre todo
en nivel secundaria) debido en parte a la repitencia y abandono. Por ello, uno de los
desafíos centrales es la retención y la reincorporación.En el año 2005 el Gobierno lanzó el
programa EDUCAME (Educación Media para Todos), cuyo objetivo era aumentar el
porcentaje de la población que finaliza la educación media en El Salvador. EDUCAME es un
programa flexible de nivelación escolar para secundaria, de cobertura nacional. Busca
fortalecer la capacidad del sistema educativo nacional para certificar y graduar a jóvenes
(prioritariamente de 15 a 35 años y de escasos recursos económicos) que no completaron
oportunamente su educación media, o se encuentran en el sistema formal pero en situación
de sobreedad. El programa tiene una oferta flexible de servicios de educación que van
desde 7º grado de educación básica hasta 2º de bachillerato general, que se implementa por
medio de instituciones no estatales (Instituciones Implementadoras) a través de una
31
Disponible en internet: http://www.mined.gob.sv/index.php/novedades/noticias/1-institucional/4413lanzamiento-de-bachillerato-virtual.html
32
Portal Educame. Disponible en internet: http://www.educame.edu.sv/
34
estrategia de otorgamiento de cupos/becas. EDUCAME funciona en base a tres
modalidades flexibles, atendidas por tutores certificados que deben tener escalafón docente,
que ofrecen una alternativa tanto a quienes necesitan combinar trabajo y estudio como a
quienes necesitan completar el ciclo de secundaria en un corto tiempo: (i) educación
acelerada; (ii) educación semipresencial; y (iii) educación a distancia. El programa
EDUCAME inició sus operaciones en el 2006, año en el que atendió a casi 1.000 jóvenes.
Esta cifra se ha incrementado a casi 20.000 jóvenes en las modalidades de educación
acelerada y educación semipresencial (educación a distancia se inicia el año 2008), con una
tasa de deserción a la fecha, de alrededor de 1,5%33.
En 2010 se reportaron casi 56,000 estudiantes con un incremento de 37% con respecto a la
matrícula inicial. Prueba de Aprendizajes y Aptitudes para Egresados de Educación MEdia
(PAES) La nota promedio de satisfacción de los servicios educativos es 77.17%.
Desde sus inicios en el 2005 hasta 2009, se han invertido US$52.4 Millones y cuenta con
una plataforma web descentralizada que le permite llegar a varios puntos en el país34.
La brecha digital
La llamada brecha digital, vinculada con las diferencias de acceso y uso de TIC dentro y
entre los países, se manifiesta marcadamente tanto entre los distintos grupos
socioeconómicos como entre generaciones. El promedio de acceso a tecnología en los
hogares de estatus económico, social y cultural de países desarrollados pertenecientes a la
OCDE, incluyendo España y Portugal, es bastante más parejo que el de los de América
Latina, donde las diferencias son muy altas.
El establecimiento escolar pues, cumple una función privilegiada en tanto compensa las
dificultades de acceso que tengan grupos sociales más desfavorecidos respecto de estas
tecnologías dentro del hogar. Pero para que ello ocurra se requiere un esfuerzo de política
pública para invertir en la adquisición y mantención de este equipamiento.
Para lograr una incorporación efectiva de las tecnologías en los procesos educativos se
requiere contar con la cantidad de equipamiento adecuado para que los estudiantes puedan
efectivamente acceder a ella y usarla para sus tareas educativas y curriculares. Es por eso
que la cantidad de alumnos por computador se vuelve un dato clave a la hora de evaluar los
avances que han hecho los países en esta materia. Adicionalmente, el contar con el
computador es un primer paso que debe acompañarse de los sistemas operativos, conexión
a redes locales, internet y actualizaciones necesarias para que el uso que le puedan dar los
estudiantes sea significativo y relevante.
En conclusión, El Salvador ha mejorado el acceso a algunos servicios sociales, como la
educación (cobertura del nivel primario). Empero, el déficit en el acceso a los servicios de
educación, como por ejemplo la educación secundaria y a otros servicios públicos sigue
33
IADB. Modalidades Flexibles En El Salvador: El Caso De Educame (Es-T1111) Cooperación Técnica No
Reembolsable Plan De Operaciones. 2008. Disponible en internet:
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1509193
34
Portal Educame. Resultados 2010. Disponible en internet:
http://www.educame.edu.sv/website/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=701&Itemid=32
35
siendo alto. Finalmente, hay que recordar que no solo es importante tener acceso a los
servicios básicos sino también a servicios básicos de calidad.
El Gasto Social en El Salvador
Como lo indican algunos documentos, El Salvador ha mejorado el acceso a algunos
servicios sociales, como la educación (cobertura del nivel primario), el servicio eléctrico y el
servicio de agua por cañería. Empero, el déficit en el acceso a los servicios de salud, a la
educación secundaria, al saneamiento y a otros servicios públicos sigue siendo alto.
Finalmente, hay que recordar que no solo es importante tener acceso a los servicios básicos
sino también a servicios básicos de calidad.
El gasto social se ha convertido en una de las principales prioridades nacionales sobre las
cuales se han determinado metas y objetivos de gobierno para mejorar el bienestar de la
población, en la satisfacción de necesidades básicas como educación, salud, vivienda,
seguridad social, entre otros. Actualmente no se tiene conocimiento de una definición
precisa de gasto social, sino que se adopta como tal la definición del área de Desarrollo
Social del Estado, que corresponde a una de las siete áreas de gestión en las cuales se
estructura el presupuesto del país. El área de desarrollo social agrupa a todos los “servicios
que presta el Gobierno para mejorar la calidad de vida de la población”, en especial la de
menores ingresos, a efecto de lograr su mejor incorporación al sistema económico y
alcanzar su bienestar.
Como se puede citar en un estudio de la CEPAL35 relacionado con el gasto social, en El
Salvador, el área de gestión de desarrollo social la conforman todas las instituciones y
entidades públicas que tienen a su cargo la definición y coordinación de políticas en materia
de educación, salud pública y asistencia social, trabajo y previsión social, vivienda y
desarrollo urbano, así como todos aquellos programas relacionados con el desarrollo local,
seguridad social, apoyo al deporte, desarrollo integral de la niñez y adolescencia, etc., cuya
responsabilidad no solamente es del Gobierno Central, sino también de aquellas
instituciones descentralizadas vinculadas a éste36.
Aunque en términos absolutos el gasto en desarrollo social se incrementó en los últimos
años37 en la gráfica 16 que durante el período de 2004 a 2009, El Salvador destinaba en los
primeros años más del 7% del PIB sin embargo del 2006 al 2008 el gasto social disminuyó a
menos de 6.5% para recuperar la tendencia en 2009 destinando 7.8% de su PIB al tema
social. Cabe indicar que con estos porcentajes El Salvador seguía siendo uno de los países
que menos recursos destinaba al tema social en la región.
35
El gasto social en El Salvador, el Paraguay y el Perú. Rodrigo Martínez y María Paz Collinao. (Editores)
CEPAL, 2010. Disponible en internet:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/39513/sps-158-gasto-social.pdf
36
No obstante que existe información de gasto social que no se ha incorporado aún al gasto social.
37
A excepción de 2009 en que disminuye levemente en comparación al año anterior.
36
37
Gráfica 16
Gasto público social: Evolución como % del
7,9%
7,4%
2.004
2.005
7,8%
5,9%
5,9%
2.006
2.007
6,4%
2.008
2.009
Fuente: Portal de Transparencia. Ministerio de Hacienda y Banco de la Reserva Salvadoreña. Elaboración propia.
En cuanto al desglose del gasto en desarrollo social por institución, a partir de 2006 se
observa un cambio significativo en la distribución porcentual del gasto. Como se menciona
anteriormente, se aprecia que el gasto en promedio va aumentando, este incremento es
perceptible a favor del gasto público en salud y en las transferencias y obligaciones
generales del estado38. Esto se puede apreciar en la siguiente gráfica 17.
Gráfica 17
Gasto público social: Distribución por Institución
2004-2010
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Presidencia de la República
Ramo de Educación
Ramo de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y
Ramo de Relaciones Exteriores
Ramo de Salud Pública y Asistencia Social
Ramo de Trabajo y Previsión Social
2010
Transferencias y Obligaciones Generales del Estado
Fuente: Portal de Transparencia. Ministerio de Hacienda y Banco de la Reserva Salvadoreña. Elaboración propia.
38
En este rubro está incluida una parte de los financiamientos de Red Solidaria o Comunidades Solidarias, el
FISDL, el Sistema de Pensiones, etc.).
38
Gasto Público en Salud
Todavía hay importantes aspectos y desafíos relacionados con la agenda del programa,
algunos de los cuales son bien conocidos por sus gerentes e identificados como áreas de
atención en el futuro próximo. De acuerdo con las Cuentas Nacionales de Salud de El
Salvador, el porcentaje del PIB corriente destinado a salud (público, privado y de los
hogares) entre 1999 y 2004 fue de 7,8% y disminuyó a 7,7% del PIB en 2003, mientras que
el gasto per cápita en salud pasó de US$ 161 en 1999 a US$ 184 en 2004. Estas cifras
ubican al país en un nivel medio/bajo del gasto en salud en el ámbito latinoamericano.
Para el período 2000-2004, el gasto público en salud representó, en promedio, 3.5% del PIB
y el gasto privado en salud representó el 4.4%. Dentro del gasto privado en salud, es de
destacar el gasto de bolsillo en salud de los hogares salvadoreños, que para el mismo
período, es similar al gasto público en salud. El elevado volumen del gasto privado en salud,
especialmente el procedente de los hogares, tiene que ver con las bajas coberturas de los
sistemas de aseguramiento en salud (alrededor del 20%, incluyendo las coberturas
privadas) y los altos costos asumidos por los hogares en el acceso a medicamentos y
exámenes de laboratorio, entre otros factores39.
Por otra parte, la composición del gasto en salud se concentró en tres agentes: los hogares,
los empleadores y el Gobierno. La información obtenida de las cuentas de salud revela que
un alto porcentaje (más de 50%) del gasto nacional en salud procede del gasto directo de
bolsillo de los hogares, si bien durante los últimos años ha ido incrementándose
paulatinamente la participación del gasto público dentro del gasto total en salud. La alta
participación de los gastos directos de los hogares es un indicador importante de
desigualdad en la contribución del gasto en salud del país, razón por la cual es necesario
generar esquemas de financiamiento del sector salud que prioricen la protección financiera
de las familias.
En 2004 el gasto del MSPAS en salud fue de US$ 233 Millones. Para 2009, fue de US$
422.4 Millones lo que significa un incremento de 80.8% para el lapso de cinco años. Si bien
se puede apreciar un incremento en valores absolutos y corrientes del presupuesto
asignado al MSPAS durante los últimos años, en la gráfica 18 se observa que hasta en 2009
ha sobrepasado 1,8% del PIB llegando a 2.0%del PIB.
39
Perfil de País. Salud en las Américas.
http://new.paho.org/els/index.php?option=com_content&task=view&id=183&Itemid=275
39
Gráfica 18
Salud: Evolución del gasto público y % del PIB
2004-2009
450,0
400,0
350,0
300,0
250,0
200,0
150,0
100,0
50,0
-
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2.004
2.005
2.006
Salud Pública US$ Millones
2.007
2.008
2.009
Salud Pública como % del PIB
Fuente: Portal de Transparencia. Ministerio de Hacienda y Banco de la Reserva Salvadoreña. Elaboración propia.
Según datos de la OPS, el Gasto Nacional en Salud (público y privado) bajó de 7.7% (2002)
a 6.1% (2008) del PIB en el país. En cuanto al gasto público, el Ministerio de Salud tiene
asignaciones muy bajas en términos absolutos y con respecto al PIB.
Gasto Público en Educación
Aunque es visible que el gasto público en educación está aumentando en América Latina,
los logros recientes no pueden enmascarar los desafíos que se deben afrontar. Según la
gráfica 19, el gasto público del MINED en educación pasa de US$463.6 Millones en 2004 a
756.2 en 2009. Este último año fue particularmente un año inusual que registra un
incremento significativo en el gasto (63% con respecto al 2004). El gasto reportado
solamente se refiere al gasto del MINED por lo que no incluye todas las aportaciones que el
gobierno, municipalidades y entidades descentralizadas hacen al sector. Cuando éstas se
incluyen, dicha proporción aumenta.
40
Gráfica 19
Educación: Evolución del gasto público y % del PIB
2004-2009
800,0
4,0%
700,0
3,5%
600,0
3,0%
500,0
2,5%
400,0
2,0%
300,0
1,5%
200,0
1,0%
100,0
0,5%
-
0,0%
2.004
2.005
2.006
Educación US$ Millones
2.007
2.008
2.009
Educación como % del PIB
Fuente: Portal de Transparencia. Ministerio de Hacienda y Banco de la Reserva Salvadoreña. Elaboración propia.
Programas de combate a la pobreza: Red Solidaria40
Como lo señalan algunas investigaciones, una estrategia de protección social integrada
debe considerar como alcanzar a los pobres de áreas rurales, los mayores y los
discapacitados, teniendo en cuenta el contexto específico de El Salvador de extendida
informalidad en el mercado laboral, serias limitaciones fiscales y polarización política. Este
es un reto que requeriría diseñar varios tipos de programas sociales, una tarea que sería
mucho más compleja que simplemente expandir el modelo de las TMC.
Las características específicas de El Salvador, especialmente su reducido tamaño
combinado con una institución nacional efectiva, con una extensa red y un mandato
relacionado con la reducción de la pobreza, han podido favorecer la estrategia de
implementación de Red Solidaria. El programa ha contado con una fuerte supervisión sobre
el terreno por parte del personal del FISDL.
El Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local es la entidad gubernamental que tiene
a su cargo la mayoría de los principales proyectos de inversión pública. Según los últimos
informes del FIDSL su misión es reducir la pobreza en El Salvador, promoviendo procesos
de desarrollo local. Dentro de sus programas, el más importante aunque no el único es el
programa Red Solidaria o Comunidades Solidarias. Dentro de la historia reciente El
Salvador logró una reducción en la incidencia de pobreza de ingresos de 1992 a 2005 sin
embargo persistían importantes bolsones de extrema pobreza en 2005. Las cifras indican
que el porcentaje de pobres extremos disminuyó del 31.5% en 1992 al 15.9% en 2005, pero
el nivel nacional de pobreza extrema cambió poco en el periodo. Además, la incidencia de la
pobreza extrema era mucho mayor en las áreas rurales (21.9%) que en las urbanas (11.9%)
en 2005. Las elevadas tasas de extrema pobreza en las áreas rurales y la falta de progreso
40
A partir de junio de 2009, tras la llegada del nuevo gobierno, Red Solidaria cambió de nombre a
Comunidades Solidarias Rurales (CSR). Por esa razón, en este documento se referirá al programa por su nuevo
nombre, aun cuando se haga referencia a información o acontecimientos anteriores a junio de 2009. El
Decreto No. 56 del Órgano Ejecutivo que fue publicado en el diario oficial del 9 de Octubre de 2009, en el cual
crea el Programa de Comunidades Solidarias que tiene por objeto brindar atención integral a las familias en
situación de extrema pobreza y exclusión social, tanto en el área rural como en el sector urbano.
41
significativo en su reducción, llevó a la necesidad de focalizar las acciones para enfrentar
este problema. Detrás de la pobreza extrema están las serias carencias en educación y
salud, las que contribuyen a la transmisión intergeneracional de la pobreza41.
El 7 de marzo de 2005 el gobierno presentó el Programa Social de Atención a las Familias
en Extrema Pobreza, conocido como Red Solidaria, con el objetivo principal de atender las
necesidades de la población más pobre del país. Aunque comparte algunas similitudes
importantes con otros programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC), Red
Solidaria es diferente a otros programas de TMC en otros países, pues busca potenciar la
demanda de las familias para los servicios de salud y educación, a través de las
intervenciones del lado de la oferta en la provisión de infraestructura básica.
El Programa comprendió tres ejes estratégicos: (1) Red Solidaria a la Familia, que incluye
transferencias monetarias condicionadas y corresponsabilidades; (2) Red de Servicios
Básicos, que busca fortalecer la oferta de servicios de educación, salud y nutrición, e incluye
un componente fuerte de infraestructura básica; y (3) Red de Sostenibilidad a la Familia, que
considera la promoción y el financiamiento de proyectos productivos y de microcrédito como
una herramienta para apoyar a los pequeños agricultores. Este programa es uno de los más
importantes para el país y se describe a continuación42.
El Informe de Desarrollo Humano 2010 describe a la Red Solidaria como una de las
intervenciones privilegiadas en la administración presidencial 2004-2009 y el cual es
conocido en la actual administración como Comunidades Solidarias (extendido a áreas
urbanas).
Acciones y metas de Comunidades Solidarias 2010
a)
Comunidades Solidarias Urbanas: atención a 25 municipios
Acciones Selectivas
Metas
Pensión básica universal y atención básica a las 41,000 personas
personas mayores de 70 años de edad
Programa de Apoyo Temporal de Ingreso
55,000 jóvenes de ambos sexos y mujeres jefas de
hogar
Bonos/Becas educativas
100,000 menores (entre 0 y 18 años de edad) de
ambos sexos que residen en los asentamientos
urbanos precarios (AUP)
Mejoramiento integral de los AUP
20,000 familias
Desarrollo productivo
8,000 beneficiarios
Prevención de violencia; oferta de salud y nutrición
Total de habitantes de los AUP
Gestión territorial
Total de habilitantes de los municipios
b) Comunidades Solidarias Rurales: atención a 100 municipios en pobreza
Acciones Selectivas
Metas
Bonos salud y educación
117,900 familias
Pensión básica universal y atención básica a las 37,000 personas
personas mayores de 70 años de edad
Infraestructura social básica
80% de hogares con acceso a agua potable y 95%
con acceso a electricidad en los 100 municipios más
pobres. Al menos 20,000 viviendas mejoradas a través
del programa Piso y Techo en los 32 municipios de
41
Evaluación Externa del Programa Red Solidaria. Informe de Impactos a los dos años de implementación.
Resumen Ejecutivo. IFPRI, FUSADES para el FIDSL, 2010. Disponible en internet:
http://www.opinandoenelsalvador.com/wpcontent/uploads/2009/06/evaluacionprogramaredsolidaria2010.pdf
42
Evaluación Externa del Programa Red Solidaria. Informe de Impactos a los dos años de implementación.
Resumen Ejecutivo. IFPRI, FUSADES para el FIDSL, 2010. Disponible en internet:
http://www.opinandoenelsalvador.com/wpcontent/uploads/2009/06/evaluacionprogramaredsolidaria2010.pdf
42
pobreza extrema
32,000 personas
Desarrollo productivo
Fuente: Informes de Gobierno de El Salvador. Informe de Desarrollo Humano 2010.
La legislación de Red Solidaria sentó las bases del programa en materia de objetivos,
duración, recursos asignados y coordinación institucional, estableciendo que el objetivo de
Red Solidaria es asistir a familias extremadamente pobres mediante mejoras a corto plazo
en su salud y nutrición materno-infantil, educación básica, así como mejoras en el suministro
de agua potable, saneamiento, electrificación y caminos a las comunidades rurales más
pobres del país (Soares and Britto 2008). El componente de infraestructura de la Red
Solidaria con su enfoque en el acceso a agua potable, saneamiento, electricidad y caminos
rurales lo hace diferente a otros programas de transferencias monetarias condicionadas. En
total Red Solidaria atiende a mas de 1.8 millones de beneficiarios y está en proceso de
seguir expandiéndose.
Gráfica 20
Red Solidaria: beneficiarios por zona 2010
URBANO;
102.276
RURAL;
1.738.131
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia. Elaboración propia.
La meta principal de Red Solidaria es romper el círculo inter-generacional de la pobreza
mediante transferencias monetarias que, si bien alivian la pobreza a corto plazo, también
están condicionadas al cumplimiento de ciertas acciones, tales como visitas periódicas al
centro de salud y asistencia escolar. El mensaje explícito de Red Solidaria es que la
prestación monetaria debería ser invertida en los hijos, es decir en rubros que mejorarían su
estado nutricional y su desempeño en la escuela.
Como se puede observar en la gráfica 21, la focalización de los proyectos de atención de
Red Solidaria está en su mayor parte en municipios pobres urbanos y rurales. Asimismo al
ver los beneficiarios, la mayoría de ellos se encuentran en municipios con altos niveles de
pobreza.
43
Gráfica 21
Red Solidaria: Distribución de
proyectos en municipios rurales
por nivel de pobreza 2010
RURAL Extrema
RURAL Alta
Red Solidaria: Distribución de proyectos
en municipios urbanos por nivel de
pobreza 2010
URBANO Extrema
RURAL Baja
URBANO Alta
4%
28%
46%
54%
68%
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia. Elaboración propia.
Los años 2005 y 2006 completaron la cobertura del primer grupo de 32 municipios
caracterizados por pobreza extrema severa, según la clasificación adoptada en el mapa de
pobreza del país. Según el informe, para 2007, el programa pretende llegar a otros 15
municipios cubriendo un total de 45.000 familias. Para el 2009 el programa proyectaba llegar
a 100.000 familias pobres, aproximadamente el número total de hogares pobres y
extremadamente pobres en los municipios focalizados (Soares and Britto 2008). En la tabla
3 se puede observar el número de proyectos y beneficiarios por clasificación de pobreza.
Tabla 3
Total de Proyectos por clasificación de pobreza
Clasificación
de Pobreza
ALTA
Tipología
Proyectos
44,826
38
318,598
196
CAMINOS Y PUENTES
113,087
66
EDUCACIÓN
22,808
42
ELECTRIFICACION
30,172
165
ESTUDIOS DE PREFACTIBILIDAD
67,496
95
LOGISTICA DE ENTREGA
107,343
60
OTROS
159,342
89
SALUD
60,655
1
924,327
752
99,664
277
Total ALTA
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
APOYO Y SEGUIMIENTO A LAS FAMILIAS RED
SOLIDARIA
SEVERA
Beneficiarios
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
APOYO Y SEGUIMIENTO A LAS FAMILIAS RED
SOLIDARIA
107,796
128
CAMINOS Y PUENTES
83,390
92
EDUCACIÓN
26,292
51
ELECTRIFICACION
46,710
283
ESTUDIOS DE PREFACTIBILIDAD
150,186
109
LOGISTICA DE ENTREGA
62,739
64
OTROS
18,185
25
SALUD
321,118
34
44
Total SEVERA
Total general
916,080
1,063
1,840,407
1,815
Aunque el programa no busca cubrir la totalidad de la población en pobreza extrema, la
población meta de Red Solidaria son hogares extremadamente pobres con hijos menores de
15 años o mujeres embarazadas. En el caso de Red Solidaria, no se trata solamente de un
énfasis rural sino también un enfoque en los 100 municipios clasificados como los más
pobres del país.
Ambos programas cuentan con criterios de focalización. El gobierno clasifica
geográficamente los municipios de acuerdo con su nivel de pobreza. Red Solidaria ha
utilizado un mapa de pobreza desarrollado por FLACSO, que utiliza dos tipos de criterios
para identificar posibles beneficiarios: un análisis de grupos que identifica cuatro niveles de
pobreza y una clasificación municipal según un índice de marginalidad. El análisis municipal
se enfoca localizar grupos de personas marginadas y busca combinar las dimensiones
estructurales de larga data y actuales de la pobreza. Para ello utiliza:
1) la proporción de estudiantes de primer grado con severo déficit de altura por edad
(raquitismo);
2) la incidencia de pobreza de ingresos (número de pobres).
En Red Solidaria, las transferencias monetarias provistas por el programa consisten de un
bono de salud para familias con mujeres embarazadas y niños menores de cinco años, y un
bono de educación para familias con niños entre los cinco y quince años que no han
completado sexto grado (el segundo ciclo de la educación básica). Cada bono tiene un costo
de 15 dólares (US$ 13 PPP) por mes, pero una familiar con derecho a ambos bonos
solamente recibiría 20 dólares (US$ 17 PPP) por mes. No hay variaciones en el monto de
las transferencias según el tamaño de la familia o la edad, grado o género de los niños
beneficiarios. El hecho de que el monto de la transferencia no aumente con el número de
niños en el hogar beneficiario parece estar relacionado con el temor de que el programa tal
vez incida en la tasa de fertilidad ya sea aumentando el número deseado de niños o
anticipando embarazos a fin de beneficiarse de la transferencia.
45
Gráfica 22
Red Solidaria: Proyectos por área y pobreza
2010
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
RURAL Extrema
Alta
Media
Baja
URBANO Extrema
Alta
Media
Baja
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia. Elaboración propia.
Beneficios esperados del programa:










El programa respalda una estrategia de protección social básica, con inversión
en capital humano, focalizado en las familias en extrema pobreza.
Se espera lograr un impacto significativo en los índices de desarrollo
especialmente la disminución del nivel de pobreza a nivel nacional.
En la salud mejorar los índices de desnutrición, mortalidad materna y
mortalidad infantil y al disminución de enfermedades comunes.
En el campo de la educación. Subir los índices de alfabetización, mejorar la
retención y asistencia escolar.
Disminución del trabajo infantil.
Mayor acceso a los servicios básicos.
El énfasis en el ámbito rural es otra de las características distintivas del programa. La
justificación de dicho énfasis se debe al perfil de pobreza de El Salvador, el cual refleja la
desproporcionada situación de desventaja de la población rural, no sólo en términos de
ingresos, sino también en términos de acceso a la salud, educación y otros servicios básicos
e infraestructuras (Banco Mundial, 2005, PNUD 2003). Aunque se redujo significativamente
la pobreza entre 1991 y 2002, las condiciones en áreas rurales han permanecido en
situación crítica.
Las diferencias de acceso a agua potable, adecuados servicios de saneamiento y
electricidad eran todavía más sorprendentes. El diseño de los componentes de
Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) y de infraestructura de la Red surge de las
recomendaciones de este análisis del perfil de la pobreza y de una evaluación previa de la
red de seguridad social, también patrocinada por el Banco Mundial. Esta última ha
identificado más de 50 programas de redes protección social en implementación en el país,
la mayoría de ellos proyectos pilotos o a pequeña escala, a menudo descoordinados y
traslapados (Banco mundial, 2005).
46
Inversión y progreso en los indicadores principales
En total el FIDSL expone que ha invertido en 2010 más de US44 Millones. El 58% que
equivale a US 25.9 Millones ha sido en Transferencias Condicionadas y el resto, US$18.4
Millones en inversión de proyectos de infraestructura. La inversión del FIDSL se enfocó en
beneficiar 61% alta y 29% severa o pobreza según el reporte, por lo que 9 de cada 10
personas beneficiadas estaban en áreas geográficas con alta o severa concentración de
pobreza.
Como se menciona anteriormente 329 proyectos fueron ejecutados en 117 municipios.
Aunque la mayoría se destinó a electrificación, agua potable y saneamiento, caminos,
puentes el tema de educación, salud y recreación tampoco fue desatendido. La gráfica 23
muestra los diferentes tipos de proyectos donde se realizó la inversión.
Gráfica 23
FIDSL: Inversión en infraestructura por tipo
2010
Salud
15%
Caminos y puentes
16%
Educación, canchas
deportivas
9%
Agua potable,
saneamiento
21%
Electrificación
30%
Comunitaria y
productiva
7%
Asistencia técnica,
estudios
2%
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia. Elaboración propia.
En el tema de transferencias, el 87% ha sido ejecutado apoyando la salud y la educación,
12% específicamente para adultos mayores y el resto 1% para asistir el programa de
empleo.
En 2010 se realizó una evaluación externa del programa y se puntualiza una evolución
favorable en casi todos los indicadores de interés. A pesar que no se encontró evidencia que
la tasa de repetición en primer grado esté disminuyendo, sí se observó una reducción
significativa en el grupo de municipios de 2006, tal como se esperaba. Se encontró que casi
todos los niños de 7 a 12 años están matriculados en la escuela. También se observa un
progreso fuerte en algunos indicadores de salud o de utilización de los servicios de salud,
desde las encuestas anteriores. La prevalencia de diarrea se redujo 1.7 puntos
porcentuales, de 12.1 a 10.3%. Asimismo, se encontró que los niños tienen 3.5 puntos
porcentuales más de probabilidad de recibir el número adecuado de controles de
crecimiento. Desde la perspectiva de la salud maternal, se encuentra que los partos
atendidos por personal calificado se incrementaron en 8.7 puntos porcentuales desde la
encuesta anterior. Por otro lado, no se observaron cambios ni en la proporción de niños que
recibieron la vacuna SPR, ni en el porcentaje de mujeres embarazadas que recibieron el
número de controles prenatales requeridos.
47
Se encontraron cambios variables en los indicadores de nutrición: la prevalencia de baja
talla se redujo entre la segunda y tercera encuesta, mientras que la prevalencia de bajo
peso aumentó ligeramente. Por último, se encontró que el ingreso per cápita de los hogares
incrementó, a pesar de las condiciones adversas en la economía salvadoreña y mundial43.
Otros resultados que se resaltan en el informe son los siguientes: el programa de CSR ha
contribuido a disminuir la tasa de repetición en primer grado en 5.3 puntos porcentuales, y a
aumentar la matrícula en la escuela de los niños entre 7 y 12 años en 4 puntos
porcentuales, principalmente porque logra que los niños entren a la escuela a una menor
edad. Desde la perspectiva de los indicadores de salud, se encuentra que CSR ha
contribuido a una reducción de 4 puntos porcentuales en la prevalencia de diarrea entre los
niños menores de 5 años, y a un incremento de 13.1 puntos porcentuales en la proporción
de partos atendidos por personal calificado.
En conclusión, se encontraron varios impactos de las TMC, lo que demuestra que CSR ha
sido efectiva en mejorar la situación de los municipios más pobres de El Salvador. Además,
se observó un progreso importante aún entre los indicadores para los cuales todavía no se
ha podido demostrar impacto, como la prevalencia de niños menores de un año recibiendo
un número de controles de crecimiento adecuados, la que ha aumentado en el período.
Como algunos documentos lo indican, Red Solidaria es un ejemplo de cómo un país
pequeño, con recursos limitados, puede diseñar y poner en marcha un complejo programa
de TMC. Ha tomado en cuenta las valiosas lecciones de experiencias previas de TMC en
otros países; ha contado con un equipo motivado y de alto conocimiento técnico; ha recibido
el apoyo político al más alto nivel gubernamental; ha establecido mecanismos
interinstitucionales para la coordinación administrativa; y ha obtenido apoyo técnico y
financiero de diversas fuentes internacionales.
Otros programas relevantes para la reducción de la pobreza
Educación Inicial a Través de la Familia (EDIFAM): está diseñado para mejorar la atención y
educación de los niños (0-6 años) salvadoreños, especialmente los de escasos recursos que
viven en aéreas rurales del El Salvador (2009). Los cuatro componentes integrados del
objetivo del proyecto son:
1. Mejorar las capacidades técnicas de educación formal y no formal, los cuidadores y
educadores de la primera infancia
2. Aumento de las capacidades cognitivas, afectivas, y habilidades psicomotrices de los niños
de cero a seis años
3. Fortalecer la capacidad de las instituciones del sector público y privado para proporcionar
servicios de atención y educación de la primera infancia de mayor calidad
4. Aumentar la sensibilización acerca de la importancia de las habilidades de crianza de los
hijos
Aunque los niños son los beneficiados últimos de cada componente la estrategia de varios
niveles de objetivos EDIFAM se concentra en cinco grupos poblacionales distintos: Los
educadores y cuidadores, padres y cuidadores de la comunidad y los maestros no
capacitados en educación preescolar, los niños y sus entornos de aprendizaje, las
instituciones de Gobierno y público en general.
43
Evaluación Externa del Programa Red Solidaria. Informe de Impactos a los dos años de implementación.
Resumen Ejecutivo. IFPRI, FUSADES para el FIDSL, 2010. Disponible en internet:
http://www.opinandoenelsalvador.com/wpcontent/uploads/2009/06/evaluacionprogramaredsolidaria2010.pdf
48
Programa de Escuelas Saludables: Para el período en estudio, uno de cada tres niños y
niñas de 4 a 12 años de edad, recibieron atención médica a través del Programa Escuela
Saludable. Aunque este Programa también brinda alimentación a los escolares, no fue
posible calcular indicadores de cobertura de este otro componente, ya que no se consiguió
información estadística sobre el mismo. Si bien es cierto se cuenta con información sobre el
número de personas beneficiadas por el Programa en el área de salud, no hay datos
valederos que establezcan que estas mismas personas también se beneficiaron del
componente alimentario, por lo que se hace referencia, únicamente, a los beneficios en
materia de salud que brinda el Programa. Este resultado implica que, en general, pocos
niños y niñas gozaron los beneficios que brinda este Programa en materia de salud, por lo
que las familias del resto de infantes tuvieron que recurrir a atención médica externa para
tratar las enfermedades de sus hijos e hijas. El hecho que la cobertura de dicho Programa
haya disminuido en el último año, agrava el panorama de las familias, ya que significa que
se ha atendido a un menor número de niños y niñas con el paso del tiempo.
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso, PATI: El PATI proporciona a jóvenes de ambos
sexos y a mujeres jefas de hogar un ingreso complementario de 100 dólares durante un
período de seis meses. Además, serán capacitados para que cuenten con mejores
oportunidades de inserción en el mercado laboral. En 2010 se firmaron 11 convenios, 108
proyectos se llevaron a cabo y fueron beneficiados 4,904 participantes de 65 AUP
(Asentamientos Urbanos Precarios). La mayoría de proyectos afectaron áreas ambientales,
de saneamiento y mitigación de riesgos.
Bono educación: este componente tendrá el objetivo de incentivar la asistencia y
permanencia en clases de niñas, niños y jóvenes que habitan en los Asentamientos Urbanos
Precarios en precariedad extrema y alta de los municipios más urbanos del país, a partir de
la entrega de bono mensual, fomento de ahorro progresivo a partir de tercer ciclo y premio
por finalización de bachillerato. A ser implementado en 25 municipios a nivel nacional.
Generación de ingresos: El FISDL y los Gobiernos Municipales han unido esfuerzos para
fortalecer los procesos de gestión municipal a partir de la inversión en obras de
infraestructura productiva como son la construcción de mercados municipales minoristas,
puesto que estas obras generan riquezas, empleo y oportunidades para la población.
Fomilenio: Fomilenio es un programa que se enfoca en reducir la pobreza de la zona norte a
través del fomento del crecimiento económico. El gobierno desarrolló una propuesta de un
Programa de País que enfatizaba la importancia de la participación ciudadana, la
transparencia de sus procesos y medición de resultados para alcanzar el crecimiento
económico sostenible y con equidad.
El 2006, la Milenium Challenge Corporation44 aprobó la propuesta que aliviará la pobreza de
más de 150,000 salvadoreños y mejorará la calidad de vida de 850,000 habitantes de la
Zona Norte. El Salvador ha propuesto a la MCC un Programa de cinco años para reducir la
pobreza y alcanzar el crecimiento económico por medio de actividades que se enfocan en la
Zona Norte del país. La Propuesta comprende tres grandes proyectos:
44
La Corporación del Reto del Milenio- MCC por sus siglas en ingles es una agencia independiente del Gobierno
de los Estados Unidos diseñada para trabajar con algunos de los países más pobres del mundo. Contando con
un fuerte apoyo bipartidista, el Congreso estableció la MCC en Enero del 2004 para reducir la pobreza global a
través del crecimiento económico sostenible. La MCC administra la Cuenta del Reto del Milenio, o MCA por sus
siglas en ingles, la cual es financiada exclusivamente por el Congreso de Estados Unidos.
49
1.
Desarrollo Humano, el cual incluye tiene dos aspectos: incrementar capacidades y
habilidades a través de la educación formal y no-formal, y el incremento en acceso a
infraestructura social básica.
2.
Desarrollo Productivo, el cual incluye programas de servicios y asistencia técnica
especializada para el desarrollo empresarial, infraestructura y equipo productivo y programas
de inversión y crédito, enfocándose en el establecimiento de 6 cadenas productivas.
3.
Conectividad Vial, el cual incluye la construcción de la Carretera Longitudinal del Norte.
Además, la propuesta incorpora cinco ejes transversales de suma importancia como lo son
medio Ambiente, desarrollo territorial, equidad de género, transparencia y participación
ciudadana.
Dentro de los resultados para el 2010 en El Salvador se pueden mencionar los siguientes:
de enero a septiembre se invirtieron más de US$4 Millones en 40 municipios desarrollando
un total de 301 proyectos de apoyo a la zona. La mayoría de proyectos se enfocaron a agua
potable (65 proyectos) con US$1,2 Millones, mejoramiento de caminos (92) invirtiendo US$
1,2 Millones y urbanización de calles y puentes rurales con 81 proyectos, US$0.69 Millones
Algunas limitaciones
El presente documento, enfrentó algunas limitaciones: en algunos casos no ha sido posible
obtener la data más reciente a pesar de reiteradas solicitudes a las instituciones respectivas.
La información de este documento es de mucho valor y se obtuvo en muy corto tiempo sin
embargo debido a las limitaciones y características de la consultoría no fue posible visitar y
mantener un acercamiento con las instituciones de El Salvador para hacer la documentación
de manera más precisa y directa asì como capturar características y factores coyunturales,
por lo que toda comunicación fue vía internet, email, carta y de manera telefónica. Por otra
parte, las guías proporcionadas fueron un excelente insumo y marcaron el rumbo.
Por otra parte es importante mencionar que Red Solidaria es una especie de “paraguas de
programas” o “integrador y focalizador”, debido a que la mayoría de subprogramas estan
interrelacionados como PATI, Adulto Mayor, etc todos con el FIDSL. Red Solidaria no es un
programa aislado.
En el presente documento merecen especial atención los datos correspondientes a El
Salvador, ya que debido al más reciente V Censo de Población y IV de Vivienda, realizado
por la Dirección de Estadística y Censos, Ministerio de Economía en 2007, se logró
identificar la presencia de una diferencia entre los datos tradicionalmente trabajados para las
estimaciones poblacionales y las que surgieron como resultado luego del censo, razón por la
cual los datos nacionales y los internacionales pueden presentar diferencias. Por ello, el
presente documento no incluye información o comentarios relacionados con pobreza y área
urbano/rural por otros estudios o indicadores (recientes) para no caer en contradicción por
utilizar métodos distintos de definición geográfica y por consiguiente métodos distintos de
llegar a conclusiones: por una parte el método de clasificación de área fijado es general y
clasifica municipios y por otra, el censo y a partir de 2007, encuestas, etc. que define áreas
en detalle o segmentos. Por ejemplo, en Educación si se manejan datos e información por
área urbano-rural en cambio, en Salud esto no es posible. Por ello, esto se expone y
advierte detalladamente en el informe.
La metodología de análisis del estudio prioriza utilizar datos comparativos 2009 en dos
etapas: Primero una comparación solamente área (urbano-rural) – pobreza (NP-P),
dicotómicas en combinación y luego en detalle fraccionado Area (Urbano-Rural),
desagregado (Pobreza Baja, Media, Alta y Severa o Extrema) en combinación.
50
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52
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http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1509193
53
Anexos
Municipios por área y pobreza
Zona Urbana
Zona Rural
Zonas rurales Pobres ZRP
Zonas rurales no pobre ZRNP
Zona
Urbana,
79
Zona
Rural
183
68%
2%
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos DIGESTYC. Proyecciones de Población 2010. Zonas Rurales:
municipios en que más del 50% de su población es clasificada como rural en las estadísticas oficiales de población
(Estado de la Región).
Descripción del Eje de gestión de Red Solidaria
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia.
54
Esquema general del sistema de protección social universal
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia.
Comunidades Solidarias Urbanas Ejes y Escalas de Intervención
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia.
55
Comunidades Solidarias Urbanas Ejes de Intervención y Ejecutores
Fuente: FIDSL. Secretaría de Presidencia.
56
MARCO DE RESULTADOS Y RECURSOS PARA EL SALVADOR (2007-2011)
Descentrali-zación,
gobierno local y
Políticas y procesos de
descentralización en marcha
1.3.1 Se ha formulado y se está aplicando una política nacional de
descentralización, junto con sus respectivos instrumentos de aplicación
Se cuenta con políticas e instrumentos de descentralización
desarrollo urbano y
rural
para fortalecer las
capacidades de gobiernos
1.3.2 Se ha iniciado un proceso de reforma de las finanzas municipales y se han
Número de proyectos piloto
(Línea 2.6)
locales, los servicios básicos
y otros programas de acción.
(MANUD GD 4)
realizado experiencias piloto de aplicación
Número de planes en ejecución; debates sobre las experiencias realizadas
1.3.3 Se han elaborado planes locales de ordenamiento territorial basados en
debates y análisis
Recursos ordinarios:
Se han aprobado mecanismos de recaudación municipal.
190.000
Otros recursos:
Número de iniciativas puestas en práctica
2.180.000
1.3.4 Se han incrementado las capacidades de los gobiernos municipales y las
instituciones locales
Prioridad o meta nacional: Mayores oportunidades económicas, especialmente en beneficio de mujeres y grupos vulnerables, y menor cantidad de personas que viven por debajo del límite de pobreza
Resultado esperado 2 del MANUD: Para 2011, se han fortalecido las capacidades de formulación y aplicación de políticas, estrategias y planes de desarrollo para un crecimiento económico equitativo y sostenible; se ha
creado en gran escala empleo de calidad, se han reducido las desigualdades y se ha avanzado hacia el logro de los ODM.
Reforma de las
2.1 Se han fortalecido las
2.1.1 Formulación y aplicación de políticas, estrategias, planes y programas nacionales de lucha contra la pobreza, coordinados entre el Gobierno y los organismos
políticas en
capacidades nacionales para
de cooperación, que incluyen contribuciones para alcanzar los ODM, mitigar la pobreza y promover la equidad de género.
beneficio de los
pobres para
formular y aplicar estrategias
y programas a fin de reducir
2.1.2 Formulación y puesta en ´marcha de una respuesta integral al fenómeno de la migración.
alcanzar los ODM
(Línea 1.2)
la pobreza, alcanzar los
ODM y reactivar el
crecimiento económico
equitativo sobre la base de
Recursos ordinarios:
570.000
2.1.3 Se han generado y difundido conocimientos sobre desarrollo humano y ODM mediante el Informe Nacional de Desarrollo Humano y los cuadernos de
desarrollo humano; se han realizado estudios de costo/beneficio del logro de los ODM, y se han formulado estrategias de financiamiento para alcanzar los ODM.
Otros recursos:
4.180.000
2.1.4 Se han establecido y fortalecido sistemas de medición y seguimiento del desarrollo humano, la equidad de género y el logro de los ODM a nivel nacional y
local, inclusive mecanismos de rendición de cuentas y apoyo a la actualización de sistemas estadísticos nacionales, como el censo.
un análisis y seguimiento
eficaces de la información
2.1.5 Se han fortalecido los mecanismos de participación de entidades públicas y privadas en materia de formulación de políticas públicas y estrategias a largo
plazo para el crecimiento económico y para dinamizar los mercados locales, con equidad de género.
económica y socio
demográfica.
Número de. políticas, planes, estrategias y programas apoyados
(MANUD DE 1, 2 y 3)
Número de nuevas iniciativas transnacionales sostenibles
Número de recomendaciones del Programa adoptadas.
Número de informes/estudios y nivel de difusión
Disponibilidad y fiabilidad de datos para el seguimiento y la evaluación del logro de los ODM
Se han establecido y fortalecido mecanismos de diálogo en temas de crecimiento económico. Se cuenta con estrategias y políticas públicas al respecto.
Otros recursos:
18.000.000
Nota: Las cifras de los recursos reflejan las metas para la movilización de recursos de conformidad con el MANUD. Los recursos del PNUD incluyen recursos ordinarios, c ostos
compartidos con fondos del Gobierno, recursos de donantes y otros.
Fuente:
FIDSL.
Secretaría
de
Presidencia.
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58