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Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) Por un Estado al servicio del pueblo (la construcción del nuevo Estado peruano)1 Javier Tantaleán Arbulú “El estudio más digno de la política no es el hombre sino las instituciones.”2 John Plamenantz Sumario El título de este ensayo-propuesta fue sugerido por el creador y fundador del Instituto de Gobierno de la Universidad de San Martín de Porres, el Presidente Alan García, en reemplazo del original “Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública”, porque expresa de una manera más sustantiva su contenido que incluye una periodicidad de los ciclos históricos de la estatalidad política republicana, Para el desarrollo de las ideas planteadas en este texto han sido muy importantes: las propuestas desarrolladas en un conjunto de conferencias por el Presidente Alan García; las enseñanzas de mi amigo Pierre Vigier y trabajos que ambos realizáramos en varios países de la región y de Europa del Este con el equipo de “Gestión para la Gobernabilidad” del Proyecto Regional para América Latina y El Caribe del PNUD 2000/01, proyecto en el que trabajé varios años y que en la actualidad dirige el Dr. Miguel Cereceda. Las conversaciones sostenidas con la Dra. Verónica Zavala, profesora del curso “Administración Pública y Gobernabilidad”, de la maestría en Gobernabilidad del Instituto de Gobierno de la USMP; con el Dr. Fernando Zavala, Ministro de Economía y profesor del curso “Mercado y Gobernabilidad”, del Instituto de Gobierno de la USMP; y con el Dr. Ernesto Mondelo, alto funcionario del Banco Interamericano del Desarrollo, y uno de los mejores especialistas que conozco en procesos de reforma del Estado. Las opiniones del Dr. John L. Newman, Representante Residente de Perú del Banco Mundial; de los doctores Antonio Fernández Poyato y Félix Muriel, directivos de la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, con sede en Madrid; y del Dr. Otoniel Velasco, experto en la temática de descentralización y regionalización. A todos les expreso mi agradecimiento. Sin embargo, evidentemente, ninguno de ellos tiene responsabilidad alguna en este escrito. 2 Citado por Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. México, Fondo de Cultura Económica, 2da. reimpresión, 1996: 9. 1 )91( )91( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado la problemática fundamental del Estado en los últimos años, el desarrollo de una estrategia reformista, la propuesta de un nuevo Estado al servicio del pueblo o —lo que es lo mismo— la de un Estado del pueblo peruano y una síntesis de una propuesta de gestión para la gobernabilidad, fundamental como un instrumento de la misma. Brevísimos razonamientos conceptuales En el pensamiento occidental la problemática del Estado como idea filosófica, como comunidad humana o entidad histórica, tiene sus primeros grandes desarrollos en las obras clásicas de la teoría política, como las de Platón y Aristóteles. Desde entonces hasta la actualidad, el concepto Estado se ha convertido en uno de los vocablos más usados en el lenguaje político. Sin embargo, su definición presenta grandes problemas y además existen controversias y dificultades para contextualizarlo interactivamente en relación con la sociedad (lo no público) y la economía. El gran doctrinario del Estado moderno, Thomas Hobbes, sostenía que la inteligencia humana y el arte del hombre habían producido un animal artificial llamado República o Estado (Civitas en latín), y que no es sino un hombre artificial, “aunque de estatura y fuerza superiores a las del natural, para cuya protección y defensa fue pensado”.3 Esta visión del Estado como un resultado de la inteligencia del ser humano (idea que compartimos), y que podríamos llamarla dimensión constructivista, ha tenido un “choque teórico” permanente con el viejo liberalismo económico, que nace en la filosofía escocesa de los siglos XVII y XVIII, cuya premisa es el concepto de orden espontáneo histórico como idea-fuerza que explica el surgimiento de un conjunto de instituciones y prácticas humanas que nadie pensó, pero que fueron apareciendo en la historia de la humanidad (el ejemplo más difundido es el concepto de economía de mercado, como resultado del orden espontáneo o extenso frente a todo aquello que proviene de la creación de la inteligencia, la razón y el conocimiento humano). Una de las síntesis que hemos encontrado y que resume de mejor manera la aproximación al tópico conceptual del Estado, es la que desarrolla el importante científico político italiano del siglo XX, Norberto Bobbio: El abc de la teoría del Estado, prescindiendo del cual no se logrará nunca comprender por qué existe el Estado, y al no comprenderlo se fantasea acerca de una posible extinción del mismo, es la hipótesis hobbesiana, que brevemente puede enunciarse así: la necesidad del Estado nace de la convicción racional de los individuos según la cual el uso indiscriminado de las fuerzas privadas en libre competencia entre sí, genera un Estado autodestructivo de guerra de todos contra todos, y de la consiguiente Hobbes, Thomas. Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Madrid, [1651] 1979: 117-118. 3 )92( )92( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) renuncia por parte de cada uno al uso privado de la fuerza a favor del soberano, que a partir del momento en que se produce dicha renuncia, se convierte en el único titular del derecho a disponer de ella. La expresión ‘monopolio de la fuerza’, que se deriva de una evidente y correcta analogía entre la eliminación del libre mercado y la eliminación de la libre guerra, no es de Hobbes sino de Max Weber, quien al adoptarla no se olvidó de que antes que nada era un economista. Pero sirve perfectamente para representar la hipótesis hobbesiana del Estado, que nace de la necesidad en la que se encuentran los individuos racionales de sustituir la pluralidad de los poderes de los individuos singulares por la unidad del ‘poder común’ (expresión de Hobbes).4 En diversos momentos, los grandes pensadores o tratadistas menos conocidos, trataron de proponer imaginativamente modelos de organización y formas de representación del Estado como resultado de un contrato social —parafraseando a Rousseau—,5 que era la forma de encontrar una asociación que defienda y proteja, con la “fuerza común, la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual cada uno, uniéndose a todos los demás, no obedezca más que a sí mismo y permanezca, por tanto, tan libre como antes”. Una de las primigenias representaciones de la estructura administrativa del Estado que conocemos es la que diseñó en forma de árbol el Consejero del Rey de Francia en 1579, Charles de Vignon, con propuestas para su mejoramiento.6 Desde entonces se ha producido una incesante preocupación no solo por esquematizar su proceso de funcionamiento, sino por proponer alternativas para la comunidad política llamada Estado, a la que Hegel definía como “la realidad de la voluntad general, lo racional en sí y por sí”. Algunos especialistas utilizan una diferenciación analítica entre tres concepciones del Estado: el Estado como poder, el Estado como derecho (los poderes legales del Estado) y el Estado como legitimidad. Las teorías del Estado también pueden ser analizadas históricamente haciendo referencia a las diferencias sociales y económicas que reflejan. Los ciclos históricos de la estatalidad política republicana Si intentáramos una aproximación a la periodicidad histórica de la política estatal desde los inicios fundacionales republicanos hasta la actualidad, nos atreveríamos a Bobbio, Norberto. “La crisis de la democracia y la lección de los clásicos”. En N. Bobbio, G. Pontaro y J. Vega: Crisis de la democracia. Barcelona, Ed. Ariel, 1985: 7. 5 Rousseau, Jean-Jacques. El contrato social. Prólogo de Mauro Armiño. Madrid: Editorial EDAF S.A., [1767] 1994. 6 Gaudin, Jean-Pierre. “Modern Governance, Yesterday and Today: Some Clasifications to be Gained from French Government Policies”. En: International Social Science Journal, Nº 155. Blackwell Publishers / UNESCO, 1998. 4 )93( )93( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado plantear la siguiente propuesta inicial, tomando en consideración fundamental a la política (esfera donde se desarrollan las relaciones de poder y dominio): Ciclo primero: 1821-1845. Estado caudillista. Primer militarismo feudalizante de los “Señores de la Guerra”. Ciclo segundo: 1845-1879. Leviatán guanero (el Estado que vivió de la excreta de las aves guaneras). Ciclo tercero: 1879-1883. Guerra del Pacífico y destrucción del Estado. Ciclo cuarto: 1883-1895. Reconstrucción del Estado y segundo militarismo. Ciclo quinto: 1895-1899. Estado constructor desarrollista. Ciclo sexto: 1899-1919. Estado de los partidos de notables. “República aristocrática” (Jorge Basadre). En realidad, para nosotros, República plutocrática (gobierno de los ricos). Ciclo sétimo: 1919-1930. Estado modernizador con democracia y dictadura. Ciclo octavo: 1931-1956. Estado como instrumento de poder. El Estado represor. Tercer militarismo. Ciclo noveno: 1956-1990. Estado desarrollista y neo-estructuralista (que obviamente incluye el período nacionalitarista de 1968-1975). Ciclo décimo: 1990-2000. Estado ajustador y de las reformas económicas. Ciclo undécimo: 2001-2006. La transición democrática inconclusa.7 Los problemas fundamentales del Estado La reforma y modernización del Estado se ha convertido en uno de los objetivos estratégicos de la gobernabilidad democrática, económica y social y resulta uno de los nudos cruciales para el desarrollo del país, caracterizado por tener una sociedad fracturada socialmente (el historiador Jorge Basadre hablaba del “abismo social”), desarticulada, poliédrica étnica y culturalmente, y de profunda heterogeneidad espacial, geográfica, social, económica e institucional, con cinco macro-ecosistemas bien diferenciados: el costeño, el andino, el amazónico, el altiplánico (que tiene como corazón al lago Titicaca), y el de selva alta o rupa-rupa (entre los 400 y 1.000 m.s.n.m.), tal como lo calificó el sabio Javier Pulgar Vidal. Al caracterizar de esta forma la realidad, solo se quiere brindar una imagen de la complejidad que tiene un proceso de reforma y modernización del Estado que, en la actualidad, por lo general utiliza normas e instrumentos uniformes para un espacio y una realidad nacional tan heterogéneos. Quedamos en deuda con el lector para presentar el desarrollo acucioso de estos ciclos, lo que haremos en un próximo libro a publicarse, que llevará por título el mismo de este ensayo. 7 )94( )94( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) El sistema estatal actual (especialmente los poderes Judicial, Ejecutivo, Legislativo y algunos gobiernos regionales y locales) tiene un alto grado de desaprobación de parte de la opinión pública, con cifras que grosso modo superan el 85% y que son las más altas desde que se encuesta sobre este tipo de temática al público, lo que evidencia falta de legitimidad y crisis de representación de la clase política peruana, con excepciones que confirman la regla. Como consecuencia, existe una inmensa brecha entre los sectores poblacionales y los intermediarios políticos que democráticamente los representan. Al analizar los ciclos de estatalidad republicana se comprueba que los grandes procesos de corrupción republicanos y de gobiernos pillos están asociados a crecimientos significativos del ingreso y gasto público y a operaciones de la deuda externa (la era del guano constituye, según nuestras investigaciones, el período más corrupto de la historia republicana, como lo demostraremos en un próximo trabajo). La población percibe —y las estadísticas lo confirman— que el Estado peruano es un aparato poblado, con promedios salariales bajos (a excepción de los más altos cargos directivos), ineficiente, burocrático, clientelista (“botín político”), con un considerable grado de corrupción, centralista y concentrador de sus funciones en el gobierno central, y costoso —en especial para los sectores medios con cierta capacidad de ingresos, sobre los que cae parte importante de los diferentes tipos de tributos—, y que está brindando muy mediocremente los servicios básicos de educación, salud y seguridad ciudadana. Además es un Estado entre cuyas partes hay desorden, descoordinación y disfuncionalidad. Todo esto implica una gran fragilidad institucional y —lo que es más grave— una sustantiva crisis del Estado, en un país con islotes de modernidad dentro de un océano de pobreza y donde la amenaza del terrorismo y del narcotráfico (el Perú es ya un importante productor de coca y cocaína), es potencialmente explosiva. Existen espacios de nuestra heterogénea realidad en que simplemente el Estado no existe, o si existe no funciona. Como ha declarado Guillermo O’Donnell, en la población de América Latina prevalece la percepción de la inexistencia de un Estado útil a la nación, es decir, el Estado ya no es verosímil como agente de políticas de bien público y está cada vez más desguarnecido, lo que lo distancia de la población.8 A esta compleja problemática habría que añadir ciertos aspectos puntuales que ayudan a entender mejor la inmensa tarea que significa transformar la situación del aparato público existente: 1. En el Poder Ejecutivo, en su versión del año 2006, se han construido organizaciones ministeriales que responden a intereses políticos personales de ministros En Ruiz Caro, Ariela, Concertación nacional y planificación estratégica: elementos para un ‘nuevo consenso’ en América Latina. Santiago de Chile, CEPAL, serie Gestión Pública, diciembre del 2002: 51. 8 )95( )95( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado o presidentes del Consejo de Ministros (que en los últimos años han tenido poder de decisión para hacerlo), antes que a criterios de funcionalidad preestablecidos. El caso más notable probablemente sea el del MINCETUR. Todo esto ha ocasionado confusión y desubicación en diversas dependencias públicas, que no saben qué lugar ocupan dentro de la organización sectorial y multi-sectorial del actual Poder Ejecutivo. A lo anterior se suma la duplicación, triplicación, etc. de entidades estatales que se entrecruzan en diversas dependencias sectoriales. Este proceso es acompañado por un crecimiento desproporcionado y macrocefálico de la Presidencia del Consejo de Ministros, con un conjunto de instituciones y unidades “colocadas” en su ámbito de dependencia. 2. La carencia de un Plan de Desarrollo Nacional. El Poder Ejecutivo, que es la “empresa” más grande del país, no cuenta con un plan rector de mediano y largo plazo que defina, dentro de un proceso de planificación estratégica sus orientaciones fundamentales que constituyan la base de la formulación de los programas, presupuesto nacional, proyectos públicos de inversión y de la cooperación financiera y técnica internacional. 3. Un grave problema para la priorización y evaluación de los proyectos públicos, es la sujeción al complejo tratamiento de un sistema de inversiones que no responde ni a la realidad nacional ni a los criterios metodológicos que debería tener un instrumento medular de tal naturaleza, que supere los enfoques clásicos de evaluación de proyectos bajo una óptica exclusivista de tipo económico, para incorporar dentro de sus mecanismos de evaluación proyectos de naturaleza diferente como son los de desarrollo institucional, los sociales, ambientalistas, de género, etc. 4. Otro grave problema es la gestión estatal en varios niveles: las políticas, la administración y la ejecución de los proyectos de inversión públicos, sean estos con financiamiento del Tesoro, del endeudamiento externo o de la cooperación técnica internacional, todo lo que: a) Ocasiona una lentitud, probablemente nunca antes conocida, en la ejecución de los proyectos. b) Genera sobrecostos económicos, sociales y políticos para el país, y c) Tiene consecuencias en el nivel de satisfacción ciudadana con el sistema democrático representativo. 5. Un complejo entorno sistémico para la toma de decisiones. Esto significa la creación de un conjunto de sistemas y subsistemas complicados, que práctica- )96( )96( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) mente han terminado por paralizar el accionar de un Estado que debería responder dinámicamente a los retos del desarrollo, especialmente en los lugares y espacios del país donde se concentran las familias con mayores niveles de pobreza. Esto es más evidente en lugares donde habitan las poblaciones originarias y grupos étnicos minoritarios (región andina, selva alta y selva baja) y en los grandes bolsones de pobreza costeños. Dada la abundancia de normativa controlista, este entorno sistémico perverso —en su mejor acepción— ha originado un temor para la toma de decisiones, al punto que la “mejor” decisión para los funcionarios con responsabilidad es no hacer nada para que no les ocurra nada. 6. La carencia de profesionalización de la función pública, lo que significa: a) Grandes desniveles en la escala salarial. b) Normatividades y prácticas variadas que crean desazón y privilegios. c) Carencia de principios básicos en el desarrollo profesional del servidor público, como son: neutralidad, imparcialidad, transparencia, eficacia y eficiencia, mérito y capacidad, probidad y ética, legalidad, continuidad, estabilidad, entre otros. d) No contar con procesos regulados, imparciales y transparentes sobre el ingreso, la progresión y la terminación de la carrera pública. e) No contar con una normativa de ascenso en la carrera administrativa (hasta cargos de alta gerencia pública), en razón de los méritos y capacidades del servidor público. f) No disponer de un criterio de uniformidad en la carrera administrativa de los servidores públicos, ya que actualmente tienen tratamiento disímil. g) No disponer de una estructura homogénea de los grupos ocupacionales en la carrera administrativa. h) No disponer de un marco legal para conocer y hacer cumplir tanto los derechos como las obligaciones del empleado público. i) No disponer de instrumentos de gestión adecuados que relacionen el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad del Estado con la calidad de sus recursos humanos. j) No desarrollar un esquema institucional del sistema de administración del empleo público, que incluya aspectos como capacitación y en general inversión en recursos humanos. Estos, en conjunto, son los principales “nudos a ser desatados” por una estrategia reformista y de modernización del Estado. )97( )97( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado Tipos de reforma del Estado Los factores que están en la base de los procesos de reforma pueden tener diferentes orígenes, los que, con fines puramente metodológicos, pueden ser agrupados en dos categorías: reformas adaptativas y reformas impulsoras. El Estado moderno a partir del siglo XIX, y particularmente el Estado en las democracias occidentales ha sido una construcción colectiva, y sus objetivos, funciones, organización, modo de funcionamiento (entre otras de sus características actuales), son el producto de una representación de las diversas correlaciones de las fuerzas sociales y políticas actuantes en la sociedad nacional. Las críticas que se formulan al Estado no pueden separarse de la crítica a la sociedad y a los sucesivos consensos y/o hegemonías político-sociales que se dieron a lo largo del proceso histórico nacional, ya sea desde el Parlamento y/o desde la función ejecutiva, moldeando, organizando, conduciendo, utilizando y/o abandonando. Estas, entre otras razones, permiten explicar por qué el tema de la reforma del Estado es siempre una cuestión de complejidad multidimensional, a la que no permanecen ajenos los diferentes actores políticos, económicos y sociales. Históricamente, la mayoría de las reformas realizadas en la región podrían ser consideradas como adaptativas, ya que acompañan de manera ex post los cambios ya producidos o en proceso de transformación de alguno de los componentes de las estructuras de los sistemas económicos y sociales, cambios estos que necesitan de un nuevo Estado y, por tanto, implican reformas de diferente nivel y matiz en el actual sistema político-institucional. La propuesta que se realiza puede agruparse en la categoría de “Reformas Impulsoras Inclusivas”, es decir, cambios en el sistema político-institucional, promovidos desde la clase política instalada, en algunas de las estructuras del propio sistema políticoinstitucional (a través del gobierno y/o el Congreso), y realizadas para crear un marco jurídico-institucional y administrativo que favorezca o motive cambios en alguno de los subsistemas o componentes del actual sistema económico y social. Una reforma del Estado inclusiva hace referencia a tener como una de sus poblaciones estratégicas objetivo en el proceso reformista a los sectores excluidos y más pobres de la sociedad peruana, especialmente del ámbito rural. De lo que se trata, luego de aplicar un proceso combinado de reforma y modernización del Estado, es de alcanzar un “Estado en forma” (Jacobsen), con “músculo y sin grasa” (Enrique Iglesias), para que contribuya al crecimiento económico del país y no se convierta en un obstáculo. )98( )98( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) Un modelo funcional de Estado Las reformas del Estado —a corto, mediano y largo plazo— deben estar en función del rol que éste debe desempeñar en materia económica, social y política y que deberían tener nivel jurisdiccional constitucional. La acción del Estado debe estar dirigida principalmente a: 1. Garantizar el bien común, y actuar prioritariamente en áreas de salud, educación, seguridad y justicia. 2. Promover las oportunidades de empleo y la capacitación laboral. 3. Velar por el respeto de los derechos de los consumidores y usuarios; así como garantizar el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran en el mercado. 4. Garantizar la prestación de servicios públicos y supervisar su funcionamiento. 5. Promover la inversión privada y la competitividad en la economía. 6. Promover el desarrollo económico y social de las regiones, provincias y distritos del país. 7. Garantizar la libre circulación de bienes y la prestación de servicios en todo el territorio. 8. Fomentar la investigación en ciencia y tecnología. 9. Proteger el desarrollo del medio ambiente y la utilización sostenible de los recursos naturales. 10. Proveer de infraestructura física. 11. Promover la integración continental, social, económica, política y cultural. El proceso de integración debe tener como un primer gran objetivo estratégico la integración sudamericana. La rectoría del proceso estratégico reformista y modernista al servicio del pueblo La experiencia latinoamericana es rica en procesos de reforma y modernización del Estado, los que han conocido desde inmensos fracasos hasta mejores resultados, todo lo cual puede observarse en los indicadores de gobernabilidad que ha producido el Banco Mundial: Voz, libertades fundamentales y rendición de cuentas, estabilidad política y falta de violencia, eficacia gubernamental/burocracia, calidad de marco regulador, aplicación de las normas del Derecho, control de la corrupción). Los indicadores de pobreza y desigualdad social (como el Índice Gini elaborado por la ONU); los índices de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas. )99( )99( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado El Latinobarómetro sobre la democracia, y diversos estudios comparativos sobre la administración pública en la región; el Índice de Competitividad para el Crecimiento. El Índice de Concentración y Descentralización del Poder, etc. 9 En el Perú existe una tradición metodológica equivocada. La regla ha sido que los procesos de reforma del Estado, o de alguno de los poderes públicos, comienzan con una norma legal. El caso más patético son los proyectos de ley presentados para crear un “nuevo Poder Ejecutivo”, en los que, a modo de ejemplo, lo sustantivo es proponer un conjunto de ministerios sin haber realizado un trabajo previo de estudios de funciones y procedimientos para el diseño de lo que debe ser un Poder Ejecutivo que se ponga al servicio del pueblo. Esto, expresado de una manera sencilla, equivale a poner la carreta delante de los caballos. La normatividad a formularse tiene que ser el resultado de un conjunto de estudios macro, mega y micro, y experiencias que pueden realizarse focalizadamente desde un punto de vista piloto, para después formular la legislación que responda a una estrategia integral de una reforma que tenga como objetivo estratégico fundamental poner al Estado al servicio del pueblo. Esto quiere decir que la población no solo sea copartícipe en la toma de decisiones sino que se vea beneficiada por las instituciones públicas, que son financiadas con la contribución económica de los peruanos, lo que significa que los servicios que el Estado brinde, se encuentren en todo el territorio nacional y con ciertos estándares mínimos de calidad. La propuesta que se sugiere es formar una comisión del más alto nivel, dependiente directamente del Presidente de la República (mientras no se modifique constitucionalmente el régimen presidencialista), de carácter multisectorial, en la que se incorpore activamente a la sociedad. Para evitar la creación de un nuevo órgano burocrático, se sugiere que esta comisión tenga una secretaría técnica de apoyo que se encuentre en la esfera del Centro de Planificación Estratégica (CEPLAN), que además sirva para brindarle coherencia al desarrollo de una estrategia reformista y modernizadora del aparato público, y que diseñe las pautas de políticas normativas para el proceso de reforma integral. En esta comisión debe incorporarse activamente Banco Mundial. “Governance Matters II: Updated Indicators for 2003/2004” (enero 2005); Transparency International; Corporación Latinobarómetro; Informe de Desarrollo Humano de la ONU; Indicadores de la participación ciudadana en el proceso presupuestario en América Latina; World Economic Forum (WEF) 20052006. Boza Dibós, Beatriz. Manual de buenas prácticas gubernamentales. Lima, Ciudadanos al Día, 2006. Estefanía, Joaquín. “Los siete pecados capitales de América Latina”, Madrid, El País, 2004. Combay, Modernization of SubNational State: Descentralization in the Americas, Otawa, CIDA, 2004. Edgar Ortegón, Christy; Aldunate, Eduardo y Pacheco, Juan Francisco. La modernización de los sistemas nacionales de inversión pública: análisis crítico y perspectivas. Santiago de Chile, ILPES - CEPAL, 2002. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires, Alfaguara, 2004. 9 )100( )100( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) la representación de los gobiernos regionales y municipales, considerando un eje de descentralización como política orientadora del proceso reformista. La propuesta reformista El gran reto es construir y —por qué no— también reconstruir un verdadero Estado al servicio del pueblo, que tenga un carácter democrático, unitario pero descentralizado y desconcentrado, meta-ético, regulador y promotor del desarrollo sostenible en el tiempo y sustentable (en la dimensión eco-desarrollista) de la economía y de la sociedad. Estado que sea capaz de satisfacer procesal y progresivamente las grandes demandas insatisfechas de los peruanos en sus necesidades básicas, y con una normatividad que asegure la participación del pueblo en la formulación y control de los planes de desarrollo, las políticas públicas, los programas, los proyectos, y la regulación de los servicios públicos en los niveles nacional, regional y local. A nivel constitucional Una de las principales reformas que se debe realizar es la del régimen presidencialista, lo que significa en realidad un cambio sustancial en el régimen político del Estado. Un nuevo sistema político tendría que tener al Presidente como Jefe de Estado y al Primer Ministro como Jefe de Gobierno del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública Central, con una legitimidad para el Primer Ministro otorgada por el Congreso de la República. Así se facilitaría los procesos de concertación en el Congreso entre las fuerzas políticas representadas, lo que de alguna forma ayudaría a fortalecer a los grupos políticos, ya que en la actualidad no existe en el país un sistema de partidos políticos, sino solo un partido realmente existente. La República Peruana nunca ha contado con un sistema de partidos en su verdadera dimensión, debiendo crearse las condiciones favorables para que surja en el largo plazo; su inexistencia pone en grave riesgo permanente a la ecuación de gobernabilidad democrática del país, asunto en el que es tan rica la historia republicana del Perú, que ha tenido un predominio amplio de presencia del militarismo (aproximadamente 67% del número de presidentes en la efímera democracia republicana desde el 28 de Julio de 1821 a la fecha han sido gobernantes militares ).10 Fuentes, Manuel A. Estadística general de Lima, Lima, Tipografía Nacional de M. V. Corpancho, 1858; Vivero, Domingo de. Gobernantes del Perú independiente (1821-1871). Galería de retratos. Barcelona, Tipografía de la Casa Editorial Maucci, 1909. Ugarteche, Pedro y San Cristóbal, Evaristo. “Mensajes de los presidentes del Perú”. T. I, Lima, 1943. Basadre, Jorge. Historia de la República del Perú. 10 tomos, 7ª edición, Lima, Editorial 10 )101( )101( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado Otro cambio constitucional que es necesario para propender a la creación de movimientos políticos más articulados debe darse en materia de las iniciativas parlamentarias de ley, las cuales solo deberían ser por grupos políticos y no individualmente, proceso que obligaría a una mayor coordinación intra-bancadas políticas, para coordinar y acordar las propuestas legislativas. Como Jefe de Estado, el Presidente de la República tendría que ocuparse de los grandes problemas nacionales, ejercer la Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, ser el conductor de las relaciones exteriores, velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes y los convenios internacionales, encarnar a la nación peruana, expresar la unidad nacional, colocarla por encima de las coyunturas políticas y promulgar las leyes de la República. Mientras, el Primer Ministro debería conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes públicos y organismos del Estado en general; ser responsable de la ejecución del programa de gobierno —que es el compromiso que se tiene frente a los ciudadanos— y de la formulación y ejecución de las políticas públicas, del presupuesto de la República y del seguimiento y evaluación permanente de una gestión pública por resultados. Se debe restablecer la bicameralidad, diferenciando las funciones y la naturaleza de la representatividad en el Senado y la Cámara de Diputados, así como el número de representantes, asegurando la renovación del Congreso por mitades, en el intermedio del período presidencial. Debe adecuarse el nuevo régimen político a los procesos de descentralización y regionalización, de concertación y de participación ciudadana en los tres niveles del Estado: nacional, regional y local, abriendo el aparato público a una presencia y dinámica participativa de los actores de la sociedad. En tal sentido, y teniendo presente la buena práctica concertadora del Acuerdo Nacional, este debe ser institucionalizado en un Consejo Nacional de Concertación como organismo consultivo del Primer Ministro (al más alto nivel), y en el que el Centro de Planificación Estratégica actúe como secretaría técnica, para evitar la creación de nueva burocracia. Los proyectos de ley fundamentales, así como el programa de gobierno y las políticas de Estado, deben ser analizados y consultados con el Consejo Nacional de Concertación, donde seguramente existirán opiniones diferentes de los diversos actores sociales organizados, que expresan diversos grupos de interés. En el régimen económico debe fortalecerse la capacidad promotora del Estado en el desarrollo económico y social, así como su capacidad reguladora, en el contexto de una economía social de mercado y considerando el creciente proceso de mundialización. Dentro del régimen económico debe otorgarse un rango constitucional a las Universitaria, 1983. Tauro, Alberto. Enciclopedia del Perú. 6 vol, 2ª edic., Barcelona, 1986. Tantaleán Arbulú, Javier. “Pasado, presente y propuesta de gobernabilidad futura”. Lima, mss. inédito, 2006. )102( )102( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) entidades reguladoras e independizarlas del tutelaje existente, exclusivo del Poder Ejecutivo. De la misma forma, en materia de corrupción, tiene que plantearse una nueva modalidad de elección del Contralor, sin afectar la autonomía de la Contraloría, que tiene que actuar como un órgano técnico que colabore con la función de fiscalización del Congreso de la República. Tanto la parte del régimen político como económico de la Constitución tienen que formularse previendo los nuevos mecanismos institucionales, que esperemos se concreten en el proceso de integración regional, continental y mundial, como por ejemplo debe ser el nuevo Contrato Social para la Comunidad Sudamericana, tal como lo ha propuesto el creador y fundador del Instituto de Gobierno de la USMP. En este aspecto es muy aleccionadora e importante la experiencia histórica acontecida con la Unión Europea, que es un referente indispensable. Reformas en los poderes del Estado Debe procederse a realizar una reingeniería integral con la organización del Poder Ejecutivo, simplificar al máximo su organización y funciones, y dotarlo de una racionalidad y coherencia en sus metodologías y procedimientos, en sus múltiples esferas de acción, dando prioridad a aquellas relacionadas con el servicio directo a la ciudadanía, en las que debe privilegiarse los sistemas de gestión interna, la transparencia y el acceso a la información, el servicio de atención al ciudadano, la simplificación y reducción al máximo del costo de trámites, la consulta y participación ciudadana. El proceso de reingeniería integral debe incluir al conjunto de sistemas y subsistemas existentes en la administración pública, que han ocasionado un Estado ineficiente, engorroso, enmarañado, costoso y sin capacidad de gestión, problemas a los que se debe añadir, por supuesto, los niveles de corrupción y mal manejo administrativo. El Primer Ministro debe ser un verdadero coordinador de los ministerios públicos, institucionalizando el Consejo Interministerial de Asuntos Económicos y el Consejo de Asuntos Sociales, dejando de lado todo el conjunto de comisiones creadas y que nunca funcionan, para que de esa forma el Consejo de Ministros se convierta en un espacio de discusión y acuerdos sobre políticas de Estado, y que los dos Consejos antes señalados vean todo lo relativo a la administración del Poder Ejecutivo. En la búsqueda de esta coherencia y concertación interestatal fue lamentable la decisión de la desaparición del sistema de planificación e inversiones públicas que se produjo en 1992. En tal sentido, se debe crear un nuevo sistema de planificación, programación, inversión pública y cooperación internacional, diseñado de acuerdo con los objetivos estratégicos de descentralización e interacción con la población peruana, especialmente con el mundo socio-étnico excluido de las poblaciones originarias, y minorías étnicas (lo que en las primeras décadas del siglo XX se llamaba “problema )103( )103( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado indígena”), y simplificación administrativa, que tenga como núcleo central una suerte de centro de inteligencia gubernamental, labor que debería cumplir el CEPLAN redefinido, y que debe involucrar a las oficinas descentralizadas ubicadas en cada una de las regiones, y a las unidades de planificación, presupuesto y proyectos del gobierno central. El Poder Ejecutivo y el Estado en general tienen que responder de manera interactiva y prioritaria a los grupos socio-étnicos más excluidos, y a los espacios de alta concentración de la pobreza, frente a los cuales están ausentes o de espaldas. En el caso del Poder Judicial, el sistema de administración de justicia es algo tan importante que su reforma no puede ser un asunto exclusivamente conducido por los magistrados. Por el contrario, ésta es una tarea que corresponde al conjunto de la sociedad. En tal sentido, el trabajo de recomendaciones realizado por el CERIAJUS es un marco fundamental para orientar un proceso reformista que garantice el acceso universal a la justicia, la predictibilidad de los criterios jurisdiccionales, el cumplimiento y la celeridad del debido proceso, y la aplicación de mecanismos alternativos para la solución de las controversias. Debiera desarrollarse innovadoras experiencias piloto que, de realizarse con éxito, deberían asumirse para el conjunto de la administración de justicia. El sistema de administración de justicia procesalmente debe adecuarse al esquema descentralista del conjunto del Estado. De la misma forma que la adaptación de otros sistemas nacionales a la descentralización, de acuerdo con un modelo de regionalización que en el largo plazo considere espacios regionales más amplios que los hoy existentes, que tenga como criterio básico las regiones transversales, la zona metropolitana de Lima y la Provincia Constitucional del Callao, superando de esa forma el actual proceso de regionalización, que en realidad es una reedición del viejo departamentalismo, realizado históricamente sin ningún criterio técnico, político ni económico. En el caso específico del Congreso de la República, el objetivo estratégico de un proceso reformista y modernizador es lograr un poder del Estado más cercano a la ciudadanía, que represente sus intereses y fortalezca la democracia. Este proceso debe tener cuatro componentes fundamentales: Consolidación de la función representativa: mejor comunicación y más interacción con el ciudadano y las organizaciones de la sociedad. Fortalecimiento de funciones legislativas y de control político: mejor información para la elaboración y evaluación de proyectos de leyes y para cumplir la función de control; mejor capacidad de analizar y evaluar el Presupuesto del Sector Público y supervisar su ejecución. La reforma de su reglamento, que simplifique la organización y la estructura del Congreso, el desarrollo de las sesiones plenas, que institucionalice la agenda legislativa real y realistamente priorizada para cada período legislativo, una )104( )104( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) metodología de análisis costo-beneficio de los proyectos de ley, que actualmente no se aplica, el trabajo interactivo con el Poder Ejecutivo, la incorporación de los actores de la sociedad civil para someter su consulta a las comisiones del Congreso, los proyectos de ley que afectan positiva o negativamente sus intereses, etc. Mejoramiento de la gestión institucional: mejor soporte de tecnologías de información para la gestión política y administrativa. Un aspecto crucial de la estrategia reformista es que el Estado cuente con una Ley General del Empleo Público que tenga como objetivo principal promover el surgimiento de una administración pública moderna y eficiente, que brinde servicios de calidad a los ciudadanos sobre la base de políticas de gestión por resultados, y de la formalización del empleo público e implementación del régimen de carrera administrativa. Una ley que además posibilite la consagración de un régimen de alta gerencia pública, para contar con cuadros profesionales de primer nivel a cargo de los distintos órganos de las entidades públicas, lo que redituará en una mejor gestión y mejores servicios a los ciudadanos. Los diferentes poderes del Estado deben contar con un sistema de programación estratégico. Este consiste en una metodología y un proceso de trabajo intra e interinstitucional que permita al nivel central de gobierno de cada poder del Estado disponer de una Agenda Nacional Estratégica de Gobernabilidad (ANEG). Esto lo trataremos a continuación de manera muy sintética. Una propuesta esquematizada: gestión para la gobernabilidad Objetivos generales La propuesta para la gestión de los poderes del Estado tiene como objetivo principal dar apoyo a la alta gerencia gubernamental. Por ejemplo, en el Poder Ejecutivo a la Presidencia de la República y al Primer Ministro, tema que desarrollaremos a continuación. a) El cumplimiento de los derechos y obligaciones constitucionales del Presidente del Poder del Estado. b) El cumplimiento por parte del Poder del Estado de las obligaciones de gobierno: Programa de gobierno (del Ejecutivo, Legislativo, Judicial). Compromisos internacionales. Acuerdos técnicos y políticos. )105( )105( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado Para ello, se provee de enfoques conceptuales, metodologías de trabajo, tecnologías de la información, y especialización de recursos humanos de la alta gerencia gubernamental. Áreas de trabajo Cumplir con el objetivo general, exige considerar los siguientes puntos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Gestión estratégica de la acción de gobierno. Centro de gestión interinstitucional del Presidente. Gestión por objetivos del programa de gobierno. Análisis de las relaciones gobierno-sociedad. Gestión de acción jurídica del Presidente: decretos y leyes. Gestión de trámites documentarios y archivos. Servicios de información en línea. Agenda nacional estratégica de gobernabilidad Es el desarrollo de una metodología y un proceso de trabajo intra e interinstitucional que permite, en el nivel central de gobierno, disponer de una Agenda Nacional Estratégica de Gobernabilidad (ANEG) que actúe como cuadro estratégico y prospectivo de los asuntos y las fechas claves en que se presentan o pueden existir hechos, situaciones o acciones públicas y privadas, provinciales, nacionales o internacionales que puedan generar o afectar aspectos significativos de la gobernabilidad política, económica y/o social del país. Por sus características metodológicas e instrumentales, la ANEG no sería un cuadro o calendario anual pasivo sino que permitiría, respecto de cada hecho o acontecimiento incorporado en ella, la programación, gestión y control de acciones político-institucionales preventivas y/o protoactivas a ser desarrolladas por diferentes ámbitos de gobierno. Centro de gestión Es un sistema compuesto por métodos y procedimientos de trabajo intra e interinstitucionales, al cual están asociados, por ejemplo en el caso del Poder Ejecutivo el despacho presidencial, con las secretarías de la Presidencia de la República, y los gabinetes de los ministros del Poder Ejecutivo, con el fin de dar apoyo a la programación estratégica y gestión operacional diaria de la agenda personal del Presidente de la República, en todos aquellos asuntos de gobierno que deba tratar directamente. Los )106( )106( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) insumos procesados por el centro de gobernabilidad son: las solicitudes formuladas al Presidente de la República, la correspondencia oficial, las necesidades de intervención presidencial relacionadas con los hechos más significativos de la agenda nacional de gobernabilidad y con los programas de acción gubernamental, y los reportes sobre el comportamiento de los actores. El resultado del proceso son dos agendas presidenciales, una estratégica y la otra operacional, que definen y dan apoyo a la gestión de las acciones jurídicas, administrativas, política-directas y comunicacionales a cargo del Presidente de la República. Programa de acción gubernamental Es un sistema de trabajo interinstitucional, al cual están asociadas todas aquellas instituciones de cualquiera de los poderes del Estado que tienen responsabilidad con relación al alcance de algunos de los objetivos y metas establecidos en el programa de gobierno. Se basa en un método de programación de operaciones que permite identificar y establecer metas intermedias para cada uno de los objetivos señalados como prioritarios por el gobierno. Con relación a cada meta intermedia se programan actividades y asignan responsabilidades institucionales y tiempos de ejecución. La elaboración de los reportes de ejecución a cargo de los ejecutores, así como la formulación de demandas de intervención de ministros de la Presidencia, se hacen “on line”. El sistema dispone de un mecanismo de control del proceso de ejecución en función del interés del evaluador, lo que permitiría el control de gestión de las metas por tipo de acción, por tipo de problemas de ejecución, por el nombre de funcionarios a cargo de actividades y por fechas o periodos de ejecución. Relaciones gobierno-sociedad Este es un sistema que provee a los asesores presidenciales y a los ámbitos responsables de la acción política y comunicacional del Presidente de un Poder del Estado y del gobierno, información, reportes sobre las percepciones y los comportamientos de los actores con relación al quehacer gubernamental, así como de escenarios y propuestas de acción prospectivas con relación a los hechos principales de la ANEG. Este sistema está integrado por los componentes que se mencionan a continuación: Módulos de información y análisis básicos (MIA-B): 1. De actores de gobernabilidad. 2. De acciones, percepciones, demandas y conflictos de actores de gobernabilidad de y con relación a la situación nacional y el quehacer gubernamental. )107( )107( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado 3. De las relaciones interinstitucionales del Presidente. 4. De las acciones comunicacionales del Presidente. Módulos de información y análisis integrados (MIA-I), que integran en una situación de trabajo para un tema específico a los cuatro MIA-básicos. Escenarios y cursos de acción política. Agenda comunicacional del Presidente de la República. Sistema de gestión de decretos y leyes Es un sistema de trabajo, entre la Presidencia de la República y los gabinetes de los ministerios del Poder Ejecutivo, que da soporte a los procesos interinstitucionales de trabajo, necesarios para la tramitación tanto de decretos a ser firmados por el Presidente como de los proyectos de ley enviados al Poder Legislativo (este mismo enfoque es válido si lo pensamos en sentido direccional del Poder Legislativo hacia el Poder Ejecutivo). El sistema permite la programación y seguimiento de las diferentes fases del proceso de tramitación, desde el primer borrador y propuesta de decreto en las asesorías jurídicas y unidades técnicas de los ministerios solicitantes, pasando on line a los ámbitos de la Presidencia de la República responsables tanto de la evaluación y verificación de la consistencia del proyecto de decreto o de ley desde el punto de vista jurídico, como de los costos y beneficios económicos y sociales, y de la verificación de su consistencia con las metas del programa de acción gubernamental. El sistema permite en todo momento saber en qué fase de tramitación está un decreto o ley, identificar a los funcionarios responsables de cada etapa, conocer la evolución del articulado y sobre todo guarda memoria de todo el proceso de tramitación. Sistema de trámite de correspondencia oficial Este sistema debe dar soporte a tres operaciones relacionadas con la tramitación oficial: Operación 1. Con relación a la correspondencia de origen externo, el sistema soporta todas las operaciones asociadas al registro de entradas, la distribución interna a destinatarios, la redistribución a terceros asignando a los mismos instrucciones de trabajo, permitiendo luego el seguimiento de la correspondencia ingresada por los diferentes despachos de los funcionarios, la preparación de respuestas, su aprobación y posterior despacho y registro de salidas. Operación 2. Todas las operaciones relacionadas con el procesamiento de la correspondencia que se inicia al interior de la presidencia, el control de proceso y su posterior despacho al exterior y registro de la misma. )108( )108( Por un Estado al Servicio del Pueblo (La Construcción del Nuevo Estado Peruano) Operación 3. El sistema tiene incorporada una metodología de organización y uso del archivo oficial, la cual permite búsquedas y recuperación multi-criterio de documentos archivados, y la recuperación y análisis posterior de todo el proceso de gestión interna de cada uno de los documentos archivados en el mismo. Eficacia gubernamental Es necesario que la ciudadanía y el Estado dispongan de un conjunto desagregado de indicadores que expresen de manera nítida la gobernabilidad democrática, económica y social, para cada una de las más importantes entidades públicas, de acuerdo con las funciones para las cuales existen; tales como las siguientes entidades del sistema estatal: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Gobiernos regionales, Gobiernos locales, Instituciones reguladoras, Banco Central de Reserva, Superintendencia General de Banca y Seguros, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo, Organismos reguladores, Otros. De la misma forma, es imprescindible que la ciudadanía y el Estado dispongan de un sistema cuali-cuantitativo de los efectos que las políticas públicas, programas, proyectos de inversión y normas jurídicas tienen sobre los diferentes actores sociales del país, tales como: Partidos políticos, Grandes empresarios, Medianos empresarios, Pequeños empresarios, Microempresarios, Confederaciones y sindicatos, Grandes agricultores, )109( )109( Austeridad. Produccion, Descentralización, Simplificación del Estado Medianos agricultores, Pequeños agricultores-campesinos, Comunidades andinas, Comunidades nativas, Cooperativas, Gremios profesionales, Organizaciones de base de los sectores populares, Tipos de iglesias o cultos, Instituciones culturales, Instituciones académicas, Organizaciones no gubernamentales, Organizaciones juveniles, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Actores estatales, Medios de comunicación, Movimientos ambientales y ecologistas, Organizaciones de derechos humanos y civiles, Movimientos de género, Movimientos pacifistas, Otros. Éstas últimas reflexiones marcan líneas de investigación en la búsqueda de barómetros que sirvan para considerar (ex -ante y ex -post) un mapa que nos aproxime a uno de los desafíos futuros: ¿cómo medir la eficacia gubernamental desde la perspectiva de los actores y de los resultados de la acción o intervención del Estado? Javier Tantaleán Arbulú Coordinador académico de nuestra Maestría de Gobernalidad. Ingeniero civil por la UNI, licenciado en Economía en Lovaina, magister en el Centro Universitario de Amberes, doctor en París IV, la Sorbona, y en la Universidad de Grenoble. Ha sido profesor de postgrado y pregrado de la Universidad Nacional de Ingenieria, Universidad de Lima, San Marcos, Federico Villareal, Continental de Huancayo. Fue consultor del BID-PNUD en Armenia, Georgia, Chile, Paraguay, República Dominicana y Perú. Fue jefe con rango de ministro del Instituto Nacional de Planificación del Perú. Fue Embajador ante la FAO. Ha escrito diversos libros, Emprendedores populares. Diálogo con Pablo Macera, Lima, IDESI, 2001. Su obra científica suele atravesar las disciplinas académicas y de ahí su monumental Pirv, Espacio, economía y poder, 12000 ac a 1572 dc, Tres tomos, Fondo Editorial del Congreso, Lima, 2002, vasto esfuerzo comparativo de civilizaciones andinas que llega a las l466 páginas, con innumerables cuadros de cotejo y que es obra de decenios de dedicación de su autor. De necesaria lectura para saber no solamente qué es nuestra historia sino qué han dicho los mejores historiadores nacionales y “peruanistas” y diversas escuelas de interpretación sobre la misma. )110( )110(
