Boletín Macrosectorial 02 . - Contraloría General de la República

SECTORIAL
Boletín
Año 1, No. 2 - Julio 7 de 2016
2
Protección de las personas,
colectivos, grupos y comunidades
con riesgos extraordinarios
o extremos.
En la historia reciente de Colombia, la protección de los
derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de
grupos, comunidades y personas en situación de riesgo
extraordinario o extremo, como consecuencia directa del
ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o por el ejercicio de su cargo,
se ha constituido en un creciente desafío para el Estado.
Análisis esquemas
de protección
y contratación
asociada 2012-2015
Para ello desde 2011, con ocasión del proceso de supresión del Departamento Administrativo de Seguridad
- DAS, el Gobierno Nacional creó la Unidad Nacional
de Protección (UNP)1, con el fin de cumplir las funciones de protección, en el marco de la política pública de
prevención de violaciones a los derechos humanos a la
vida, libertad, integridad y seguridad personal; misión
que fue consagrada en las bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Durante el período objeto de este estudio se presentaron variaciones significativas especialmente en
2013, cuando alcanzó 61% de incremento denotando debilidades en el proceso de planeación presupuestal de la Entidad, como consecuencia del aumento en el número de esquemas de protección y
comisiones de servicios autorizados a los operadores privados, por cuanto se carecía de procedimientos para su aprobación.
En el periodo 2012 a 2014, como resultado de distintos
ejercicios de Control Fiscal realizados por la Contraloría
General de la República - CGR, se evidenciaron aumentos constantes en el número de esquemas prestados con
los consecuentes incrementos del presupuesto asignado
para la prestación de los servicios de protección.
Por lo anterior, la CGR realizó seguimiento a las acciones emprendidas para la implementación de los esquemas de protección2 y los recursos presupuestales ejecutados por la UNP durante el período 2012-2015, en el
cumplimiento de su misión. Este documento presenta
las principales estadísticas relativas a las solicitudes
y esquemas de seguridad prestados, los costos de los
esquemas y su modalidad de prestación, así como los
recursos ejecutados por la UNP.
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Gloria Alonso Másmela
Vicecontralora General de la República
Ivonne del Pilar Jiménez García
Contralora Delegada
Sector Defensa, Justicia y Seguridad
Elaboración de este documento:
Gloria Edith Rueda Molina
Blanca María González Aldana
Katerine Mena Asprilla
Pablo Antonio Pérez Atara
CD Sector Defensa, Justicia y Seguridad
Revisión:
Alberto Torres Gutiérrez
Director Estudios Sectoriales
CD Sector Defensa, Justicia y Seguridad
Rossana Payares Altamiranda
Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones
Néstor Adolfo Patiño Forero
Diseño y Diagramación
1
La Unidad Nacional de Protección (UNP) se creó mediante el Decreto 4065 de 2011, como una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior,
que hace parte del sector administrativo del interior, con carácter de
organismo nacional de seguridad y como entidad especializada para
asumir las funciones que desarrollaba el Ministerio del Interior y de
Justicia y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
2 Decreto 4912 de 2011, Artículo 3, numeral 9: Acciones que emprende o elementos físicos de que dispone el Estado con el propósito de prevenir riesgos y proteger los derechos a la vida, integridad,
libertad, y seguridad personal de los protegidos.
Contraloría General de la República - Boletín Macrosectorial - Año 1, No. 2 - Julio 7 de 2016
Solicitudes de protección
Entre 2012 – 2015, la UNP recibió un total de 52.954
solicitudes de protección de diversos grupos poblacionales. Del total de las solicitudes 70% (37.288) cumplieron
con los requisitos exigidos3 (Cuadro 1). De estas solicitudes, las de 2015 presentan un aumento de 3% frente
a las efectuadas en 2012 y de 9% en relación con las de
2014; sin embargo, no todas las solicitudes que cumplen requisitos son objeto de asignación de esquemas
de protección, debido a que inicialmente el estudio de
evaluación del riesgo es realizado por el Grupo de Valoración Preliminar – GVP en donde se sustenta, determina y valora el nivel de riesgo; posteriormente el Comité
de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas
– CERREM, realiza un nuevo análisis, que concluye con
el aval o la desestimación del concepto previo del GVP.
Cuadro 1
Unidad Nacional de Protección
Solicitudes y esquemas de protección prestados 2012 - 2015
Año
2012
2013
2014
2015
Total
Solicitudes
iniciales
12.757
14.956
12.049
13.192
52.954
Cumplieron
requisitos
11.058
11.081
9.244
5.905
37.288
Esquemas
prestados
6.384
7.511
9.638
5.950
29.483
Fuente: UNP. Cálculos DES-DJS/CGR.
Esquemas prestados
Durante el periodo analizado, el total de esquemas
prestados fue de 29.483, que representan 56% de las
solicitudes iniciales y 79% de las solicitudes que cumplieron con los requisitos. Los beneficiarios de las medidas de protección pasaron de 6.384 en 2012 a 5.950
en 2015 (reducción de 7%); pero registrando su punto
máximo en 2014, en donde los beneficiarios ascendieron a 9.638 (Cuadro 1).
En las 52.954 solicitudes de protección, las poblaciones
más representativas son: servidores públicos con 40%,
víctimas de violaciones de DDHH y DIH con 18%, dirigentes y/o representantes de organizaciones de DDHH
y sindicalistas con 8%.
A 2015, 79% de los esquemas prestados se concentran
principalmente en servidores públicos (22%); dirigentes
miembros y sobrevivientes de la UP y Partido Comu-
3 Establecidos en los Decretos 4912 de 2011 y 1225 de 2012: Por
los cuales se organiza el Programa de Prevención y Protección de
los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de
personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la
Unidad Nacional de Protección.
2
nista (21%); víctimas de violaciones de DDHH (12%);
dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos (11%); dirigentes,
representantes o miembros de grupos étnicos (7%) y dirigentes o activistas sindicales (6%). (Cuadro 2).
Cuadro 2
Unidad Nacional de Protección
Población objetivo de esquemas de protección prestados
2012 – 2015
Población objeto de esquemas
de protección prestados por año
2012
2013
2014
2015
Servidores públicos
1.900
3.109
4.884
1.312
Dirigentes, miembros y sobrevivientes
de la Unión Patriótica y del Partido
Comunista
564
572
417
1.220
Víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario
648
1.074
1.535
736
Dirigentes, representantes o
activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos
464
621
712
634
Dirigentes, representantes o
miembros de grupos étnicos
179
352
455
443
Dirigentes o activistas sindicales
542
672
600
345
0
23
8
295
96
246
295
261
Alcaldes distritales y municipales
181
263
241
256
Dirigentes o activistas de grupos
políticos, especialmente de grupos
de oposición
62
114
119
106
Periodistas y comunicadores sociales
77
116
119
102
Servidores públicos, responsabilidad en el diseño de Políticas
548
61
5
60
Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos
Alzados en Armas
43
20
20
58
Ex presidentes y ex vicepresidentes
de la República de Colombia, su
cónyuge supérstite, hijos y familiares
(Dec.1225/2012, Art. 7 Parágrafo 1
18
27
8
31
Gobernadores de Departamento
0
8
8
30
Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia,
Consejo de Estado
0
8
1
16
Testigos de casos de violación a los
derechos humanos y de infracción al
Derecho Internacional Humanitario
Senadores de la República y Representantes a la Cámara
Ex servidores públicos
1.006
133
90
9
Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales
0
3
4
8
Defensor del pueblo en el orden
nacional
0
1
1
8
Presidente de la República de
Colombia y su núcleo familiar
0
1
3
4
Dirigentes del Movimiento 19 de
Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista
0
46
81
3
Docentes de acuerdo a la definición estipulada en la resolución
1240 de 2010
0
16
11
3
Ministros del Despacho
0
7
10
3
Vicepresidente de la República de
Colombia y su núcleo familiar
0
1
1
3
Continúa...
Contraloría General de la República - Boletín Macrosectorial - Año 1, No. 2 - Julio 7 de 2016
Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos
judiciales o disciplinarios
0
6
7
2
Miembros de la Misión Médica
0
10
2
1
Procurador General de la Nación
0
1
1
1
56
0
0
0
6.384
7.511
9.638
5.950
Sin clasificar
Total
Fuente: UNP. Cálculos DES-DJS/CGR.
Frente a una reducción de solicitudes durante estos
años, el número de esquemas aprobados se incrementó de manera significativa hasta 2014, lo que evitó una
adecuada planeación, aunado a la dificultad para decidir
sobre el retiro de medidas con miras a lograr estabilidad en la demanda y mantener un gasto sostenible en la
gestión institucional. Para 2015, en relación con el año
anterior, se evidencia una reducción en más de 3.600
esquemas, regresando a cifras similares a las de 2012.
El grupo de valoración preliminar de la Subdirección
de Evaluación del Riesgo de la UNP, realizó un total
de 40.205 evaluaciones y revaluaciones entre los años
2012 a 2015, de las cuales 87% requirió la implementación de medidas de protección al ciudadano amenazado
(58% con riesgo extraordinario y 42% con riesgo ordinario)4. Del 13% restante, 8,6% fueron devoluciones, 2,4%
correspondió a otros conceptos y tan sólo 1,6% (647
casos) finalizó con la desinstalación de los esquemas de
protección prestados por el cese de la amenaza, principalmente en el año 2015, en donde se retiraron 502,
que representan 78% de los esquemas retirados durante el periodo analizado (Cuadro 3).
Evolución esquemas de protección
Existen varios tipos de esquemas de protección de
acuerdo con el nivel de amenaza, los cuales se componen de: vehículo convencional o blindado, hombres
de protección, conductor, chaleco antibalas y medio de
comunicación.
Respecto de 20135 y 2014, en 2015 se observaron incrementos en los costos de los elementos que componen los
esquemas de protección, a excepción de los medios de
comunicación, que disminuyeron en 35% (Gráfico 1). El
mayor aumento se registró en vehículos convencionales
(28%), seguido de vehículos blindados (5%) y hombres de
protección y conductores (con 4% cada uno).
En 2015, la UNP prestó 6.463 esquemas de protección,
49% del total de las solicitudes recibidas (13.192) en
la vigencia; es decir, teniendo en cuenta el valor de los
compromisos, cada beneficiario tuvo un costo de protección promedio de $72 millones al año.
Gráfico 1
Elementos de esquemas de protección y costos
(Millones de $ corrientes)
9.000.000
7.000.000
Año
2012
2013
2014
2015
Desinstalaciones
66
61
18
502
Total
En síntesis, mientras que las medidas de protección se
incrementaron en 3.254 (51%) entre 2012 y 2014, en
2015 disminuyeron en 3.688 esquemas y se realizaron
502 desinstalaciones (78% del total), lo que contribuyó a una reducción de 38% en los esquemas prestados
respecto del año anterior.
5
+4%
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
2013
2014
2015
Fuente: UNP. Cálculos DES-DJS/CGR.
647
Fuente: UNP.
4
+28%
6.000.000
0
Cuadro 3
Unidad Nacional de Protección
Evaluaciones de riesgo con decisión de desinstalación 2012 - 2015
+5%
8.000.000
Medio de
comunicación
2015
Chaleco
2014
Conductor
2013
Hombres
de protección
2012
Vehículo
blindado
Población objeto de esquemas
de protección prestados por año
Vehículo
convencional
Cuadro 2 - continuación
De acuerdo con el procedimiento, un mismo esquema puede registrar varias revaluaciones.
Se toma 2013 como línea base, por cuanto para 2012 la Entidad no
cuenta con la información desagregada.
De otra parte, para hacer un análisis del tamaño de la
entidad encargada de la administración de estos elementos y el tipo de vinculación laboral de las personas encargadas de la protección y los conductores, se evidencia
que a 2015 la UNP contaba con total de 4.215 personas
vinculadas, de los cuales 16% corresponde a funcionarios
y 84% restante a contratistas. Del total del recurso humano, 90% está asignado a la Subdirección de Protección
y el otro 10% a las dependencias de apoyo de la Entidad.
Específicamente, el personal de la Subdirección de Protección, como dependencia encargada de prestar los esquemas de seguridad, se compone de 475 funcionarios
(13 %) y 3.314 contratistas (87%), dentro de los cuales
se registran 3.306 escoltas del operador privado y 8
conductores, para un total de 3.789 personas encar-
3
Contraloría General de la República - Boletín Macrosectorial - Año 1, No. 2 - Julio 7 de 2016
gadas de labores de protección. De acuerdo con estas
cifras, se observa que la función pública de Prevención
y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades especiales, establecida en el Decreto 4912 de
2011 como responsabilidad de la UNP, se encuentra a
cargo de terceros, por cuanto 87 % es asumida por el
operador privado.
Lo anterior llama la atención de la Contraloría, como
quiera que la protección de las personas que tiene un
riesgo extraordinario o extremo se realiza a través de
terceros, ya que la Unidad Nacional de Protección no
cuenta con el personal suficiente para esta labor, teniendo que contratar a operadores privados.
Foto: http://www.americamilitar.com
Recursos destinados a la Unidad Nacional
de Protección6
Durante el periodo 2011-20157, la Unidad Nacional de
Protección contó con una apropiación definitiva de recursos por $1,7 billones a precios de 2015 (Cuadro 4).
En ese mismo período, la Entidad registró una variación total de 35% ($440.408 millones) entre las apropiaciones inicial y definitiva.
Cuadro 4
Unidad Nacional de Protección (UNP) - Apropiación inicial y definitiva 2011-2015
(Millones de pesos de 2015)
Funcionamiento
Vigencia
Apropiación
inicial
Apropiación
definitiva
Inversión
%
Variación
Apropiación
Apropiación
inicial
Apropiación
definitiva
Total
Presupuesto
%
Variación
presupuesto
Total
2.011*
-
15.123
-
-
-
15.123
2.012
208.611
256.764
23
-
-
256.764
NA
2.013
258.743
417.638
61
3.369
3.369
421.006
64
2.014
409.334
508.043
24
3.203
3.203
511.246
21
2.015
368.252
487.781
32
3.203
3.203
490.781
-2
Total
1.244.940
1.685.348
35
9.775
9.775
1.694.920
-
Fuente: SIIF – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos DES DJS – CGR.
*Noviembre a diciembre de 2011.
Foto: http://www.vanguardia.com
En lo referente al presupuesto inicial aprobado para la
UNP durante el período objeto de este estudio, se presentaron variaciones significativas frente a los recursos
definitivos en cada vigencia en el presupuesto de funcionamiento, especialmente en 2013, cuando alcanzó
61% de incremento, debido a adiciones presupuestales (Cuadro 4), denotando debilidades en el proceso
de planeación presupuestal de la Entidad, como consecuencia del aumento en el número de esquemas de
6
7
4
El análisis se soporta en las cifras registradas en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a precios de 2015.
La UNP fue creada en 2011 y comenzó su actividad misional en 2012.
Contraloría General de la República - Boletín Macrosectorial - Año 1, No. 2 - Julio 7 de 2016
protección y comisiones de servicios autorizados a los
operadores privados, por cuanto se carecía de procedimientos para su aprobación.
Durante el periodo 2011-2015, el rubro más representativo en la ejecución fue el de funcionamiento con
99,42% ($1,63 billones) y para inversión se destinó
0,58% ($9,57 millones a precios de 2015). Se comprometió en promedio, 97,42% en cada vigencia.
Vale resaltar que al rubro “Adquisición de bienes y servicios”, por medio del cual se ejecutan los contratos de
servicios de protección, renta de vehículos, armamento
y las comisiones de servicios de los esquemas de protección prestados por los operadores privados se asignó
86,7 % ($1,4 billones) del total del presupuesto de las
vigencias analizadas.
Para la vigencia 2015, se comprometieron $465.905
millones, de los cuales 98% ($454.347 millones) corresponde a la suscripción de 908 contratos y 372 adiciones; de estos, 99% se destinaron para la contratación
de prestación de servicios (95% por modalidad de contratación directa). En 2015, teniendo en cuenta el valor
de los compromisos, cada beneficiario tuvo un costo
promedio anual de protección de $72 millones, como se
había señalado anteriormente.
Conclusiones
Se evidencia que entre los años 2012 y 2015, se recibieron 52.954 solicitudes de protección, de las cuales
30% fueron rechazadas por no cumplir los requisitos
exigidos; mientras que de las aceptadas, 79% fueron
objeto de protección.
A 2015, los esquemas prestados se concentran principalmente en servidores públicos (22%) y dirigentes miembros y sobrevivientes de la UP y Partido Comunista (21%).
Mientras que las medidas de protección se incrementaron en 3.254 (51%) entre 2012 y 2014, en 2015 disminuyeron en 3.688 esquemas y se realizaron 502
desinstalaciones (78% del total), lo que contribuyó a
una reducción de 38% en los esquemas prestados respecto del año anterior.
Respecto de 2013 y 2014, en 2015 se observaron incrementos en los costos de los elementos que componen
los esquemas de protección, a excepción de los medios
de comunicación, que disminuyeron en 35%. El mayor
aumento se registró en vehículos convencionales (28%),
seguido de hombres de protección y conductores (8%) y
vehículos blindados (5%).
Hasta el año 2014, los esquemas y el gasto destinado para cubrirlos se incrementaron, debido al sostenimiento de los servicios aprobados y el bajo número
de revaluaciones, que pudieran dar como resultado la
desinstalación de esquemas por cese de la amenaza. En
el año 2015, se evidencia un aumento de más de 600%
en el número de desinstalaciones ordenadas por el Comité de Evaluación.
En el 2015, cada beneficiario tuvo un costo de protección promedio de $72 millones al año.
Frente al incremento del 51% en el número de esquemas prestados entre 2013 y 2014, el gasto aumentó en
85%, especialmente por el crecimiento en los gastos en
vehículos convencionales, que resulta preocupante debido a la implicación que tiene para el presupuesto de
la UNP. Además, los incrementos en gastos por concepto de hombres de protección, conductores y vehículos
blindados se ubicaron muy por encima del IPC de 2014,
ocasionando mayores erogaciones.
Los servicios de protección, que son el objeto misional
de la UNP, se encuentran tercerizados en 87%; es decir,
que el personal de protección no está vinculado con el
Estado. Lo anterior llama la atención de la Contraloría,
como quiera que la protección de las personas que tiene
un riesgo extraordinario o extremo, se realiza a través
de terceros, ya que la Unidad Nacional de Protección no
cuenta con el personal suficiente para esta labor, teniendo que contratar a operadores privados.
A pesar de la gestión institucional, se registra tendencia
creciente en el número de solicitudes y se mantiene un
alto número de esquemas prestados, con aumento constante del presupuesto de la UNP. Además de la dificultad
de ordenar desinstalaciones de esquemas aprobados y la
creciente tercerización de los servicios, se hace necesaria
la revisión de la política pública de protección personal,
que defina la capacidad instalada de la Entidad, con el
objetivo de establecer mejoras en la planeación presupuestal y lograr el equilibrio en la demanda de servicios,
para estabilizar los gastos de funcionamiento.
Siglas
CGR
Contraloría General de la República
UNP
Unidad Nacional de Protección
DAS
Departamento Administrativo de Seguridad
SER
Subdirección de Evaluación del Riesgo
IPC
Índice de precios al consumidor
SIIF
Sistema Integrado de Información Financiera
5